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篇1

第三條土地調查工作按照全國統一領導、部門分工協作、地方分級負責、各方共同參與的原則組織實施。

第四條土地調查所需經費，由中央和地方各級人民政府共同負擔，列入相應年度的財政預算，按時撥付，確保足額到位。

土地調查經費應當統一管理、專款專用、從嚴控制支出。

第五條報刊、廣播、電視和互聯網等新聞媒體，應當及時開展土地調查工作的宣傳報道。

第二章土地調查的內容和方法

第六條國家根據國民經濟和社會發展需要，每10年進行一次全國土地調查；根據土地管理工作的需要，每年進行土地變更調查。

第七條土地調查包括下列內容：

（一）土地利用現狀及變化情況，包括地類、位置、面積、分布等狀況；

（二）土地權屬及變化情況，包括土地的所有權和使用權狀況；

（三）土地條件，包括土地的自然條件、社會經濟條件等狀況。

進行土地利用現狀及變化情況調查時，應當重點調查基本農田現狀及變化情況，包括基本農田的數量、分布和保護狀況。

第八條土地調查采用全面調查的方法，綜合運用實地調查統計、遙感監測等手段。

第九條土地調查采用《土地利用現狀分類》國家標準、統一的技術規程和按照國家統一標準制作的調查基礎圖件。

土地調查技術規程，由國務院國土資源主管部門會同國務院有關部門制定。

第三章土地調查的組織實施

第十條縣級以上人民政府國土資源主管部門會同同級有關部門進行土地調查。

鄉（鎮）人民政府、街道辦事處和村（居）民委員會應當廣泛動員和組織社會力量積極參與土地調查工作。

第十一條縣級以上人民政府有關部門應當積極參與和密切配合土地調查工作，依法提供土地調查需要的相關資料。

社會團體以及與土地調查有關的單位和個人應當依照本條例的規定，配合土地調查工作。

第十二條全國土地調查總體方案由國務院國土資源主管部門會同國務院有關部門擬訂，報國務院批準。縣級以上地方人民政府國土資源主管部門會同同級有關部門按照國家統一要求，根據本行政區域的土地利用特點，編制地方土地調查實施方案，報上一級人民政府國土資源主管部門會同同級有關部門核準后施行。

第十三條在土地調查中，需要面向社會選擇專業調查隊伍承擔的土地調查任務，應當通過招標投標方式組織實施。

承擔土地調查任務的單位應當具備以下條件：

（一）具有法人資格；

（二）有與土地調查相關的資質和工作業績；

（三）有完備的技術和質量管理制度；

（四）有經過培訓且考核合格的專業技術人員。

國務院國土資源主管部門應當會同國務院有關部門加強對承擔土地調查任務單位的管理，并公布符合本條第二款規定條件的單位名錄。

第十四條土地調查人員應當堅持實事求是，恪守職業道德，具有執行調查任務所需要的專業知識。

土地調查人員應當接受業務培訓，經考核合格領取全國統一的土地調查員工作證。

第十五條土地調查人員應當嚴格執行全國土地調查總體方案和地方土地調查實施方案、《土地利用現狀分類》國家標準和統一的技術規程，不得偽造、篡改調查資料，不得強令、授意調查對象提供虛假的調查資料。

土地調查人員應當對其登記、審核、錄入的調查資料與現場調查資料的一致性負責。

第十六條土地調查人員依法獨立行使調查、報告、監督和檢查職權，有權根據工作需要進行現場調查，并按照技術規程進行現場作業。

土地調查人員有權就與調查有關的問題詢問有關單位和個人，要求有關單位和個人如實提供相關資料。

土地調查人員進行現場調查、現場作業以及詢問有關單位和個人時，應當出示土地調查員工作證。

第十七條接受調查的有關單位和個人應當如實回答詢問，履行現場指界義務，按照要求提供相關資料，不得轉移、隱匿、篡改、毀棄原始記錄和土地登記簿等相關資料。

第十八條各地方、各部門、各單位的負責人不得擅自修改土地調查資料、數據，不得強令或者授意土地調查人員篡改調查資料、數據或者編造虛假數據，不得對拒絕、抵制篡改調查資料、數據或者編造虛假數據的土地調查人員打擊報復。

第四章調查成果處理和質量控制

第十九條土地調查形成下列調查成果：

（一）數據成果；

（二）圖件成果；

（三）文字成果；

（四）數據庫成果。

第二十條土地調查成果實行逐級匯交、匯總統計制度。

土地調查數據的處理和上報應當按照全國土地調查總體方案和有關標準進行。

第二十一條縣級以上地方人民政府對本行政區域的土地調查成果質量負總責，主要負責人是第一責任人。

縣級以上人民政府國土資源主管部門會同同級有關部門對調查的各個環節實行質量控制，建立土地調查成果質量控制崗位責任制，切實保證調查的數據、圖件和被調查土地實際狀況三者一致，并對其加工、整理、匯總的調查成果的準確性負責。

第二十二條國務院國土資源主管部門會同國務院有關部門統一組織土地調查成果質量的抽查工作。抽查結果作為評價土地調查成果質量的重要依據。

第二十三條土地調查成果實行分階段、分級檢查驗收制度。前一階段土地調查成果經檢查驗收合格后，方可開展下一階段的調查工作。

土地調查成果檢查驗收辦法，由國務院國土資源主管部門會同國務院有關部門制定。

第五章調查成果公布和應用

第二十四條國家建立土地調查成果公布制度。

土地調查成果應當向社會公布，并接受公開查詢，但依法應當保密的除外。

第二十五條全國土地調查成果，報國務院批準后公布。

地方土地調查成果，經本級人民政府審核，報上一級人民政府批準后公布。

全國土地調查成果公布后，縣級以上地方人民政府方可逐級依次公布本行政區域的土地調查成果。

第二十六條縣級以上人民政府國土資源主管部門會同同級有關部門做好土地調查成果的保存、管理、開發、應用和為社會公眾提供服務等工作。

國家通過土地調查，建立互聯共享的土地調查數據庫，并做好維護、更新工作。

第二十七條土地調查成果是編制國民經濟和社會發展規劃以及從事國土資源規劃、管理、保護和利用的重要依據。

第二十八條土地調查成果應當嚴格管理和規范使用，不作為依照其他法律、行政法規對調查對象實施行政處罰的依據，不作為劃分部門職責分工和管理范圍的依據。

第六章表彰和處罰

第二十九條對在土地調查工作中做出突出貢獻的單位和個人，應當按照國家有關規定給予表彰或者獎勵。

第三十條地方、部門、單位的負責人有下列行為之一的，依法給予處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任：

（一）擅自修改調查資料、數據的；

（二）強令、授意土地調查人員篡改調查資料、數據或者編造虛假數據的；

（三）對拒絕、抵制篡改調查資料、數據或者編造虛假數據的土地調查人員打擊報復的。

第三十一條土地調查人員不執行全國土地調查總體方案和地方土地調查實施方案、《土地利用現狀分類》國家標準和統一的技術規程，或者偽造、篡改調查資料，或者強令、授意接受調查的有關單位和個人提供虛假調查資料的，依法給予處分，并由縣級以上人民政府國土資源主管部門、統計機構予以通報批評。

第三十二條接受調查的單位和個人有下列行為之一的，由縣級以上人民政府國土資源主管部門責令限期改正，可以處5萬元以下的罰款；構成違反治安管理行為的，由公安機關依法給予治安管理處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任：

（一）拒絕或者阻撓土地調查人員依法進行調查的；

（二）提供虛假調查資料的；

（三）拒絕提供調查資料的；

（四）轉移、隱匿、篡改、毀棄原始記錄、土地登記簿等相關資料的。

第三十三條縣級以上地方人民政府有下列行為之一的，由上級人民政府予以通報批評；情節嚴重的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分：

（一）未按期完成土地調查工作，被責令限期完成，逾期仍未完成的；

（二）提供的土地調查數據失真，被責令限期改正，逾期仍未改正的。

第七章附則

第三十四條軍用土地調查，由國務院國土資源主管部門會同軍隊有關部門按照國家統一規定和要求制定具體辦法。

篇2

第四條土地復墾，實行"誰破壞、誰復墾"的原則。

第五條土地復墾工作，任何部門、單位和個人不得阻撓。

第六條各級人民政府土地管理部門負責管理、監督檢查本行政區域的土地復墾工作。

各級計劃管理部門負責土地復墾的綜合協調工作；各有關行業管理部門負責本行業土地復墾規劃的制定與實施。

第七條土地復墾規劃應當與土地利用總體規劃相協調。

各有關行業管理部門在制定土地復墾規劃時，應當根據經濟合理的原則和自然條件以及土地破壞狀態，確定復墾后的土地用途。在城市規劃區內，復墾后的土地利用應當符合城市規劃。

第八條土地復墾應當與生產建設統一規劃。有土地復墾任務的企業應當把土地復墾指標納入生產建設計劃，在征求當地土地管理部門的意見、并經行業管理部門批準后實施。

第九條有土地復墾任務的建設項目，其可行性研究報告和設計任務書應當包括土地復墾的內容；設計文件應當有土地復墾的章節；工藝設計應當兼顧土地復墾的要求。建設單位違反前款規定的，土地管理部門審批建設用地時不得批準。

第十條土地復墾應當充分利用鄰近企業的廢棄物充填挖損區、塌陷區和地下采空區。

對利用廢棄物進行土地復墾和在指定的土地復墾區傾倒廢棄物的，擁有廢棄物的一方和擁有土地復墾區的一方均不得向對方收取費用。

利用廢棄物作為土地復墾充填物，應當防止造成新的污染。

第十一條復墾后的土地達到復墾標準，并經土地管理部門會同有關行業管理部門驗收合格后，方可交付使用。

復墾標準由土地管理部門會同有關行業管理部門確定。

第十二條企業（不含鄉村的集體企業和私營企業）在生產建設過程中破壞的集體所有土地，按下列情況分別處理：

（一）不能恢復原用途或者復墾后需要用于國家建設的，由國家征用；

（二）經復墾不能恢復原用途，但原集體經濟組織愿意保留的，可以不實行國家征用；

（三）經復墾可以恢復原用途，但國家建設不需要的，不實行國家征用。

第十三條在生產建設過程中破壞的土地，可以由企業和個人自行復墾，也可以由其他有條件的單位和個人承包復墾。

承包復墾土地，應當以合同形式確定承、發包雙方的權利和義務。土地復墾費用，應當根據土地被破壞程度、復墾標準和復墾工程量合理確定。

第十四條企業和個人對其破壞的其他單位使用的國有土地或者國家不征用的集體所有土地，除負責土地復墾外，還應當向遭受損失的單位支付土地損失補償費。

土地損失補償費，分為耕地的損失補償費、林地的損失補償費和其他土地的損失補償費。耕地的損失補償費，以實際造成減產以前三年平均年產量為計算標準，由企業和個人按照各年造成的實際損失逐年支付相應的損失補償費；集體經濟組織承包復墾其原有的土地，補償年限應當按照合同規定的合理工期確定。其他土地的損失補償費，參照上述原則確定。

地面附著物的損失補償標準，由省、自治區、直轄市規定。

第十五條土地損失補償費的具體金額，由破壞土地的企業和個人與遭受損失的單位根據第十四條確定的原則商定；達不成協議的，由當地土地管理部門會同有關行業管理部門作出處理決定。

當事人對土地損失補償費金額的處理決定不服的，可以在接到處理決定之日起十五日內，向人民法院。

第十六條基本建設過程中破壞的土地，土地復墾費用和土地損失補償費從基本建設投資中列支。

生產過程中破壞的土地，土地復墾費用從企業更新改造資金和生產發展基金中列支；經復墾后直接用于基本建設的，土地復墾費用從該項基本建設投資中列支；由國家征用并能夠以復墾后的收益形成償付能力的，土地復墾費用還可以用集資或者向銀行貸款的方式籌集。

生產過程中破壞的國家不征用的土地，土地損失補償費可以列入或者分期列入生產成本。

第十七條生產過程中破壞的國家征用的土地，企業用自有資金或者貸款進行復墾的，復墾后歸該企業使用；根據規劃設計企業不需要使用的土地或者未經當地土地管理部門同意，復墾后連續二年以上不使用的土地，由當地縣級以上人民政府統籌安排使用。

企業采用承包或者集資方式進行復墾的，復墾后的土地使用權和收益分配，依照承包合同或者集資協議約定的期限和條件確定；因國家生產建設需要提前收回的，企業應當對承包合同或者集資協議的另一方當事人支付適當的補償費。

生產過程中破壞的國家不征用的土地，復墾后仍歸原集體經濟組織使用。

第十八條生產建設過程中破壞的國家征用的土地，經復墾后土地使用權依法變更的，必須依照國家有關規定辦理過戶登記手續。

第十九條國家鼓勵生產建設單位優先使用復墾后的土地。

復墾后的土地用于農、林、牧、漁業生產的，依照國家有關規定減免農業稅；用于基本建設的，依照國家有關規定給予優惠。

第二十條對不履行或者不按照規定要求履行土地復墾義務的企業和個人，由土地管理部門責令限期改正；逾期不改正的，由土地管理部門根據情節，處以每畝每年二百元至一千元的罰款。對逾期不改正的企業和個人，在其提出新的生產建設用地申請時，土地管理部門可以不予受理。

罰款從企業稅后留利中支付，依照國家規定上交國庫。

第二十一條當事人對土地管理部門作出的罰款決定不服的，可以在接到罰款通知之日起十五日內，向作出罰款決定的土地管理部門的上一級機關申請復議；對復議決定不服的，可以在接到復議決定之日起十五日內向人民法院。當事人也可以在接到罰款通知之日起十五日內，直接向人民法院。當事人期滿不申請復議也不向人民法院又不執行罰款決定的，由作出罰款決定的土地管理部門申請人民法院強制執行。

第二十二條擾亂、阻礙土地復墾工作或者破壞土地復墾工程設備，違反《中華人民共和國治安管理處罰條例》的，由當地公安機關給予治安管理處罰；構成犯罪的，由司法機關依法追究刑事責任。

第二十三條負責土地復墾管理工作的國家工作人員、的，由其所在單位或者上級主管機關給予行政處分；構成犯罪的，由司法機關依法追究刑事責任。

篇3

前款規定的國有土地使用權，包括國有建設用地使用權和國有農用地使用權；集體土地使用權，包括集體建設用地使用權、宅基地使用權和集體農用地使用權（不含土地承包經營權）。

第三條土地登記實行屬地登記原則。

申請人應當依照本辦法向土地所在地的縣級以上人民政府國土資源行政主管部門提出土地登記申請，依法報縣級以上人民政府登記造冊，核發土地權利證書。但土地抵押權、地役權由縣級以上人民政府國土資源行政主管部門登記，核發土地他項權利證明書。

跨縣級行政區域使用的土地，應當報土地所跨區域各縣級以上人民政府分別辦理土地登記。

在京中央國家機關使用的土地，按照《在京中央國家機關用地土地登記辦法》的規定執行。

第四條國家實行土地登記人員持證上崗制度。從事土地權屬審核和登記審查的工作人員，應當取得國務院國土資源行政主管部門頒發的土地登記上崗證書。

第二章一般規定

第五條土地以宗地為單位進行登記。

宗地是指土地權屬界線封閉的地塊或者空間。

第六條土地登記應當依照申請進行，但法律、法規和本辦法另有規定的除外。

第七條土地登記應當由當事人共同申請，但有下列情形之一的，可以單方申請：

（一）土地總登記；

（二）國有土地使用權、集體土地所有權、集體土地使用權的初始登記；

（三）因繼承或者遺贈取得土地權利的登記；

（四）因人民政府已經發生法律效力的土地權屬爭議處理決定而取得土地權利的登記；

（五）因人民法院、仲裁機構已經發生法律效力的法律文書而取得土地權利的登記；

（六）更正登記或者異議登記；

（七）名稱、地址或者用途變更登記；

（八）土地權利證書的補發或者換發；

（九）其他依照規定可以由當事人單方申請的情形。

第八條兩個以上土地使用權人共同使用一宗土地的，可以分別申請土地登記。

第九條申請人申請土地登記，應當根據不同的登記事項提交下列材料：

（一）土地登記申請書；

（二）申請人身份證明材料；

（三）土地權屬來源證明；

（四）地籍調查表、宗地圖及宗地界址坐標；

（五）地上附著物權屬證明；

（六）法律法規規定的完稅或者減免稅憑證；

（七）本辦法規定的其他證明材料。

前款第（四）項規定的地籍調查表、宗地圖及宗地界址坐標，可以委托有資質的專業技術單位進行地籍調查獲得。

申請人申請土地登記，應當如實向國土資源行政主管部門提交有關材料和反映真實情況，并對申請材料實質內容的真實性負責。

第十條未成年人的土地權利，應當由其監護人代為申請登記。申請辦理未成年人土地登記的，除提交本辦法第九條規定的材料外，還應當提交監護人身份證明材料。

第十一條委托人申請土地登記的，除提交本辦法第九條規定的材料外，還應當提交授權委托書和人身份證明。

境外申請人申請土地登記的，授權委托書和被人身份證明應當經依法公證或者認證。

第十二條對當事人提出的土地登記申請，國土資源行政主管部門應當根據下列情況分別作出處理：

（一）申請登記的土地不在本登記轄區的，應當當場作出不予受理的決定，并告知申請人向有管轄權的國土資源行政主管部門申請；

（二）申請材料存在可以當場更正的錯誤的，應當允許申請人當場更正；

（三）申請材料不齊全或者不符合法定形式的，應當當場或者在五日內一次告知申請人需要補正的全部內容；

（四）申請材料齊全、符合法定形式，或者申請人按照要求提交全部補正申請材料的，應當受理土地登記申請。

第十三條國土資源行政主管部門受理土地登記申請后，認為必要的，可以就有關登記事項向申請人詢問，也可以對申請登記的土地進行實地查看。

第十四條國土資源行政主管部門應當對受理的土地登記申請進行審查，并按照下列規定辦理登記手續：

（一）根據對土地登記申請的審核結果，以宗地為單位填寫土地登記簿；

（二）根據土地登記簿的相關內容，以權利人為單位填寫土地歸戶卡；

（三）根據土地登記簿的相關內容，以宗地為單位填寫土地權利證書。對共有一宗土地的，應當為兩個以上土地權利人分別填寫土地權利證書。

國土資源行政主管部門在辦理土地所有權和土地使用權登記手續前，應當報經同級人民政府批準。

第十五條土地登記簿是土地權利歸屬和內容的根據。土地登記簿應當載明下列內容：

（一）土地權利人的姓名或者名稱、地址；

（二）土地的權屬性質、使用權類型、取得時間和使用期限、權利以及內容變化情況；

（三）土地的坐落、界址、面積、宗地號、用途和取得價格；

（四）地上附著物情況。

土地登記簿應當加蓋人民政府印章。

土地登記簿采用電子介質的，應當每天進行異地備份。

第十六條土地權利證書是土地權利人享有土地權利的證明。

土地權利證書記載的事項，應當與土地登記簿一致；記載不一致的，除有證據證明土地登記簿確有錯誤外，以土地登記簿為準。

第十七條土地權利證書包括：

（一）國有土地使用證；

（二）集體土地所有證；

（三）集體土地使用證；

（四）土地他項權利證明書。

國有建設用地使用權和國有農用地使用權在國有土地使用證上載明；集體建設用地使用權、宅基地使用權和集體農用地使用權在集體土地使用證上載明；土地抵押權和地役權可以在土地他項權利證明書上載明。

土地權利證書由國務院國土資源行政主管部門統一監制。

第十八條有下列情形之一的，不予登記：

（一）土地權屬有爭議的；

（二）土地違法違規行為尚未處理或者正在處理的；

（三）未依法足額繳納土地有償使用費和其他稅費的；

（四）申請登記的土地權利超過規定期限的；

（五）其他依法不予登記的。

不予登記的，應當書面告知申請人不予登記的理由。

第十九條國土資源行政主管部門應當自受理土地登記申請之日起二十日內，辦結土地登記審查手續。特殊情況需要延期的，經國土資源行政主管部門負責人批準后，可以延長十日。

第二十條土地登記形成的文件資料，由國土資源行政主管部門負責管理。

土地登記申請書、土地登記審批表、土地登記歸戶卡和土地登記簿的式樣，由國務院國土資源行政主管部門規定。

第三章土地總登記

第二十一條本辦法所稱土地總登記，是指在一定時間內對轄區內全部土地或者特定區域內土地進行的全面登記。

第二十二條土地總登記應當通告。通告的主要內容包括：

（一）土地登記區的劃分；

（二）土地登記的期限；

（三）土地登記收件地點；

（四）土地登記申請人應當提交的相關文件材料；

（五）需要通告的其他事項。

第二十三條對符合總登記要求的宗地，由國土資源行政主管部門予以公告。公告的主要內容包括：

（一）土地權利人的姓名或者名稱、地址；

（二）準予登記的土地坐落、面積、用途、權屬性質、使用權類型和使用期限；

（三）土地權利人及其他利害關系人提出異議的期限、方式和受理機構；

（四）需要公告的其他事項。

第二十四條公告期滿，當事人對土地總登記審核結果無異議或者異議不成立的，由國土資源行政主管部門報經人民政府批準后辦理登記。

第四章初始登記

第二十五條本辦法所稱初始登記，是指土地總登記之外對設立的土地權利進行的登記。

第二十六條依法以劃撥方式取得國有建設用地使用權的，當事人應當持縣級以上人民政府的批準用地文件和國有土地劃撥決定書等相關證明材料，申請劃撥國有建設用地使用權初始登記。

新開工的大中型建設項目使用劃撥國有土地的，還應當提供建設項目竣工驗收報告。

第二十七條依法以出讓方式取得國有建設用地使用權的，當事人應當在付清全部國有土地出讓價款后，持國有建設用地使用權出讓合同和土地出讓價款繳納憑證等相關證明材料，申請出讓國有建設用地使用權初始登記。

第二十八條劃撥國有建設用地使用權已依法轉為出讓國有建設用地使用權的，當事人應當持原國有土地使用證、出讓合同及土地出讓價款繳納憑證等相關證明材料，申請出讓國有建設用地使用權初始登記。

第二十九條依法以國有土地租賃方式取得國有建設用地使用權的，當事人應當持租賃合同和土地租金繳納憑證等相關證明材料，申請租賃國有建設用地使用權初始登記。

第三十條依法以國有土地使用權作價出資或者入股方式取得國有建設用地使用權的，當事人應當持原國有土地使用證、土地使用權出資或者入股批準文件和其他相關證明材料，申請作價出資或者入股國有建設用地使用權初始登記。

第三十一條以國家授權經營方式取得國有建設用地使用權的，當事人應當持原國有土地使用證、土地資產處置批準文件和其他相關證明材料，申請授權經營國有建設用地使用權初始登記。

第三十二條農民集體土地所有權人應當持集體土地所有權證明材料，申請集體土地所有權初始登記。

第三十三條依法使用本集體土地進行建設的，當事人應當持有批準權的人民政府的批準用地文件，申請集體建設用地使用權初始登記。

第三十四條集體土地所有權人依法以集體建設用地使用權入股、聯營等形式興辦企業的，當事人應當持有批準權的人民政府的批準文件和相關合同，申請集體建設用地使用權初始登記。

第三十五條依法使用本集體土地進行農業生產的，當事人應當持農用地使用合同，申請集體農用地使用權初始登記。

第三十六條依法抵押土地使用權的，抵押權人和抵押人應當持土地權利證書、主債權債務合同、抵押合同以及相關證明材料，申請土地使用權抵押登記。

同一宗地多次抵押的，以抵押登記申請先后為序辦理抵押登記。

符合抵押登記條件的，國土資源行政主管部門應當將抵押合同約定的有關事項在土地登記簿和土地權利證書上加以記載，并向抵押權人頒發土地他項權利證明書。申請登記的抵押為最高額抵押的，應當記載所擔保的最高債權額、最高額抵押的期間等內容。

第三十七條在土地上設定地役權后，當事人申請地役權登記的，供役地權利人和需役地權利人應當向國土資源行政主管部門提交土地權利證書和地役權合同等相關證明材料。

符合地役權登記條件的，國土資源行政主管部門應當將地役權合同約定的有關事項分別記載于供役地和需役地的土地登記簿和土地權利證書，并將地役權合同保存于供役地和需役地的宗地檔案中。

供役地、需役地分屬不同國土資源行政主管部門管轄的，當事人可以向負責供役地登記的國土資源行政主管部門申請地役權登記。負責供役地登記的國土資源行政主管部門完成登記后，應當通知負責需役地登記的國土資源行政主管部門，由其記載于需役地的土地登記簿。

第五章變更登記

第三十八條本辦法所稱變更登記，是指因土地權利人發生改變，或者因土地權利人姓名或者名稱、地址和土地用途等內容發生變更而進行的登記。

第三十九條依法以出讓、國有土地租賃、作價出資或者入股方式取得的國有建設用地使用權轉讓的，當事人應當持原國有土地使用證和土地權利發生轉移的相關證明材料，申請國有建設用地使用權變更登記。

第四十條因依法買賣、交換、贈與地上建筑物、構筑物及其附屬設施涉及建設用地使用權轉移的，當事人應當持原土地權利證書、變更后的房屋所有權證書及土地使用權發生轉移的相關證明材料，申請建設用地使用權變更登記。涉及劃撥土地使用權轉移的，當事人還應當提供有批準權人民政府的批準文件。

第四十一條因法人或者其他組織合并、分立、兼并、破產等原因致使土地使用權發生轉移的，當事人應當持相關協議及有關部門的批準文件、原土地權利證書等相關證明材料，申請土地使用權變更登記。

第四十二條因處分抵押財產而取得土地使用權的，當事人應當在抵押財產處分后，持相關證明文件，申請土地使用權變更登記。

第四十三條土地使用權抵押期間，土地使用權依法發生轉讓的，當事人應當持抵押權人同意轉讓的書面證明、轉讓合同及其他相關證明材料，申請土地使用權變更登記。

已經抵押的土地使用權轉讓后，當事人應當持土地權利證書和他項權利證明書，辦理土地抵押權變更登記。

第四十四條經依法登記的土地抵押權因主債權被轉讓而轉讓的，主債權的轉讓人和受讓人可以持原土地他項權利證明書、轉讓協議、已經通知債務人的證明等相關證明材料，申請土地抵押權變更登記。

第四十五條因人民法院、仲裁機構生效的法律文書或者因繼承、受遺贈取得土地使用權，當事人申請登記的，應當持生效的法律文書或者死亡證明、遺囑等相關證明材料，申請土地使用權變更登記。

權利人在辦理登記之前先行轉讓該土地使用權或者設定土地抵押權的，應當依照本辦法先將土地權利申請登記到其名下后，再申請辦理土地權利變更登記。

第四十六條已經設定地役權的土地使用權轉移后，當事人申請登記的，供役地權利人和需役地權利人應當持變更后的地役權合同及土地權利證書等相關證明材料，申請辦理地役權變更登記。

第四十七條土地權利人姓名或名稱、地址發生變化的，當事人應當持原土地權利證書等相關證明材料，申請姓名或者名稱、地址變更登記。

第四十八條土地的用途發生變更的，當事人應當持有關批準文件和原土地權利證書，申請土地用途變更登記。

土地用途變更依法需要補交土地出讓價款的，當事人還應當提交已補交土地出讓價款的繳納憑證。

第六章注銷登記

第四十九條本辦法所稱注銷登記，是指因土地權利的消滅等而進行的登記。

第五十條有下列情形之一的，可直接辦理注銷登記：

（一）依法收回的國有土地；

（二）依法征收的農民集體土地；

（三）因人民法院、仲裁機構的生效法律文書致使原土地權利消滅，當事人未辦理注銷登記的。

第五十一條因自然災害等原因造成土地權利消滅的，原土地權利人應當持原土地權利證書及相關證明材料，申請注銷登記。

第五十二條非住宅國有建設用地使用權期限屆滿，國有建設用地使用權人未申請續期或者申請續期未獲批準的，當事人應當在期限屆滿前十五日內，持原土地權利證書，申請注銷登記。

第五十三條已經登記的土地抵押權、地役權終止的，當事人應當在該土地抵押權、地役權終止之日起十五日內，持相關證明文件，申請土地抵押權、地役權注銷登記。

第五十四條當事人未按照本辦法第五十一條、第五十二條和第五十三條的規定申請注銷登記的，國土資源行政主管部門應當責令當事人限期辦理；逾期不辦理的，進行注銷公告，公告期滿后可直接辦理注銷登記。

第五十五條土地抵押期限屆滿，當事人未申請土地使用權抵押注銷登記的，除設定抵押權的土地使用權期限屆滿外，國土資源行政主管部門不得直接注銷土地使用權抵押登記。

第五十六條土地登記注銷后，土地權利證書應當收回；確實無法收回的，應當在土地登記簿上注明，并經公告后廢止。

第七章其他登記

第五十七條本辦法所稱其他登記，包括更正登記、異議登記、預告登記和查封登記。

第五十八條國土資源行政主管部門發現土地登記簿記載的事項確有錯誤的，應當報經人民政府批準后進行更正登記，并書面通知當事人在規定期限內辦理更換或者注銷原土地權利證書的手續。當事人逾期不辦理的，國土資源行政主管部門報經人民政府批準并公告后，原土地權利證書廢止。

更正登記涉及土地權利歸屬的，應當對更正登記結果進行公告。

第五十九條土地權利人認為土地登記簿記載的事項錯誤的，可以持原土地權利證書和證明登記錯誤的相關材料，申請更正登記。利害關系人認為土地登記簿記載的事項錯誤的，可以持土地權利人書面同意更正的證明文件，申請更正登記。

第六十條土地登記簿記載的權利人不同意更正的，利害關系人可以申請異議登記。

對符合異議登記條件的，國土資源行政主管部門應當將相關事項記載于土地登記簿，并向申請人頒發異議登記證明，同時書面通知土地登記簿記載的土地權利人。

異議登記期間，未經異議登記權利人同意，不得辦理土地權利的變更登記或者設定土地抵押權。

第六十一條有下列情形之一的，異議登記申請人或者土地登記簿記載的土地權利人可以持相關材料申請注銷異議登記：

（一）異議登記申請人在異議登記之日起十五日內沒有的；

（二）人民法院對異議登記申請人的不予受理的；

（三）人民法院對異議登記申請人的訴訟請求不予支持的。

異議登記失效后，原申請人就同一事項再次申請異議登記的，國土資源行政主管部門不予受理。

第六十二條當事人簽訂土地權利轉讓的協議后，可以按照約定持轉讓協議申請預告登記。

對符合預告登記條件的，國土資源行政主管部門應當將相關事項記載于土地登記簿，并向申請人頒發預告登記證明。

預告登記后，債權消滅或者自能夠進行土地登記之日起三個月內當事人未申請土地登記的，預告登記失效。

預告登記期間，未經預告登記權利人同意，不得辦理土地權利的變更登記或者土地抵押權、地役權登記。

第六十三條國土資源行政主管部門應當根據人民法院提供的查封裁定書和協助執行通知書，報經人民政府批準后將查封或者預查封的情況在土地登記簿上加以記載。

第六十四條國土資源行政主管部門在協助人民法院執行土地使用權時，不對生效法律文書和協助執行通知書進行實體審查。國土資源行政主管部門認為人民法院的查封、預查封裁定書或者其他生效法律文書錯誤的，可以向人民法院提出審查建議，但不得停止辦理協助執行事項。

第六十五條對被執行人因繼承、判決或者強制執行取得，但尚未辦理變更登記的土地使用權的查封，國土資源行政主管部門依照執行查封的人民法院提交的被執行人取得財產所依據的繼承證明、生效判決書或者執行裁定書及協助執行通知書等，先辦理變更登記手續后，再行辦理查封登記。

第六十六條土地使用權在預查封期間登記在被執行人名下的，預查封登記自動轉為查封登記。

第六十七條兩個以上人民法院對同一宗土地進行查封的，國土資源行政主管部門應當為先送達協助執行通知書的人民法院辦理查封登記手續，對后送達協助執行通知書的人民法院辦理輪候查封登記，并書面告知其該土地使用權已被其他人民法院查封的事實及查封的有關情況。

輪候查封登記的順序按照人民法院送達協助執行通知書的時間先后進行排列。查封法院依法解除查封的，排列在先的輪候查封自動轉為查封；查封法院對查封的土地使用權全部處理的，排列在后的輪候查封自動失效；查封法院對查封的土地使用權部分處理的，對剩余部分，排列在后的輪候查封自動轉為查封。

預查封的輪候登記參照本條第一款和第二款的規定辦理。

第六十八條查封、預查封期限屆滿或者人民法院解除查封的，查封、預查封登記失效，國土資源行政主管部門應當注銷查封、預查封登記。

第六十九條對被人民法院依法查封、預查封的土地使用權，在查封、預查封期間，不得辦理土地權利的變更登記或者土地抵押權、地役權登記。

第八章土地權利保護

第七十條依法登記的國有土地使用權、集體土地所有權、集體土地使用權和土地抵押權、地役權受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。

第七十一條縣級以上人民政府國土資源行政主管部門應當加強土地登記結果的信息系統和數據庫建設，實現國家和地方土地登記結果的信息共享和異地查詢。

第七十二條國家實行土地登記資料公開查詢制度。土地權利人、利害關系人可以申請查詢土地登記資料，國土資源行政主管部門應當提供。

土地登記資料的公開查詢，依照《土地登記資料公開查詢辦法》的規定執行。

第九章法律責任

第七十三條當事人偽造土地權利證書的，由縣級以上人民政府國土資源行政主管部門依法沒收偽造的土地權利證書；情節嚴重構成犯罪的，依法追究刑事責任。

第七十四條國土資源行政主管部門工作人員在土地登記工作中、、的，依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

第十章附則

第七十五條經省、自治區、直轄市人民政府確定，縣級以上地方人民政府由一個部門統一負責土地和房屋登記工作的，其房地產登記中有關土地登記的內容應當符合本辦法的規定，其房地產權證書的內容和式樣應當報國務院國土資源行政主管部門核準。

篇4

1996年以來主要是對家庭承包經營負績效方面的評價與研究。自1996年后，農產品生產進入供需平衡豐年有余時期，市場農業的要求與傳統型家庭經營的不適宜性及“三農”問題的日益顯化，人們對土地家庭承包經營制度的優越性研究轉向局限性分析。認為土地家庭承包經營制度的局限性表現：一是產權界定不清問題。承包制與市場經濟條件下的農業產業化要求相矛盾，農民應有的權益得不到保障（張榮，2002）；二是稅費負擔過重，影響經營效益。土地承包經營權的性質不明確，農民增產不增收（國風，2003），農民稅費負擔嚴重，影響了農民利用土地的積極性，制度效率降低（戚名琛，1996；沈守愚，1997；韓俊，1999；徐漢明2004；）；三是土地規模問題。對此問題的研究成果很多，如農村土地按人均分配，細化了農地的經營，不利于土地的規模經營效益（曲福田，2001，楊德才，2002；）。2004年前，稅費制度不健全，農民經營土地除負擔國家規定的“三提五統”外，以承包土地面積為依據的地方政府攤派現象嚴重，致使農民種地負擔過重，此時期的研究主要集中在如何減輕農民負擔方面；2004年河北省開始按比例逐年降低稅費額，到2006年全國取消農業稅。目前，農民經營土地進入了種地無費無稅時代。同時，國家生產直接補助政策使農民種地不但無稅，而且有補助，對穩定土地經營起到了促進作用，再次提高了農民生產的積極性。但對小規模經營起了固化作用，也影響了土地流轉速度，這是稅費改革后的正負影響評價。以上進行的土地家庭承包制度的局限性研究有利于制度深化改革或完善，但對農民是否接受或如何實現規模經營等，還需要傾聽農民的想法，尋找宜于農民自愿選擇的途徑。

二、土地家庭承包經營方式的研究及內容

土地家庭經營，國內外歷史久遠。根據歷史發展階段、社會制度及國家或地區的自然稟賦不同，家庭經營方式也在不斷地發生變化，由傳統農業向現代農業發展，其研究內容也不斷豐富。經濟學家T.舒爾茨在上世紀60年代提出，最重要的手段，一是市場機制，通過農產品和生產要素的價格變動來刺激農民；二是對農民進行人力資本投資亦即教育培訓”（T.舒爾茨，1964）。日本人多地少，家庭經營規模小，農業處于衰退趨勢，由買賣實現土地轉移和規模經營非常困難，政策走向是以租佃來促進土地流轉以提高家庭經營土地的效率（關谷俊作：《日本的農地制度》，金洪云譯，2004）；發達國家高科技在農場中廣泛應用，但產品單一化，農場主家庭主要收入來源已不是農場（胡芳，2006）；林毅夫1988年在其《中國農業家庭責任制改革的理論與經驗研究》中提出：中國的生產隊集體耕作制度不成功的根本原因是勞動監督非常困難，社員的勞動積極性相應地很低。相反，家庭農場的優越性在于農民為自己生產，因此生產的積極性也就高。

在市場經濟條件下，家庭承包經營規模小而效益低的問題已很明顯。多數學者提出實施規模經營、合作經營是土地使用制度深化改革方向之一。但我國目前尚不具備實現土地大規模經營的條件。目前探索實施的土地規模經營方式有政府主導型、市場主導型和政府和市場互補型三種類型，其中，市場主導型是我國土地規模經營的必然選擇（葉淇等，2005）；對于整個農業而言的資本稀缺，可以采用外部合作經營模式，引進外部工商業資本，通過工商業資本對農業的滲透、通過農業產業化的發展來彌補；混合經營模式是內部合作經營模式與外部合作經營模式的混合體，這一模式既采用內部合作經營模式，組成農戶的合作社，實現資本積聚，又采用外部合作經營模式，引進外部工商業資本，通過工商業資本對農業的滲透，通過農業產業化的發展，彌補資本的稀缺性(于洋，2005)。但在短期內我國農村能否實現規模經營，農民是否意愿擴大經營規模，是我們需要從實踐中深入探索研究的問題。

建立農村合作經濟組織，用技術、信息等服務將農民聯合起來，發展市場農業，是農村土地經營發展的方向（馮開文，2003）；發展農民合作經濟組織，解決小農戶大市場的矛盾（趙繼新，2004）；降低風險，合作組織的業務必須限于向其成員開放（Faust,1997）；分析研究我國農民的合作化運動史，為今日農村土地合作方式提供借鑒（羅平漢，2004）；關于合作組織模式大體上可以分為四種：一是市場帶動型。以市場為導向引導和帶動農戶組織化經營;二是龍頭企業牽動型。龍頭企業一邊連著基地、農民，另一邊連著市場，對市場反應敏感，而且可以提高農產品質量和市場競爭力，并把工業或商業利潤留在農業領域；三是生產基地啟動型。通過生產基地的輻射作用，使得我國農業產業化成為可能；四是經濟組織推動型，這些年來在農業生產專業化、基地化的發展過程中，農村各地形成了一大批合作經濟組織，它帶有生產協作性和服務性。因此，它既是家庭生產經營的自然延伸，又為農業產業化的形成奠定了堅實的基礎；最終，這四種模式就構成了在土地家庭承包經營制度下的農業產業化經營的前提條件（王樹祥，2004）。在這些研究的基礎上，需要進行土地使用制度或經營方式的深化改革與創新途徑研究。

三、土地家庭承包經營中勞動力轉移因素及趨勢

關于農村勞動力轉移問題的研究，國外比較成熟的理論有多種，如拉文斯坦(E.G.Ravenstein)的遷移理論、劉易斯(W.A.Lewis)的二元經濟理論、拉尼斯和費景漢(G.Ranis-J.Fei)的二元經濟模式以及雷文斯坦(E.G.Ravenstein)的推拉理論等。國內主要從影響勞動力轉移的因素、勞動力轉移的模式及轉移中的問題等開展了多方面的研究。

篇5

（一）農村土地信托制度的含義

由于受經營能力、生產成本等因素的影響,當前許多農民種地不賺錢甚至虧本，種地積極性不高，導致土地大面積撂荒，而一些有技術、有市場的企業或個人想種地卻無地可種,于是出現了“有地無力種，有力無地種”的矛盾局面。為了提高土地利用率,土地承包者可將承包地的經營權在一定期限內依法、自愿地以信托方式交由有經營意愿也有經營能力的企業或個人進行經營。企業或個人取得土地經營權后，依據自己的意志并以自己的名義獨立對信托土地進行經營管理或處分，在扣除經營費用和約定報酬后,土地收益則完全歸農地承包權人或其指定的受益人所有。綜上所述，筆者將農村土地信托制度概括為：“在堅持農村土地集體所有權和承包權不變的前提下，土地承包人基于對受托主體的信任，為了使自己取得更大的土地收益，更加有效、充分地利用土地資源，將其承包地經營權信托給受托人。受托人以實現土地收益最大化為宗旨，以自己的名義對土地經營權進行獨立管理或處分，而土地收益由土地承包者或其指定的受益人享有的民事行為。”

（二）土地信托當事人及其之間的法律關系

依據信托制度的基本原理,土地信托應包括信托人、受托人和受益人三方當事人。其中信托人是土地承包者，其根據自己的意志，在保留承包地承包權的前提下，將承包地經營權分離出來信托給受托人，由受托人對其進行獨立管理、經營。受托人是指承包地經營權的受讓者，其以自己的名義對信托土地獨立進行經營管理或處分，各種法人、工商企業以及自然人均可成為土地受托人。受益人是由信托人指定有資格享有信托收益權的第三人，其只享有信托收益權，而無權對信托財產進行管理、處分，其可以是信托人本人，在特定情況下也可以是受托人。在我國目前的農村土地信托中，從土地信托產生的原因和目的來看，受益人主要是信托人本人即農村土地承包者。

農村土地信托制度中三方當事人存在如下法律三種關系：（1）信托人與受托人之間存在委托關系,根據信托協議信托人將其土地經營權信托給受托人經營、管理,受托人則應盡到信托義務。受托人應盡善良管理人的義務，像經營自己的財產一樣對信托土地進行善良地經營管理，確保土地收益最大化。同時,受托人應當接受信托人的監督,但除非受托人犯了比較明顯的原則性錯誤，信托人應盡量不要干涉信托事務，確保受托人能以自己的意愿對土地進行獨立經營。（2）受托人必須為了受益人的利益最大化而行事,且有義務將信托收益交付受益人享有,而受益人則有權享有信托收益,在其收益權受到侵害時有權行使收益請求權和排除妨害權。同時，受益人有義務協助受托人完成信托收益的交付行為。（3）信托人有權獨立指定或更換受益人，而不必經受益人同意。信托人與受益人之間的法律關系具有無因性，不因信托設立前雙方之間法律關系的變更而變更。比如，因信托人與某人之間存在繼承或債權債務關系，信托人將其財產設立信托并指定該人為受益人，則受益人的受益權不因雙方之間繼承或債權債務關系的解除而解除，必須經信托人依據法定或規定程序才能予以解除。

（三）農村土地信托制度的特征

1.土地信托的信托財產為承包地經營權。傳統信托理念中信托人只能將自己擁有所有權的財產作為信托財產予以信托，但隨著物權制度的不斷發展，土地等財產已由“以所有權為中心”向“以用益權為中心”轉變，各類受益物權越來越受到重視。而信托實質上就是受托人代信托人實現物的經營權、收益權和部分處分權，因此承包地的經營權也可作為信托財產予以信托。另外，我國《信托法》第2條規定了信托財產包括所有權，但未明確規定僅指所有權，因此，將承包地的經營權作為信托財產也是符合法律規定的。依據我國現行土地制度規定，農村土地只能是集體所有，農戶僅擁有土地的承包權，而不擁有所有權，因此，農村土地的信托財產只能是承包地的經營權而非所有權。

2.受托人以自己的名義獨立對信托土地進行管理或處分。“受人之托，代人理財”是信托的基本價值和功能所在，信托人基于對受托人的信任將財產交由受托人管理，受托人成為財產法律意義上的“所有人”，其對信托財產擁有完全的支配權。信托財產獨立于各方當事人的固定財產，體現出一種獨立人格，由受托人基于信托目的以財產所有者的身份對財產獨立進行管理、處分，從而保障受益人財產收益的獲得，這正是信托與的本質區別。土地信托期間信托人無權對受托人的土地經營管理行為進行干涉，但在法定或約定范圍內依然享有監督權。

3.權利主體和利益主體是相互分離的。受托人享有土地管理、處分權，受益人享有土地收益權，農村土地信托的權利主體和利益主體是相互分離的，這是土地信托與出租、轉包、反租倒包等其他土地流轉制度的根本區別所在。受托人根據法律和信托協議，享有土地的管理、處分權，但受托人不得利用該地為自己牟利，信托受益人則根據信托協議享有收益權。這種財產管理權屬和財產利益屬性的分離、信托財產的權利主體和利益主體的分離，使受益人在無須承擔財產管理責任的情況下享受財產利益，這是信托制度的本質和先進性所在。

4.土地信托收益應當完全歸信托人即土地承包者所有。依據信托權利主體和利益主體相分離的原則，信托收益應歸受益人所有，在我國農村土地信托中受益人基本上都是信托人本人，因此，土地信托收益應歸農地承包人所有。在信托關系中受托人的首要義務就是維護受益人的利益，為受益人的利益最大化而行事。受托人不得運用信托財產為自己獲取任何利益，信托收益應全部歸受益人所有，受托人只能根據信托合同的相關規定獲得相應的信托報酬，信托報酬由信托雙方當事人根據具體情況予以協商。

5.土地信托的受托人可以是本集體成員也可是其他經濟主體。土地承包者可以將其承包地經營權信托給本村民集體想進行規模化經營，而又沒有大面積土地的農村種田能手，也可將承包地信托給那些有資金、有技術、有市場的公司企業或其他經營主體。受托主體可以運用大面積的土地種植藥材、蔬菜等經濟作物，或者從事養殖等副業，但不得改變土地的農業用途。由于這些人具有足夠的資金和經營技術，并且具有獨特的市場觀察力，他們可以把資金、技術、市場等資源和土地資源有效地結合起來，從而對土地進行產業化、市場化、規模化經營。

二、農村土地信托制度的理論基礎

（一）現代信托制度起源于土地信托

現代信托制度由英國13世紀的“用益制度”發展而來。13世紀前后，宗教在英國盛極一時，教徒們為了表達對上帝的虔誠而將土地贈給教會，但依據當時英國的法律，皇室無權對教會征收土地稅，于是，引發了皇室與教會之間的權力爭斗。為了避免皇室對土地轉讓的干預，教徒們紛紛效仿羅馬“遺產信托”的做法，不直接將土地轉讓給教會，而是將土地贈送給第三人，但約定土地的收益由教會享有，即實際上由第三人以教會收益為目的管理、使用土地。這種靈活的財產管理制度不僅為許多國家借鑒，而且被引入到土地以外的其他資產經營領域，并在現代社會資本經營中發揮著越來越重要的作用，并逐步演化為現代信托制度。

（二）農村土地信托制度符合我國現行法律規定

在維護農村土地承包關系穩定的基礎上，積極探索有效的土地經營權流轉方式是黨和政府在農村土地問題上的一貫方針。《農村土地承包法》是規范我國農村土地管理使用的基本法律，明確許可農地承包權流轉的原則，對轉包、出租、互換等土地承包權流轉方式進行了規范。雖然《農村土地承包法》未明確將信托制度作為土地流轉方式的一種，但筆者認為，可將其列為“除轉包、互換、轉讓之外的其他方式”，由此可見，土地信托制度是符合《農村土地承包法》規定的。如上文所述，將農村承包土地經營權作為信托財產予以信托也是符合我國《信托法》規定的。因此，在我國實施農村土地信托制度是不存在法律障礙的。

（三）對完善農村土地資本市場具有積極的推動意義

建立完善的承包地經營權流轉制度是發展農村土地資本市場的關鍵,將土地信托制度引入土地承包經營權流轉市場不僅符合我國農村土地使用流轉市場的現實需要，而且對于農村土地資本市場的建立和完善具有積極推動作用。第一，有利于保障農民土地權益不受侵害。農民生產積極性不高、不敢進行長期投資的主要原因在于其承包權時常受到不法侵害。而信托是一種長期、穩定的外部財產管理制度，作為信托財產的承包地經營權獨立于信托人和受托人的固定財產，可有力對抗外部侵擾；第二，有利于推動農業生產現代化的實現。我國現行農地以農戶個體經營為主，規模化、產業化程度較低，農業生產水平難以提高。而將土地信托給有技術、有資金、有市場的市場主體，其在得到大面積土地后，可以根據市場需求對土地進行統籌管理，使各種農業資源得到優化組合，實現農地的規模化、產業化經營；第三，有利于增強農地的社會保障功能。土地是當前我國大多數農民賴以生存的主要生產資料，具有相當重要的社會保障功能。由于土地信托的收益完全歸信托人即土地承包者所有，承包者在保障獲得土地收益的同時，還可以通過從事非農產業獲得更多收入，當自己想經營土地時在不違背法律規定和合同約定的情況下，可收回土地進行經營。因此，信托不但沒有減弱農地的社會保障功能，反而使保障功能進一步增強。

三、政策建議

（一）加強法制建設，為土地信托制度提供法律保障

農村土地法制建設與農村土地制度改革是相互依賴、共同促進的。農地法制建設是政府農村土地政策措施在法律層面上的集中體現，的成果需要以法律形式確立和保障，而農地法律法規又在事實上促成了農村土地政策體制的產生。為了促進和保障農村土地信托制度的產生和發展，必須加強相關法制建設。由于信托制度屬于舶來品，在法律理念上與我國傳統法律理念存在沖突，比如，我國不承認“財產雙重所有權”，而信托財產的一個重要特性就是信托人對財產擁有實質所有權，而受托人擁有名義上的所有權,我國應當順應物權已由“以所有權為中心”向“以用益權為中心”轉變的潮流，承認信托財產的“雙重所有權”。同時，進一步完善農村土地經營權流轉有關法律法規，對土地經營權流轉雙方的權力、義務、利益分配等重要問題進行明確，并將土地信托制度明確列為其中一種流轉方式，為土地信托制度的確立提供法律保障。

（二）加大支農力度，為土地信托制度提供政策支持

穩定、寬松的支農政策是農村經濟持續、快速發展的重要保障，政府部門應積極轉變職能觀念，由“管理者”向“管理者與服務者并重”轉變。土地信托制度目前尚處于探索階段，缺乏必要的法律規范和政策指導，在發展過程中難免會出現問題，因此，應加大對土地信托的政策引導和扶持力度，確保土地信托制度健康、持續發展。一方面，農業部門應積極嘗試建立土地信托示范點，引導成立規范、高效的土地信托中介機構，幫助農民解決在信托中出現的問題，鼓勵農戶參與土地信托。另一方面，加強對土地信托經營者的政策扶持，在項目審批、工商登記、資金扶持等方面為其提供便利和優惠，免費提供各種經營信息。大力扶持一批適銷對路、效率較高、具有市場前景的經營項目，不斷提高信托經營收益。

（三）轉變農業經營理念，提高農業現代化水平

市場化、規模化、產業化是提高農業生產效率，實現農業現代化的必由之路，因此必須積極轉變農業經營理念，進一步規范農地經營權流轉程序，建立高效、科學的土地經營權流轉方式，提高農地使用效率。為了使土地信托制度得到快速發展和廣泛推廣，我們不但要從法律理念上還要從社會財產管理理念上接受信托制度，改變傳統的由個人精耕細作的土地經營理念，采取信托等外部財產經營方式將土地交由有資金、有技術、有市場的主體集中經營，提高農業生產的機械化、規模化和產業化水平，加快農業生產的現代化水平。

（四）做好配套措施建設，為土地信托制度創造寬松的發展空間

作為法律制度的信托制度有其產生、發展的土壤，必須為其創造相應的社會環境，加強如下幾方面的建設：一是要不斷提升社會信用水平。市場經濟即是法制經濟，又是信用經濟，社會信用的缺失會擾亂市場秩序，提升市場經營成本。因此，要使農村土地信用制度得到良好發展，必須加強社會信用體系建設，盡快扭轉我國目前社會誠信水平較低的現狀，普及信用理念，夯實信托關系的信用基礎。特別要提高政府信用，農業政策的穩定性和連續性直接關系到農業生產的穩定持久，從而影響農民的生產積極性和經濟利益。二是制定可行措施為農村剩余勞動力創造非農就業機會，積極拓展農業人口就業面，促進勞動力的轉移。這樣可以使更多的土地流入土地市場，保證土地有效流轉，又可以排除農民的后顧之憂，從而保證土地信托的健康發展。三是建立健全農村的社會保障體系，降低農民對承包地的依賴，讓他們能安心外出從事非農業勞動，將大量的土地流轉出來，使有限的土地資源能得到有效充分地利用，以便實現農業的規模化經營，提高農業生產率。

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篇6

關鍵詞：集體土地 國有土地 土地使用權

一． 現行土地制度的

（一）我國土地目前的利用現狀

土地是人類賴以生存和發展的最珍貴的自然資源，是一切勞動過程得以實現的必要條件和物質基礎，是農業最基本的生產資料，也是工業生產的場所。我國總土地面積為960萬平方公里（折合144億畝），其中有耕地14.9億畝、草地42.9億畝、林地18.3億畝，其它面積為67.9億畝。應當說我國國土遼闊，土地資源是豐富的，但是人口眾多，人均耕地僅有1.2畝左右，遠遠低于世界人均耕地4.8畝的水平①。再加上長期以來，人們無法使用土地，對開發和利用土地重視不夠，亂占濫用等現象很普遍，土地資源遭到破壞，耕地面積逐年減少，土地問題的矛盾將日益尖銳。為了管好和用好土地，必須制定和完善土地管理法規，以便更好地用手段調整土地關系，保護土地資源。

為了適應土地管理和全面建設小康社會的需要，提高土地的集中節約利用水平，緩解建設用地指標不足的壓力，滿足經濟社會發展對土地資源的需求，近年來開封市政府按照河南省政府常務會議關于開展磚瓦窯場、工礦廢棄地整治工作的指示精神，依據國務院加強耕地保護的要求和法律、法規的規定，在全市范圍內開展磚瓦窯場、工礦廢棄地的整治工作，并取得可喜成績，這樣，不僅提高了土地的集中節約利用效率，減少耕地占用，降低用地成本，減少閑置浪費，更能促進小康社會的建設。

（二）土地的所有權制度

土地的所有權，是指土地所有人在法律規定的范圍內占有、使用和處分土地，并從土地上獲得利益的權利。土地所有權制度是保護土地所有制的法律工具我國《憲法》和《土地管理法》都明確規定我國土地所有制為社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。全民所有，即國家所有土地的所有權由國務院代表國家行使。集體所有，即農民群眾集體經濟組織（或村民委員會）的土地的所有權。

目前我國存在兩種土地所有制形式，即土地的國家所有制和土地的集體所有制。《中華人民共和國憲法》第十條規定：“城市的土地屬于國家所有，農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”同時，《中華人民共和國土地管理法》第二條規定：“中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。”顯然，我國現行的土地所有權制度與國家推行的社會制度即公有制是相適應的。

（三）土地的使用權制度

土地的使用權，是指土地使用人依照法律的規定，對占有的土地進行合理利用的權利。所有權的內容是由占有、使用、收益和處分的權能組成的。我國土地管理法規定，國有土地和農民集體所有的土地，可以依法確定給單位或者個人使用。使用土地的單位和個人，有保護、管理和合理利用土地的義務。單位和個人依法使用的國有土地，由縣級以上人民政府登記造冊，核發證書，確認使用權。

農民集體所有的土地依法用于非農業建設的，由縣級人民政府登記造冊，核發證書，確認建設用地使用權。

我國的土地使用權制度，應視使用者使用土地的所有權性質而定。一般情況下，農民使用本集體所有的土地是無償的。不僅如此，由于原因引起的非農業人口使用的農村集體所有的土地也是無償的，比如宅基地，對于國有土地來說，除了法律規定的無償使用者外，就連中國公民住宅使用的國有土地都是有償的。《中華人民共和國土地管理法》第二條第五款規定：“國家依法實行國有土地有償使用制度。但是，國家在法律規定的范圍內劃撥土地使用權的除外。”

隨著我國社會主義市場經濟的發展，大中城市的城鄉結合部都成為經濟社會化和土地利用變化最為頻繁和快速的地區，流動人口增加導致的房屋、土地租賃為主要形式的土地市場發展較快。土地利用非農化速度加快，集體建設用地流轉越來越普遍，隨著體制改革，結構的調整與資產的重組，現在進行的結構調整就是通過產權的交易、轉讓，依靠資本市場來進行的。

二．我國集體土地的征用原則

我國將土地分為農用地、建設用地和未利用地，在征用土地時，土地管理部

門和用地單位必須嚴格遵守以下原則：②

（一）珍惜耕地、合理利用土地的原則

土地是人類賴以生存和生活的基礎，我國耕地具有明顯的特點：人均占有耕地少、耕地總體質量差、生產水平低、退化嚴重、后備資源不足。但是，隨著城市建設的發展和建立社會主義市場經濟的需要以及人民生活水平的不斷提高，必然還要占用一部分耕地，因此，在征用地時必須要堅持“一要吃飯、二要建設”的方針，必須堅持精打細算，能少占土地就不多占，能利用荒地就不占用耕地，堅決反對征而不用、多征少用、浪費土地的做法。

（二）保證國家建設用地原則

在征用土地時應反對兩個極端：一是以節約土地為理由，拒絕國家征用；二是大幅度提高征地費用，以限制非農業部門占用土地。因此，既要貫徹節約用地的原則，又要保證國家建設項目所必須的土地。

（三）妥善安置被征地單位和農民的原則

由于中國土地遼闊，各地情況差異較大，補償、補助標準很難確定，更不易統一，但補償、補助要求適度。所謂適度，是既不要因為征用土地而降低被征地生產單位的生產水平和農民個人的生活水平，也不要因征地而過大的提高農民的生活水平或超過當地的生活水平。

（四）有償使用土地的原則

有償使用土地，是管好土地、促進節約用地和合理利用土地、提高經濟效益的經濟手段。在一個相當長的時期內，土地使用制度將實行雙軌制，既土地使用權有償出讓和土地使用權劃撥兩種制度長期并存。

（五）依法征地的原則

建設單位征用土地，必須依據國家的有關規定和要求，持有國家主管部門或縣級以上人民政府批準的證書和文件，并按照征用土地的程序和法定的審批權限，依法辦理了征用手續后，才能合法用地③。凡無征地手續或無權批準使用土地的單位批準使用的土地或超權限批準使用的土地，均屬非法征地，不受法律保護。

三．國有土地有償使用的形式

國有土地有償使用是指國家將一定時期內的土地使用權提供給單位和個人

使用，而土地使用者一次或分年度向國家繳納土地使用費的行為。目前，國有土地有償使用的形式如下：

（一） 國有土地使用權出讓

國有土地使用權出讓，是指國家將土地使用權在一定年限內出讓給土地使用者，由土地使用者向國家支付土地使用權出讓金的行為。

國有土地使用權出讓必須符合土地利用規劃、城市規劃和土地利用年度計劃，可以采取招標、拍賣、協議、掛牌交易的方式。商業、、娛樂和豪華住宅用地，有條件的，必須采取拍賣、招標方式；沒有條件，不能采取拍賣、招標方式的，可以采取雙方協議的方式④。出讓的最高年限是由國務院規定，應當簽定書面合同，合同由市、縣人民政府土地管理部門與土地使用者簽定；使用者要改變土地用途必須取得出讓方和市、縣人民政府規劃主管部門的同意，簽定土地使用權出讓合同變更協議或重新簽定土地使用權出讓合同，相應調整土地使用權

金。國家對土地使用者依法取得的土地使用權，在出讓合同約定的年限屆滿前不得收回。

（二）國有土地使用權出租

國有土地使用權出租，是指土地使用者作為出租人將土地使用權隨同地上建筑物、其他附著物租賃給承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行為。

在我國土地使用者如果未按土地使用權出讓合同規定的期限和條件投資、開發土地的，不得出租土地使用權；在土地使用權出租時，出租人與承租人應當簽定租賃合同，其內容不得違反國家法律、法規和土地使用權出讓合同的規定，出租人必須履行土地使用權出讓合同中規定的義務；土地使用權和地上建筑物、其他附著物出租時，出租人必須依法辦理登記手續。

（三）國有土地使用權作價入股

對于省級以上人民政府批準實行授權經營或國家控股公司試點的方可采用授權經營或國家作價出資（入股）方式配置土地。經國務院改制的企業，土地資產處置方案應報國土資源部審批；其他企業的土地資產處置方案應報土地所在的省級土地行政主管部門審批。

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然而這里要問的是：它們在邏輯上真的成立嗎？在資源約束寬松的情況下土地市場化就可以意味著提高效率？在形勢嚴峻的情況下“土地福利化”就可以起到緩解社會危機的功效？

當前思考土地政策的出發點：

農民權利的保障

土地權是多層次的，到底哪些層次的權利應該歸農戶，哪些歸社區（集體），哪些歸國家，以中國之大，各地情況千差萬別，似不能一概而論。實際上，這些年來“全國統一的土地政策”在各地實行的差異就十分突出。在承包早期的20世紀80年代前半段，盡管當時各地政策多傾向于定期重分，但由于操作的困難事實上地權多數未變。

而上世紀90年代全國統一土地政策日益強調“幾十年不變”，可實際上許多地方的地權調整并未停止。

雖然總的來講我國人地關系緊張，土地日益成為最低生活保障手段而失去資本意義，但相對人少地多之區，社會保障已建立而不需以土地作為最后屏障之區也還是存在的。因此，地權政策中應當適當增加因地制宜的成分，給農民（而不是官員）以一定程度的民主創制權。

但不管怎樣創制，以下幾點是應當注意的：

一、當前地權政策的主導方向應當是切實保障農民（農戶）的地權（不一定是“所有權”，但至少是現行政策已允許給予的那些層次的權利）。

保障農民地權的意義何在呢？

首先，在當前條件下侵犯農民的公民權益往往是通過侵犯農民的合法土地權益表現出來的，因而保障農民地權不受侵犯是維護農民公民權的一個重要“底線”。在這個意義上，地權與其說是“最低福利保障”，不如說是“最低權利保障”。如果農民簽訂的承包合同可以被權勢者隨意撕毀，農民可以被隨意趕出他們享有合法權利的那塊土地，那么他們還有什么權利是不可侵犯的？我國目前推行的村民民主自治計劃的提法本身也表明了鄉村民主仍在建設之中，在這種情況下給農民的公民權設置一些保障的“底線”，劃定一些行政權力不宜進入的領域，是十分重要的。哪怕是以犧牲一部分“土地配置最優化”效益為代價（是否存在這一代價尚需證明）也是值得的、利大于弊的。而以所謂規模效益為理由來侵犯農民權利則必須避免。如果擴大干預農民地權確屬必要，也應當在公共權力運作機制改革后，在法治狀態下再來考慮這類問題。

其次，盡管保障農民地權未必會導致農地資源配置的優化，但它在經濟上仍然有正面作用。例如受保障的地權可以作為抵押，有利于建立農村信用體系，彌補如今日益突出的鄉村金融服務真空等等。

至于說到農地配置的優化，即適當集中土地進行規模經營的問題，在我國目前的條件下它的主要限制條件在于農民非農化就業前景，這一前景如果沒有很大的擴展，無論什么樣的規模經營都不可能有多少發展空間，不管是通過土地“私有化”以市場方式搞規模經營，還是通過“反私有化”以行政方式搞規模經營。而過去20年農民非農化的進程和如今我國農業人地關系的現狀都表明，這一前景在近期不可能有突破性的擴展，未來這種擴展的可能性則取決于農業、農村、農民以外的其他因素，因此把推動農業規模經營作為變革土地制度的目的，是不合適的。

二、以發展規模經營實現農業現代化的“積極目標”為前提來設計土地制度不現實，那么從建立社會保障防止社會危機的“消極目標”出發設計土地制度行不行呢？這后一思路就是所謂“土地福利化”。“土地福利化”的提法確有積極意義，因為它指出目前條件下我國多數農區農業經營的不經濟已使土地喪失了產生“農業利潤”的資本功能，而成為一種生存保障手段，而對于生存保障手段是不應征稅的，因此原來具有資產稅性質的土地稅（現行農業稅的主要形式）應當考慮取消。筆者同意這一說法。

但“土地作為生存保障手段”與把土地制度作為社會保障制度來設計絕不是一回事，而目前的“土地福利化”思路中的確包含了后一內容。例如，有人提出土地福利化意味著必須按“反私有化”的方向調整土地關系，因為“社會保障在任何國家都是不能私有化”的。因而農民的土地處置權應當弱化，如限制農民轉讓土地、取消“三十年不變”的承包權而改為更頻繁的按人口定期重分等等。我認為這種看法是不對的。盡管如前所述，我不認為“土地私有化”就是地權改革的方向，但這與“土地福利化”不應當有什么關系。

首先，“社會保障不能私有化”的說法似是而非。這里姑且不論傳統的福利國家理念受到的質疑和當代不少國家的“社會保障市場化”改革的是非，僅從傳統的社會保障概念而論，所謂“社會保障不能私有化”的含意顯然是指提供保障的義務不能“私有化”，而決不是指享受保障的權利不能私有化。道理很簡單：所謂社會保障，是指社會（以政府、社區、企業或其他社會組織形式為代表）承擔義務，向公民提供養老、醫療、失業等保障。對于被保障者而言，接受保障則是他的權利。盡管在許多情況下，被保障者可能也有部分義務（如在政府、企業、個人三方統籌的保障制度下必須交納的強制保險金），但這只能是提供保障的社會組織承擔義務的補充。如果提供保障的全部義務都只由被保障者自己承擔，社會組織不承擔義務而只對被保障者行使強制權力，這樣一種狀態就根本不能叫做社會保障。

而“土地福利化”正是這樣一種情況：它假定政府、社區、企業等等并不向農民提供什么，而是由農民耕作自己的份地來給自己提供“保障”，“社會”要做的只是行使權力禁止農民自由處置份地、削減農民持有份地的年限，強制農民承擔“保障”自己的義務。應當說，這種把“社會保障”不是看作政府的義務、公民的權利，而是看作政府的權力、公民的義務的顛倒看法不僅僅限于“土地福利化”問題，很多人對“義務教育”的理解也是如此：本來意義上的“義務教育”原是指國家承擔義務解決教育費用、公民享受免費教育的權利。但很多人卻把它理解為：政府有權強制公民出錢接受教育，卻并無義務提供足夠的教育經費，公民有義務接受教育，卻沒有享受免費教育的權利。以致一些傳媒常出現權力機關援引《義務教育法》迫使某公民出錢送子上學之類的“官逼民智”報道。當然，“官逼民智”未必不好，但它與“義務教育”并不是一回事，這正如“土地福利化”也許是有道理的，但它與“社會保障制度”并不是一回事一樣。所謂“社會保障不能私有化”實際上就是說政府不能把自己的義務推卸給農民（農戶），而“土地福利化”等于是政府讓農戶自己保障自己，亦即已經把保障義務“私有化”（而且是強制私有化）了，這種情況下還有什么“不能私有化”的問題存在？

保障不能僅靠土地

在社會無法承擔“社會保障”義務的情況下，農民依靠自己的土地維持生存是很自然的，問題是，這些土地真能提供“保障”嗎？

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我國現行土地制度構架包括三個部分，城市國有土地使用權批租制度、農民集體所有土地制度，以及介于二者之間的農地變為非農用地的征地制度。當前的大量問題和矛盾都集中在后兩種土地制度安排上，尤其沿用征地制度而引起的各種問題和矛盾。城市土地使用權批租制度的基本內涵是地方政府代表國家行使城市土地所有權，并通過在一級土地出讓市場上批租若干年的土地使用權而一次性收取整個租期的土地出讓金。目前，土地出讓金收入歸地方政府支配。須提及的是目前土地出讓市場執行的國有土地使用權出讓“招拍掛”制度。盡管它不是我國基本的土地制度，但卻是國有土地的法定市場交易機制和土地市場價值發現機制。第二部分是農村和城市郊區的土地屬于農民集體所有。這種土地制度下，土地的所有權是集體的，但使用權、經營權、轉讓權長期歸農戶，它兼顧了土地資源的穩定性、流轉性，基本適應改革開放以來我國生產力發展的需要，但隨著城鎮化、工業化進程加速，其問題開始顯現。最主要的是現有土地制度安排下農民的土地權利不充分，農民沒有完全的土地使用權、交易權、收益權，表現就是土地產權中的處置權尤其抵押權不完整。這導致在農地流轉方面，農民的宅基地及其地上資產不能跨地區交易，承包地及宅基地也不能作為一項重要資產進行抵押或資本化的股本入股，喪失了資產的投融資功能。第三部分就是原來的農業用地，城市化后轉為國有土地時適用的征地制度，即農民集體所有的土地必須通過國家征用轉為國有土地后才能進入一級市場，農民(包括農民集體)無權進入土地交易市場。政府出于公共利益目的，可以動用征地權把農民的集體土地變為國家所有的土地。問題是目前有很多的農地征用并不是為了國家和人民的公共利益，純粹是為了商業性開發，比如高檔樓盤或工業項目。尤其以低價從農村征到土地，再按照市場規律以高價賣出去，中間的差額就成為城市建設的資本來源，地方政府通過“經營城市”取得的各項“政績”大多源于這種土地財政收益。由此帶來的一系列問題是當前各種社會矛盾的焦點所在，也是地方政府與農民利益矛盾的重點領域。

二、土地資源再配置問題

我國城市化進程較快，尤其借助征地制度，土地要素的城市化速度更快。從資源的空間配置來看，農地進城后會得到更密集、更節約的利用———同樣一幅土地，蓋上30層的樓房，就等于30畝的土地。如果農村人口進入城市30戶，理論上在農村就可以凈增29幅耕地(按一戶占用一幅宅基地面積計算)，這就是城市土地和農村土地之間的關系。所以一般的結論是:城市化進程加快，農村的耕地會凈增加，日本、西方國家的實際經驗也都是如此。但中國的現實與一般的規律恰恰相反:快速的城市化占用了大量土地，但農村占用的建設用地數量并未減少。這樣的資源配置“兩頭”不經濟，該密集的密集不起來，該解放的解放不出來。城市化加速后城市用地大量增長這很自然，但農村非農占地數量為什么沒有相應減少呢?主要是制度方面的原因。二元戶籍制度橫亙在城鄉之間，進城打工也難以輕易轉為市民，農村的房子尚可容身，不能賣掉，即使每年只回去住幾天，卻是一種保障。那如果撤掉城鄉分割的戶籍制度，農民能否較容易地轉為市民呢?他也不會輕易地讓出所占土地，因為這塊宅基地是無償分配來的，不占白不占，除非有人出高價他才會讓渡。賣給當地鄉鄰又賣不上幾個錢。進一步推理，如果城里人或外資出高價買，農民又愿意賣掉宅基地，他的地就能夠賣成嗎?還是不能，因為我國現行法律不允許把宅基地出售給農民集體經濟組織以外的人，只能在農村鄉鄰之間互相買賣。小產權房面臨的就是這個問題———城鎮居民買小產權房我國在法律上是禁止的。所以，在這三條通道都被堵死之后，農民進城后留下的宅基地仍然占在那里，總量上還可能隨著新增農戶的增加而增加，除非制度上的放松將它解放出來。這就是農村和城市建設用地配置的現實，兩頭都在膨脹。兩頭擴大建設用地的土地資源配置發展下去將產生什么矛盾呢?擠占耕地。最終可能導致18億畝耕地紅線守不住。

三、城鄉統籌發展的土地流轉、征用及配套制度改革

中國的城市化進程在快速向前推進。這個過程既是農村人口大規模向城市遷移的過程，也是分散在農村的生產要素向城市快速聚集的過程，尤其土地要素。這個進程總體上是有序的，也取得了較大成效。然而，無論“人口城市化”還是“空間城市化”，在推進過程中都出現了一系列問題，實際上，這些問題或多或少與中國現有土地制度密切相關，須適時推出包括土地制度及財政、戶籍等配套改革。1．土地征用制度改革。基本思路是地方政府征地前要把公益性用地和工、商業用地分開，在嚴格界定公益和非公益用地范圍的基礎上，逐步減少征地規模，全面改革征地制度。也就是說，地方政府以后在動用征地權時必須出于公共利益目的，這樣其征地行為才具有合法性，其它的工、商業用地則由市場提供。界定公共利益的一個較可行辦法是看利用這塊土地所生產產品的屬性。若某地塊將承載的是商業地產、住宅項目、工業、旅游等完全可由市場提供的非公益性盈利項目，則其項目用地必須交由市場來解決，地方政府不可動用征地權為其征地。真要在短期內一步到位地實行公益、商用兩立的用地制度改革，完全切斷地方政府通過“經營城市”的發展模式對“土地財政”的依賴恐怕還不現實，宜采取漸進性方式。建議推行成都經驗，即城鄉用地指標增減掛鉤制度。這個制度并沒有完全否定征地制度，但是減少了原體制的強制性，提高了農民補償的份額，有利于各方，推進起來阻力小。基本思路是把農村的耕地、建設用地加以整理，騰出來用地指標，雖然土地還在農村，但增加的土地指標可以用來換取城市的資金，用于農村建設。這種城鄉用地指標占補平衡、增減掛鉤的征地制度設計可以大大推動城鄉共同發展，是一件城鄉兩利的事情，尤其讓農村居民分享到了城市化的好處。2．農村集體土地流轉改革。征地制度改革為農村集體閃開道路后，農地流轉改革就可以展開了。第一步是啟動農地產權改革。在堅持農村土地集體所有制的前提下，放開農地(含建設用地和耕地)進入市場順暢流轉，提高農地資源配置效率，保證農民土地權利和利益的實現。農地通暢流轉的前提是讓農民擁有完整農地產權。完善農地產權的思路是推進土地產權制度改革，在法律上允許農地自由流轉，可以作為財產抵押，在保持土地農民集體所有不變的前提下實現土地產權的獨立、完整，使原有單一的土地使用權轉化為產權。在完整的土地產權基礎上，農地制度改革的第二步才是讓農村集體土地進入市場流轉。3．相關配套改革。在逐步限制地方政府強制征地、逐漸收縮征地規模，拓寬農村集體土地流轉規模后，接下來就要緩解地方政府土地出讓金驟減和農地流轉收益激增的矛盾。需要通過一個合理的農地流轉收益分配機制，將農地流轉規模擴張后帶來的巨額收益在政府、村集體、農民三者間公平分配。分配的機制應采用規范的稅收形式進行。為此，就必須啟動相關配套制度改革。首先，要將土地征稅范圍擴展到集體土地，改變現存城鄉二元土地制度，實現城鄉土地同一市場下的同地、同權、同價、同等納稅。其次，在試點基礎上全面開征不動產持有稅(物業稅)。在不動產稅制的設計上按照累進方式征收。4．進一步推動戶籍制度改革。為解決“空間城市化”突進而“人口城市化”滯后的矛盾，還必須配套推進城鄉二元戶籍制度改革。盡快取消城鄉二元戶籍制度，恢復戶籍只承擔單純社會管理和人口信息統計的本來功能，徹底消除戶籍制度的等級功能，打破城鄉二元社會經濟結構管理，建立有利于農村勞動力向非農領域轉移的新型戶籍管理制度，實現城鄉居民人口遷移自由，為農村剩余人口向城市轉移創造條件。

作者:趙曉美 單位:哈爾濱商業大學 經濟學院

篇9

（一）國有土地有償使用合同或者建設用地批準書未規定動工開發建設日期，自國有土地有償使用合同生效或者土地行政主管部門建設用地批準書頒發之日起滿1年未動工開發建設的；

（二）已動工開發建設但開發建設的面積占應動工開發建設總面積不足三分之一或者已投資額占總投資額不足25％且未經批準中止開發建設連續滿1年的；

（三）法律、行政法規規定的其他情形。

第三條市、縣人民政府土地行政主管部門對其認定的閑置土地,應當通知土地使用者，擬訂該宗閑置土地處置方案，閑置土地上依法設立抵押權的，還應通知抵押權人參與處置方案的擬訂工作。處置方案經原批準用地的人民政府批準后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施。

處置方案可以選擇下列方式：

（一）延長開發建設時間，但最長不得超過1年；

（二）改變土地用途，辦理有關手續后繼續開發建設；

（三）安排臨時使用，待原項目開發建設條件具備后，重新批準開發，土地增值的，由政府收取增值地價；

（四）政府為土地使用者置換其他等價閑置土地或者現有建設用地進行開發建設；

（五）政府采取招標、拍賣等方式確定新的土地使用者，對原建設項目繼續開發建設，并對原土地使用者給予補償；

（六）土地使用者與政府簽訂土地使用權交還協議等文書，將土地使用權交還給政府。原土地使用者需要使用土地時，政府應當依照土地使用權交還協議等文書的約定供應與其交還土地等價的土地。

對因政府、政府有關部門行為造成的閑置土地，土地使用者支付部分土地有償使用費或者征地費的，除選擇前款規定的方式以外，可以按照實際交款額占應交款額的比例折算，確定相應土地給原土地使用者使用，其余部分由政府收回。

第四條已經辦理審批手續的非農業建設占用耕地，1年內不用而又可以耕種并收獲的，應當由原耕種該幅耕地的集體或者個人恢復耕種，也可以由用地單位組織耕種；1年以上未動工建設的,應當按照省、自治區、直轄市的規定繳納閑置費；連續2年未使用的，經原批準機關批準，由縣級以上人民政府無償收回土地使用者的土地使用權；該幅土地原為農民集體所有的，應當交由原農村集體經濟組織恢復耕種。

在城市規劃區范圍內，以出讓等有償使用方式取得土地使用權進行房地產開發的閑置土地，超過出讓合同約定的動工開發日期滿1年未動工開發的，可以征收相當于土地使用權出讓金20%以下的土地閑置費；滿2年未動工開發時，可以無償收回土地使用權；但是，因不可抗力或者政府、政府有關部門的行為或者動工開發必需的前期工作造成動工開發遲延的除外。

第五條依照本辦法第四條規定收回國有土地使用權的，由市、縣人民政府土地行政主管部門報經原批準用地的人民政府批準后予以公告，下達《收回國有土地使用權決定書》，終止土地有償使用合同或者撤銷建設用地批準書，注銷土地登記和土地證書。

第六條市、縣人民政府土地行政主管部門應當根據本行政區域內閑置土地的狀況，依據土地利用總體規劃、土地利用年度計劃及各項建設對土地的需求，優先使用閑置土地。

建設用地能使用閑置土地的，必須使用閑置土地，不得批準占用農用地。對閑置土地利用未達到規定標準的地區，應當核減其下一年度農用地轉用計劃指標。

第七條市、縣人民政府土地行政主管部門對依法收回的閑置土地，應當重新明確用途、設定使用條件、確定供地方式，并向社會公告。

收回的國有閑置土地，應當采取以下方式利用：

（一）在土地利用總體規劃確定的城市建設用地區內,應當按照土地利用總體規劃和城市規劃確定的用途安排建設項目或者其他臨時用途;近期無法安排建設項目,耕種條件未被破壞的，可以組織耕種，不適宜耕種的，可采取綠地等方式作為政府土地儲備。

（二）規劃用途為農用地，耕種條件未被破壞的，應當恢復耕種；不適宜耕種的，應當改為其他農用地。

第八條收回的集體所有的閑置土地,應當采取以下方式利用:

（一）在土地利用總體規劃確定的村莊、集鎮建設用地區內，應當用于本集體經濟組織的其他建設項目；本集體經濟組織近期無法安排建設項目的，可以由縣級人民政府土地行政主管部門擬訂置換方案，報上一級土地行政主管部門批準后，依法安排其他建設項目，并對原集體經濟組織給予補償。

（二）規劃用途為農用地，耕種條件未被破壞的，應當恢復耕種；不適宜耕種的，應當改為其他農用地。

篇10

4月13日，中國社會科學院農村發展研究所、國家統計局農村經濟調查總隊《2005年農村經濟綠皮書》(以下簡稱《綠皮書》)，并舉辦了一場農村經濟發展論壇，邀請李炳坤、林毅夫、韓俊、馬曉河、蘇明、陸學世等經濟學家、三農問題專家，就三農熱點問題和當前農村政策進行集中討論。

低價征用農民土地，致使失地農民生活得不到保障，已成為當前“三農”問題一個敏感的焦點。下一步的“三農”政策調整是否將以變革土地制度為核心，就此，本報記者向國務院發展研究中心農村部部長韓俊求證，他給出了比較明確的答復：“我們正在制定相關的政策文件，具體內容目前還不便透露。”

就在4月17日，國務院授權新華社《關于2005年經濟體制改革的意見》(以下簡稱《意見》)，明確提出了要完善農村土地制度。

土地成為頭號問題

“繼續探索農戶間轉包、轉讓、互換等土地流轉方式；加強對承包土地流轉的監督管理，加大對強迫流轉案件的督查力度；進一步研究探索農村集體建設用地使用權進入市場。”《意見》廖廖數語，劃出了今年農村土地制度的改革輪廓。

首先可以明確的是，農村土地制度會有較大幅度的調整動作。韓俊表示，農民稅負問題解決以后，接下來第一個需要解決的就是土地問題；其次是教育；第三是衛生即農民就醫問題。

在農用地征用方面，《綠皮書》給出了幾組很耐人尋味的統計數字：

2004年末全國耕地為1.23億公頃，比上年凈減少80萬公頃，其中建設占地14.5萬公頃；

被征用土地的收益分配格局是：地方政府占20％～30％，企業占40％～50％，村級組織占25％～30％，農民占5％～10％；

失地農民中，生活水平較征地前提高的不到10％，而失去收入來源，生活水平降低的失地農民占到60％。

實行征地制度改革，保護失地農民的利益，是去年農村政策的一項主要內容。雖然2004年農村土地政策的基本框架沒有大的變化，但局部調整的動作很大。10月21日，國務院頒發第28號文件《關于深化改革嚴格土地管理的決定》，強調農地流轉過程中，必須把農民利益放在重要地位。要求“縣級以上地方人民政府采取措施，使被征地農民生活水平不因征地而降低”，并申明“當土地補償費和安置補助費的總和達到法定上限，尚不足以使被征地農民保持原有生活水平的，當地政府可以用國有土地有償使用收入予以補貼”。

然而，在利益面前，不管是國家法律還是政府的法規，執行起來都有難度。

接受本報獨家采訪時，中國社科院農村發展研究所所長張曉山說起他去年在某地調研的見聞。當地公開用土地招商，市長對外商大包大攬地說：“只要你來，我就可以給你300畝地。”

張表示，“土地問題非常復雜，不僅僅是既得利益的分配問題，還涉及到整個體制。”

《綠皮書》呼吁“目前的農村土地制度必須改革”。

“以農村土地換取城市生活保障”

土地制度之變，已經迫在眉睫，但是怎樣變？往哪個方向變？現在還是一個沒有標準答案的問題。

《綠皮書》給出的建議是：在農村實施積極的城市化政策，通過土地制度改革，實行土地交易(包括國家征用)的市場化，提高農民的失地補償，實現“以農村土地換取城市生活保障”，使相當一部分失地農民買得起較低標準的城市住房。

國務院政策研究室副主任李炳坤在談及今年的農村政策時，提到要“穩定、完善農村的土地制度”。他說，穩定和完善農村土地政策主要有兩項內容：一是穩定家庭承包制度，這里面有一條是明確的，農民出去打工，不能隨意收回土地承包制度，沒有人種地了，可以進行轉讓；二是提高土地征用的標準，做好安置工作，解決失地農民的長遠生計問題。

韓俊所在的國務院發展研究中心，正與世界銀行合作進行“中國土地政策改革研究”項目，目前已完成了8個地方的考察。“從我們調查的8個省看，房地產用地、商業用地，生地造為熟地，出讓土地只占到20％～30％，大部分土地不以市場定價，政府把短期收益和長期收益捆得太緊，對農民的收入補償很難。”

“土地應該由市場定價。否則，改革就跟農民沒有多大關系。”這是韓在考察后得出的結論。

張曉山提出的主張是，“要向農民征用土地，一要保障農民的生存權，其次要保障農民的發展權。如果征地，農民除了補償外，還要得到其他相應的保障，如養老、失業等。”

據有關方面統計，現在產業工人里面，農民工占的比重相當大，他們的家屬和孩子加起來，數量估計在1.6億以上。面對這么大的一個流動性群體，有關方面已經意識到，農民工總是流動也不合適，起碼流動的規模要逐步縮小，使農民工能夠穩定下來。

李炳坤透露，現在有關部門正在研究如何進一步完善農民工的政策，使農民工能夠在所在的地方安家落戶。

鄉村治理結構醞釀新變局

農村實行土地集體所有制，農民并不是一個完整的財產主體，致使土地本身及其增值收益成為一種界限模糊、可以共享而分配方式又不確定的“公共利益區間”，并誘使各行為主體特別是地方政府介入對土地的控制和利益的分配。而這，也是《綠皮書》提出“必須改革農村土地制度”的主要原因。

篇11

一、農村土地與融資

改變農村產業結構，要辦好農村集體企業，鼓勵農村家庭從事非農產業的生產經營活動。但是農村集體企業要做大做強，農民家庭生產經營要形成規模并不斷發展，往往會遇到資金瓶頸。解決資金短缺問題，招商引資無一是一個很好的辦法。但是，招商引資不能從根本上解決現在中國農村普遍存在的融資困難問題。現階段中國農村金融制度建設還不健全，鄉鎮企業、農村家庭和農民個人的融資渠道非常有限。

土地是人類之母，他養育著全世界不同膚色的人類，在中國的廣大農村，土地養育著8億勤勞勇敢的中國農民。土地是農村最重要的資源，是農民集體擁有的巨大財富。如果允許集體土地進入市場進行交易。農民就有了獲取農村經濟發展需要資金的重要保障。然而現實情況卻是集體土地不能進入市場進行交易。如果農民能用土地作抵押物進行抵押貸款。也可以從銀行獲得一定數額的經濟發展資金。然而現實情況卻是銀行不僅不允許農業用地和宅基地使用權作抵押進行貸款，也不愿意接受用集體建設用地使用權作抵押物進行貸款。

二、農村土地融資的政策障礙

農村融資渠道不暢的因素很多，筆者認為關鍵因素是存在著土地政策障礙。

1.集體所有權主體不明

現行法規沒有明確規定農民集體所有權主體的構成要素和運行原則，沒有賦予權利主體的法人地位。《土地法》規定“農民集體的土地，依法屬于村民集體所有的，有村集體經濟組織或村民委員會管理；已經分別屬于村內兩個農村經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村經濟組織或者村民小組經營、管理；已經屬于鄉(鎮)，由鄉(鎮)農村經濟組織經營、管理。”對農民集體經濟組織也只做了原則性的表述。由于農民集體經濟組織多變，常常出現權利主體的缺失。

由于集體所有權主體不明，常常出現主體缺失，不僅影響了招商引資的效果，也打擊了銀行對農民貸款的信心。

2.集體土地不能在市場上流動

由于土地產權的二元結構，集體土地不具備國有土地享有的商品權利，不允許在土地市場上合法流動，這就從法律上剝奪了農村通過集體土地流轉，從土地市場上獲取生產發展資金的權利。農民為了融資，不惜違背國家政策規定，進入土地隱形市場進行土地交易。于是“畫家村”、“演員村”十分顯眼的出現在農村的土地上。小產權法也屢禁不止。

三、解決法律障礙的構想

要解決上面的二個問題，溫州模式和義烏模式雖然值得借鑒，但分析其實質也就是將集體土地先征為國有土地，再按國有土地相關規定辦理土地流轉。但是上述模式基本上只解決了部分宅基地，也就是城郊結合部農村宅基地的流轉問題。其實質也就是頭痛醫頭，腳痛醫腳的辦法，而且兼顧不了公平，沒有從根本解決農村土地的流轉問題。為此可考慮從以下兩個方面考慮：

1.徹底實現土地國有化

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城市土地儲備制度是指，由城市政府委托或授權的機構通過征用、收購、置換、到期回收、土地整理等方式，將城市規劃用地或分散在用地者手中的城市土地集中起來，并由政府授權或由政府委托的機構完成其房屋拆遷等土地整治與開發等一系列前期開發工作后，再根據城市土地年度供應計劃，有計劃地將其儲備后的城市土地重新投入市場的制度安排。

2 城市土地儲備的功能

2.1有利于政府調控土地的供應能力

土地儲備制度的建立，使得城市政府完全壟斷了土地一級市場。只有儲備機構才能通過征、購、換、轉、收等方式將土地集中。直接進行儲備或者經過開發后進入儲備庫，然后按計劃從儲備機構出讓和出租土地。城市土地儲備制度的建立，政府掌握了城市土地的統一收購權，把分散的存量土地重新集中起來，同新征用地一起納入土地儲備體系。

2.2盤活存量土地資產，促進國有企業改革

建立土地儲備制度，預上市地塊由土地儲備中心統一收購，土地收益按合約及時足額到位，促進了國有企業的產業結構優化，克服了原企業自發招商時土地產權交易操作不規范、交易資金不能及時到位、企業改制進程遲緩等弊病。

2.3優化城市土地利用結構，改善城市功能

我國的很多城市的生產功能很強，在城市內部有相當多的工業用地。相應的，城市中的交通用地、道路廣場、綠地的比例遠低于發達國家。由于市場發育程度低，產權不清晰，交易成本巨大，如果僅僅依靠市場的力量來優化城市內部的土地利用結構，將會是很漫長的一段時間。同時由于市場機制無法滿足社會對公共品的需求，具有外部效應的公共土地產品，如城市道路、橋梁等市政設施和公園、綠地等非盈利性事業的供給無法得到切實的解決。通過土地儲備制度，運用行政手段加快舊城改造的步伐，通過統一規劃、統一配套、統一開發、統一建設、統一管理，降低城市更新的交易成本，解決當前城市建設中局部建設與整體規劃、項目建設與區域功能之間的矛盾，改善城市的土地利用結構，改善城市功能。

2.4提升土地資本價值，調控城市經濟發展

通過土地儲備計劃，對儲備區域的土地進行集中成片設計和整理，重點進行基礎設施的建設，改善區位條件，使儲備的土地形成聚集和規模效益，從而提升城市土地資本價值。通過土地出讓，依靠市場運作形成城市基礎設施資金的良性循環，提高政府經營城市的能力。同時，政府通過控制土地供應來調控城市投資、引進外資的方向、速度和規模，對城市產業結構的合理調整進行適度調控，促進城市經濟快速、協調發展。通過土地儲備制度，提高了土地資源配置的市場化程度，促進了公正、公開和公平的土地市場的發育。

2.5有利于土地利用總體規劃和城市預測

規劃在空間上有較強的剛性，即規劃的土地用途經確定后一般不能改變。而現實中預測在實現時間上卻有較大的彈性。即實現規劃的時間可能因經濟條件不具備或土地使用權分散調整難度大等原因變得難以預測。在按規劃實施舊城改造中這種情況非常突出：實行土地收購儲備制度，可以對按城市規劃近期需要調整改造的土地優先收購。進行集中成片的整理，并按規劃用途出讓。使政府能夠比較準確地把握住規劃實施的進程，也使得以往靠社會投資難以實施的集中成片的舊城改造規劃在土地收購儲備機制的調節下逐步實現；增強了政府推動城市發展、促進規劃實施、調整城市用地結構的主動性和宏觀調控能力。

3 城市土地儲備機制運行模式的內涵

城市土地儲備機制實際上是法律規范下的城市土地使用權的調節轉換機制。也就是說，由政府授權的城市土地儲備與開發公司通過土地的購買行為，把分散的土地集中起來，然后進行土地的整理與開發，將這些城市用地變為“三通一平”、“五通一平”、“七通一平”的熟地后，再根據城市經濟發展對城市土地需求或土地供應計劃，以出讓或年租等方式將儲備后的城市土地再投入市場。因此，城市土地儲備機制運行模式主要是由“土地收購――土地儲備――土地出讓”三個環節構成。

3.1土地收購

通過土地收購，實現土地資源由農村集體所有者或城市土地使用者手中向城市土地儲備與開發公司集中。土地收購主要包括：（1）回收。城市土地使用權的回收包括兩個層面：一是城市土地使用權的強制回收，即城市土地儲備與開發公司受政府的委托，收回閑置以及逾期未開發的城市土地使用權。。二是城市土地使用權的到期回收，即城市土地儲備與開發公司受政府的委托，對出讓的城市土地使用權到期而原土地受讓人又不愿意繼續給付土地出讓金受讓的土地，實施正常回收。（2）收購。城市土地儲備與開發公司對于部分地段好、土地差、收益高，但使用不合理的城市土地，或者在城市土地轉讓中價格明顯偏低的地塊，按政策和法律的規定，通過市場交易的方式從原土地使用者手中購回這些城市土地使用權。（3）置換。對于在企業改制中，部分使用不合理的工業用地，城市土地儲備與開發公司可以利用價格杠桿和所儲備的城市土地，以不同地塊土地使用權的置換來達到收回這些土地使用權的目的，從而達到最合理利用城市土地資源的目的。（4）征用。城市土地儲備與開發公司通過對農村集體所有制土地的預征或實征，將列入城市發展規劃的集體土地轉為國有土地，并將其納入城市土地儲備的來源。（5）整理。城市土地儲備與開發公司在接受委托整理不同土地所有權或土地使用權的過程中，可以直接分享委托人的部分土地所有權或土地使用權，并將其作為城市土地儲備的來源。

3.2土地儲備

城市土地儲備包括了對收回土地的開發或再開發。政府委托或授權的城市土地儲備機構在取得土地使用權后，可以自身或委托專門的機構或單位，對城市土地實施開發或再開發，使生地、毛地變成“三通一平”、“五通一平”、“七通一平”后的熟地。實施城市土地的前期開發，可增加城市土地儲備機構的經營利潤。對于城市土地儲備機構而言，只要按計劃科學安排這些市場土地的前期開發，是有利可圖的。城市土地的前期開發與整治，可以為城市土地的招標拍賣創造有利條件。政府無償收回的城市土地，可直接進入城市土地儲備庫。需要政府收購儲備或征用儲備的城市土地，則可采用三種方式予以儲備。一是直接利用城市土地儲備基金，以收購、征用土地的方式進行儲備。二是以貸款擔保的方式收購、征用土地并予以儲備。其程序大致為，城市土地儲備中心與被收購、征用土地的單位簽訂協議，商定收購、征用土地的價格；由城市土地儲備中心作擔保，由被收購、征用土地的單位到金融機構貸款，所貸款額可用于被收購單位的廠區移建或生產經營等，也可用于被征用土地單位的安置補償、土地補償等；由城市土地儲備中心對所儲備的城市土地實施開發整理，并予以招標拍賣，從其拍賣的收入中支付所商定的價格，用于還貸，同時撤銷貸款擔保。三是以賒賬方式購買、征用土地并予以儲備。城市土地儲備中心與被收購、征用土地的單位協商，采用賒賬的方式將土地納入儲備庫，在該土地招標拍賣之后，將全部所得扣除應繳的稅費，全額結算給被收購、被征用土地的單位。前兩種方式雖必須提前支付收購、征用土地價款，但它所帶給城市土地儲備機構的收益較大；第三種方式雖不需提前支付收購、征用土地價款，但土地儲備機構的壟斷收益卻不能得到充分體現。在城市土地儲備的具體操作實踐中，視具體情況，這三種方式可交替或選擇使用。城市土地儲備時間的長短，應根據城市發展對土地的需求和政府財力的承受能力等情況確定。

3.3土地出讓

無論是通過收回、收購、置換以及征用進入城市土地儲備與開發公司的地塊，其土地出讓或年租時均視為城市土地一級市場行為，所以必須統一納入城市土地供應總量計劃，進入市場的方式可以是協議、招標和拍賣。隨著土地市場交易行為的規范化，城市土地出讓或年租的方式應轉為招標、拍賣和掛牌交易，以最大限度地實現城市土地資產的收益。建立城市土地儲備制度后，既可采取出讓長期土地使用權的方式，也可根據供需雙方的要求，采取年租或短租的方式，以實現城市土地資源充分利用，增加國有土地資產收益。

篇13

我國城市土地儲備制度是我國城市國有土地產權制度變革的衍生物。1987年9月，深圳市政府采用協議方式出讓第一塊土地使用權，開創了國有土地使用權有償出讓的先河，成為我國城市土地使用制度的一次革命性標志。隨著改革不斷向市場化方向的深入推進，1996年，上海市成立中國第一家土地收購儲備機構一上海市土地發展中心。2001年4月30日，國務院頒布的《關于加強國有土地資產管理的通知》指出，為增強政府對土地市場的調控能力有條件的地方政府要對建設用地試行收購儲備制度。

土地儲備制度是政府加強壟斷城市土地供應的新的政策工具，通過土地儲備制度，可以確保政府壟斷土地一級市場，有效控制土地供給，防止多頭供地；有利于企業改制解困，盤活存量土地資產，高效合理配置存量土地；土地收購后，進行開發和整理，使一些規劃不合理，環境較差的土地得以再開發和再利用；出讓后的土地升值，增加政府土地收益，保證國有土地資產的增值。

二、我國城市土地儲備制度存在的問題

1土地儲備運作主體界定不清。

從目前來看，全國各地一般都建立土地儲備中心作為土地儲備的實施機構，明確土地管理部門作為土地儲備中心的管理機構，形成了政府與土地儲備機構之間的委托關系。但在實際運行過程中，城市土地發展中心一個部門的工作既要代表政府制定收購儲備計劃并根據土地利用年度計劃，具體實施土地收購儲備等工作；又要參與到企業運營過程中，與開發商共同經營土地，便產生了政府部分官員的“尋租”行為。

2土地出讓傾向于高端住宅。

隨著房地產行業的快速發展，土地出讓作為這一行業的起始點正在起到關鍵性環節作用。同前，部分城市住宅價格在國家宏觀調控下卻飛速上揚，部分城市的土地儲備機制運作過程中，存在單純追求土地高收益的傾向，居民房價收入比例超過國際標準3至5倍，引起中國大部分低收入利益群體的強烈不滿。

3土地儲備的收益分配及征用補償機制不健全。

土地儲備中心在征購、回收土地時，需要對土地、地上建筑物等進行一定的補償。由于補償標準很低，導致很多郊區農村的農民出現了耕作無地、就業無門、保障無路的“困境”，拉大了城鄉之問的差距和矛盾。

三、發展我國城市土地儲備制度的對策城市土地儲備制度的發展必須圍繞資源配置、激勵、約束、風險保障等方面。