一、我國報刊轉載法定許可制度立法進程
《著作權法》第33條第2款規定的“法定許可”僅限于報紙、期刊之間的互相轉載，不適用圖書的轉載。皆因報紙、期刊屬于匯編物，出版周期短，更新速度快。涉政治、經濟的時事評論通過轉載、摘編，可以讓更多的讀者了解主要內容，以此滿足公眾接觸作品和使用作品的需求。鑒于《著作權法》已明確規定法定許可制度適用對象為報刊，報刊轉載是否適用于網絡的問題在相繼頒布實施的司法解釋、其他規范性法律文件中歷經多次反復討論，從肯定、否定、再肯定到再否定的歷程。中國于1994年獲準加入互聯網，互聯網行業才逐漸在中國發展起來。互聯網信息傳播需求量增加，信息傳播方式逐漸從早期博客(Blog或Weblog)、論壇自行生產內容后再行傳播，擴展至網絡平臺傳統紙媒內容直接上傳至互聯網進行傳播，導致傳統媒體和互聯網新媒體為搶占品質作品針鋒相對。在此背景下，為解決互聯網背景下新型著作權糾紛，2000年頒布實施的《較高人民法院關于審理涉及計算機網絡著作權糾紛案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱《計算機網絡著作權糾紛解釋》)第3條曾將轉載權利賦予網站，包括轉載報刊上已發表的作品和已上傳至網絡的作品，允許網站援引法定許可制度作為不侵權抗辯的理由之一。2002年《較高人民法院關于審理著作權民事糾紛案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱《著作權糾紛解釋》)實施，《著作權糾紛解釋》第17條則明確“轉載”適用的主體和范圍，未突破“報紙”“期刊”。為解決司法解釋間的沖突，《計算機網絡著作權糾紛解釋》于2004年及時次修訂時，對使用已發表的作品或在網絡上傳播的作品轉載問題，增加報社、期刊社聲明不得轉載的例外規定。隨著網民對通過互聯網獲取信息的需求幾何倍數增長，基于傳統媒體承載內容的優勢，作品從紙媒轉載到網絡的現象泛濫，這實質是作品的復制過程，只是由有形方式轉至無形方式。著作權人并未因網絡行業發展獲利，由此更加激化著作權人和網絡新媒體之間的矛盾。2006年5月頒布的《信息網絡傳播權保護條例》沒有將報刊轉載、摘編的“法定許可”納入條例。同年11月，較高人民法院第二次修訂《計算機網絡著作權糾紛解釋》時刪除第3條網站轉載的相關規定，實質上否定了報刊轉載法定許可制度適用于網絡。2015年《國家版權局辦公廳關于規范網絡轉載版權秩序的通知》第2條第2款明確規定:“報刊單位與互聯網媒體、互聯網媒體之間相互轉載已經發表的作品，不適用前款規定，應當經過著作權人許可并支付報酬。”期刊轉載法定許可適用主體仍限制在紙質媒介，未延伸至網絡環境，但報刊法定許可制度歷經反復已趨于成熟，解決目前新媒體沖擊帶來的問題已有實踐基礎。
二、國際視野下我國設立報刊轉載法定許可的背景
《伯爾尼保護文學藝術作品公約》(以下簡稱《伯爾尼公約》)沒有規定報刊轉載法定許可。《伯爾尼公約》第10條對于以“報刊提要形式引用報紙期刊的文章”符合“合理使用”范圍即合法，將使用報刊形式限定在“提要形式引用”，未突破合理使用的范圍，區別于我國法定許可中的“轉載、摘編”行為。另外，《伯爾尼公約》第10條之二，對于報刊復制“經濟、政治或宗教的時事性文章”及類似文章，賦予公約成員國保留權，對違反報刊復制規定的行為應承擔的法律責任，由被要求保護的國家法律確定。《伯爾尼公約》對于報刊復制行為依據的著作權限制原理、內容和我國的報刊轉載法定許可不同，我國報刊法定許可制度并不限制轉載的內容。大陸法系國家沒有“合理使用”“法定許可”法律術語，而是將所有不需要經過著作權人許可的使用作品行為歸入“權利的例外和限制”，再區分使用行為是否須著作權人許可、支付報酬。美國版權法中“關于權利的限制和例外方面，規定三種法定許可(statutorylicenses)，即有線電視轉播、非商業性廣播和衛星轉播的法定許可。”美國版權法中規定的法定許可重在規制傳播途徑，和我國報刊轉載法定許可重在限制傳播對象相比，僅有其名相同而已，制度內容和立法價值大相徑庭，美國版權法中的法定許可制度立法價值旨在解決新舊行業的沖突和打破壟斷，而不是鼓勵作品傳播。因此，我國報刊轉載法定許可制度自設立之日起，便帶有濃重的中國特色。法定許可是著作權“權利的例外和限制”，法定許可的本質是通過限制著作權人對作品的控制行為，同時保障著作權人獲得合理對價的權利。著作權許可使用需要雙方進行磋商，網絡虛擬空間中，如果允許使用人未經著作權人許可任意使用他人已發表作品，必將消耗著作權人維權的精力，而且傳統媒體也無法援引信息網絡傳播權的規定維護其權益。追根究底，報刊轉載法定許可設立之初尚未預見到該制度在虛擬空間下適用可能產生的問題。法定許可的目的之一是通過既定的法律規則，減少作品使用人和著作權人磋商的交易成本，在維持著作權人獲取收益的權利。“財產權的靜態與動態收益都有一個預設條件，即財產上有著太多的潛在使用人，所以與他們中所有的人進行交易是不經濟的。”互聯網虛擬空間下的期刊許可交易可能有若干個或無數個交易者，在此環境下，使用人往往摘取期刊中的單篇作品的部分或全部，如果期刊社在收到作者投稿或決定用稿時，作者未授權期刊社有權許可他人使用其作品，那么著作權人維權成本亦增加。網絡環境下，著作權人對作品的控制行為逐步發展到通過釋放“空間”控制權以換取收益。這種變化趨勢在互聯網環境下尤為突出，因此有學者提出著作權保護重點將由“控制”轉向了“收益”。
三、結語
期刊社從接受作者投稿至出版的過程中投入較高成本，如允許網絡隨意轉載，獨家文章在網絡唾手可得，不僅導致許多期刊的發行量一再減少，沒有廣告收入的學術期刊更是深受其害。所以，如對報刊轉載法定許可制度進行修訂，應對報刊出版者權利有所傾斜。為解決這一紛爭，準許法定許可制度延伸至網絡，確認諸如期刊社等傳統媒體一年專有使用權，在現行著作權集中許可規則下賦予傳統媒體集中許可人身份，有利傳統媒體適應新的行業形態，激勵傳統媒體、作者創作更多作品。
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