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二、加強征收管理，以滿足社會保障財源需要

可以預測，社會保障稅稅基為所得額，在征管中容易遇到收入不明的問題。此外，工資制度的不規范，也加大了社會保障稅征管的難度。要解決以上問題，首先必須深化工資制度的改革。在開征社會保障稅的同時對國家公務員、財政全額撥款的事業單位工作人員的工資作相應調整，原因是這部分人員原工資沒有包含保障支出；而對企業類工資不必調整，因為20世紀80年代初期，企業的保障已全部由職工自己負擔；由于目前社會中的分配差別主要體現在發放給職工的各種補貼上，宜將已固定化的補貼加入工資的基數，作為征收的稅基，體現量能負擔原則。其次，應實現工資性收入的貨幣化，建立實名制的個人工資性收入銀行賬戶，用人單位通過銀行支付工資，以利于稅務部門的稽核。

三、完善預算制度，優化支出管理

社會保障稅的開支，應當與社會保障預算制度的完善結合起來。社會保障稅收入是一種基金性收入，與一般預算收入相比，具有完全不同的性質和專門的用途，其收支應自成體系，單獨管理。我國可以在目前由經常性預算和建設性預算組成的復式預算基礎上，增加一項社會保障預算，將社會保障的收支全部納入社會保障預算統一核算，統一管理，這樣有利于將社會保障基金的籌集和運用，置于國家法律的制約和監督之下，更好地保證社會保障基金的安全和有效使用。即使在社會保障預算的內部，不同稅目的收入也必須專門用于相應的支付項目。

在我國目前情況下，社會保障稅的稅率不可能很高，這就限制了社會保障預算的資金來源數額。而社會保障支出又有較強的剛性，其中養老金支出規模和水平會隨著生活水平的提高和人口老齡化的加速而不斷增長；醫療保險支出會隨著醫療服務和藥品中高技術含量的增大而提高；失業保險支出則會隨著經濟增長速度的周期變化而有起伏。因此，當社會保障稅收不抵支時，一般預算收入應給予必要的支持，財政部門在編制預算時也應留有一定空間，以發揮財政對經濟的

“內在穩定器”作用。

四、建立事權明晰、責任明確的社會保障管理體系，增強監督力度

第一，各級政府內部建立協作分工的行政管理體系。涉及社會保障管理的部門有：社會保障主管部門、財稅部門、金融部門。社會保障主管部門制定政策，稅務機關征收，財政監督，銀行發放。

第二，合理劃分中央和地方間的事權。中央政府集中精力解決社會保障基金籌集渠道、基金管理原則、提高社會保障待遇水平等重大問題。對困難地區的社會保障基金收支缺口，中央政府要根據地方政府財政經濟狀況，通過專項轉移支付給予幫助。地方政府承擔籌資征管、支付標準制定、社會化發放等社會保障事權，立足于自身努力，力求足額籌措資金。

第三，建立法律監督、行政監督、社會監督相結合的機制。法律監督是根據有關法律法規，對社會保障基金運行過程實施全面的監督，依法查處各類違法、違規行為，確保基金的安全有效運行。行政監督包括財政監督、稅務監督和審計監督。財政監督即通過財務會計制度執行、投資管理、預算審核等手段，對社會保障基金運行過程中的有關行為進行經常性審核和檢查。開征社會保障稅后，稅務監督主要通過稅法的執行和日收管理，對納稅人的生產經營情況、收支情況及納稅情況實施監督。審計監督是審計機關依據有關法律制度，對社會保障基金運行過程及結果進行定期審核。以上幾個方面的監督應相互配合，形成完整的行政監督體系。社會監督是指由社會中介機構，對社會保障經辦機構的年度會計報告進行審計，確保報告所提供的財務信息質量，并向社會公布。

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一、現行我國社會保障基金籌資模式的弊端

（一）籌資渠道單一、資金缺口大

社會保障基金籌資渠道應實現多樣化，而目前我國的籌資渠道相對較為單一，當前只有養老保險、失業保險實行較低比例的收繳制度，醫療保險只在個別城市實行試點個人收繳制度，生育保險尚在醞釀之中。各項保障費用基本來源于職工就職的單位，而個人對于基金的支出很少，這在一定程度上造成社會保障基金來源受阻，資金缺口日益增大。目前我國養老保險基金已經出現支付危機，據有關部門統計，截至2004年底，全國范圍內養老保險個人賬戶空帳規模累計已達7400億元，而且每年還會以1000多億元的速度增加。

（二）剛性不足、缺乏立法保護

社會保障基金收繳辦法由地方政府自行制定，靠行政手段推向社會，缺乏嚴格有效的法律依據和強制有力的硬性約束，對于未能按照規定上繳的企業或者個人缺乏法律懲治措施，這導致了社會保障基金缺口的進一步增大。此外以“費”的形式征繳資金不像以“稅”的形式那樣具有強制性、固定性等特性。

（三）參保面窄、社會化程度低

目前我國社會保險覆蓋面僅限于城鎮、工礦區的企事業單位，即使在這些已參保的企業中，實際繳費人數與應繳費人數也存有巨大的差距。而我國農村的社會保障基金才剛剛展開，農民還未能充分享受到城市居民的社會福利，加上農民負擔過重，造成城鄉差距的進一步加大，這嚴重阻礙了我國建設和諧社會的宗旨。因此，社會保障基金籌資模式改變勢在必行。

（四）部門職能不清、管理機制混亂

我國目前參與到社會保障基金征繳的部門眾多，這些部門囊括了地稅、人事、勞動、民政、保險、衛生等單位，它們都在經辦和社會保障基金。然而這些部門之間缺乏明確的分工，各自為政，各行其道，這造成了管理成本高，而效率低下的惡劣狀況，嚴重阻礙了社保基金的征繳和統籌。

二、各國社保基金籌資模式比較分析

（一）世界各國社會保障基金籌資模式

目前，全世界已有172個國家建立了社會保障制度，社會保障基金籌資方式主要有三種方式：第一，征收社會保障稅，即政府通過稅收形式籌集社會保障金，直接構成政府的財政收入，并通過專門的社會保障預算進行管理。第二，征繳社會保險費，即通過雇主和雇員繳費形式籌集社會保障基金，不直接構成政府的財政收入，但由政府專門部門進行管理和運營。第三，強制儲蓄制，即將雇主為雇員繳納的保障基金及雇員按規定繳納的保障基金，都統一存入個人專門的社會保障賬戶，其本金及相應利息收入均歸個人所有，政府通常只保留少部門的稅收調節權。

（二）各種籌資模式比較分析對我國的啟示

三種社會保障基金的籌資模式在不同時期、不同國家和地區都曾起到良好的作用，但隨著社會的發展變化，征收社會保障稅這一形式越來越顯示出其強大的生命力。社會保障稅的實施使得社會保障基金的征收和管理有了嚴密的法律依據，并且，“以納稅籌集社會保障基金無疑更有利于體現社會保險的強制性，提高社會保障基金的征繳力度和統籌層級，有利于不同地區間企業的公平競爭，也有利于增強公民的納稅意識。”對于社會保障統籌繳款方式而言，它所依據的是部門性、地方性的法規，法律層次低，缺乏約束力，管理分散，不便于社會保障基金的征收和管理；而采取儲蓄制形式，雖然考慮了收入與支出的對應關系，但是這種社保基金籌資模式對于賬戶管理要求較高，只適用于人口少，且地區發展水平差距不大的國家，特別是在經濟發展不景氣或企業經營虧損時難以保證社保基金的籌措時期。

通過以上三種籌資模式比較分析，結合我國目前社保基金籌資模式的現狀，建議我國盡快開征社會保障稅，充分利用稅收三性的特征，依法征收社保基金，利用人們不斷增強的納稅意識，提高我國社保基金征繳的到位率。

三、我國社保基金籌資模式必然選擇——費改稅

（一）社保費改稅的優越性

1.廣開稅源，保障基金充沛。開征社會保障稅可以廣開稅源，徹底改變現存由于自愿參保或者動員參保帶來的導致社保基金征收不足的弊端。依據稅法強制全部企事業單位及有關團體、個人等依法上繳社保稅，保證社保基金籌集渠道的暢通，保障社保基金的充足率、到位率，從而最大限度地保障廣大勞動者的基本權益，促進我國和諧社會的建設。

2.加強社保基金征收管理，保障基金安全。社保稅的實施，顯示了稅收的“剛性”原則，能夠減少征管過程中的不繳、少繳、欠繳現象的發生，充分實現社會保險的強制性。社會保險費改稅后，形成了“稅務機關征收，財政部門管理，社保部門發放，審計部門監督”的管理新模式。將社保基金的征收、管理、發放分別由相應部門負責，協調了部門的職能分工，社保基金實現“收支兩條線”的運作，有效遏制了現存社保基金籌資和發放過程中腐敗行為的發生，保障了社保基金的安全。

3.利于社會統籌安排與調度。社會保障稅是國家為籌集社會保障基金，以工資薪金所得作為征稅對象而征收的一種特定的稅目，其既有一般稅收的強制性，但又缺乏稅收的無償性。在全社會范圍為以“稅”的形式征收社保基金，克服了不同地區、不同部門間不公平現象的發生，避免因繳費率不同造成的企業負擔不均，有利于社保基金在整個社會范圍為統籌安排。社保稅的開展在宏觀和微觀上保證了基金的征繳，推進了社會的公平進程；社會保障稅的開征解決了原來勞動力因流動造成社保基金不能進行相應轉移的問題，社保基金不會因為人員工作地變更而中斷。

（二）社保費改稅的可行性

我國目前基本已經具備了開征社會保障稅的基本條件，開征社會保障稅是切實可行的。這主要體現在以下方面：

1.當前對于社會保障費改稅的征收模式已基本達成了社會共識，近些年社會各界對于要求開征社會保障稅的呼聲不斷高漲，學術界對于開征社會保障稅也進行了有益的探索，甚至提出了具體方案，這些研究和探索為開征社會保障稅奠定了堅實的社會基礎和理論基礎。

2.從國際比較結果看，繳稅制理應成為社會主義市場經濟下社會保障籌資模式的首要選擇社會主義市場經濟條件下社會保障籌資模式的選擇，開征社會保障稅是我國市場經濟下社會保障籌資模式的最佳選擇。

3.我國已經具備了開征社會保障稅的組織基礎與經濟基礎。從組織基礎看：稅務機關經過多年的稅收征管實踐，擁有一只強大且素質較高的征收隊伍、積累了大量和豐富的稅收征管經驗，作風過硬、業務精熟；具備功能齊全的征收設施和健全的報稅網絡，可以為繳費戶提供全方位的優質服務；有較嚴密的稅源監控制度，熟悉和了解企業生產經營、工資水平、人員變化、財務收支等情況。從經濟基礎看：改革開放以來，我國經濟實力以及城鄉居民收入大幅提高，我國已經具備開征社會保障稅的經濟基礎，我國的企業單位與職工個人也具有相應的承受能力。

（三）實施社會保障稅的政策建議

1.加快《社會保障稅》立法進程。原有的社會保障費主要是以行政政策為主要管理手段，給社保基金的籌集帶來了大量問題，隨著社保費改稅的實施，配套的法律必需加快制定，為社會保障稅提供法律上的依據。依據法律條款明確社會保障各個主體的權利義務關系，保證社會保障體系合法、有序運行。

2.加強農村社保籌集渠道建設。目前我國社保基金籌集中面臨較為嚴重的問題之一便是社保基金覆蓋面窄，特別是廣大農民還主要依靠自我保障，這嚴重阻礙了我國社會主義新農村建設。為了最大限度的保障農村勞動人民的安居樂業，必須借助于社會保障稅的特性，開拓農村社保基金的籌資渠道，擴大農村參保面。

3.社會保障項目、范圍、標準的確定，必須遵循循序漸進與低水平的原則。各國社會保障制度的發展過程表明，社會保障范圍與程度是與一國經濟發展水平及具體國情密切相關的。總的來說，隨著社會的發展，社會保障的范圍是逐步擴大的，層次是逐步提高的。由于我國尚處于生產力發展水平的較低層次，而人員基數過大，因此，我國應特別注意社會保障項目、范圍、標準的確定，必須遵循循序漸進的原則，且低水平保障應成為我國長期堅持的原則。

4.明確社會保障功能的定位是保障而不是公平。社會保障一直強調社會公平的原則，一百余年來，稅和稅收規則作為福利國家的工具，被大多數福利國家用來影響收入分配，試圖通過合理的收入再分配政策調節市場經濟發展而導致的貧富懸殊，但實際的情況是，幾乎每一個政策評價都表明再分配的效果不好，即使在福利國家也不例外。對于中國而言，在開征社會保障稅之初，強調并明確社會保障的功能是保障而非公平，是一個真正需要引起我們普遍關注的至關重要的問題。

5.實現社會保障稅收收入統籌調劑。由于各個地區的社會保障收入能力和社會保障支出需要在不同時間段進行，因此，有必要建立起一個在全社會范圍內的社保基金余缺統一調劑機制，減輕國家財政負擔，協調地區平衡。

6.新舊籌資模式的銜接與轉換。社保費改稅是社會保障基金籌資模式的重大變革，因此，以稅務部門為主導的征收管理體系與現行征收辦法存在著諸多矛盾，社會保障費改稅的實行必須做好兩種新舊籌資模式的平穩過渡。這可以通過部門間職能的再分工來實現，對于原有社會統籌基金的處理，在社會保障稅開征后要逐步由原來勞動部門統籌與管理的社保基金交由財政部門管理，列入國家預算，由現社會機構代為保管，按照國家財政保障預算項目規定予以使用，審計部門監督社保基金的使用和發放。

【參考文獻】

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[2]劉永祿，劉永新．社會保障稅：籌集社會保障基金的理想方式[J]．中國財政，2005，（6）.

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縱觀世界各國，目前社會保障收入主要來源于如下幾個方面：一是社會保障稅或費；二是政府的預算撥款，即政府的一般收入；三是社會保障基金的投資收益；四是各種形式的捐贈。社會保障稅(SocialSecurityTax)，又譯成社會保險稅，是為籌集社會保障基金而征收的一種專門目的稅。有的國家薪給稅(PayrallTax)與社會保障稅是作為一個稅種征收的，二者具有相同的特征。也有一些國家征收的薪給稅實際上是按工薪收入預提的個人所得稅。在歐洲的多數國家中，社會保障稅采用社會保險繳款(SocialSecurityContribution)的形式，之所以不稱之為稅，是基于這種繳款具有有償性利益對等關系的考慮。但不管名稱如何，他們的性質和用途相同。除此之外，世界各國大多數以政府的一般稅收收入來彌補社會保障稅收入與社保障支出之間的缺口。一些國家的社會保障制度非常依賴從社會保障稅獲得資金，而另一些國家則側重于一般稅收收入。社會保障稅在規模和結構上的差異反映了各國組織社會保障的不同方式。按照社會保障稅收入與各國社會福利支出間的對應關系，可將目前世界各國社會保障制度的籌資方式劃分為三種類型：社會保障稅與社會保障支出基本一致的籌資模式；社會保障稅占社會保障支出較大比重的籌資模式以及一般稅收占社會保障支出較大比重的籌資模式。

(一)社會保障稅與社會保障支出基本一致的籌資模式

該模式的典型國家是德國。德國的社會福利方案體系較為完善，具體包括國家養老金體系、國家醫療保險方案、工傷事故保險、失業保險以及其他社會福利方案。其中，國家養老金體系主要由工資稅提供資助，同時，還從聯邦稅收收入中取得占養老金支出一定比例的補貼。目前這一比例為25％。國家醫療保險方案由社會保障稅提供資金，工傷事故保險幾乎完全由雇主的工資稅提供資金，失業保險幾乎完全由社會保障稅提供資金，而其他社會福利方案所需資金則來源于政府的一般稅收收入。下表列示了德國主要社會福利方案的資金來源。

德國主要社會福利方案的資金來源（1998，%）

1996年德國各級政府的社會保障稅收入總額為6550億德國馬克，而社會福利支出總額為6555．1億德國馬克，二者的比值為99．92％；1997年社會保障稅收入上升到7817．94億德國馬克；社會福利開支為7920．69億德國馬克，二者的比值為98．70％。

(一)社會保障稅與社會保障支出基本一致的籌資模式

該模式的典型國家是德國。德國的社會福利方案體系較為完善，具體包括國家養老金體系、國家醫療保險方案、工傷事故保險、失業保險以及其他社會福利方案。其中，國家養老金體系主要由工資稅提供資助，同時，還從聯邦稅收收入中取得占養老金支出一定比例的補貼。目前這一比例為25％。國家醫療保險方案由社會保障稅提供資金，工傷事故保險幾乎完全由雇主的工資稅提供資金，失業保險幾乎完全由社會保障稅提供資金，而其他社會福利方案所需資金則來源于政府的一般稅收收入。下表列示了德國主要社會福利方案的資金來源。

德國主要社會福利方案的資金來源（1998，%）

方案名稱社會保障稅投資收入預算轉化

養老金75025

醫療保險10000

長期醫療保險10000

意外保險10000

失業保險10000

其他社會福利方案00100

1996年德國各級政府的社會保障稅收入總額為6550億德國馬克，而社會福利支出總額為6555．1億德國馬克，二者的比值為99．92％；1997年社會保障稅收入上升到7817．94億德國馬克；社會福利開支為7920．69億德國馬克，二者的比值為98．70％。

以上數據表明，德國的社會保障資金基本上通過社會保障稅籌集，政府轉移支付所起的作用不大，主要用于其他社會福利方案。這也使得社會保障稅在德國的稅收結構中所占的比重始終高于直接稅和間接稅所占的比重，一直保持在40％以上。

(二)社會保障稅占社會保障支出較大比重的籌資模式

世界上大多數國家采用的都是這種模式，如俄羅斯、瑞典。俄羅斯的社會福利項目主要包括養老保險、醫療保險、失業保險、病人以及暫時性殘疾人保險、其他福利。具體地說，養老保險基金中來源于社會保障稅的收入占資金總量的81％，其余7％來源于預算，10％來源于增值稅，2％來源于其他；醫療保險77％來源于社會保險稅收，23％來源于地方預算；失業保險主要以社會保險稅籌集資金，一小部分來源于政府的一般性收入和自愿的捐贈；病人以及暫時性殘疾人保險來自于社會保障稅，而支付其他福利的資金則來源于政府的一般性收入。下表列示了俄羅斯主要福利計劃的資金來源。

俄羅斯主要社會福利計劃資金來源的百分比（1995，%）

項目社會保障稅增值稅轉移預算轉移其他

養老基金811072

社會保險基金9019

失業保險9010

工傷保險982

1995年，俄羅斯社會保障稅收收入為950億盧布，占社會福利支出(1080億盧布)的87．80％。

瑞典的情況與俄羅斯相似，1996年該國社會福利支出總額為3807億瑞典克朗，其中67．61％(256億瑞典克朗)來源于社會保障稅收入。下表列示了瑞典主要社會福利計劃資金來源的百分比。

1997年瑞典用于資助主要社會福利項目的收入的分配的百分比

項目社會保障稅投資收益預算轉移保險費、贍養費用或市政

基礎養老保險6238

輔助養老保險6139

部分養老保險7327

疾病保險99.90.1

工傷保險982

看護津貼95

住房津貼991

養育子女津貼100

贍養補助6733

向家庭提供的住房津貼100

其他項目

自愿者失業保險937

基礎失業保險100

郡級醫療服務費68572

(三)一般稅收占社會保障支出較大比重的籌資模式

這一模式的典型代表是加拿大。加拿大的社會福利計劃主要包括養老金方案、健康保險方案和失業保險方案。其中養老金方案由兩個層面組成，一是固定數額的全民方案，叫作全民養老金方5案，其資金全部來源于聯邦一般性稅收。第二個是與收入掛鉤的方案，這一方案對于魁北克人來說是“魁北克養老金方案”(QPP)，對于其他加拿大人來說是“加拿大養老金方案”(CPP)。CPP和QPP的資金全部來源于社會保障稅，前者由聯邦政府和各省(除魁北克外)共同征收，后者由魁北克省征收。健康保險方案的資金主要來自于一般性收入，而失業保險的資金來自于薪金稅。下表列示了加拿大主要福利計劃資金來源的百分比。

加拿大主要社會福利保障方案，1998收入來源分配情況（%）

1998年加拿大聯邦政府社會福利支出為594．56億加元，其中聯邦社會保障稅收入為188．42億加元，所占比重僅為31．69％；該年度各級政府社會保障稅收入為444．11億加元，占社會福利支出(1001．31億加元)的44．35％。可見，加拿大政府實施社會保障計劃、貫徹社會保障法令依靠的是財政支出中對個人的轉移支付，其中聯邦財政把很多稅收收入以轉移支付的形式再分配到個人手中，使之形成個人的消費基金，這些款項構成加拿大社會保障制度運轉的另一大資金來源。二戰以后，這種轉移支付在各級政府中均不低于社會保障稅收入的規模。加拿大社會保障稅收入在其社會保障資金中所占的比重遠遠低于其他國家，這也使得加拿大社會保障稅收入在其稅收結構中所占的比重始終偏低。

采用社會保障稅與社會保障支出基本一致的籌資模式的優點在于，該模式容易體現納稅人繳納的稅收與其應得的福利之間的聯系，這種聯系使福利水平隨著每個納稅人納稅多少而變動。這已成為養老保險和失業保險的一大特點。同時，這種方式也使得政府為社會保險籌資與政府其他職能分離開來，這種分離無疑加強了對社會保障在財政上的監督，因為福利水平是隨著社會保障稅收入的增長而擴大的。該模式的缺陷在于工作在未被社會保險所覆蓋的行業中的人們不能享受福利。這種限制的影響對于那些擁有很多非正式工作、大量個體戶或農村經濟的國家尤為重要。

采用一般稅收占社會保障支出較大比重的籌資模式的優點是社會保障計劃對每個公民來說是自動實現的。在該模式下，享受到福利計劃的公民范圍擴大了，即政府通過預算撥款為每個公民提供社會保障福利。該模式的缺陷是一般納稅人所繳納的稅收與其所受福利之間沒有特別的聯系。因而人們往往希望能夠向政府施加壓力，通過預算來實現福利的增加，而不是提高納稅額。

三、社會保障稅的設置方式

現代各國的社會保障稅制度是多種多樣的，根據承保對象和承保項目設置的方式不同，大體上可以將社會保障稅分為三類：一是單純按承保項目而分類設置的項目型社會保險稅模式，這種模式以瑞典為代表；二是單純按承保對象而分類設置的對象型社會保險稅模式，這種模式以英國為代表；三是以承保對象和承保項目相結合設置的混合型社會保險稅模式，這種模式以美國為代表。三種模式各有特點。

(一)項目型社會保障稅模式

項目型社會保障稅模式即按承保項目分項設置社會保障稅的模式。這種模式以瑞典最為典型。除瑞典外，世界上許多國家如德國、法國、比利時、荷蘭、奧地利等都采用這一模式。

瑞典的社會保障稅按照不同的保險項目支出需要，分別確定一定的比率從工資或薪金中提取。目前瑞典的社會保障稅設有老年人養老保險、事故幸存者養老保險、疾病保險、工傷保險、父母保險、失業保險以及工資稅七個項目，并分別對每個項目規定了稅率。老年人養老保險稅的稅率為13．35％，事故幸存者養老保險稅稅率為1．70％，疾病保險稅的稅率為了，50％，工傷保險稅的稅率為1．38％，父母保險稅的稅率為2．20％，失業保險稅的稅率為5．84％，工資稅的稅率為8．04％。征收的辦法是按比例實行源泉扣繳，稅款專款專用。以前，公司受雇人員的社會保障稅全部由雇主一方繳納，以便于征收管理。總的來看，瑞典的社會保障稅稅負是比較重的。1999年，政府雇員和企業受雇人員繳納的社會保障稅大致為他們工薪總額的40．01％；自由職業者繳納的社會保障稅，大致為他們直接收入的38．2％。

項目型社會保障稅的最大優點在于社會保障稅的征收與承保項目建立起一一對應的關系，專款專用，返還性非常明顯，而且可以根據不同項目支出數額的變化調整稅率，也就是說，哪個項目對財力的需要量大，哪個項目的社會保障稅率就提高。其主要缺點是各個項目之間財力調劑余地較小。

(二)對象型社會保障稅模式

所謂對象型社會保障稅模式是指按承保對象分類設置的社會保障稅模式。采用這種模式的典型國家是英國。英國的社會保障稅雖然被稱為“國民保險捐款”(NationalSecurityContribu-tion)，但也具有強制性，且與受益并不完全掛鉤。因而雖然稱作“捐款”，實際上也是一種稅，其性質與用途與其他國家的社會保障稅并無軒輊。英國的社會保障稅在設置上主要以承保對象為標準，建立起由四大類社會保險稅組成的社會保障稅體系。

第一類是對一般雇員征收的國民保險稅。它是四類社會保險稅中最主要的一種。該稅的課稅對象是雇員的薪金或工資，納稅義務人包括雇主和雇員。雇員分成兩部分，一部分是包括在國家退休金計劃之內的雇員，一部分為不包括在計劃之內的雇員。兩部分雇員及其雇主所適用的稅率各不相同。前者雇員稅率為9．0％，雇主為10．54％，應稅工資最高限額為每周235英鎊(全年12220英鎊)；后者則規定有一個起征點，每周32．5英鎊以下免稅，32．5英鎊到235英鎊之間，雇員稅率為6．85，雇主為6．35％，超過235英鎊不再納稅。另外，每個雇主還要繳納稅率為1．5％的國民保險稅附加。

第二類是對全體自營者(個體工商業者)征收的國民保險稅。征稅對象是自營者全部所得。實行每周征收4．4英鎊的定額稅率。起征點為年自營收入1775英鎊。

第三類國民保險都是對自愿投保者征收的，希望取得享受失業保險金的失業者可以繳納此稅，希望增加保險金權益的雇主、雇員和自營者也可繳納。該類稅收按每周4．3英鎊的定額稅率繳納。

第四類是對營業利潤達到一定水平以上的自營者征收的國民保險稅。起征點是年利潤額3800英鎊，最高限額為12000英鎊，稅率為6．3％的比例稅率。

英國的國民保險稅與所得稅一并繳納。

英國社會保障稅模式的優點是可以針對不同就業人員或非就業人員的特點，采用不同的稅率制度，便于執行。比如對收入較難核實的自營人員和自愿投保人采用定額稅率，征管不會遇到麻煩，對個體或獨立經營的營業利潤按一個比率征收也十分便利。由于設置了起征點，使低收入者的稅負有所減輕，因而英國的社會保障稅累退性要弱一些。對象型社會保障稅模式的主要缺點是征收與承保項目沒有明確掛鉤，社會保險稅的返還性未能得到充分的體現。

(三)混合型社會保障稅模式

所謂混合型社會保障稅模式即以承保對象和承保項目并存設置的社會保障稅模式。美國是采用這一模式的典型國家。該國的社會保障稅不是一個單一稅種的結構，而是由一個針對大多數承保對象和覆蓋大部分承保項目的一般社會保障稅(薪工稅)與針對失業這一特定承保項目的失業保險稅，以及針對特定部分承保對象而設置的鐵路員工退職稅和個體業主稅四個稅種所組成的稅收體系。

1、薪工稅

美國于1937年開始征收薪工稅，當時的目的是為老年人籌措退休金，稅款專用，之后陸續實行殘疾人保險、醫療保險等。美國薪工稅的納稅人為雇主和雇員。征稅對象分別為雇主全年對每個雇員支付的薪金工資額和雇員全年領取的薪金工資(包括獎金、手續費和實物工資)額。在美國，薪工稅沒有減免扣除規定，但有應稅收入最高限額規定。也就是說，薪工稅稅基數額有最高限度，超過部分不再征稅。這意味著每個人繳納的薪工稅有最大限額。薪工稅稅率是統一的比例稅率。雇主和雇員適用的稅率相同。薪工稅的稅率各年度均不一樣，且有不斷提高之勢。1937年稅率為1％，1950年稅率為1．5％，1960年稅率為2．5％，1971年稅率為5．2％，1980年稅率為6．13％，1990年為7．65％。薪工稅實行源泉扣除法。雇員的薪工稅由雇主在對雇員支付工資、薪金時，將稅款源泉扣繳，連同雇主本人應繳稅款，在季度終了后的下月最后一天前申報繳納。

2、鐵路員工退職稅

鐵路員工退職稅是為鐵路人員設計和以為鐵路公司員工籌措退休費為目的的稅。其納稅人為雇員、雇主，課稅對象為雇員領取的工資和雇主發放的工資。該稅同樣有應稅收入最高限額的規定。1980年雇員稅率為6．13％(月工資最高限額為2158．33美元)，雇主稅率為9．5％(雇主對每個雇員支付的月工資最高限額同樣為2158．33美元)。此外，鐵路系統也有獨立的失業保險稅，目前稅率為8％，應稅工薪最高限額為每人每月600美元，稅款全部由雇主支付。鐵路員工退職稅也實行源泉扣除法，雇主在季度終了后兩個月最后一天前把自己和雇員的稅款一并繳納到稅務部門。

3、聯邦失業稅

聯邦失業稅是作為聯邦對各州政府舉辦的失業保險提供補助財源而課征的。該稅以在一個日歷年度內的20天期間(按滿20天計算)雇傭一人以上或每季支付工資、薪金1500美元以上的雇主為納稅義務人，按其支付給雇員的工資、薪金總額計征，且無寬免或費用扣除。目前最高應稅限額為7000美元，稅率為6.2％。雇主支付給州政府的的失業保險稅可以從向聯邦繳納的失業保險稅中抵免，最高抵免率為聯邦失業保險稅應稅工薪的5．4％，因而聯邦失業保險稅的實際稅率為0．8％。失業保險稅的繳納，須按歷年編制申報表，在次年的1月31日之前繳納，也可實行分季繳納。

4、個體業主稅

個體業主稅又稱自營人員保險稅，是為個體業主(除醫生外)的老年、遺囑、傷殘及醫院保險而課征的。納稅人為單獨從事經營活動的個體業主，征稅對象是個體業主的純收入。個體業主的起征點是400美元，稅率為12．3％，完全由個體業主承擔。個體業主稅實行同個人所得稅聯合申報的辦法，納稅過程和個人所得稅基本一致。

由此可見，混合型社會保障稅模式的主要優點是適應性較強，可在適應一般社會保險需要的基礎上針對某個或某幾個特定行業實行與行業工作特點相聯系的加強式社會保險，還能讓特定的承保項目在保險費收支上自成體系。該模式的缺點是統一性較差，管理不夠便利，返還性的表現不夠具體。此外，這一類型的社會保險稅累退性較強，再分配的效應受到抑制，社會保險稅的社會公平功能趨于減弱。

四、社會保障稅的構成要素

綜觀世界各國的社會保障稅制度，盡管其設計與實施各有特點，但也存在著一些近似之處，大體上可以歸納為如下幾個方面。

(一)社會保障稅的納稅人

社會保障稅的納稅人一般為雇員和雇主。由于自營者不存在雇傭關系，也沒有確定的工薪所得，是否應納入課征范圍，各國的做法不盡相同。按照專款專用的原則，只有納稅才能享受社會保障利益，因而多數國家在行政管理條件可行的情況下，把自營者也包括在社會保障稅的納稅人范圍之內，如美國、加拿大、英國、法國。納稅人范圍的擴大，有利于社會的安定和發展。雇主與雇員納稅人的確定一般以境內就業為準，凡在征稅國境內就業的雇主和雇員必須承擔納稅義務，不論其國籍和居住地何在。本國居民被本國居民雇主雇傭在外國工作的，有些國家(如美國、巴西)也要求繳納社會保障稅。

在各國的社會保障稅體系中，多數項目由雇主和雇員雙方共同負擔，負擔的比例各國不盡相同。有的國家是雇主和雇員雙方各負擔一半，如美國的養老金稅(各為6．2％)、健康保險稅(各為1．45％)，德國的養老金稅(各為9．75％)、健康保險稅(各為6．8％)和失業保險稅(各為3．25％)等。有些國家雇主負擔的比例要高于雇員，如俄羅斯的養老金稅(雇主28．0％，雇員1．0％)和加拿大的聯邦失業稅(雇主4．13％，雇員2．9％)等。極少數國家雇主負擔的比例低于雇員，如瑞典的養老金稅(雇主6．4％，雇員6．95％)，這主要是由于近年來瑞典政府出于加強福利與成本相聯系的公眾意識的考慮。養老金計劃容易給政府形成較大的政治壓力，因為每個人都想得到養老金，并且越多越好。因此，由雇員負擔大部分的養老金成本有利于抵消這種政治壓力。個別項目完全由雇主負擔，如俄羅斯和瑞典的健康保險稅、美國的失業保險稅等。世界各國的工傷保險稅一般都由雇主負擔，這樣做一方面可以將福利中的成本分攤到相對的行業和產品中去，同時又對創造更為安全的工作環境起到激勵的作用。雇主所繳稅款可作為費用在計征企業所得稅時全部列支。而雇員和自營人員所繳納的社會保障稅，除意大利、荷蘭、西班牙、瑞土等少數國家允許在繳納個人所得稅時進行限額或定率扣除外，一般國家均不允許扣除。

(二)社會保障稅的課稅對象

社會保障稅的課稅對象是雇員的工資、薪金收入額，有時還包括自營人員的經營純收益額。這里的工資和薪金，不僅包括雇主支付的現金，還包括具有工資性質的實物收入和等價物收入，但工薪以外的股息、利息所得、資本利得等通常不計入社會保障稅的稅基之內。各國一般對應稅工薪有最高限額的規定，即不是對納稅人的全年總工薪課稅，而只是對一定限額以下的工薪收入額征稅。最高限額的高低因國而異，一般在各國平均工資水平的1．2到2．7倍之間變動，并隨著各國消費物價指數的變動而調整。最高限額的設定，體現了社會保障稅繳納與受益之間的相關性，同時也為那些通過私人準備、團體簽約準備或工人自愿行為補充國家的福利計劃留有一定的余地。美國、法國、荷蘭、比利時等國采用這種辦法。相反，在俄羅斯的社會保障稅體系中，沒有一個項目規定了最高限額，因而其社會保障稅具有很強的收入再分配特征，這與該國所強調的經濟政策有著密切的關系。有些國家既規定了應稅工薪的最高限額，也規定了應稅工薪的起征點，因而應稅工薪即為起征點與最高限額之間的那部分工薪收入，超過最高限額和起征點以下的工薪收入不課稅，如英國、加拿大、德國等。也有的國家只有起征點的規定，如意大利。這體現了對低收入者的一種照顧。除此之外，社會保障稅一般不設減免額或費用扣除額，不象個人所得稅那樣可以從總所得中扣除為取得收入而發生的費用開支，或者扣除一些個人寬免項目，而是把工資薪金所得直接作為課稅對象。

(三)社會保障稅的適用稅率

世界各國社會保障稅的稅率形式有所差別，少數國家實行單一比例稅率，大部分國家按不同的保險項目設置不同的差別稅率。例如瑞典的社會保障稅按不同用途分為7個保險項目，又按工資和薪金額分別規定了不同的稅率。在社會保障稅率的形式上，大多數國家采用比例稅率。

各國社會保障稅稅率水平的高低，一般是由社會保障制度的覆蓋面和受益人收益的多少決定的。一般的情況是，剛開征時，保險的覆蓋面小，保險項目少，稅率一般較低。隨著保險項目的逐步拓寬，稅率隨之相應提高。目前，凡是保險受益多的國家，社會保障稅的稅率都比較高。歐洲福利國家社會保障稅稅率一般都在30％以上。根據各國經驗，社會保障稅稅率的高低應當適度，既要考慮政府社會保障資金的需要，同時也要兼顧人民的承受能力。

五、社會保障稅的征收與管理

(一)社會保障稅的征收機構

社會保障稅的征收機構一般分為兩種，一種是由國家的稅務機關負責征收，另一種則是基金管理部門進行征收。

多數國家的社會保障稅由稅務機關負責征收。如加拿大收入部負責征收除魁北克(該省養老金稅由魁北克收入部征收)外所有省份的社會保障稅；美國所有的聯邦社會保障稅均由國內收入局征收；瑞典的稅務機關(包括中央級的稅收委員會和地方各級稅務機關)負責社會保障稅的征收。將稅款征收集中于一個機構減輕了雇主的負擔，避免了一些重復性的工作，有利于提高征收效率。

有些國家的社會保障稅則由基金的管理部門負責收繳，如德國和俄羅斯。德國征收社會保障稅的部門是大病基金，這主要是歷史原因形成的。由于社會勞工事物部、財政部以及醫療、養老金和失業保險體系之間存在著密切合作關系和共享的數據庫，德國很少發生社會保障稅的偷漏稅問題。雇主及雇傭合同必須在有關政府部門登記以便允許其證實每人總收入及社會保障稅的減免。由于所有社會保障稅都由為在職人員提供醫療保險的組織征收，這使得雇員獲取社會保障的資格同繳納社會保障稅緊密相連，更進一步促進了所有雇主遵守稅款繳納的有關規定。在德國，如果雇主未按時繳納社會保障稅，其雇員將會失去社會保障的資格。對雇員來說，偷逃社會保障稅將會得不償失，特別是醫療保險，因為如果雇員繳納了醫療保險費，其撫養人也將無償獲得保險。這一體系的缺點是雇主的納稅成本較高。雇主需要同許多機構接觸，如每月交納所得稅時需同財政部接觸，每月繳納社會保障稅時同各個大病基金接觸，而且每年向大病基金、聯邦就業服務機構和其他相關機構匯報其雇員數量、雇員收入以及大病基金稅額繳納等情況。俄羅斯3／4的社會基金自己征收社會保障金。這種方法因征收成本較高、征收效率較低而受到批評，因為各基金必須負擔為征收稅金而支付成本，而且還要檢查雇主是否繳納了適當的稅額。由于各基金均獨立征收稅金，因此造成了許多重復性的工作。以養老基金為例，該基金通過一個由約2400個分布于全國各地的辦公機構組成的網絡進行稅款征收。由于企業不配合以及財務上的困難，養老基金很難做到稅款的應收盡收。世界銀行和國際貨幣基金組織目前正在運用一系列手段幫助養老基金改進其征收策略，其中包括更改養老金的內部運作方法和程序以及個人帳戶的引入。

究竟由何種機構征收社會保障稅具有更大的優越性，要根據一個國家的實際情況。當一個國家稅務當局的征收行為是有效的并且是高效時，由稅務機關集中征收社會保障稅可以降低管理成本和雇主的納稅負擔，并且可能促進稅款的順利征收。相反，當稅務當局的作用較弱時，由社會保障機構負責稅款的征收可能優于稅務當局，因為雇主和員工們可能更愿意將稅款交納給社會保障機構而不是當作一般稅款繳納給稅務局，特別是當他們的健康保障和養老金直接與繳款息息相關時。

(二)社會保障稅的納稅期限

幾乎所有國家的社會保障稅都實行由雇主源泉扣繳的課征辦法。具體地說，雇員應繳納的稅款，由雇主在支付工資、薪金時代扣，最后連同雇主所應繳納的稅款一起申報納稅。無須雇員填具納稅申報表，方法極為簡便。至于自營人員的應納稅款，則必須由其自行填報，一般是同個人所得稅一起繳納的。

多數國家按月征收社會保障稅。如瑞典規定雇主應按月為其全體雇員向稅務機關繳納社會保障稅，稅款應在次月的10日內繳清；德國規定所有雇主和自由職業者都要在每月15日之前把上一月的社會保障稅存入有關帳戶；俄羅斯的雇主按規定應按月向社會基金繳納社會保障稅。

有些國家社會保障稅的納稅期限視企業規模而定。比如，美國要求雇主將社會保障稅定期直接匯往國內收入局，匯款的周期隨企業的規模而不同。大型企業每5—7天匯款一次，小企、比每三個月匯款一次。與美國相類似，加拿大規定代扣代繳總額不超過15000加元的雇主按月申報，總額為15000到50000加元間的，每半個月申報一次，更多的為每周一次。

各國一般對自營者的納稅期限另有規定。如美國規定自營者在繳納所得稅的同時繳納社會保障稅，每三個月預繳一次，每年年底申報所得稅時進行匯算清繳。加拿大要求自營者按季繳納社會保障稅稅款。

(三)社會保障稅的資金管理

經過多年的實踐，各國都形成了核定雇主繳納社會保障稅準確性與誠實度的機制。在一些國家中，這種機制是通過稅務機關和社會保障基金管理部門的配合來實現的。比如美國，雇主每3個月向國內收入局提供一份報告，列明已上繳的稅款總額及其在社會保障稅和個人所得稅間的分配狀況。每年，雇主還向養老保險機構提供一份報告，列出其雇員的人數、收入以及從每個人的收入中代扣代繳的稅款。養老保險機構將這些報告和季度納稅申報表作以比較，以核定每份報告的準確性。與美國相類似，德國的雇主每年要向長期醫療基金、養老金機構和聯邦就業服務局匯報雇員收入及年度社會保障稅繳納的數額。各基金管理部門會將從大病基金獲取的稅金的數量與雇主的報告進行對比，以核定雇主納稅的確切性。在其他國家中，這種機制是單純通過稅務機關或社會保障基金管理部門來實現的。比如，瑞典的稅務機關有權對任何納稅人的帳目進行審計；在俄羅斯，雇主必須提交報告說明雇員工資以及每季度向各基金管理部門支付的稅款。每個雇主向銀行支付的款項均被記錄在基金管理部門的電腦系統里。社會保障基金管理部門通過比較銀行款項與雇主提交的社會保障稅清單上的數字來核定雇主是否繳納了正確的稅額。

所有國家都依靠征收機構的內部審計和國家審計來保證稅法的正確執行，并使社會保障稅稅款不被挪做他用。例如，加拿大收入署將納稅申報表所反映的年度養老金和失業金與按月申報的實際額對帳，對兩帳不符的雇主進行審計；加拿大收入部準備加拿大公共帳戶的帳務報表以及所有政府部門的帳務報表，說明收入與支出，并接受總長的審計。審計總長起草“加拿大公共帳戶”，該帳戶內容包括政府的財務報表，表達審計總長對報表的意見和看法。德國的大病基金、養老基金、長期醫療基金和聯邦就業服務機構都擁有內部審計權，而該國的聯邦社會勞工事務部連同審計總署對整個社會保障體系和各項基金實行審計監督。美國財政部每天公布其中央銀行主要帳戶的現金流入和流出量。養老保險和醫療保險機構的保險統計和管理人員會監控這些報告以確保社會保障稅的收入得到適當的運用。政府帳戶的現金流動情況每年有政府聘請的獨立審計師或財政部的總檢查員審計。這些審計在美國會計綜合辦公室的監督下進行，該辦公室將其監督結果匯報給國會。

各國社會保障基金的管理機構大體上可以分為兩類，一類是通過各自國家的政府資金管理系統對社會保障基金進行財務管理，另一類是社會保障機構擁有自己的資金管理系統。前者的典型國家是美國，該國征收的社會保障稅收入先存放于全國各地商業銀行的聯邦財政部門的帳戶中，然后轉入中央銀行中財政部的主要經常帳戶中。所有的社會保障資金管理和投資活動均由財政部長統一控制和管理。采用這類方式的國家還有加拿大和瑞典等。后者的典型代表是德國，該國的各基金管理委員會負責管理所收取的稅金以及需要支付的福利費。采用這種方式的國家還有俄羅斯等。從上面的分析中我們不難看出，各國社會保障資金的管理機構與其社會保障稅的征收部門是對應的。由稅務當局征收社會保障稅的國家，其社會保障稅的資金管理部門往往是該國的政府資金管理系統，如美國、瑞典和加拿大；由社會保障機構征收社會保障稅的國家，其社會保障稅的資金管理部門通常是該國的社會保障機構的資金管理系統，如德國和俄羅斯。這主要取決于各國社會保障機構的地位與作用。

各國一般都將社會保障基金的留存部分用于投資，以使這部分社會保障稅保值增值。比如，美國社會保障基金的留存部分可以用于國債投資，投資活動由財政部運作并由不同的社會保障機構監督。加拿大和瑞典指定一個獨立的委員會來管理這些積累下來的稅款提留。委員會可以投資私營企業的證券，但這種運作由國家政府監督。所有收入在轉入社會保障委員會帳戶之前必須經由國家政府帳戶轉出。

六、社會保障稅國際比較對我國的借鑒

(一)我國社會保障稅在社會保障支出中應占的地位

筆者認為，我國應采取主要依靠社會保障稅取得社會保障資金的模式。一方面，鑒于當前企業和個人的負擔能力，征收上來的社會保障稅無法完全滿足社會保障支出的需要。根據勞動和社會保障部提供的資料，目前僅全國540萬下崗職工基本生活保障的缺口就達50億兀以上，全國養老保險基金今年的收支缺口也將在100億元以上(經濟日報，2001年7月5日)。本著平穩過渡的原則，社會保障費改稅后，收入不會大幅度地增加，這就必然要求用一般稅收等其他方面的資金予以彌補。另一方面，社會保障稅又必須占社會保障基金中的絕大部分。因為公眾有這樣的心理傾向：享受的福利多多益善，交納的稅費則越少越好。九十年代后西方各國普遍出現社會保障基金入不敷出，其中一個重要原因就是社會保障稅費的繳納與收益脫節，責任與權利相分離。如果以一般稅收作為社會保障基金的主體，就會破壞個人所繳納的稅費與其享受到的福利之間的對應關系，從而使我國政府面臨更大的壓力。

除用一般稅收彌補社會保障收支缺口外，還可將一部分國有資產拍賣收入轉化為社會保障收入。2001年6月國務院的《減持國有股籌集社會保障資金管理暫行辦法》規定，凡國家擁有股份的股份有限公司(包括境外上市的公司)向公共投資者首次發行和增發股票時，均應按融資額的10％出售國有股。國有股存量出售的收入，全部上繳全國社會保障基金。這主要是由于過去我國長期實行低工資政策，社會保障費用沒有包含在工資之內，國家予以預先扣除，直接變成了新固定資產投資和擴大再生產的投入。因此對過去為國家創造了巨額財富的下崗人員，國家理應將一部分國有資產的拍賣收入劃歸社會保障部門，作為下崗職工理應獲取的社會保障待遇的一種補償。

(二)我國社會保障稅的設置方式

由于我國農村人口眾多，城鄉差別較大，加之戶籍管理嚴格，因此筆者認為，我國的社會保障稅應以采用混合型社會保障稅模式為宜。即對于城鎮勞動者，根據不同保險項目支出的需要，按承保項目分項設置社會保障稅，分別確定一定的比率從工資或薪金中提取。根據實際情況，本著循序漸進、逐步發展的原則，現階段我國的社會保障稅應設置養老、失業、醫療和工傷保險四個項目，等到經濟水平進一步發展后，再逐步增設其他項目。在目前欠繳社會保障費的企業比率較高的情況下，這種征收與承保項目建立起一一對應的關系，專款專用，返還性非常明顯的社會保障稅設置方式有利于減小征收阻力，使社會保障稅應收盡收。此外，采用這種模式的社會保障稅設置方式還可以根據不同項目支出數額的變化調整稅率，以滿足社會保障支出的需要。對于占總人口比重較大、收入較難核實的農民采用按各地區收入不同而略有差異的定額稅率征收，可以相應降低征管成本。將農民納入社會保障稅，一方面有利于整個社會的穩定，防止我國城鄉差距的進一步拉大，另一方面，我國農村社會保障工作業已取得很大進展，截至1999年底，農村社會保障網絡已達19096個(中國統計年鑒2000)，這也為我國農村社會保障的進一步發展奠定了良好的基礎。

(三)我國社會保障稅的構成要素

1、我國社會保障稅的納稅人

納稅人包括企業、機構、城鎮勞動者個人和農民個人。養老、失業、醫療和工傷保險四個項目的納稅人分別如下：

以上數據表明，德國的社會保障資金基本上通過社會保障稅籌集，政府轉移支付所起的作用不大，主要用于其他社會福利方案。這也使得社會保障稅在德國的稅收結構中所占的比重始終高于直接稅和間接稅所占的比重，一直保持在40％以上。

(二)社會保障稅占社會保障支出較大比重的籌資模式

世界上大多數國家采用的都是這種模式，如俄羅斯、瑞典。俄羅斯的社會福利項目主要包括養老保險、醫療保險、失業保險、病人以及暫時性殘疾人保險、其他福利。具體地說，養老保險基金中來源于社會保障稅的收入占資金總量的81％，其余7％來源于預算，10％來源于增值稅，2％來源于其他；醫療保險77％來源于社會保險稅收，23％來源于地方預算；失業保險主要以社會保險稅籌集資金，一小部分來源于政府的一般性收入和自愿的捐贈；病人以及暫時性殘疾人保險來自于社會保障稅，而支付其他福利的資金則來源于政府的一般性收入。下表列示了俄羅斯主要福利計劃的資金來源。

俄羅斯主要社會福利計劃資金來源的百分比（1995，%）

1995年，俄羅斯社會保障稅收收入為950億盧布，占社會福利支出(1080億盧布)的87．80％。

瑞典的情況與俄羅斯相似，1996年該國社會福利支出總額為3807億瑞典克朗，其中67．61％(256億瑞典克朗)來源于社會保障稅收入。下表列示了瑞典主要社會福利計劃資金來源的百分比。

1997年瑞典用于資助主要社會福利項目的收入的分配的百分比

一、引言

篇4

現代社會生活中，社會救助、社會保險和社會福利三個層次的保障同時并存，為社會成員提供了三層安全網。一般來說，受財力的制約，在不發達國家，政府只能為社會成員提供較低層次的社會保障。但是，不論保障層次高低、范圍寬窄，都只有政府才有能力提供，即提供社會保障應該是一種政府行為。而我國原有的社會保障辦法全盤復制前蘇聯模式，實行與就業高度重合的社會保障制度，也就是某種程度上的以企業為主體的社會保障制度。顯然，企業作為微觀經濟實體；不可能長期承擔社會職能，也不應擔負為本企業職工提供社會保障的責任，況且，由于企業時時要面對激烈的市場競爭所帶來的風險，也往往負不起這一責任。因此，政府是社會保障的當然主體，社會保障是現代政府的內在職能。

2．我國當前亟需巨額的社會保障資金

隨著我國社會主義市場經濟體制改革的繼續深化，以及工業化、城市化、科技現代化、人口老齡化速度的加快，我國面臨巨大的社會保障資金需求。

在公有制企業轉變為獨立的市場經濟主體，國家與企業的分配關系轉變為征納稅關系后，客觀上必然要求社會保障資金。隨著市場經濟體制改革的深化，國有企業改革將產生1500萬人的下崗大軍，加上現有的失業人口，共計3000余萬職工將失去工作崗位；“九五”期間，農村新增勞動力加剩余勞動力為2．14億人，但市場只能消化7700萬人。如何在不引發通貨膨脹的情況下解決失業問題，將成為新世紀對我國經濟的最大挑戰。加快建立社會保障、保險制度、再就業制度，使其成為社會安定的”穩壓器”，在目前的中國顯得尤為迫切與重要。另外，中國即將步入老齡化社會，1997年，我國60歲以上的老年人已達1．2億人，占全國人口總數的10％，而2010年以后，我國將大步跨入人口老齡化的高峰期，退休職工將劇增，現實的老人贍養壓力或“養老”問題，對每個人來說，都已不再是遙遠的話題。而且，計劃生育這一基本國策的真正落實，也在較大程度上取決于全社會老年社會保險制度的建立。

3．社會保障稅是籌措社會保障資金的有效途徑

我國現行社會保障資金的籌集主要采用由各地區、各部門、各行業自行制定具體籌資辦法和比率的方式。其弊端是：由于籌資的方式、制度多以部門、行業規章的形式出現。缺乏應有的法律保障，因此，在征收力量不足，手段缺乏剛性的情況下，拖欠、不繳或少繳統籌金的現象比較普遍。受企業自身利益的影響，社會保障的擴面工作十分艱難。而且，在實際執行中，這種籌資方式造成了不同地區、行業、企業之間的負擔水平懸殊，不僅不利于公平競爭環境的形成，而且阻礙了勞動力的合理流動。正是由于我國現行社會保障資金的籌集方式存在的缺陷，使得我國社會保障資金的來源缺乏應有的保障，其資金管理和收支平衡也存在巨大的困難。而開征社會保障稅將在如下方面顯示較大的優越性。

第一，有利于加強社會保障基金的征收力度。社會保障資金的籌集采用稅收的形式進行，而稅收的強制性和規范性特征將克服資金籌集過程中的種種阻力，杜絕拖欠、不繳和少繳的現象，為真正意義上的社會保障資金的籌措提供強有力的手段。

第二，有利于對社會保險基金實行收支兩條線預算管理，建立社會保險基金管理的監督機制，保證社會保險基金的安全性。

第三，有助于降低制度運行成本。在我國，開征社會保障稅可以利用現有稅務部門的組織機構、物質資源和人力資源進行征管，充分利用稅務部門在征管經驗、人員素質、機構系統方面的優勢，從而可以大大提高社會保障資金的籌資效率。

第四，有助于減輕企業負擔，促進企業保險向社會保險的轉變。

第五，有助于打破地區、部門、行業間的條塊分割，實現人力資源的合理流動和有效配置。

第六，有助于在中國加入WTO后為各類企業創立公平的競爭環境。

二、國際社會的基本做法及值得借鑒的經驗

自19世紀末德國首創社會保障(險)稅以來，國際社會進行了廣泛的實踐，這種實踐表明，正是社會保障稅自身的優越性，促進了這一稅種在世界范圍內的迅速興起和發展。

1．基本做法

社會保障作為現代社會政府必須承擔的基本職能，其共同性使各國社會保障稅的做法有許多共通之處。

第一，社會保障稅的課稅范圍

社會保障稅的課稅范圍通常是參加本國社會保險，并存在雇傭關系的雇主和雇員在本國支付和取得的工資，薪金及不存在雇傭關系的自營業主的所得，雇主和雇員的納稅義務一般以境內就業為標準，即凡在征稅國境內就業的雇主和雇員，不論國籍和居住地何在，都必須在該國承擔社會保險納稅義務。而對于本國居民為本國居民雇主雇傭但在國外工作取得的工資、薪金，則除個別國家外一般不列入課稅范圍，

第二，社會保障稅的課稅對象

與社會保障稅的課稅范圍相適應，其課稅對象主要是雇主支付的工資薪金額、雇員取得的工薪收入額及自營業主的事業純收益額。在具體實施中，盡管各國社會保障稅的模式不同，課稅對象規定有所差異，但其基本內容是相同的。一是課稅對象不包括納稅人工資薪金以外的其他收入。即不包括由雇主和雇員工資薪金以外的投資所得、資本利得等所得項目，但作為稅基的工資薪金既包括由雇主支付的現金，還包括具有工資薪金性質的實物性及其他等價物的收入。二是應稅工資薪金通常規定最高限額，超過部分不繳納社會保險稅。三是一般不規定個人寬免額和扣除額。因為社會保險稅實行專稅專用原則，籌集的保險基金將全部返還給納稅人。

第三，社會保險稅的稅率

大多數發達國家社會保險稅實行分項比例稅率，針對退休、失業、傷殘、醫療等具體項目需要的社會保險支出量，規定高低不等的差別比例稅率。但也有少數國家，如英國采用多種稅率形式并舉的制度。

第四，社會保險稅的征收方法

由于社會保險稅主要納稅人為雇主和雇員，因而雇員稅款大多實行源泉扣繳法，即由雇員所在公司負責扣繳，雇主應納的稅款由公司直接繳納；而對于自營業主及其社會成員應納的社會保險稅，則實行納稅人自行申報繳納的方法。

從總的情況來看，發達國家的社會保障稅一般都由多個稅種組成，這些稅種各有不同的稅率、稅目和使用方向，不同的稅種針對不同的社會保障項目設立。因此，發達國家的社會保障稅實際上是獨立的一個稅類。和其他稅類相比，其主要特點是該類稅收自成收支體系，雖然劃入財政收支盤子，但專款專用。

2．值得我國借鑒的經驗

國際社會的社會保障實踐已逾百年，為我國社會保障制度的建立與完善提供了許多寶貴的經驗，其中，以下五個方面是特別值得我國借鑒的。

(1)社會保障稅名為稅或費，但不能用一般的費或稅的概念來認識和區分二者的內涵。

從國際經驗來看，各國社會保障籌資手段的名稱不盡相同，比較常見的有社會保障稅、社會保障繳款(社會保障費)、工薪稅三種。盡管名稱不同，但實質上并無根本差別。都具有強制性、基金性等基本特點。而且，無論是社會保障稅，還是社會保障費，其實質均不同于稅或費的原有含義。社會保障費作為一種特殊的繳費，是在政府的法律強制規定下為自身需要進行積累，并帶有一定程度互濟性質的繳款，它不同于公民為直接交換某種政府服務而付出代價的一般財政收入中的規費；社會保障稅的專用性與直接返還性也是一般稅收所不具有的，因而也不同于一般稅收。因此，無論在理論上和實踐上都不應該用一般的費或稅的概念來認識和區分二者的內涵。

(2)嚴格規定社會保障的主要目標與界限是維護福利國家的最佳方式。

就社會保障制度建立的區域而言，歐洲建立社會保障的時間較早。這是工業化和市場化推進較早的綜合結果，因為恰恰是工業化的推進造就了產業工人大軍，而市場化的推進則集中了生產資料的所有權，形成了生產資料所有者和勞動者的對峙。在發展中國家，同樣由于市場經濟體制的建立及向工業化的邁進，致使市場需求與勞動力供給之間的矛盾日益突出，使得失業救濟和退休養老問題擺上議事日程。而這些問題的解決主要只能依靠政府。各國政府，尤其是發展中國家政府，在建立和完善社會保障制度時必須始終堅持足夠的工作收入是福利的根本基礎這一原則。

(3)社會保障的內容因生產力發展水平而異。

從國際社會來看，盡管現代社會生活中，社會救助、社會保險和社會福利三層保障同時并存，但是，由于經濟發展水平及國情的不同，各國社會保障內容與范圍有很大差別。在發達國家，特別是所謂的福利國家，如瑞典、英國等，實行“從搖籃到墳墓”的社會保障辦法，保障對象遍及全民，保障項目貫穿人生的各個方面，如養老保險、健康保險、工傷保險、失業保險、家庭津貼、住房津貼、職業培訓、公益性社會服務等，社會保障項目十分廣泛而全面。相反，受經濟實力的制約，發展中國家提供的社會保障項目相對較少。而且，即使是經濟發達國家，其社會保障內容的深度和廣度也是隨著生產力水平的提高而不斷擴大與調整的。

(4)社會保障是現代社會公民應享有的一種權利。

在社會保障制度的發展史上，以二戰為分水嶺，戰前、戰后的社會保障制度發生了巨大的變化。其中，最主要的變化一是戰后公民權利的范圍大為擴大，享受現代文明福利生活成為新的權利內容。二是從最初針對少數經濟困難的個人實行社會救助，發展到對生、老、病、死、傷殘和失業均有社會保障，又進一步發展到社會全體成員均有權享受國家給付的各種福利待遇。三是戰后開始隨著物價、工資波動而調整年金，以保障勞動者和公民不致因物價上漲而降低生活水準，以保證一切公民都有權分享經濟成長的果實。

(5)多支柱體系，分散風險。

隨著人口老齡化問題的日益嚴重，養老保險的需求將不斷擴大，對此，世界各國養老保險體制改革的經驗是，無論是發展中國家還是發達國家，今后養老保障體制改革的趨向應為三大支柱：一是強制性公營的以稅收為資金來源的支柱。二是強制性私營的完全積累的支柱，用于儲蓄。三是自愿性儲蓄支柱，用于那些有資金也有愿望儲蓄，并想在老年時得到更多保護的人。這三大支柱構成養老保障的多支柱體系，可共同抵御老年人面臨的多種風險，而且，這種多支柱體系共同擔負著防范未來經濟和政治不確定性的總體風險，如政府和市場崩潰、財政來源枯竭，投資策略偏差等。

三、我國開征社會保障稅應注意的幾個問題

我國社會保障制度尚處初創階段，現存的較低的生產力發展水平，與巨大的社會保障需求，將對社會保障資金分配產生極大的壓力。為最大限度地實現我國現有的社會保障資金供給與需求的均衡，我國社會保障稅的開征應注意以下四個方面的問題。

1．明確社會保障功能的定位是保障而不是公平

社會保障一直強調社會公平的原則，一百余年來，稅和稅收規則作為福利國家的工具，被大多數福利國家用來影響收入分配，試圖通過合理的收入再分配政策調節市場經濟發展而導致的貧富懸殊，但實際的情況是，幾乎每一個政策評價都表明再分配的效果不好，即使在福利國家也不例外。對于中國而言，在開征社會保障稅之初，強調并明確社會保障的功能是保障而非公平，是一個真正需要引起我們普遍關注的至關重要的問題。

2．增強社會保障的權利意識

傳統的社會救助，不承認救濟事業是一種社會義務和責任，不承認要求社會救濟是一項公民權利。英國在19世紀上半葉頒布并實施的《濟貧法》，作為現代社會保障制度萌芽階段的標志，首創了認定要求社會救助屬于公民合法權利，社會救助是應盡義務的新準則。中國社會保障工作的起步較晚，樹立社會保障的權利意識，有助于明確一個觀念：即社會保障不是我國經濟體制轉型期的權宜之計，而是現代政府必須長期承擔的義務，是一項積極的福利舉措。也因此必須從長計議。

3．社會保障項目、范圍、標準的確定，必須遵循循序漸進與低水平的原則

各國社會保障制度的發展過程表明，社會保障范圍與程度是與一國經濟發展水平及具體國情密切相關的。總的來說，隨著社會的發展，社會保障的范圍是逐步擴大的，層次是逐步提高的。由于我國尚處于生產力發展水平的較低層次，而人員基數過大，因此，我國應特別注意社會保障項目、范圍、標準的確定必須遵循循序漸進的原則，且低水平保障應成為我國長期堅持的原則。

4．建立社會保障的同時，必須重視傳統的家庭養老

篇5

一、關于納稅人的確定

普遍性和公平性是建立社會保障制度所追求的兩個重要原則，社會保障實施的范圍越普遍，越能體現出公平性。而且根據“大數法則”，參加社會保障的人數越多，互濟功能就越大，抵御風險的能力也越強。因此，社會保障稅的實施范圍應當是全體社會成員，不分城市和農村，不分行業和部門，也不分企事業單位的所有制性質，應盡可能地將條件具備的各類勞動者確定為社會保障稅的納稅義務人。當然，世界各國社會保障制度在建立之初，都很難做到籌資和支付的普遍性。在目前的情況下，我國的生產力水平和管理水平還比較低，不可能很快實現普遍征收社會保障稅，只能逐步進行。

（一）當今國際上通行的做法是雇主和雇員均為社會保障稅的納稅人

為了更好地與國際接軌，應使我國城鎮所有用人單位，包括企業（國有企業、集體企業、外商投資企業的中方人員、私營企業、股份制企業、個體工商戶等）、事業單位、社會團體、民辦非企業單位以及其職工都成為社會保障稅的納稅人。

（二）從理論上講，對機關和由財政撥款的事業單位征稅實際上是對財政的行政事業經費支出征稅，似乎并沒有意義

從國外的情況看，英國、比利時等發達國家對公務員都實行一套相對獨立的社會保障制度，所需資金由財政直接撥款，現收現付，日常管理也由財政部負責。美國則對政府公務人員同樣征收社會保障稅。我國尚未建立起規范的公務員運作系統，機關和實行全額財政補助事業單位的工作人員基本是由國家支付養老和公費醫療費用的。但正是這種“國家統包”型辦法是我國實行社會保障制度改革的重要動因之一，而且在市場經濟下，上述人員也會面臨失業問題。因此，從促進機關、事業單位社會保障制度改革，保持稅制的規范性和公平性角度出發，應該把機關事業單位及其職工納入社會保障稅的納稅人范圍，不過其稅款可以從預算經費中列支，劃撥給社會保障機構。

（三）我國與西方國家國情存在的一個重大差異就在于，農業人口占我國總人口的80%以上

使廣大農民享受到社會保障是新世紀我國社會保障制度建設的基本目標之一，社會保障稅的開征不可不考慮到農村居民。但是由于歷史和現實原因，我國經濟發展呈現出極不均勻的狀態，二元性特征突出，城鄉差異較大，因此，城鎮和農村的社會保障在籌資和支付水平上應體現出一定的差異。目前，我國農村的經濟發展水平仍然非常低，多數農村居民收入偏低，承受能力弱，相對于城鎮社會保障改革的進度而言，農村社會保障僅局限于部分富裕地區試點階段，家庭保障仍是農村社會保障的主體。要在廣大的農村地區建立起統一的社會保障籌資制度還需要很長的時間。

二、關于計稅依據的確定

國際上通行的社會保障稅的計稅依據是在職職工的工資、薪金收入額和自營人員的事業純收益額。其基本特點是：工薪收入是否包括各類獎金和補貼，視不同國情而定；工薪收入通常有最高應稅限額的規定，也有的國家規定有最低免稅限額；不允許有費用扣除，不包括資本利得、股息、利息所得等；個體自營者的計稅依據的核定方法靈活。

我國的社會保障稅計稅依據的確定既應當參照國際通行做法，又應體現我國自己的特點。

首先，社會保障稅是一種具有返還性質的目的稅，每個人的稅金繳納應與其享受的社會保障利益相匹配，同時考慮相對公平稅負的要求。從社會保障的收益來說，高收入者的自我保障能力較強，從社會保障中獲得的收益少或者根本無需收益。而低收入者則可能更多地依賴社會保障。因此，高收入者往往是社會保障的奉獻者，根據公平性原則，我國的社會保障稅應對高收入者設置免征上限，而對于收入較低者，只要其收入額超過最低生活標準一定限度，都應征稅（但需要注意稅后所得與最低生活費標準的銜接）。

其次，為了便于社會保障稅的征繳與現行社會保障費的征繳相銜接，具體計稅依據的制定基本可以參照現行社會保險繳費所規定的單位和職工個人的工資總額。職工工資總額應包括：計時工資、計件工資、獎金、津貼和補貼、加班加點工資、特殊情況下支付的工資。企事業單位應以職工工資總額作為社會保障稅課稅對象。但是應對繳稅工資基數進行調整，因為目前企事業單位通過瞞報、漏報工資基數逃繳社會保障資金的情況比較嚴重。據統計，1999年繳納社會保障資金的工資與1998年相比降低了5.7%（下降54.5元），而1999年的平均工資增長了11.6%.為了保證社會保障稅的收入來源，應把工資外收入規范化、貨幣化，列入繳稅工資基數。

在開征社會保障稅時，對國家公務員、由財政全額撥款事業單位工作人員的工資應相應調整，因為這一部分人員原來的工資總額沒有包含社會保障支出。這一類人員的工資總額應為：計時工資、獎金、津貼和補貼、其他工資等，其中計時工資包括職務工資、級別工資和基礎工資等。

對于自由職業者而言，由于確定全部勞動報酬的難度較大，根據專款專用和收益對等的原則，應以他們獲得的毛收入作為征稅對象，以扣除規定的標準、照顧項目后的余額作為社會保障稅的計稅依據。

私營業主和個體工商戶等非工薪收入者的計稅依據，原則上應按一定時期內的營業額扣除一定的費用據實核定。但由于確定他們的全部勞動所得難度較大，可授權征收部門在當地上年度職工月平均工資一定限度以內確定，或者根據國際上的通行做法，以他們繳納個人所得稅的計稅所得額作為課稅對象。

三、關于稅目的確定

目前，關于職工基本養老、醫療和失業保險費的征收方法，國務院已經下發了統一性文件，這三項保險對社會經濟影響最大，其改革在各地進行得也最為廣泛和深入。工傷保險、女工生育保險仍僅限于部門出臺的試行辦法，多數地方尚處于試點階段，加之這些保險行業性特點較強，覆蓋面遠沒有上述三種保險廣泛，故暫時不應將其作為稅目的待選項目。

鑒于上述情況，有人主張社會保障稅應按照不同的社會保障項目，分別設置基本養老、醫療和失業等不同項目。應當說，這種意見考慮了社會保障資金的收入和支出相對應，有一定的道理。但是，如果近期內開征若干個社會保障稅目，每個納稅人勢必都要根據不同的稅目分別申報繳稅，稅務機關也要根據不同的稅目分別征收入庫，繳稅手續和征收程序都比較復雜，從方便納稅和簡便征收原則出發，建議開征社會保障稅之初只設置一個稅目，即“城鎮社會保障稅”，這樣有利于稅務機關將應征稅款及時、足額地征收上來。

但是，考慮到征收社會保障稅應與現行社會保障制度相銜接的原則和大多數國家的通行做法，可以在“城鎮社會保障稅”稅目下設立“城鎮職工基本養老保障稅”、“基本醫療保障稅”、“失業保障稅”和“其他”四個子稅目，其中“其他”子稅目為預留子稅目。這樣在稅務機關征收稅款時，可以統一征收“城鎮社會保障稅”，簡化征稅手續；而納稅人在填寫納稅申報表時，分別填寫三項子稅目的金額，以便于做到專款專用，提高社會保障稅使用效率，避免因各類基金攪在一起不好控制管理和產生擠占、挪用等問題，而且也為以后不斷完善社會保障稅的征收體制打下基礎。

四、關于積累模式的選擇

在確定了以開征社會保障稅方式為我國社會保障籌資模式后，還應考慮社會保障基金的運行方式是現收現付式、完全積累式還是部分積累式，以便進一步確定具體稅率。但是，實際上，在社會保障稅的幾個子稅目中，只有城鎮基本養老稅目涉及累計模式的選擇問題。因為不論從理論上還是從世界各國的實踐上來看，失業保險和醫療保險都遵循“收支平衡原則”，一般不需要實行積累模式，實行現收現付制即可。而養老保險由于會面臨未來人口老齡化的支付高峰，因而，往往強調實現一定程度的積累。西方一些發達國家養老保險長期奉行現收現付制，但從其發展歷程看，隨著這些國家逐步進入老齡化，則不得不依靠繳費率的屢屢提高來支付不斷增長的養老金支出，從而使養老保險陷入一種惡性循環之中。英、美等國家早就注意到這一問題，從政策上積極鼓勵各種補充保險，甚至不惜實行強制性補充養老保險，其實質就是從現收現付制逐步向積累制過渡。

我國目前在養老保障方面面臨著極為嚴峻的形勢：一方面，由于體制的原因，國家對“老人”和“中人”欠下的巨額養老金負債需要償還，而財政根本拿不出這么多錢，只好依靠目前的在職職工負擔一部分；另一方面，我國正在進入老齡化國家之列，據世界銀行預測，到2010年我國60歲以上人口的比重將達到12%，而老齡化社會的臨界點是60歲以上人口比重為10%.面對這種形勢，如果養老保障實行完全積累制，在職職工將難以承受過重的雙重養老負擔（據勞動部養老保障課題組測算，社會保障稅稅率要達到工資總額的33%以上才能提供必要的資金支持）。因此，我國的養老保險稅目實行部分積累制將是比較明智的選擇。

五、關于稅率的確定

（一）從世界各國實行的社會保障稅制情況來看，有兩種稅率制度可供借鑒

1.均一制，即均等稅額制。均一制是指不論被保險人收入的高低，一律繳納同樣數額的社會保障稅。社會保障稅采取均一制的國家只有英國、愛爾蘭、馬耳他等少數國家。如英國，對參加“老年、傷殘、死亡社會保險”的獨立勞動者，每周一律按3.4英鎊征收社會保障繳費；對參加社會保險的非工作人員，每周一律按3.3英鎊征收。這種辦法計算方便，征集簡便，但是由于低收入者和高收入者負擔同樣的保險繳款，低收入者的負擔就要比高收入者的負擔重，有違社會保障互助合作的原則，而且違保障保證低收入者基本生活的原則。有鑒于此，英國自20世紀70年代中期開始，對年利潤在3150～10000英鎊之間的獨立勞動者，除每周征收固定繳款外，還要加上利潤的5%；對一切工薪勞動者負擔的比率均改為按薪資比例制計算。

①就是采用這種方法。由于當時保險范圍不大，被保險人的收入差別不大，所以當時沒有作別的限制性規定。但后來隨著保險范圍的擴大，被保險人的薪資收入相差懸殊，又產生了累進費率制。薪資比例制主要包括以下幾種：

（1）固定比例制：不論被保險人的收入高低，一律征收統一比率的保險費。如意大利的老年、傷殘、死亡保險，被保人一律按收入的7.5%繳納保障繳款，雇主按薪資總額的16.95%繳納。

（2）等級比例制：先將被保險人的收入劃分為若干等級，然后再就每一等級規定一個標準收入，最后以每一等級的標準收入為基礎，按規定的統一比率計算保險繳費。如印度的疾病與生育保險，被保險人的工資分9個等級，均按每一等級標準工資的2.25%繳款；雇主的薪資也分9個等級，按薪資總額的5%繳納。菲律賓的疾病生育保險也是采用這種方式。（3）累進費率制：對保險稅的收取比率將隨著被保險人的收入水平的提高而逐漸提高，亦即對低收入者按較低的比率收取繳款，而對高收入者則按較高的比率收取。如匈牙利的老年殘廢死亡保障，對每月工資在1800元以下者，稅率為3%；每月工資在1800元～3000元者，稅率為4%；每月工資在3000元以上者，稅率為5%，以后每超過1000元加提1%，至10%為止。

（4）累退稅率制：對個人收入規定一個限額，對收入中超過限額的部分不征收社會保障稅。這樣，從繳納的保障稅與個人收入的比例來說，收入越多，繳納的保障稅在個人收入中所占的比重越小，形成個人稅款的累退制。世界上有許多國家采用了這種方法。如法國的年金保險及失業保險、美國的年金保險、疾病與生育保險等。一般在對征收保險費的計算基數規定最高限額的同時，對給付津貼的計算基數也規定一個限額，而且往往是相同的。如美國在1981年對老年、傷殘和遺屬年金保險的交費和給付都規定了同一個計算基數的限額——19700美元。

（二）從我國的實際情況考慮，社會保障稅制應采用累退稅率制

1.城鎮職工基本養老保障稅稅率。雖然我國目前的養老保障適宜采用部分積累模式，但隨著改革的進行，將逐步向完全積累模式轉變。為了保證養老保障稅目的稅率穩定性和給完全積累模式做準備，可以根據完全積累模型計算這一稅目的稅率。但可以從這一稅收收入中取用一部分資金，而將另一部分資金納入積累基金中，當然取用資金的比例應逐漸減少。

完全積累模式的基本原理是：根據縱向平衡原則，在對人口、工資、物價、利息等社會經濟指標進行宏觀測算后，將被保險人在享受保障期間的總費用按一定的提取比例分攤到整個投保期間。

現假定：m為投保人的投保年限或工作年限；

n為投保人退休后養老金的支付年限；

W為投保人開始工作時的年工資總額；

Q為投保人開始年度的養老金給付額；

C為投保人投保期間不變的養老保險費提取率；

K為投保人工資的年平均增長率；

I為已提取基金的年平均增值率；

M為投保人退休時已積累的基金總額。

再假定：支付的費用中只包括養老費用，不包括管理費、醫療費等其他費用；不考慮支付期間年金的調整因素。

這樣，基金的提取過程及計算公式將是：

基金的支付過程及公式是：

按假定，投保人領取n年養老金后即死亡，故有：

現假定我國居民參加工作時的平均年齡為20歲，60歲退休，參加工作時的年收入為W，年平均工資增長率為7%，退休時按其最后一年的工資水平的60%發給退休金，再假定平均壽命為80歲，基金的年平均增值率為8%，則城鎮基本養老保障稅的稅率應為：

由解可知養老保障稅稅率應為該職工同期工資的12%.

以上是假定投保人退休后在領了養老金的年份里，都一直按退休時確定的同一絕對金額水平給付，但實際上做不到。隨著物價水平的不斷上升及全社會收入水平的提高，給付水平需要不斷進行調整，所以費率會相應發生較大變化。

現假定給付期間每年的物價指數為P，且假定養老金給付額隨物價指數變動自動調整，那么年金的支付過程及公式為：

按假設，上式應等于0，故：

這就是完全積累籌資模式費率的計算公式。現根據這一公式來計算城鎮基本養老保障稅的稅率。

假定前面所給的原有各項已知條件不變，即給付年限n為20年，投保年限m為40年，投保人開始工作時的年工資為W，年均工資增長率K為7%，退休時的工資水平Q為0.6W（1+K）m，1，養老金的年均增值率i為8%.現假定給付期間年均物價增長指數P為5%且養老金隨物價水平自動調整，則養老保障稅稅率應為：

由解可知城鎮基本養老保障稅稅率應為投保人工資的18%.

可見，由于考慮了年金調整因素，在其他條件相同的情況下，養老保障稅的稅率要高得多。

②可見，8%的繳費率基本可以滿足社會統籌的需要。關鍵問題是要制定一個有效的管理機制，來解決統籌賬戶與個人賬戶之間的矛盾。如果這一問題能夠合理解決，這一稅目的稅率甚至可以定得更低。因為，醫療保障的收益原則與養老保障有很大差異，養老保障的未來收益主要取決于現時個人的積累和貢獻，而醫療保障的未來收益并不與其現時的積累和貢獻掛鉤。從這層意義來說，醫療保險的統籌賬戶具有較強的公共物品的性質，對其的消費更是具有浪費性和無效性特征。因此，不宜將基本醫療保障稅的稅率定得過高。但是為了與現行醫療保障制度相銜接，這一稅目的稅率定為5%為宜，并應盡量減少統籌賬戶所占的比重。

③在目前我國失業者的最低生活費用標準相當于平均工資的50%，實際用于發放失業金的比例為失業保障基金的60%條件下，失業保障稅稅目的稅率應為：

由于：

失業金發放規模=失業率×職工總人數×人均失業金=失業率×職工總人數×人均工資

可用于發放的失業金規模=失業保障稅收入×60%=稅率×職工總數×人均工資×60%

可知：

根據以上分析，失業保障稅稅率宜定在6%左右。因此，將城鎮基本養老保障稅、基本醫療保障稅和失業保障稅三項子稅目的稅率加總，可得出社會保障稅的稅率應定為29%.

六、關于起征點和財務規定

為了照顧困難職工的基本生活，可以根據各地區居民最低生活費標準設立起征點，凡是工資超過最低生活費標準1倍以上的職工都應按照規定的稅率繳納稅款。但是對于社會保障稅覆蓋范圍內的個人，其收入確實低于政府規定的最低生活標準線，而且經有關征稅部門查實的，可免予征收社會保障稅。

對于企業而言，社會保障稅沒有減免稅。即使企業破產后，在進行資產清理時，仍應補繳社會保障稅。對臨時有不可克服的特殊困難（如自然災害等）的企事業單位，經過申請，可在稅法中明確規定的緩繳條件下和緩繳期限內暫緩繳納稅款。

在進行財務處理時，企業繳納的社會保障稅視同工資成本進入管理費用，計入企業產品成本；行政事業單位繳納的社會保障稅款列入經費預算，按財政財務體制和隸屬關系分別列支；個人繳納的社會保障稅允許從個人所得稅應稅所得額中扣除，以免重復繳稅。

七、關于稅款的征收管理

社會保障稅應按屬地原則由稅務部門按月計征，可以采用“企業自行申報”和“源泉扣繳”兩種方法。企業繳納社會保障稅時，可按其他稅收征繳辦法辦理入庫；職工個人應繳納的部分由企業在發放勞務報酬時代扣代繳，由企業連同企業應負擔的部分一起向稅務機關申報；自由職業者可按規定的限期自行申報納稅，也可考慮同個人所得稅一起繳納。

篇6

在公有制企業轉變為獨立的市場經濟主體，國家與企業的分配關系轉變為征納稅關系后，客觀上必然要求社會保障資金。隨著市場經濟體制改革的深化，國有企業改革將產生1500萬人的下崗大軍，加上現有的失業人口，共計3000余萬職工將失去工作崗位；“九五”期間，農村新增勞動力加剩余勞動力為2．14億人，但市場只能消化7700萬人。如何在不引發通貨膨脹的情況下解決失業問題，將成為新世紀對我國經濟的最大挑戰。加快建立社會保障、保險制度、再就業制度，使其成為社會安定的”穩壓器”，在目前的中國顯得尤為迫切與重要。另外，中國即將步入老齡化社會，1997年，我國60歲以上的老年人已達1．2億人，占全國人口總數的10％，而2010年以后，我國將大步跨入人口老齡化的高峰期，退休職工將劇增，現實的老人贍養壓力或“養老”問題，對每個人來說，都已不再是遙遠的話題。而且，計劃生育這一基本國策的真正落實，也在較大程度上取決于全社會老年社會保險制度的建立。

2．政府是社會保障的當然主體

現代社會生活中，社會救助、社會保險和社會福利三個層次的保障同時并存，為社會成員提供了三層安全網。一般來說，受財力的制約，在不發達國家，政府只能為社會成員提供較低層次的社會保障。但是，不論保障層次高低、范圍寬窄，都只有政府才有能力提供，即提供社會保障應該是一種政府行為。而我國原有的社會保障辦法全盤復制前蘇聯模式，實行與就業高度重合的社會保障制度，也就是某種程度上的以企業為主體的社會保障制度。顯然，企業作為微觀經濟實體；不可能長期承擔社會職能，也不應擔負為本企業職工提供社會保障的責任，況且，由于企業時時要面對激烈的市場競爭所帶來的風險，也往往負不起這一責任。因此，政府是社會保障的當然主體，社會保障是現代政府的內在職能。

3．社會保障稅是籌措社會保障資金的有效途徑

我國現行社會保障資金的籌集主要采用由各地區、各部門、各行業自行制定具體籌資辦法和比率的方式。其弊端是：由于籌資的方式、制度多以部門、行業規章的形式出現。缺乏應有的法律保障，因此，在征收力量不足，手段缺乏剛性的情況下，拖欠、不繳或少繳統籌金的現象比較普遍。受企業自身利益的影響，社會保障的擴面工作十分艱難。而且，在實際執行中，這種籌資方式造成了不同地區、行業、企業之間的負擔水平懸殊，不僅不利于公平競爭環境的形成，而且阻礙了勞動力的合理流動。正是由于我國現行社會保障資金的籌集方式存在的缺陷，使得我國社會保障資金的來源缺乏應有的保障，其資金管理和收支平衡也存在巨大的困難。而開征社會保障稅將在如下方面顯示較大的優越性。

第一，有利于加強社會保障基金的征收力度。社會保障資金的籌集采用稅收的形式進行，而稅收的強制性和規范性特征將克服資金籌集過程中的種種阻力，杜絕拖欠、不繳和少繳的現象，為真正意義上的社會保障資金的籌措提供強有力的手段。

第二，有利于對社會保險基金實行收支兩條線預算管理，建立社會保險基金管理的監督機制，保證社會保險基金的安全性。

第三，有助于降低制度運行成本。在我國，開征社會保障稅可以利用現有稅務部門的組織機構、物質資源和人力資源進行征管，充分利用稅務部門在征管經驗、人員素質、機構系統方面的優勢，從而可以大大提高社會保障資金的籌資效率。

第四，有助于減輕企業負擔，促進企業保險向社會保險的轉變。

第五，有助于打破地區、部門、行業間的條塊分割，實現人力資源的合理流動和有效配置。

第六，有助于在中國加入WTO后為各類企業創立公平的競爭環境。

二、國際社會的基本做法及值得借鑒的經驗

自19世紀末德國首創社會保障(險)稅以來，國際社會進行了廣泛的實踐，這種實踐表明，正是社會保障稅自身的優越性，促進了這一稅種在世界范圍內的迅速興起和發展。

1．基本做法

社會保障作為現代社會政府必須承擔的基本職能，其共同性使各國社會保障稅的做法有許多共通之處。

第一，社會保障稅的課稅范圍

社會保障稅的課稅范圍通常是參加本國社會保險，并存在雇傭關系的雇主和雇員在本國支付和取得的工資，薪金及不存在雇傭關系的自營業主的所得，雇主和雇員的納稅義務一般以境內就業為標準，即凡在征稅國境內就業的雇主和雇員，不論國籍和居住地何在，都必須在該國承擔社會保險納稅義務。而對于本國居民為本國居民雇主雇傭但在國外工作取得的工資、薪金，則除個別國家外一般不列入課稅范圍，

第二，社會保障稅的課稅對象

與社會保障稅的課稅范圍相適應，其課稅對象主要是雇主支付的工資薪金額、雇員取得的工薪收入額及自營業主的事業純收益額。在具體實施中，盡管各國社會保障稅的模式不同，課稅對象規定有所差異，但其基本內容是相同的。一是課稅對象不包括納稅人工資薪金以外的其他收入。即不包括由雇主和雇員工資薪金以外的投資所得、資本利得等所得項目，但作為稅基的工資薪金既包括由雇主支付的現金，還包括具有工資薪金性質的實物性及其他等價物的收入。二是應稅工資薪金通常規定最高限額，超過部分不繳納社會保險稅。三是一般不規定個人寬免額和扣除額。因為社會保險稅實行專稅專用原則，籌集的保險基金將全部返還給納稅人。

第三，社會保險稅的稅率

大多數發達國家社會保險稅實行分項比例稅率，針對退休、失業、傷殘、醫療等具體項目需要的社會保險支出量，規定高低不等的差別比例稅率。但也有少數國家，如英國采用多種稅率形式并舉的制度。

第四，社會保險稅的征收方法

由于社會保險稅主要納稅人為雇主和雇員，因而雇員稅款大多實行源泉扣繳法，即由雇員所在公司負責扣繳，雇主應納的稅款由公司直接繳納；而對于自營業主及其社會成員應納的社會保險稅，則實行納稅人自行申報繳納的方法。

從總的情況來看，發達國家的社會保障稅一般都由多個稅種組成，這些稅種各有不同的稅率、稅目和使用方向，不同的稅種針對不同的社會保障項目設立。因此，發達國家的社會保障稅實際上是獨立的一個稅類。和其他稅類相比，其主要特點是該類稅收自成收支體系，雖然劃入財政收支盤子，但專款專用。

2．值得我國借鑒的經驗

國際社會的社會保障實踐已逾百年，為我國社會保障制度的建立與完善提供了許多寶貴的經驗，其中，以下五個方面是特別值得我國借鑒的。

(1)社會保障稅名為稅或費，但不能用一般的費或稅的概念來認識和區分二者的內涵。

從國際經驗來看，各國社會保障籌資手段的名稱不盡相同，比較常見的有社會保障稅、社會保障繳款(社會保障費)、工薪稅三種。盡管名稱不同，但實質上并無根本差別。都具有強制性、基金性等基本特點。而且，無論是社會保障稅，還是社會保障費，其實質均不同于稅或費的原有含義。社會保障費作為一種特殊的繳費，是在政府的法律強制規定下為自身需要進行積累，并帶有一定程度互濟性質的繳款，它不同于公民為直接交換某種政府服務而付出代價的一般財政收入中的規費；社會保障稅的專用性與直接返還性也是一般稅收所不具有的，因而也不同于一般稅收。因此，無論在理論上和實踐上都不應該用一般的費或稅的概念來認識和區分二者的內涵。

(2)嚴格規定社會保障的主要目標與界限是維護福利國家的最佳方式。

就社會保障制度建立的區域而言，歐洲建立社會保障的時間較早。這是工業化和市場化推進較早的綜合結果，因為恰恰是工業化的推進造就了產業工人大軍，而市場化的推進則集中了生產資料的所有權，形成了生產資料所有者和勞動者的對峙。在發展中國家，同樣由于市場經濟體制的建立及向工業化的邁進，致使市場需求與勞動力供給之間的矛盾日益突出，使得失業救濟和退休養老問題擺上議事日程。而這些問題的解決主要只能依靠政府。各國政府，尤其是發展中國家政府，在建立和完善社會保障制度時必須始終堅持足夠的工作收入是福利的根本基礎這一原則。

(3)社會保障的內容因生產力發展水平而異。

從國際社會來看，盡管現代社會生活中，社會救助、社會保險和社會福利三層保障同時并存，但是，由于經濟發展水平及國情的不同，各國社會保障內容與范圍有很大差別。在發達國家，特別是所謂的福利國家，如瑞典、英國等，實行“從搖籃到墳墓”的社會保障辦法，保障對象遍及全民，保障項目貫穿人生的各個方面，如養老保險、健康保險、工傷保險、失業保險、家庭津貼、住房津貼、職業培訓、公益性社會服務等，社會保障項目十分廣泛而全面。相反，受經濟實力的制約，發展中國家提供的社會保障項目相對較少。而且，即使是經濟發達國家，其社會保障內容的深度和廣度也是隨著生產力水平的提高而不斷擴大與調整的。

(4)社會保障是現代社會公民應享有的一種權利。

在社會保障制度的發展史上，以二戰為分水嶺，戰前、戰后的社會保障制度發生了巨大的變化。其中，最主要的變化一是戰后公民權利的范圍大為擴大，享受現代文明福利生活成為新的權利內容。二是從最初針對少數經濟困難的個人實行社會救助，發展到對生、老、病、死、傷殘和失業均有社會保障，又進一步發展到社會全體成員均有權享受國家給付的各種福利待遇。三是戰后開始隨著物價、工資波動而調整年金，以保障勞動者和公民不致因物價上漲而降低生活水準，以保證一切公民都有權分享經濟成長的果實。

(5)多支柱體系，分散風險。

隨著人口老齡化問題的日益嚴重，養老保險的需求將不斷擴大，對此，世界各國養老保險體制改革的經驗是，無論是發展中國家還是發達國家，今后養老保障體制改革的趨向應為三大支柱：一是強制性公營的以稅收為資金來源的支柱。二是強制性私營的完全積累的支柱，用于儲蓄。三是自愿性儲蓄支柱，用于那些有資金也有愿望儲蓄，并想在老年時得到更多保護的人。這三大支柱構成養老保障的多支柱體系，可共同抵御老年人面臨的多種風險，而且，這種多支柱體系共同擔負著防范未來經濟和政治不確定性的總體風險，如政府和市場崩潰、財政來源枯竭，投資策略偏差等。

三、我國開征社會保障稅應注意的幾個問題

我國社會保障制度尚處初創階段，現存的較低的生產力發展水平，與巨大的社會保障需求，將對社會保障資金分配產生極大的壓力。為最大限度地實現我國現有的社會保障資金供給與需求的均衡，我國社會保障稅的開征應注意以下四個方面的問題。

1．明確社會保障功能的定位是保障而不是公平

社會保障一直強調社會公平的原則，一百余年來，稅和稅收規則作為福利國家的工具，被大多數福利國家用來影響收入分配，試圖通過合理的收入再分配政策調節市場經濟發展而導致的貧富懸殊，但實際的情況是，幾乎每一個政策評價都表明再分配的效果不好，即使在福利國家也不例外。對于中國而言，在開征社會保障稅之初，強調并明確社會保障的功能是保障而非公平，是一個真正需要引起我們普遍關注的至關重要的問題。

2．增強社會保障的權利意識

傳統的社會救助，不承認救濟事業是一種社會義務和責任，不承認要求社會救濟是一項公民權利。英國在19世紀上半葉頒布并實施的《濟貧法》，作為現代社會保障制度萌芽階段的標志，首創了認定要求社會救助屬于公民合法權利，社會救助是應盡義務的新準則。中國社會保障工作的起步較晚，樹立社會保障的權利意識，有助于明確一個觀念：即社會保障不是我國經濟體制轉型期的權宜之計，而是現代政府必須長期承擔的義務，是一項積極的福利舉措。也因此必須從長計議。

3．社會保障項目、范圍、標準的確定，必須遵循循序漸進與低水平的原則

各國社會保障制度的發展過程表明，社會保障范圍與程度是與一國經濟發展水平及具體國情密切相關的。總的來說，隨著社會的發展，社會保障的范圍是逐步擴大的，層次是逐步提高的。由于我國尚處于生產力發展水平的較低層次，而人員基數過大，因此，我國應特別注意社會保障項目、范圍、標準的確定必須遵循循序漸進的原則，且低水平保障應成為我國長期堅持的原則。

4．建立社會保障的同時，必須重視傳統的家庭養老

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(三)稅務機關健全的征管手段和嚴明的稅收法規為社會保障稅的開征提供了較高的行政效率。稅務機構遍布全國各地，在征收過程中逐漸推進了金稅工程，形成了以納稅申報和優質服務為基礎，以計算機網絡為依托，集中征收，重點稽查的現代征管辦法，具有嚴密的組織基礎和征管效率及征管經驗。這些為社會保障稅的開征提供了組織和征管基礎。

二、社會保障費改稅存在的難點

以上分析可見，開征社會保障稅已經成為我國社會保障基金籌集方式改革的必然趨勢，但是由社會保障費過渡到社會保障稅，又是一項極為復雜的社會系統工程，近期全面開征社會保障稅仍受到一些因素的制約，有許多問題需要解決。

(一)缺乏總體改革方案，局限于分散的局部改革，影響我國社會保障制度改革走向深化。各部門只是對自己分管的保障項目進行不同程度的試驗性改革，國家并未制定對整個社會保障制度進行系統改革和重建的總體改革方案，這一缺陷使整個社會保障制度的總體改革目標處于模糊中，造成各社會保障子系統及項目之間的協調性弱化，進而影響到正在進行改革的保障項目的效率。

(二)我國的相關法制不健全。首先，社會保障法制的完備與否是社會保障稅開征能否成功的關鍵因素，而我國只有1953年頒布的《勞動保險條例》沒有其它社會保障法律，制定的其它條例法規立法層次低，法律約束力弱。

(三)稅基核實困難，社會保障資金的征收面臨困難。一方面，工資收入管理的不規范，使社會保障資金的收繳嚴重失真；另一方面，社會保障登記與稅務登記的不統一，使社會保障納稅人界定不清，我國社會保障資金的征收體將沿著“社會保障部門收費——稅務部門收費——稅務部門征稅”更替，在征收主體更替中，稅務登記與社會保障登記不一致容易出現納稅人的流失。

(四)政府社保欠賬多，債務負擔重。政府社會保障的支付承諾，由于無相應的穩定收入作保證，造成政府隱性負債負擔重。這體現在：一方面，對老體制下工作過的職工社會保障的欠賬。在過去低工資、高扣除的政策下，政府沒有留下相應的社會保障儲備，資金大多被用于基礎建設；另一方面，對新體制下的職工，政府本應留下儲備金作為對未來的支付，但由于過去的欠賬，政府只能將其儲備金用于支付舊體制下職工的需要，而造成新體制下職工社會保障的“空賬”現象。如何化解沉重的財務負擔是費改稅面臨的一大難題。

(五)地域發展不平衡，地方對政的承受能力有差別。一方面，東西部地區經濟發展不平衡。經濟較發達的沿海地區已有了一定的經濟積累，形成了養老醫療保障等有效需求。而西北內陸地區經濟基礎薄弱，尚未有足夠的經濟實力應對社會保險。另一方面，目前，部分地區對養老保險仍然實行“差額征收、企業發放”，開征社會保障稅后，企業對財政的依賴性將加大，會給財政帶來一定壓力。三、政策建議

鑒于以上的問題，我認為應當采取以下的措施來緩解并最終解決這些問題，社會保障由費向稅轉變。

(一)統一改革方案，立足國情，設計優良稅制。首先，征稅范圍要寬，應覆蓋城鎮全體勞動者；其次，稅目不宜過多。稅目設置應與社會保障的項目相對應。保障項目的多寡取決于一個國家的經濟實力和社會福利政策目標。我國是發展中國家，生產力水平落后，保障項目不宜過多；再次，稅負宜低不宜高。我國企業總體來講，經營困難者居多，因而應開辟新的社會保障資金來源，如變賣國有資產、開征遺產稅等，把稅負降到企業和個人普遍能接受的程度，消除阻力，社會保障稅才能順利出臺。

(二)建立健全社會保障法律體系。為保證社會保障稅的順利開征，當前最為關鍵的問題是建立完備的社會保障法律體系，包括制定頒布《社會保障法》，為社會保障稅的開征提供法律依據。從征繳到撥付使用及保值、增值的運營管理等各個環節制定統一的適用條款，明確執法權界、法制責任等核心內容，推進社會保障事業的法制化進程。

(三)核實稅基，加強稅源控制，解決社會保障資金征收困難問題。首先，核實企業職工的繳費工資，縮小繳費工資與實際繳費率之間的差距，核實非企業職工的經營利潤和雇工人數；其次，加強稅務管理與社會保障登記管理的統一性，做好按人監控的繳費記錄，提高稅源控制的技術手段，通過綜合稽查，從整體上改革稅源監控效果；最后，加強稅務、社保、工商等部門的定期溝通及資料交流制度，實施聯合年審或“一站式”、“一表式”共同信息審計。

(四)協調均衡量能負擔和公平原則。首先要明確社會保障的定位是“保障而非公平”。其次可以采用“具體分析、區別對待”的辦法來解決。即對高收人者在基本貫徹“量能負擔”的前提下，按照“效率優先，兼顧公平”的原則，設置免征額，對超出的不再征收社會保障稅。對低收入者，嚴格按照“量能負擔”的原則，進行征收社會保障稅，不能設置起征點或免征額。

(五)政府給予中西部地區政策支持，推進社會保障工作的進程。中西部地區經濟落后、財政困難，而中央財力有限，不可能向落后地區大規模撥款，因此政府可以在政策上給予特殊優惠，使落后地區能夠縮小地區差距，培養具有自身特色的經濟增長點。同時，政府應制定對經濟落后地區開發和發展的法律規范，加大對落后地區教育事業的投資，用補貼的措施鼓勵高素質人才向落后地區流動，加強落后地區的基礎設施建設，運用稅收優惠政策，促進落后地區的經濟開發，同時重視資源與環境保護，實施可持續發展戰略，促使經濟增長帶動收入增加。

參考文獻：

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對社會保障稅的作用定位和稅制結構定位的理論前提，是社會保障稅本身性質即作用的明確定位。

首先，稅收總體上可分為對人稅和對物稅，在廣義上，社會保障稅應該是一種對人稅，即依據納稅人的納稅能力來確定稅率。然而，不加區別直接實行限額扣繳的社會保障稅在實踐中卻較少能考慮納稅人納稅能力方面的因素。因此，以工薪基數為課征對象的社會保障稅在實際上不如說是一種對物稅。

區分社會保障稅是對人稅還是對物稅的意義在于判定社會保障稅的累進或累退程度。從橫向看，社會保障稅的稅基為工薪所得，其對資本所得，如紅利、股息、利息和租金等非勞動收入基本上不課及，由此導致了這種稅收的累退性。實質上，只要在這種既定的稅收制度框架內，“只要將社會保障稅和工薪收系在一起，社會保障稅就將占最低收入階層支付的總稅收中較大的比重，累退就必然產生”。從縱向看，世界上大多數國家的社會保障稅都規定了應課稅工資的最高限額，超過最高限額的那部分工資可以不納稅。由此，這項制度的外部性產生就成為必然。

其次，稅收又可分為直接稅和間接稅，直接稅的主體部分即為個人所得稅和社會保障稅。在社會保障稅往往按統一稅率征稅而具有進一步累退性的同時，由于勞動者的工資薪金等勞務所得是個人所得稅和社會保障稅共同的稅基，社會保障稅也因此面臨著一個重復征稅問題。而在如何規避重復征稅負擔上的不同制度設計，又必然會對居民的收入再分配產生相應的影響。如何在這一問題上做出最優的制度選擇，是擺在我們面前亟需解決的難題之一。

二、社會保障稅的作用定位

以上分析表明，社會保障稅實質上是一種對物稅和直接稅，具有累退性以及與個人所得稅存在重復征收的制度缺陷。這些缺陷不僅會對社會保障制度本身產生一定的影響，而且這些缺陷的應對也必然會對我國的經濟運行產生相應的影響。這是我們對社會保障稅進行作用定位的基礎和前提。

社會保障制度的實質是一種轉移支付和風險分散制度，社會保障稅只是實現上述目的的一個有效工具而已。而進行轉移支付就必然會對收入再分配過程產生相應的影響，不管轉移支付的基金是來自社會保障稅還是其他一般稅收。社會保障制度的作用定位顯然是正面的，即對財富和國民收入原始分配所造成的收入不平等和貧困擴大化趨勢進行抑制。這一點也就從根本上決定了社會保障稅的第一個功能——收入再分配，社會保障稅的征收至少不能以擴大收入差距為代價。而這一點顯然與社會保障稅的性質定位——累退性相矛盾。

社會保障稅是一種有效的社會保障基金籌資手段（至少對基礎養老保險的社會統籌部分是成立的，至于其對個人賬戶的有效性有待進一步的探討），這是社會保障稅的第二個作用定位。

三、社會保障稅的稅制結構定位及其制度缺陷的應對

社會保障稅在稅制結構中的地位是由社會保障稅的稅基和其本身的性質定位、以及作用定位決定的。

（一）社會保障稅與個人所得稅

1.從社會保障稅的累退性角度分析

一方面，社會保障稅雖然在收入再分配過程中存在一定的累退性傾向，但其初衷仍是向低收入者轉移收入，使窮人更“富”一些。與此相對應，個人所得稅則是一個針對高收入者課征的稅種，可以使富人更“窮”一些，對所得稅規定起征點或免稅額又是為了照顧貧困或低收入階層，實質上是對最低生活費的免稅，因而具有相應的累進性傾向。另一方面，我國目前居民之間的收入分配不公問題日益嚴重。“據統計，我國20％的居民掌握著80％的存款，城鎮居民的基尼系數已由改革開放前的0.16上升到目前的0.40以上。”這樣，從理論上分析，通過個人所得稅為社會保障計劃籌資應是最科學、最合理的。一方面，把開拓社會保障籌資渠道的焦點盯在高收入階層，社會保障基金才能有真正豐裕的財源，從而為社會保障稅的作用定位之一——籌集資金任務的完成奠定基礎；另一方面，社會保障稅的制度缺陷——累退性在一定程度上的抵消，我國的收入分配不公問題才能真正得到緩解。

進一步分析，從我國目前的收入分配關系看，社會保障關系并沒有真正理順。我國目前的社會保障基金缺口很大，但“家財萬貫的人都能按時領取社會保障金，而相當數量最需要保障、一分不名的貧困人口卻無法領到，就如同有人開著轎車搶購經濟房一樣。”為了解決這種不該得的得到了，該得的卻得不到的問題，把個人所得稅收入的一部分劃入社會保障基金并相應實行負所得稅制度則是完全必要的。此外，社會保障基金是社會再生產過程中發生的費用，社會保障對象的最低生存費用是全社會勞動力再生產費用的組成部分，不管以什么樣的形式耗費，它都是這個社會必須產生的成本。而對直接生產過程來說，社會保障對象沒有進入生產過程，他們的最低生產費用不是直接生產成本。因此，社會保障基金只能靠再分配，只能來源于生產過程初次分配的結果，即剩余價值M的轉化形式——毛利潤。由于直接生產過程的成本C+V已經按要素分配給生產資料和勞動力的所有者，特別是V已經被直接參加生產過程的勞動者補償勞動力再生產費用了。因此，社會保障稅的來源只能是毛利潤。而企業毛利潤作為初次分配的結果是歸資本所有者所有的，因而資本所有者應是社會保障稅理所當然的納稅人。社會保障稅對其來說同租金、利息及其他稅種一樣，都是二次成本。毛利潤扣除二次成本后才應是他的純利潤，他為了獲得這個純利潤，也必須支付這個二次成本。

值得指出的是，我國目前個人所得稅的最高邊際稅率為45％（適用于工薪所得），在國際上屬于較低水平。在中央與地方并征或分享個人所得稅的過程中，適當提高個人所得稅稅率并把部分收入劃入社保基金也不是沒有余地的。建議對我國的個人所得稅進行重新“洗牌”，第一步，中央和地方“五五”分成，第二步，中央和地方“八二”分成，將其中中央所得直接納入社會保障基金的社會統籌部分。“若以1998年為基礎，按‘五五’分成計算，中央可新增稅收496個億”。因此，在將來開征社會保障稅時，如何處理其與個人所得稅在基金收支方面的關系也是一個值得進一步深入計量研究的問題。

2.從社會保障稅重復性征稅角度分析

社會保障稅與個人所得稅關聯的另一個因素即為二者擁有共同的稅基，存在一個重復征稅問題。在該問題的應對上，一種方法是將社會保障稅與個人所得稅合并征收。如1990年生效的荷蘭所得稅法，就實現了兩稅的一體化。荷蘭的社會保障分為兩部分：一部分是“一般社會保險稅”，它對全體公民征收，并用于全民社會保險和福利開支 （主要是養老保險）項目；另一部分是“雇員保險稅”，專門向雇主和雇員雙方征收，勞動者在失業、疾病和傷殘時受益。荷蘭兩稅合一的個人所得稅制實行統一的稅基，對扣除額和寬免額加以協調，采用三檔綜合稅率，第一檔為 35％，其中屬于所得稅為13％，屬于保障稅的為22％；其余兩檔分別為50％和60％。稅額實行統一申報，由國內收入局統一征收，所得的收入按保險稅率的比例轉移給相應的政府保險機構。另一種方法為通過社會保障收支稅務處理來減除重復征稅，具體又有兩種形式。第一種形式即為把社會保障稅作為特許項目，允許在個人所得稅前扣除，這實質上是一種“稅收遞延”的優惠，即把先作扣除的這部分收入的稅負實際推遲到了社會保障稅轉化為個人收益的時候。第二種形式為在保障受益時，收益人的保障所得不納入個人所得作為稅基，納稅人在這里享受到的實質上是一種社會保障收入“免稅”優惠。也可以兩種形式同時并舉。如在美國，社會保障稅的納稅人只能享受社會保障收益收入的“免稅”優惠，而美國民營保險（401[K）計劃）的稅收優惠則主要體現在“稅收遞延”上。

考慮到我國目前的個人所得稅制為分類所得稅制，社會保障稅與個人所得稅的一體化也只能采用分類一體化，這在目前還不具有技術上的可操作性；而且社會保障稅與個人所得稅一體化后，必然會大幅度提高個人所得稅稅率，在我國目前個人所得制并不完善的條件下，這只能導致納稅人偷稅漏稅動機的強化，由此帶來的稅收損失可能違背該方案的初衷；因此，兩稅合一只宜作為一個中長期的改革方案來探索。在短期內，避免重復征稅的制度設計還是以稅務減除為宜。在具體的實現形式上，鑒于我國目前工薪收入普遍偏低的現實，可采用“稅收遞延”的優惠；同時，考慮到我國首次開征社會保障稅，對職業年金、商業保險和個人養老儲蓄的受益收入則最好采用“免稅”優惠，以促進商業的進一步發展。

（二）社會保障稅與增值稅

1.從社會保障稅的累退性角度分析

對于社會保障稅的累退性，增值稅基本上處于無能為力的地位。

根本原因就在于增值稅是一種間接稅，稅負本身就具有明顯的累退性，即稅負會隨著人們實際收入水平的提高而下降；尤其是我國目前的增值稅對生活必需品只是采取了低稅率而非零稅率的規定。所以，在我國目前的稅制框架內，提高增值稅稅率來抵消社會保障稅累退性的后果只能是我國稅制不公平的問題更為嚴重。

2.從社會保障稅的籌措資金功能角度分析

我國目前實行的是以增值稅為主體稅種的稅制結構，增值稅收入占全部稅收收入的40％。按此比率計算，我國目前增值稅每提高一個百分點，就可以增加二百多個億的稅收收入。如果從籌資的角度考慮，通過提高增值稅稅率的途徑來完善社會保障稅的籌資功能是最有效率的。但制約這種方案實施的瓶頸仍是收入再分配環節的收入差距問題。

從理論上分析，社會保障稅稅率過高，會引導企業資本對勞動的替代以及勞動者閑暇對勞動的替代，最終導致產品成本上升和企業競爭力下降的局面；降低社會保障稅稅率，用增值稅為社會保障計劃稅籌措資金，把稅基擴大到工薪收入以外的增值額，使其他生產要素也承擔一部分社會保險費用，從而削減社會保障稅籌資的壓力以及社會保障稅對經濟的負面影響。例如，德國政府2000年就通過提高增值稅稅率的方法為社會保障籌資，日本政府為了應付不斷增長的社會福利開支，也準備動用一部分增值稅來資助社會福利計劃。但就我國居民目前的收入水平而言，方案實施的最終結果可能會由于經濟機制之間的連鎖反應而違背方案的初衷。原因就在于增值稅會通過產品價格，尤其是基本生活必需品價格的提高而轉移到雇員或消費者身上，帶動物價的全面上漲。如果社會平均工資不隨著物價的上漲而同幅度提高，雇員——尤其是中低收入階層的雇員（基本生活必需品的主要購買群體）將遭受實際收入下降和稅收負擔加重的雙重損失，這顯然有違社會保障制度的初衷；如果員工工資通過工資與物價指數掛鉤的契約性協議而同步上漲，相對企業而言，人工成本并沒有因社會保障稅稅率的下降而有所下降，社會保障稅稅率的下降也就失去了意義。

因此，在我國目前收入水平下，如果動用增值稅為社會保障制度籌措資金，很大程度上會導致我國的稅制過度偏向于稅負具有累退性的增值稅，這顯然不利于實現經濟效率和社會公平的平衡。

四、關于社會保障稅累退性的進一步分析

導致社會保障稅累退的另一因素，即社會保障稅稅基設置最高應稅額和最低應稅額的上限和下限，也是值得深入分析的問題之一。取消稅基上限對高收入者來說是不公平的，因而也是缺乏效率的。因此，降低社會保障稅累退性的思路之一就是在稅基的下限上做文章。這實質上涉及一個貧困者，如下崗、失業者是否應繳納社會保障稅的問題。一般來說，失業者領取失業救濟金，對稅收的負擔能力很弱。但在現實生活中，大量隱性失業的存在又使得一部分失業者的實際收入水平并不低。由于我國社會保障制度明確規定，社會保障必須繳費到15年以上才能享受基礎養老金。因此，這部分人愿意繳納社會保障稅。同時，還有一部分失業者，雖然其收入很低，但為了保障退休后的生活，還是愿意壓制當期消費繳納社會保障稅。除上述兩部分人外，其他的失業者可能確實是無力負擔或不愿負擔社會保障稅。那么，如果不規定稅基的最低限額，則所有人必須強制納稅，這對后部分人顯然是不合理的；如果規定了稅基的最低限額，則所有低于這個限額的低收入者就會被排斥在社會保障體系之外。對此，有的學者主張實行“失業者自愿交納原則”，但這并不能從根本上解決無力負擔社會保障稅者的保障問題。美國政府已看到了這一問題，其為了降低社會保障稅納稅人的負擔，允許在個人所得稅中用“勤勞所得”抵免，這種抵免目前最高為500美元，多少降低了社會保障稅的累退性。有關的“勤勞所得”抵免在這里實質上是一種“負所得稅”的制度設計，即對于個人收入低于一定水平的人不僅不征所得稅，而且給予負所得稅補助，以保證其收入不低于一定水平。而有關在社會保障稅上的負稅作法，實際上是稅收政策與社會保障政策結合的產物，將更有利于政府運用稅收機制補助低收入者和調節個人收入分配，這可能是我國未來社會保障制度改革的一個方向。

五、本文的政策含義

社會保障稅是一種對物稅和直接稅，具有累退性以及與個人所得稅存在重復征收的制度缺陷。社會保障制度的要義在于風險分散和轉移支付，因此，作為社保基金籌措手段之一的社會保障稅的作用就不能僅僅定位于增加收入，其必須同時注重收入的再分配；否則，具有較大累退性 （負向收入再分配效應）的社會保障稅可能會損害自身追求正向收入再分配效應的社會保障制度的效率。我們必須盡量降低社會保障稅的累退性，以在收入再分配和增加收入之間尋找到一個均衡點。而這樣的均衡點之一就是個人所得稅。一方面我國可逐步提高個人所得稅的稅率，而且盡量把增加收入的重心界定在高收入階層上；這樣，社會保障籌資問題才能有真正豐裕的財源，收入分配不公問題也才能真正得到緩解。但這項政策付諸實施的制度前提是我國在相應時期內形成較完善的個人所得稅制。另一方面，我國也應考慮在適當時期建立惠及貧困階層的“負所得稅制”，從根本上降低和解決社會保障稅的累退性。在社會保障稅與個人所得稅重復性征稅問題的應對上，兩稅合一的措施在我國個人所得稅制尚不健全的情況下，短期內實施可能會加劇偷稅漏稅的程度。因此，也只能是將來改革的一個方向。目前最好的規避辦法應為稅務收支減免處理。至于增值稅，在我國居民收入水平較高、收入差距又相對較小的情況下，其倒不失為一種高效率的社會保障基金籌資手段。

主要參考文獻：

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[2]朱青。開拓社會保障籌資的新渠道[J].經濟活頁文選。 2000（19）。

[3]劉福垣。社會保障的本質及其應有邏輯[J].中國社會保障。2001（8）。

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社會保險基金,又叫社會保障基金,被稱為是老百姓的“養命錢”。我國社會保險基金主要由基本養老保險、失業保險、醫療保險、生育保險、工傷保險等五大險種組成,而關于社會保障費用的征收是我國社保制度的資金基礎。

目前,全世界170多個國家里至少有132個國家實行社會保障稅制度,這種制度以征收社會保障稅的方式籌集社會保障資金,并在全國范圍內統籌。在稅率方面,一般實行比例稅率,雇主和雇員各負擔50%。

事實上,我國關于“開征社會保障稅”提法早在1996年已經出現。在當年國民經濟和社會發展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要中提出,要逐步開征社會保障稅。在這之后,財政部門相關負責人在不同場合也曾表示過,將研究開征社會保障稅。

“目前,我國五大險種還沒有做到全國統籌,有的連省級統籌都沒有做到,所以無法做到相互調劑,此外,這些費用征管體系不一樣,有的是稅務部門征收,有的是社會保障部門征收,這對征管剛性不強,應該通過‘費’改‘稅’解決這些問題。”中國社科院財貿所研究員張斌近日接受記者采訪時說。

是否具備條件?

今年初,國家稅務總局消息,自2006年以來的近4年間,全國稅務機關累計征收各項社會保障費收入接近1.8萬億元,持續保持較快穩定增長。

據了解,稅務機關陸續接手社會保障費征收工作已經有10年的時間,截至目前,全國已有20個省(區、市)稅務機關接手征收社會保障費工作,征管體系已經日趨完善。

稅務總局相關負責人介紹,今后一段時期,稅務機關要圍繞健全法律法規,努力推進社會保險基金管理體制改革,積極推動稅務機關全責征收社保費工作。可以說,目前,開征社會保障稅無論是民眾的認識還是征收的技術條件正在日趨成熟。

張斌指出,開征社會保障稅并不是要開征一個新的稅種,而是由以前的“費”改成“稅”,與“費”相比,“稅”的開征更具有法定強制性,有利于保障社保體系的資金來源,夯實我國社保的基礎。

財政部財科所副所長白景明也表示,如果社會保障資金籌集由“費”變“稅”,則意味著社會保障資金籌集來源擴大,資金支出要同步納入財政支出范疇,并將打破各省的“各自為政”形成全國統籌。

是否蘊涵新含義?

2010年1月,國務院了《關于試行社會保險基金預算的意見》,提出將社保基金納入政府預算管理,并將逐步建立健全社會保險基金預決算信息公開制度。

“費”改“稅”雖然是一字之差,但在這一過程中蘊涵很多內涵,尤其是在我國收入分配體制改革、財政預算公開、民生等問題日漸受到廣泛關注的現在,再次提出開征社會保障稅,其中的確蘊涵著新的內涵。

值得注意的是,謝旭人在文章中提出研究開征社會保障稅的同時,還提出,要完善社會保障籌資形式與提高統籌級次。的確,開征社會保障稅的過程中,必將伴隨著其他一系列的改革。

張斌指出,社會保障費改社會保障稅的過程,將有利于進一步理順我國現有的收入分配體制,這項稅制改革也將與我國整個社保體制的改革緊密相關,將與如何完善現有社會保障制度的籌資形式,如何進一步擴大社會保障的覆蓋范圍緊密相關。

相關鏈接

我國著名稅法專家劉桓強調,社會保障稅只是將我國目前社保基金由“收費”,改成“收稅”罷了,納稅人的負擔不會增加。個人繳費部分3險1金占工作總額的20%,這些也已經在做,將來變成稅也沒有問題,這種擔心是多余的。

劉桓進一步指出,社保稅之所以這么改,為的就是社保全覆蓋,實現社會公平分配。“一旦叫稅,列入稅法,由稅務機關征收,執法力度增加,有利于公平分配。第一繳稅的人多,社保資金增加;第二個,一旦入國庫返還通過正規渠道返回,比費用返回和使用更好。”

社保由繳費變身成繳稅,還能節約征收成本,劉桓說:“稅務局在征收稅的時候,他的體系很完善,基本沒有成本就能完成。但如果由社保局來算,需要另外一批人馬,成本顯然要高。”

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2、計算提取社會保障費的依據基準不實。現行政策規定，應以企業在職職工的工資總額為基準計算提取社保費。工資總額應該包括職工的基本工資、各種津貼、經常性獎金和其他工資。有些單位為了少提少繳社保費，或者只以職工的基本工資來計提，或者工資性開支化整為零然后只以部分數據計算繳納，或者巧立名目，使部分工資性報酬脫離工資總額概念范圍有的單位轉移部分工資開支渠道，明目張膽逃避計提。

3、無視國家政策，故意拖欠挪用。根據現行規定，企業必須在規定期限內及時足額繳納，而報刊披露，有些企業往往以企業效益不好或資金緊張為理由，把已計提應繳的社會保障費截留下來，長期拖欠，任意挪作他用，有些企業不僅截留了企業應繳部分，而且截留了為職工代扣代繳的部分，更有甚者，有少數企業的領導竟然為了少數人的利益，只及時上繳少數人的社會保障費，置大多數職工的合法權益于不顧。

上述問題的存在，導致職工在該享受有關社會保障利益時，可能會因企業沒有連續定期繳納有關統籌費而得不到應有的保障。結果使企業職工的合法權益受到嚴重侵害。這不利于企業發展，也不利于社會穩定，甚至影響了黨和政府在人民群眾中的形象與威信，影響經濟體制改革的順利進行。存在上述問題的原因，主要有以下兩方面：第一，部分企業領導干部思想狹隘。有些企業領導認為，計提社會保障費會增加企業負擔，減少企業利潤，所以盡可能少提少繳。也有的認為，社會保障費是職工以后的福利保障問題，至于提與不提，繳與不繳，與本任領導在位期間沒有直接關系，因而滋生了新的短期行為。第二，政府有關部門監管不力。目前我國社會保障基金主要由社會保障經辦機構負責征收，專項存儲，并由勞動保障行政部門負責監管。由于有些地方領導不重視，監管部門又缺乏權威性，致使部分企業社會保障費計繳混亂，上繳率不高。

筆者認為，最根本的改革措施，更與以法治國的改革大框架接軌，制定頒布《社會保障稅法》依法征收，由稅務機關來嚴格執行。

筆者設想的具體改革辦法是這樣：

1、現行的企業應繳部分改為增加職工的工資收入，全部加入職工的工資總額中，發放到職工個人。

2、把法定參加社會保障人員的范圍擴大到所有國家機關人員、軍職人員、企事業單位員工，以及個體工商戶、自由職業者等等所有勞動者。

3、把依照《社會保障稅法》征收的社會保障稅和根據《人個所得稅法》征收的個人所得稅合并征收。即納稅期內，每人都必須依法繳納社會保障稅。計算社會保障稅的同時，又對照《個人所得稅法》之規定，如果個人收入達到所得稅計征起征點的，再計算出個人應繳所得稅額，在同一張稅票收據上分行列示，合并繳納。

4、社會上每個人從取得工作勞動收入的第一個月起都有一個個人稅號，終身不變。也可以就直接以每人的身份證號為個人稅號。達到法定退休年齡，個人稅號又自動轉變為從社會保障局領取養老金的個人領款專用帳號。

5、每人退休前的繳納稅款額與將來領取退休金數額直接掛鉤。美國人為何自覺自愿納稅？最主要的原因就是每個美國公民的退休金不是由他們退休前的工作單位發的，而是由政府發的。政府發退休金是以他交過的稅按一定比例計算后確定發放金額的。也就是說，年輕時交的稅越多，老來得到的退休金越多。這是個非常值得我們借鑒的好方法。

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社會保障的制度選擇是一個很大的題目，國內學術界在這方面有不同的觀點，概括起來主要有三種看法：一種是主張實行完全現收現付的社會統籌制度；另一種是主張實行徹底的個人賬戶積累制度；第三種是主張實行社會統籌和個人賬戶相結合的制度。國內學術界對第一種主張的批評是它難以應對人口老齡化的危機；對第二種主張的批評是其缺乏社會共濟；對第三種主張贊同的較多，這種混合模式在理論上既要保存現收現付制養老金的代際轉移、收入再分配的功能，又要發揮完全積累制培養個人責任心，提高繳費積極性以及提高儲蓄率等作用；同時還可以克服現收現付制無法應對人口老齡化和完全積累制沒有再分配功能的弱點。因此這是一種比較理想的模式，目前很多國家的社會保障制度都在朝這個方向改革，我國也最終選擇了這種社會統籌與個人賬戶相結合的部分積累制模式。

建立穩定可靠的籌資方式是一國社會保障體系構建中的核心環節。籌集社會保障資金的方式主要有兩種類型：一是建立個人儲蓄賬戶；二是征收社會保障稅。前者實際上是一種強制性儲蓄；后者常見于實行政府提供保障模式的國家，其特點是：社會保障稅由專門的管理機構（如稅務機關）負責征收和管理，其收支一般納入國家預算，實行“專稅專用”，超支部分由財政撥款補足。從當今世界各國社會保障制度的具體情況來看，社會保障稅以其特有的規范和效率贏得了世界上大多數國家的青睞。經過慎重研究，我國擬將開征社會保障稅以取代目前的收費辦法。

（二）社會保障稅稅制要素的設想。

根據社會保障體制改革的一般思路，我國社會保障的籌資方式是以社會統籌與個人賬戶相結合的部分積累制模式為基礎開征社會保障稅。關于建立社會保障稅稅制的設想，有眾多不同的觀點，但經過爭論之后逐漸形成了一些主流觀點：（1）社會保障稅的覆蓋面，即納稅人的確定。社會保障的理想覆蓋范圍即理想的納稅人應當是全體社會成員，不應分城市和農村，不應分部門和行業，也不分企事業單位的所有制性質。然而，我國當前的基本國情決定了農民作為社會保障稅的納稅義務人顯然不現實；國家公務員的性質決定了其社會保障與其他從業人員有明顯的差異，也暫不宜作為社會保障稅的納稅義務人。所以，社會保障稅的納稅人在現階段應定位在包括城鎮所有企業、事業單位的職工和個體工商戶等。（2）社會保障稅稅基的確定。社會保障稅應由企事業單位和職工個人共同繳納，企事業單位按支付給職工的工資總額計征，職工個人則按其從企事業單位取得的工資收入計征，個體工商戶原則上可按企事業單位及其職工個人繳納的平均水平核定征收。（3）社會保障稅的稅目和稅率的確定。可以先設養老保險、失業保險、醫療保險這三個項目，以后視情況再增加其他必需的稅目。社會保障稅按比例稅率計征，可由國家規定彈性幅度比例稅率，各省（市、區）按照當地經濟發展水平、職工收入狀況等，在規定的幅度內具體確定稅率。如養老保險的綜合稅率可在25％——30％之間確定，個人負擔部分可在5％——10％之間確定。（4）社會保障稅的征收和運營管理。我國省級統籌的社會保障體系，決定了社會保障稅至少在當前只能作為地方稅稅種，地稅部門負責依率征收，同時向社會保障業務運營機構提供投保人納稅清單，以便于登記統籌賬戶和個人賬戶；社會保障業務運營部門主要負責基金日常經營管理和業務服務工作；財政部門負責編制社會保障預算，監督保障基金的運營使用。

二、社會保障費改稅前景預測

（一）社會保障費改稅將帶來的積極變化。

1.社保基金的征繳率明顯提高。過去社會保障資金由不同部門分別征收，缺乏資金籌集的強制性，且征繳制度、政策、標準不統一，征收方法多樣，征收效果也不理想。以安徽省為例，1995——1997年，由安徽省勞動部門采用差額繳撥方式征收基本養老保險費，征繳率僅為87％、84％和78％。從1998年8月起，安徽省將基本養老保險費劃歸地稅機關征收，由于征收剛性的加強，社保基金征繳率明顯提高，1999年征收養老保險費30.2億元，征繳率達95％，2000年上半年征收17億元，征繳率達95％以上。同安徽省一樣，全國各地凡由地稅機關征收社保基金的省市，均有較高的征繳率，如武漢市是全國較早（1995年3月）將養老保險費納入地稅機關征收的地區，從1995年至2000年，其平均征繳率超過94％，明顯高于其他未將養老保險費納入地稅機關征收的地區。

當前由地稅機關征收社會保障費僅是開征社會保障稅的一種準備，其實質仍然停留在“代征”的性質上，因此從以上數據還不能完全推測開征社會保障稅后的征繳率情況。但毫無疑問的是，開征社會保障稅后，地稅機關征收社保基金的征收主體地位更明確，執法剛性更強，社保基金征繳率將超過當前“代征”社保費的情形。

2.社保基金的征收成本明顯降低。開征社會保障稅可以利用現有稅務機構和人力、物力進行征管，不必另外組建征收隊伍，將大大降低征收成本，提高社保基金的籌資效率。一是社會保障稅的征繳范圍、計稅依據等與企業所得稅、個人所得稅等稅收有較一致的方面，且稅務機關對納稅人的生產經營情況有較深入的了解，除必要的票據印制和管理費用等成本外，可以大大削減人力、物力支出；二是稅務機關有著嚴格的管理機制和較為完善和征管手段、方式、方法，便于規模化、集約化管理，而規模越大、集約化越高則相對成本越低，這是一條基本的成本管理法則。從當前地稅機關征收社會保障費的征收成本來看，一方面可與過去社保部門的征收成本對比，另一方面也可推測將來開征社會保障稅的征收成本。1999年，安徽省地稅機關養老保險費征收成本大約在1500萬元左右，而過去勞動部門從當年征收的養老保險費中按3％的比例提取管理費大約為6000萬元，僅此一項，征收成本降低4500萬元左右。可以預見的是，開征社會保障稅全國范圍降低的征收成本每年應該以數十億元計。

3.社會保障稅將成為經濟體制改革和經濟結構調整的制度保證。當前政府所采取的社會保障臨時性措施尚構不成一種制度保證。據有關部門統計，1998年全國下崗職工已達1070萬人，其中600萬人需再就業，加上登記失業人數620萬人，共有1220萬人沒有工作。對于如何維持這些人的生活和解決再就業，中國政府采取了有力的臨時性措施，一是按企業、社會、財政各承擔1／3的原則籌集資金，以國有企業為依托成立了下崗職工的“再就業服務中心”，來解決下崗職工的生活和再就業困難；二是當企業解決不了退休人員生活保障的時候，由政府來擔任“最后出場人”。1998年以來，中央財政每年拿出100多億元，用來保證下崗職工按時領到基本生活費，退休人員按時、足額領到養老金。國內許多學者對這種臨時性措施持懷疑態度。其一，如果總是把失業問題放在企業的“再就業服務中心”，不僅國有企業的負擔減不下來，勞動力的可流動性也無法解決，況且目前政府所拿出的資金，也就能支撐每年100多萬人的保險金發放，再涌入大量下崗職工恐怕難以承受；其二，我們現在的養老措施說是一種“社會保障”，但大多數還是以企業為載體，缺乏社會共濟的養老機制。

社會保障稅將成為經濟體制改革和經濟結構調整的制度保證。首先，社會保障稅的最大特點是社會化，它將“企業人，，轉化成”社會人“，將職工保障責任由企業轉向社會保障體系。所謂”社會保障“就是改變小團體保障，對于中國來說就是改變企業保障，保障體系只有獨立于企業之外，才可能具有社會共濟的性質。對國有經濟實施戰略性調整，所有制結構、產業結構和企業結構調整必須與勞動力結構調整相伴而行。社會保障的”社會化“調整的是國有企業與職工的關系，實質上也就是一種勞動力結構的調整。其次，社會保障稅在經濟上的可持續性，不僅僅是為了處理短期的支付危機，而且從制度設計上為解決經濟體制改革和經濟結構調整的長期資金平衡問題提供了保證。

4.社會保障稅作為社會經濟生活的利好消息將刺激消費需求。社會保障基金的征收形式，由收費改為征稅，不僅僅是簡單的形式轉移，對整個社會經濟生活都是一個巨大的利好消息。人們的消費需求有著天然的層次性，安全需要是最低層次的需要，如果這個層次的需要得不到滿足，其他需求只能是奢談。現在我國的個人存款高達7萬億元，人們緊守個人存款這道“最后防線”不松，原因就在于此。解開需求不足這個結，關鍵是給消費者一種安全感。經濟低迷、機構改革、下崗分流，許多人對預期收入心中沒底；同時，個人預期支出明顯增加，醫療費、保險、住房、教育等都得切實考慮。建立強有力的社會保障體系，營造一個良好的消費環境，不用“揚鞭”，居民存款自會“出籠”。消費是刺激經濟增長的三大動力之一，而且是最終動力，消費增長了，何愁經濟不隨之增長。這種增長是一種生態增長，是以社會福利提高為基礎的增長，而非那種人為的以巨大的投資浪費為代價的增長。

（二）社會保障費改稅可能會出現的問題。

1.社會保障基金的財務危機日漸顯現。

（1）龐大的隱性債務和轉制成本。權威觀點認為，隱性債務與轉制成本是兩個不同的概念。前者指現收現付制下參保人員所積累的全部養老金權益，后者指根據特定轉軌目標在當期必須支付的那部分已顯性化的隱性債務，即“空賬”。這兩個數字究竟有多大？各種估計之間相差較遠。國務院發展研究中心的研究報告顯示，如果想把現有的個人賬戶做“實”，彌補現收現付制下對“老人”、“中人”的歷史欠賬，至少需2萬億元資金；轉制成本雖然是分年度支付的，但最高年份的支付額也將達3000億元。龐大的隱性債務和轉制成本將使我國社會保障基金的財務狀況呈現出“先天不足”。

（2）就業高峰和人口老齡化。“十五”期間我國新增勞動力500萬到600萬人，新生勞動力供給總量將升到4650萬人的峰值。與此同時，我國農業剩余勞動力已達1.5億人以上，“十五”期間需轉移農村剩余勞動力4000萬人。就業高峰的到來，使勞動力的供給與需求不可避免地出現矛盾，城鎮實際失業率將維持在一個較高的水平，“十五”規劃要把城鎮登記失業率控制在5％以內，而未來十年中國的城鎮失業率實際可能保持在10％左右。就業高峰所帶來的高失業率，將使失業保險資金的支付面臨較大的壓力。

由于實行獨生子女政策，我國人口的老齡化過程迅速加快。據預測，2005年我國60歲以上人口將占全部人口的10.5％，至2050年我國60歲以上人口占全部人口的比例將上升到28％。同時，企業離退休職工的人均壽命（通常指職工離退休至死亡之間的平均壽命）將由現在的10年延長到15——20年。人口老齡化趨勢的加劇，使我們不得不面臨1個勞動者養活6個老人的局面，社會養老資金的支付同樣面臨沉重的壓力。可以說，人口老齡化是影響社會保障基金財務危機的主要因素。

（3）逐年加大的資金收支缺口。繳費人數將呈逐年下降的趨勢。一是由于技術進步的加快，造成“機器排擠工人”，用工人數逐年下降，繳費人數隨之下降；二是企業改制、破產、經濟效益下滑成為繳費人數下降的一個重要因素；三是私營企業和個體工商戶以及自由職業者參保積極性不高，社會保險的擴面工作進展緩慢。

資金支出將急劇增加。隨著離退休人員的日益增多和離退休費標準逐步提高，社會保障資金支出將越來越大，據預測，到2020年，我國離退休人員將超過7000萬人，養老費用支出將超過8000億元。

2.偏高的初始保障水平將使社會保障制度的運行騎虎難下。劍橋大學管理學院學術主任查爾德教授認為，在建立社會保障體制時一定要注意設計一個花費不是太高的體系。在確定社會保障水平的基線時，一定要謹慎，因為社會保障有一個重要特點，就是某些措施一旦出臺，基線一旦確立，那就只會上升難于下降。令人遺憾的是，從目前的既成事實和設計思路來看，我國的初始保障基線偏高，不僅不符合我國目前的經濟發展水平，而且將使日后社會保障制度的運行騎虎難下。這個問題突出表現在以下兩個方面：

一是社會保險的繳費率偏高。我國社會保險（包括養老、失業、醫療、工傷、生育保險）的繳費率各地略有差別，但一般均已達到40％左右，據調查，武漢市的綜合繳費率為42％。如果再加上住房公積金，繳費率將接近50％，這一繳費水平已超過世界發達國家社會保險的繳費率（世界上社會保險繳費率最高的是瑞典，為42.9％）。如此高的費率加重了企業和個人的負擔，特別是企業不堪重負。我國現在的社會保險費率是今后社會保障稅稅率的基礎，現在初始費率偏高，今后初始稅率降下來就會較困難。

二是工資替代率水平偏高。美國、瑞士、德國三國的退休金工資替代率分別為44％、37％、49％，而我國的養老金工資替代率平均水平在80％左右，有些地區甚至高達100％以上。我國的經濟發展水平遠遠落后于美國、瑞士、德國，而社會保障負擔水平卻遠遠高于這幾個國家，這無疑是不合理的。問題是，社會保障稅開征以后，我們也很難改變工資替代率水平偏高的這種初始狀況，因為福利分配有慣性，人們一旦從政府那里享受到利益，如果政府試圖削減這一利益分配，就會遭到受益者的反對。如此，在未來一定的時間里，政府不得不以較高的福利分配成本來維持社會的穩定。

3.社會保障制度的固態化和低覆蓋，將嚴重阻礙我國的經濟體制改革。社會保障的固態化是指政府及國有企事業單位職工的社會保障，不能隨著受保障主體的流動而流動，受保障主體只有在政府及國有企事業單位就業，才能享有失業、醫療、退休這三大保障，一旦離開政府及國有企事業單位而到非國有企業就業，這三大保障就沒有了，保障基金不能隨著人走而流動。社會保障在未來一定時期的固態化，不利于人才的流動和優化配置，這與市場經濟的要求是背道而馳的，將嚴重阻礙我國以建立社會主義市場經濟為目標的經濟體制改革。

社會保障的覆蓋面已經包含了城鎮國有、集體、涉外企業，我們正致力于將城鎮私營企業及自由職業者納入社會保障體系。即便如此，社會保障依然表現為嚴重的低覆蓋性，這種低覆蓋性主要體現在兩個方面。一是社會保障不覆蓋國家公務員。二是農村社會保障體系缺位。

4.社會保障資金的征集困難重重。

（1）工資收入管理的不規范，使社會保障資金的收繳嚴重失真。資料顯示，作為職工繳費基數的繳費工資與其實際工資相差較大，如1999年廣東省企業養老保險的繳費工資僅占實際工資總額的70％；世界銀行1995年調查發現，中國城鎮職工1994年的養老金實際繳費率為13％，而當年名義繳費率為23.5％，高于國際上大約20％的平均水平。據我們調查，2000年，湖北省枝江市人均月繳費工資為313元，沙洋縣人均月繳費工資為300元，均大大低于人均月實際工資。繳費工資的失真，意味著稅基的失真，開征社會保障稅后的稅基核實問題，將是社會保障資金征集的困難之一。

（2）社會保障登記與稅務登記的不統一，使社會保障稅的納稅人界定不清。我國社會保障資金的征收主體將沿著“社會保障部門收費——稅務部門收費——稅務部門征稅”這樣一條軌跡更替，在征收主體更替過程中，由于社會保障登記與稅務登記的不統一，容易出現納稅人的流失。

（3）社會保障費拖欠現象日趨嚴重。由于經濟效益下滑等因素，全國社會保障費欠費情況相當嚴重，1998年全國企業欠繳318億元，1999年欠繳388億元，2000年欠繳超過400億元。安徽省2001年各企業共欠基本養老保險費72708萬元，其中欠50萬元以上的419家，欠500萬元以上的16家，欠費企業中，國有企業占了大頭。社會保障費沒有征收，就沒有管理，更談不上使用，而社會保障費拖欠現象的日趨嚴重，使社會保障費（稅）的征收越發艱難。

5.社會保障資金難以保值增值。社會保障本質上應是一種未來保障，社會保障資金只有保值增值才能符合社會保障本質。由于大部分地方特別是老工業基地，當期負擔較重，當月征收的社會保障資金還不足以保證支出，根本沒有資金積累，談不上保值增值；一些地方雖有部分資金的滾動積累，可這些為數不多的資金結余，按現行規定只能用于購買債券或存入銀行，增值十分有限。有人批評目前我國社會保值基金投資渠道狹窄，僅限于國債和存款，過于強調資金的安全性，而忽視了資金的贏利性。但從國際經驗來看，社會保障基金的投資必須同時兼顧安全性、贏利性和流動性，絕不可顧此失彼，而基于社會保障基金的特性，對資金的安全要求更高。的確，社會保障基金入市是資本市場發展和社會保障基金保值增值的共同需要，但必須選擇一個適當的、成熟的時機，目前諸多方面的因素表明，現在社會保障基金入市的時機尚不成熟。

三、社會保障費改稅的相關策略

（一）積極避免社會保障基金財務危機的發生。

1.減持國有股。目前理論界和管理層均已就此觀點達成共識，爭論的焦點在于國有股減持的規模、方案和具體步驟。目前我國深滬兩地上市公司總股本約3739億股，其中國有股約2240億股，占總股本的60％左右。如果我們每年能拿出一部分國有股在股票市場高漲時賣出，則可套現一大筆資金，用于補充社保基金。目前很多人擔心的是國有股減持會對股市行情造成難以承受的壓力，這種擔心是沒有必要的。首先，國有股減持僅僅是補充社保基金的多種途徑之一，而且在開始的幾年，我們完全可以控制國有股減持的數量，等資本市場規模擴大、市場承受能力增強后，再逐步增加減持的數量；其次，政府可以規定將國有股減持的所得大部分轉為社保基金，再逐步放寬社保基金入市的限制，這樣從股市套現的資金將重新回流到股市。因此只要我們政策操作得當，完全可以將國有股減持對股市的不利影響降低到最低限度，與此同時，社保基金的實力則會不斷壯大。

2.變現部分國有資產。根據財政部統計，1999年我國全部國有資產總量為90964.2億元，其中經營性國有資產總額為66748.4億元，總量顯然十分可觀。因此我們可考慮變現或劃撥部分國有資產來消化轉制成本，補充社保基金。

3.調整國家財政支出結構。該方法操作簡單，但由于我國長期實行赤字財政，財政平衡壓力很大。因此，這種方式只能作為轉制成本消化的補充方式，而不能作為主要方式。在具體操作方面，我們可考慮對每年新增財政收入統一切塊，如10％，永久性地納入社保基金。

4.發行特種長期國債。這種債券期限可定長一些，以便能將債務負擔分散在今后二三十年中，避免對政府造成太集中的贖回壓力。但須注意的是，這種特種國債的年發行數量及期限必須經過權威機構的嚴密測算，即要考慮養老金欠賬的多少，又要考慮政府未來的償還能力。

5.征收特種稅，將稅收所得用于消化部分轉制成本，補充社保基金。政府可考慮征收遺產稅、奢侈消費稅（娛樂、美容等），以及從已征收的個人所得稅、利息稅等稅收劃出一定比例，用于補充社保基金。

6.通過發行福利彩票籌集資金來消化部分轉制成本，補充社保基金。福利彩票具有強大的社會集資功能。1994年以來，全國福利彩票共發行銷售343億元，籌集福利資金101億元。因此，通過發行福利彩票來籌資金，只要運作得當，也完全可以成為消化轉制成本的一種方式。

（二）適度降低初始保障基線。

1.適度降低社會保險繳費率。繳費率的高低一般是由社會保障的覆蓋范圍和收益大小決定的，而覆蓋范圍和收益大小又取決于一個國家的生產力發展水平。可以考慮的是，將現行的社會保險繳費率適當降低，如由40％左右下調到35％左右，這樣，社會保障稅剛開征時，稅率就可定得低一些，然后隨著社會保障項目的拓寬，逐步提高稅率。需要注意的是，在適度降低社會保險繳費率的同時，必須要適度擴大社會保障的覆蓋面。因為單純降低繳費率會打破社會保障基金供給與基金支付的理論平衡，在基金支付量不變的情況下，我們必須嘗試通過擴大基金覆蓋面來維持平衡，如將逐步涌進城市的青年農民納入征稅范疇，推進城市化進程。否則，政府將面臨社會保障基金的支付危機，作為基金償付的最后擔保人，甚至還將面臨嚴峻的政治風險。

2.適度降低工資替代率水平。根據我國經濟發展水平和社會保障“激勵與保護相統一”的原則，應將養老金工資替代率水平由當前的90％左右降低到繳費工資的60％左右。隨著我國經濟發展水平的提高，再逐步把已經降低的工資替代率水平提高起來，這是完全符合福利分配的規律的。

（三）建立流動性和廣覆蓋的社會保障制度。

1.增強社會保障的流動性。人才的流動和優化配置，是市場經濟的必然要求。流動性的增強，意味著保障主體不管是在政府及國有企事業單位就業，還是在非國有企業就業，均享有失業、醫療、退休等社會保障，即受保障主體始終與保障基金緊密聯結在一起，保障基金隨著受保障主體流動而流動。這就要求社會保障號、信用號、身份證號三號合一，否則就難以從制度上和技術上建立流動性很強的社會保障。

2.增強社會保障的廣覆蓋性。一要將國家公務員作為社會保障稅的納稅人。既讓國家公務員拿出工資的一部分，為社會互濟增添力量，又讓國家公務員在機構改革、人事制度改革中能夠承受待崗、失業和養老的風險。同時，廣覆蓋與流動性是相互作用、相互影響的，沒有廣覆蓋，流動性的鏈條就會中斷；沒有流動性，廣覆蓋就難以充分發揮活力。二要建立農村社會保障體系。根據我國農村幅員廣闊、地區差異很大的實際，短期內讓全國農民普遍參加進來是不可能的，農村社會保障體系必須是多元化的，除探索農村社會化養老保障制度以外，還可建立承包土地轉讓制度、儲蓄互助會等多種形式，同時充實農村五保戶供養的資金來源，使農村五保制度真正做到名實相符。

（四）夯實社會保障資金的征管基礎。

一要加大清理、催繳拖欠社會保障費的力度。欠費問題是長期困擾社會保障資金征集的一個大問題，我們要充分利用稅務部門征繳手段強硬、征收渠道通暢、網絡系統健全等優勢，進一步增強社會保險籌資的強制性。對于欠費數量大、欠費時間長的典型企業，采取新聞曝光等多種形式，并適當采用稅收保全與強制執行措施，力求將欠費降低到最低限度，為社會保障“費改稅”打下良好基礎。

二要核實稅基。核實企業職工的繳費工資，減少繳費工資與實際工資之間的差距、名義繳費率與實際繳費率之間的差距；核實非企業職工如個體經營者的經營利潤和雇工人數，杜絕私營、個體經營者瞞報、少報經營利潤和雇工人數的現象。

篇12

(一)目前我國采用的社會統籌辦法的缺陷與世界上大多數國家利用社會保障稅籌集社會保障基金的做法不同,我國采用社會統籌的方式取得社會保障基金。具體做法是以在職職工的工資總額為計算依據,由企業和職工分別按規定的比例計算繳納“基本養老保險費”、“待業保險費”和“醫療保險費”。這三項保險費由有關的社會保障管理部門負責征收、管理和支配。凡參加上述保險費統籌的企業,其職工的養老、失業和醫療保險均由社會保障管理部門統一支付。在此基礎上,經濟效益好的企業還可為職工辦理補充養老保險,職工個人也可再參加儲蓄性養老保險,以作為基本養老保險的補充。目前,社會保障籌集方式的統籌范圍由區、縣、市擴大到省、直轄市和自治區。應當承認,社會統籌在一定程度上提高了社會保障基金籌集的社會化程度,緩解了過去因職工社會保障基金全部由各個企業自籌,在本企業范圍內自收自支而造成的新老企業之間負擔不平衡和企業間互濟性差的矛盾。同時,我們也必須看到,現行社會保障籌資方式仍存在著不少缺點,從而制約了我國社會保障事業的發展。

1.現行社會保障籌資辦法政出多門,導致了社會統籌的繳費標準不一,無法對社會保障基金的管理和運用進行統一有效的監督,使得本來不充分的社會保障基金管理不善甚至被挪作他用,揮霍浪費掉了。

2.目前的籌資方式強制性差,欠繳率逐年上升,籌資陷入困境。目前采用收費的方式籌集社會保障基金,強制性較差,保險金拖欠現象經常發生。資料顯示,1994年,全國欠繳養老保險金的企業近5萬戶,累計欠繳金額總數已超過50億元;同年,湖南省襄樊市企業欠繳職工養老保險基金、待業保險基金面達30%以上,欠繳基金的數目占繳費總額度的比例達20%左右;至1995年11月底,天津市已有300多家企業欠繳養老保險費,累計欠繳金額達1億多元;1997年以來,山東省青島市欠繳養老保險基金1.3502億元。保險基金的積累水平呈下降趨勢,必將增大了財政最后支付的風險。

3.籌集范圍窄,覆蓋面小。據統計,目前參加養老保險的職工占全部企業職工的76%。其中國營企業為96%,城鎮集體企業為45%,其他類型企業為24%。這表明,還有近1/4的企業職工尚未納入籌資范圍。大部分的集體企業職工、絕大部分三資企業的中方職工、個體私營企業職工、鄉鎮企業職工和自由職業者沒有進入籌資范圍,而這些養老保險覆蓋率低的企業正是最有活力的企業,它們年齡結構較輕,增長速度快,可以為在更大范圍內籌集養老保險基金,并形成較長時間的積累,創造更為有利的條件。此外,失業保險也只限于國有企業和集體企業;醫療保險試點在大多數地區也只限于行政事業單位,企業參與的程度很低。而且各項社會保險的待遇也因企業所有制形式的差異而有所不同,通常是國有企業高于集體企業,這些都不利于勞動力在不同類型企業之間的合理流動,不利于勞動力資源的合理配置。

4.被保險對象承擔責任少。現行的各項保障制度的資金來源中企業占的份額大,個人擔負的較少。以我國正在實施的養老保險、失業保險和醫療保險為例,目前的籌資比例是企業或單位繳款的保險費相當于工資總額的29%,個人繳納的保險費只占本人工資總額的6%。而世界上絕大多數國家實行等比例制,即企業或單位繳納與個人繳納為1:1,大大低于我國的5:1的水平。這種籌資機制相對加重了國家和企業的負擔,超過了企業的承受能力。

長此下去,勢必給基金籌集帶來不利的影響。

5.社會保險基金管理缺少約束機制。以現行籌資方式籌集的社會保障基金不是由統一的部門管理,而是由地方或部門設立的社會保障機構分頭管理,未建立起完善的監督機制,不利于政府、企業和職工群眾對社會保障基金的籌集、分配和使用進行監督,無法保證社會保障基金運行的合理性、安全性和公開性。因而使社會保障基金的保值、增值難以保證,被擠壓、挪用、浪費的現象也時有發生,這都勢必影響社會保障的社會效益和受保人的經濟利益,也為腐敗的滋生制造了溫床。

(二)征收社會保障稅的相對優越性

1.社會保障稅更符合效率原則。社會保障稅的征收與管理主要集中在財政部門,以法律形式確定企業和個人負擔的比例,可以克服社會統籌方法政出多門、分頭管理的弊端。由稅務機構征收社會保障稅,收入實行獨立預算管理,一是可以避免保障基金與財政資金擠占,有利于基金專款專用;二是編制社會保障基金收支預算,使收支管理進一步規范化、科學化;三是有利于對社會保障基金進行有效的監督和約束;四是有利于發揮社會保障基金的“資本”效應,確保資金的增值。

2.社會保障稅具有更強的約束機制。實行社會保障稅一般由國家立法機構制定頒布統一的法律,相對于地方政府或有關部門制定的條例、規定,這些法律無疑具有更強的約束力。因而,開征社會保障稅,有利于克服我國社會保障籌資過程中出現的各種阻力,保證籌資工作順利進行。

3.社會保障稅更能體現市場經濟所需要的公平性。市場經濟的基本特征是市場在資源配置中起基礎作用。在征收社會保障稅的情況下,參加社會保障的企業和個人都必須按統一的稅率繳納社會保障稅,否則將不能享受均等的社會保障待遇。這就減輕了社會統籌條件下國有企業相對于其他企業較重的社會保障負擔,為不同所有制企業間的公平競爭創造條件。同時,由于各種類型企業職工都享有合法的社會保障,這也使整個社會人才資源的合理配置成為可能。

4.社會保障稅的實施,有利于我國更好地建設法制經濟和健全稅收體制。我國在由計劃經濟向市場經濟轉軌的過程中,許多制度尚未規范。逐步以法律規定代替行政命令,有利于經濟的法制化、制度化。同時,在國際上,有效的經驗表明,經濟發達國家大多數采用社會保障稅來籌集社會保障所需資金,社會保障稅在其稅收體系中占有重要地位。相比之下,我國尚未開征社會保障稅,表現為市場經濟條件下不健全的稅收體系。因此,開征社會保障稅符合市場經濟的需要。

二、開征社會保障稅的可行性

(一)建國50多年來構筑的社會保障格局初具輪廊,為我國社會保障稅的開征提供了實踐基礎建國初期,我國頒發了勞動保險條例。1986年國務院頒發了關于勞動保險改革的4個條例,把職工養老保險、待業保險和醫療保險制度列為改革重點。1991年,國務院在總結各地試點經驗的基礎上,又作出關于改革企業職工養老保險與企業補充養老保險和職工個人儲蓄性養老保險相結合的制度的決定。1998年6月《國務院關于實行企業職工基本養老保險省級統籌和行業統籌移交地方管理有關問題的通知》正式出臺,要求加快實行企業職工基本養老保險省級統籌。同年,國家對失業保險的繳費比例進行了調整,企業繳費為工資總額的2%,個人繳費為工資總額的1%,使失業保險制度進一步完善。1999年是國有企業三年基本脫貧目標實施攻堅戰的第二年,《國務院關于建立城鎮職工基本醫療保險制度的決定》出臺,規定基本醫療保險由單位和個人共同繳納。用人單位繳納職工工資總額的6%左右,職工繳納本人工資收入的2%。據我國近日的1998年勞動和社會保障事業發展年度統計公報顯示,1998年,全國有8475.8萬名企業職工參加了基本醫療保險社會統籌,占企業離退休人數的98%,全國基本醫療保險收入1459億元;城鎮職工醫療保險制度改革試點擴大到40多個城市。參加失業保險的人數為7927.9萬人,失業保險基金總收入為68.4億元;參加工傷、生育保險的人數也有所增加。所有這些都表明,我國社會保障制度總體框架已經形成,通過各種渠道的社會保障基金也已初具規模。盡管目前實施的社會統籌辦法還確實存在著一些缺陷,但實施多年的征收程序和管理辦法仍然可以為社會保障稅的開征提供參考資料。在原有基礎上通過立法、測算、宣傳等一系列措施,逐步地實行將現有的基金統籌辦法轉變為稅收征管并不困難。

(二)發達國家的征收實踐為我們提供了可借鑒的寶貴經驗如前所述,自1935年美國開征社會保障稅以來,至今已有60年的歷史。一般情況下,經濟實力強、國民收入水平高的國家,社會保障稅收入就多一些,反之就少一些。許多國家在開始征收社會保障稅時,稅率較低、規模較小,以后根據需要和條件的逐步改善提高稅率,擴大稅收規模。從征收管理方面看,國外的社會保障稅一般由稅務機關統一征收,然后集中到社會保障機構統一管理使用。這些國家開征社會保障稅,無論從稅收制度的選擇還是從課征技術的要求方面,都積累了一定的經驗和教訓,使我國開征此稅時可以借鑒。

(三)城鄉居民收入水平的大幅度提高為社會保障稅的開征提供了充分的稅源1979年改革前的近30年,我國城鄉居民收入增長緩慢。有關資料顯示,1952~1978年的26年間,我國城鄉居民的人均可支配貨幣收入始終在50~150元這一區間徘徊,城鄉按人口年均計算的個人收入平均實際增長率僅為2%左右。改革開放以來,城鎮居民家庭平均每人全部收入穩步增加,1986~1996年的10年間,全國平均每人全部年收入的增長速度為18.2%,遠高于同期實際國內生產總值的平均增長速度的10%。社會總收入在國家、集體、個人三者之間的分配關系發生了顯著變化,概括地講,主要特點是國家收入比重明顯下降,集體收入比重略有上升,個人收入比重急劇上升。同時,我國城鄉居民儲蓄近年來一直保持著大幅度的增長狀態。從1993~1996年6月底,儲蓄存款余額由15200億元增加到59100億元。另據國際貨幣基金組織公布的材料,我國國民儲蓄率一直居世界之冠,1989年至1997年國民儲蓄與國民生產總值的比例達35%。可見,經濟的發展已為開征社會保障稅提供了深厚的物質基礎和充實的稅源保證。

三、我國社會保障稅初步設計的想法

(一)我國社會保障稅應遵循的原則借鑒國外社會保障稅征收的實踐經驗,結合我國目前和未來一定時期的社會經濟狀況,我國開征社會保障稅應遵循以下原則:

1.循序漸進,逐步發展的原則。國外的經驗表明,社會保障制度的建立與發展,是與一個國家的社會經濟發展水平相適應的。我國作為一個發展中國家,社會物質基礎相對薄弱,地區之間經濟發展的不平衡,農業產業化程度較低,而且人口眾多。這些都在客觀上制約著我國社會保障制度的建立和發展。因此,我國社會保障稅的稅制設計,必須從國情出發,在開征的初期征收范圍不宜過寬,通過征稅籌資的保障項目也不宜過多。隨著社會經濟發展水平和生產社會化水平的提高再相應拓寬征收范圍,增加征收項目,循序漸進,逐步發展,不能急于求成。

2.平穩過渡,負擔適度的原則。為了避免由于改變社會保障籌資方法而大幅度增加企業和職工的負擔,減少社會保障稅的征收阻力,有利于我國社會保障籌資方式由現行模式向課征社會保障稅平穩過渡,社會保障稅的負擔水平要制定得適度、合理。既要考慮到支出的需要,又要注意與現階段的負擔水平相銜接。以后隨著社會經濟發展水平和企業、職工的實際收入水平的提高再進行相應調整。絕不能將社會保障水準定得過高,導致稅負過重,使企業和職工難以承受。

3.簡化稅制的原則。我國開征社會保障稅雖然不乏國外的成功經驗可供參考。但終究缺乏實際管理操作經驗,加之我國特有的經濟體制及歷史背景,國內企業的經濟管理水平和稅務機構的稅收征管水平不高,應盡可能地把社會保障稅制度設計得簡便易行,盡量簡化計算征收手續,以便稅務機關征收管理,也便于納稅人繳納。

(二)我國社會保障稅的構成要素

1.納稅人。根據國外社會保障稅由雇主和雇員分擔的通行做法。我國社會保障稅的納稅義務人應包括法人納稅人和自然人納稅人兩種。法人納稅人應包括各類企業和自收自支的事業單位,由于行政機關和國家撥款的事業單位本身沒有收入或收入無法滿足需要,主要靠國家預算撥付資金,因而可不作為納稅義務人,但國家應為職工建立一部分社會保障基金,直接劃入財政預算支出,撥給社會保障部門,這部分資金相當于各類企業中應由國家和企業負擔的那部分。自然人納稅人應包括各類企業、行政機關、事業單位的干部職工以及城鎮個體勞動者和自由職業者。考慮到我國農村經濟發展差異過大,農業生產的社會化程度較低,農村商品經濟不發達,農民收入不高,負擔能力有限的狀況,加之我國稅收征管水平不高,目前可暫不把純粹的農業勞動者包括在內。

2.課稅對象和計稅依據。法人納稅人以其發放的職工工資總額為課稅對象,納稅自然人以其工薪收入為課稅對象。包括企業和國家撥款事業單位支付給職工的工資總額,各類職工的工薪收入,以及私營企業主、城鎮自由職業者和個體經營者的收入。這里需要特別注意的是,目前我國的工資結構大體可分為兩類,一類是享有社會保障的工資,包括國家機關的公務員工資、全民所有制企事業單位的工資及比照全民所有制開支標準執行的大集體企業工資等。另一類是社會保障自理的工資,包括中外合資企業、外國獨資企業和私營企業的工資以及自營者的所得等。超級秘書網

對后者的工資開征社會保障稅,其意義在于通過稅收強制其參加社會保障體系,將以往分散的社會保障費用集中。盡管參加者因繳納社會保障稅而減少了一部分工資或薪金收入,但他們付稅后可以享有統一的更為可靠的社會保障,因而對這類工資的課稅,總體上并無大的影響。而對于已享有社會保障的納稅人開征社會保障稅,容易使這部分人因繳納社會保障稅而降低其名義工資水平,這就存在著工資結構調整的問題。應過工資改革的進行,將以往我國集中的社會保障資金還原為分散的工資收入,返還給工資的獲得者。對于社會保障稅是否應設置最高限額,一直是各國學者爭論的話題。作為一種稅,社會保障稅同其他稅收一樣,必須貫徹量能負擔和公平的原則。從量能負擔上看,社會保障稅應實行高收入者多征,低收入者少征,無收入者不征的原則。

從受益上看,由于高收入者的自我保障能力強,從社會保障中獲得的受益少或根本無受益。而低收入者則可能更多地依賴于社會保障。雖寫作論文然抽肥補瘦是社會保障稅不同于其他稅種的特點之一,但也不能是無限制。在我國目前的狀況下開征社會保障稅應對高收入者設置最高限額,超過一定標準的收入部分免征社會保障稅,而對低收入者不設免征額或起征點。總之,凡是享有社會保障權利的勞動者,都有交納社會保障稅的義務。

篇13

社會保險是現代社會保障體系中最重要的子系統，是社會保障體系中的核心部分。幾乎在所有國家，社會保險的支出規模都占社會保障支出的最大份額。社會保障資金籌集方式主要有兩種：一種是采取社會保險繳費的方式，另一種是采取征收社會保險稅的方式。社會保險稅是以社會保障法揮著社會保險法為依據，對資金的征收、管理、支出及征管機構、人員和手段進行規范化管理。征收社會保險稅具有無償性、強制性、規范性和固定性的特點。社會保險費是國家社會保障部門向企業和個人收取的、用于保障職工在失業、傷殘、疾病、生育和退休后所需的資金。社會保險稅在征收機關、征收標準和征收制度上難以統一，并且征收過程等容易受到歷史的、文化的、傳統的因素制約。我國實行征收社會保險費的方式籌集社會保險資金。

一、開征社會保險稅的必要性

隨著社會主義市場經濟體制的建立和完善，我國社會保險舊的籌資方式已越來越難以適應形勢發展的要求，因此，規范社會保障資金的籌集形式，以改變我國社會保障體制的現狀，促進經濟體制改革的順利進行，適時開征社會保險稅需要提上議事日程。

1、資金籌集剛性不足，籌資渠道單一，籌資方式社會化程度低，社會保障資金的統籌缺乏立法依據

目前，全國尚無一部較為統一健全的法律或條例來嚴格規范社會保障資金的征管行為。社會保障制度如果不能上升到法律規范的層面，就不能稱之為完善的制度安排，社會保障資金籌集的強制性不足，就會損害勞動者的合法權益。

2、社會保障資金管理體制混亂，運營監管不力

1999年1月國務院頒布的《社會保險費征繳暫行條例》規定社會保險費的征收可以由稅務機關征收，也可以由勞動保障行政部門按照國務院規定設立的社會保險經辦機構征收。社會保障資金的籌集基本上采取“按地區、分行業、定單位”的辦法，始終沒有一個權威性機構進行統一管理，資金管理體制仍然是政出多門、條塊分割。資金的使用管理上的“塊塊統籌”，導致對資金的使用缺乏必要的監督，進而使社會保障資金不能專款專用；由于社會保障管理資金沒有法定的來源，沒有納入財政預算，社會保障管理機構可按比例從統籌資金中提取行政管理費用，于是便有人借機假公濟私，使社會保障資金的管理費用數量過高、增長過快。

3、現行社會保障繳費制度缺乏公平性

現行社會保障繳費制度缺乏公平性，主要體現在現行社會保障統籌按所有制形式、企業級次、行業、地區的不同來設立、征集和管理，這種條塊分割的籌資方式，造成了不同地區、不同部門、不同行業之間在收繳社會保障資金方面的標準差異較大。由于我國的社會保障發展的特殊性，新老企業在社會保障支出方面存在著嚴重的不平衡，老職工多的企業負擔奇重，使得老企業舉步維艱；而一些新企業由于產品新、效益好、職工年輕、負擔較少，競爭力自然較強。

因此，改革當前舊制度，建立新型籌資模式勢在必行，而開征社會保險稅就是一種較好的選擇。

二、我國社會保險稅的主要內容設計

1、納稅人

按照國外社會保險稅由雇主和雇員共同承擔的通行做法，我國社會保險稅應分別以各類企事業單位、行政單位和職工個人為納稅人，具體包括國有企業、集體企業、股份制企業、三資企業、私營企業、個體戶、行政事業單位和社會團體及其職工。

2、課稅范圍與課稅對象

我國社會保險稅在稅制建設上，一定要遵循立足國情、循序推進、負擔穩定的原則，合理確定社會保險稅的課征范圍。具體在課稅范圍的確定上要注意兩點：一是近階段社會保險稅的課征范圍應局限于我國境內的各種所有制的企業、行政事業單位和個體經營者。對占我國人口絕大部分的農民，由于其收入水平不高，負擔能力有限，對其征收社會保險稅不夠現實。二是要遵循保障公民最低需要的原則，現階段應設置養老保障、失業保障和醫療保障三個稅目，以后再視情況而逐漸增加其他稅目。課稅對象對于企業行政事業單位來說，是工資、薪金總額；對于在職人員來說，是個人的工資收入；對于自由職業者來說，是其事業純收入額。同時遵循國際慣例規定最高應稅限額，即對超過一定限額以上的工資、薪金收入不征稅。

3、稅率

根據我國目前的經濟發展水平和居民收入狀況，社會保障水平不宜過高，稅率的確定應以滿足失業、養老和醫療三個項目的基本資金需要為目標。至于稅率的具體形式，應采取比例稅率，因為比例稅率有利于稅制簡化，相對累進稅率來說更符合效率優先的原則，相對于定額稅率來說更符合公平原則，各省市的社會保險稅率可有一定的浮動幅度，但不應過高，以有利于勞動力的流動。

4、征收管理

在社會經濟發展不平衡情況下，現階段社會保險稅收入只能達到省級統籌的水平，與之相適應，社會保險稅應劃歸地方稅務局征收。在管理上，社會保險稅收應納入統一的社會保障預算，并設置專門機構負責社會保障資金的管理和使用。

三、采取積極措施推動中國社會保險稅的開征

1、擴大納稅義務人范圍

我國現行社會保障的覆蓋范圍主要包括國有企業、集體企業職工，而一部分城鎮集體企業、部分外商投資企業、大部分私營企業和個體工商戶的職工都未納入保障范圍，導致不同所有制企業負擔不公平和職工待遇不平等等問題。社會保險稅的納稅義務人應包括所有城鎮企業、單位和個體工商戶，使社會保障覆蓋城鎮全體勞動者。我國目前的公務員制度還不規范，機關和實行財政全額補助的事業單位的工作人員的養老、醫療基本上是由國家包下來的，從完善我國社會保障制度的高度而言，就應該要把機關事業單位及其職工納入社會保險稅的納稅人范圍，稅款在財政預算經費中列支。

2、規范、明確和統一稅基

我國現行社會保險費的繳費基數是一定時期內直接支付給本單位全部職工的勞動報酬總額，包括基本工資、獎金、津貼和補貼。個人繳費工資標準超過當地職工平均工資300%以上的部分不繳費，達不到職工平均工資60%的按60%繳納，國際上征收社會保險稅的國家大多數也是有限額規定的。建議在開征社會保險稅時，保留現行的費基上下限的規定，對少數單位將各種補貼、津貼等工資性收入游離于基本工資之外進而逃繳社保費的做法要予以懲治，以便規范和統一社會保險稅稅基。但對個體工商戶的稅基確定要考慮其特殊性，由于個體工商戶沒有明確的工資所得，根據專稅專用的原則，可以確定一定的費用扣除標準，按其營業額進行定額征收。

3、稅目與基本保障項目相適應

稅目設置應與社會保障的項目相對應。保障項目多與少取決于一個國家的經濟實力和社會福利政策目標。發達國家社會保障的項目較多，涉及各個領域，其中最基本的有養老保險、健康保險和失業及不具備或喪失勞動能力保險三種。我國是發展中國家，社會保障的項目和標準必須與我國經濟發展水平以及各方面的承受能力相適應。因此，開征的社會保險稅應設定養老、醫療和失業三個基本保險稅目，統一稅基，分別征收，以后根據經濟條件的變化再增加工傷、生育等稅目，以便適應社會保障水平不斷提高的需要。

4、實行統一的比例稅率

稅率選擇在國際上也有多種做法，許多國家采取比例稅率，但也有的國家采取超額累進稅率、累退稅率，在稅率的具體規定上，各國也不相同，一般都是全國統一稅率，但有的采用行業差別稅率。從簡化稅制和統一稅政的要求出發，我國開征的社會保險稅應實行全國統一的比例稅率，社會保險稅的稅負水平應充分考慮到我國現階段的基本國情，合理確定社會保險稅的負擔標準，保持適度適中的水平。從多年的社保資金籌措實踐看，我國目前正在實施的基本養老保險費繳費率為不超過工資總額的28%，基本醫療保險費的繳費率為8%，失業保險費的繳費率為3%，三項加在一起是39%，導致企業人力成本過高，很多企業難以承受，開征社會保險稅時必須把目前過高的繳費負擔降下來，降低的重點應放在養老保險費的負擔上。改革后的社會保險稅綜合稅率可在現行三項資金總體負擔率基礎上再降低10個百分點，確定在30%以內，這樣也與世界上大多數國家的社會保險稅綜合負擔水平相接近。

5、將社會保險稅劃為地方稅種，由地稅部門征收

目前，我國社會保障層次過低，制約了社會保障制度作用的發揮。應盡快提高我國社會保障統籌層次，在改為社會保險稅后，保障層次以省級為宜，如果仍然局限于縣、市統籌，難以發揮社會保障的互助共濟作用。因為我國地區經濟發展不平衡情況將長期存在，居民收入水平和生活水平的差別也將長期存在，這就決定了我國社會保障還不能夠實行全國統籌。因此，在開征社會保險稅后宜實行省級統籌，并將其列為地方稅種，由地稅部門負責征收。

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