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第二章 資金管理

第三條 再就業資金由省級就業服務機構或其指定的機構負責管理和運作。管理和運作機構的主要職責：

（一）負責再就業資金的籌集；

（二）編制再就業資金的年度預算、決算；

（三）制定使用再就業資金的標準；

（四）負責對再就業資金的使用審批；

（五）負責再就業資金的管理。

第四條 再就業資金的使用必須堅持“統籌安排、照顧重點、專款專用”的原則，任何單位和個人不得以任何名義挪作他用。

第五條 省級再就業資金管理機構和其指定的銀行按照有關規定，共同協商貸款事宜，并進行規范性操作，確保貸款的正確投向，取得應有的社會和經濟效益。

第六條 再就業資金的會計核算及財務管理辦法按現行事業單位會計制度執行。

第七條 再就業資金的使用和管理，接受財政和審計部門的檢查、監督和審計。

第三章 資金使用

第八條 再就業資金的使用形式有下列四種：

（一）提供小額貸款貼息；

（二）提供小額貸款擔保；

（三）提供小額抵押性借款；

（四）用于促進就業的獎勵性補貼。

第九條 出中心的下崗職工、領取失業救濟金期間的失業人員，在自謀職業、組織起來就業或從事社區服務業，需要申請銀行小額貸款時，可申請再就業資金提供小額貸款貼息或擔保。

（一）申請提供小額貸款貼息或擔保，應符合貸款對象身份，具備《貸款通則》規定的有關條件。

（二）貼息的期限和額度為50000元以下貸款3個月到1年的利息。

（三）擔保的期限和額度：根據《貸款通則》規定，結合貸款方實際情況，擔保貸款期限擬定為3個月到3年不等；貸款擔保額度控制在50000元以下。

（四）貸款貼息或擔保程序：提出申請的下崗職工和失業人員分別持《下崗證》、《失業證》、《貸款貼息申請書》、《貸款擔保申請書》以及工商行政管理部門核發的個體私營營業執照，到省級再就業資金管理機構進行審查，經核準后，與指定的銀行辦理有關手續。貸款貼息和貸款擔保不能同時享受。

《貸款貼息申請書》、《貸款擔保申請書》的內容主要包括申請理由、支出項目、所需金額、預期目標及還貸辦法和保證。

第十條 申請貸款人除與指定的銀行按規定簽訂貸款合同外，還須向再就業資金管理機構提供諸如房產證、有價證券或存折等作為反擔保抵押。

第十一條 抵押性小額借款是為解決上述人員在創業或就業過程中遇到的小額經費困難，由省級再就業資金管理機構提供的抵押性借款。

（一）借款條件：符合借款對象身份；只能以公民個人身份借款。

（二）借款的期限和額度：根據借款方實際情況，借款期限擬定為3個月到1年不等；借款額度控制在5000元以下。

（三）借款程序：借款對象應持《下崗證》、《失業證》或《借款申請書》及抵押憑據，到省級再就業資金管理機構申請辦理借款手續。

《借款申請書》的內容主要包括借款理由、支出項目、所需金額和還款辦法。

第十二條 借款方須與省級再就業資金管理機構簽訂《借款合同》。

第十三條 促進就業的獎勵性補貼，是對為促進我省國有企業下崗職工和失業人員再就業做出顯著成績和貢獻的創業者和帶頭人、招聘國有企業下崗職工和失業人員且占一定比例的用人單位及社區服務實體，從再就業資金中支出的獎勵經費。

第十四條 促進就業的獎勵性補貼對象及范圍：

（一）下崗就業帶頭人組織大批下崗職工、失業人員就業，且有一定社會和經濟效益的給予獎勵；

（二）用人單位招聘職工時，招用下崗職工和失業人員的比例超過30％，且能與下崗失業人員簽訂一年以上勞動合同的給予獎勵。

第十五條 申請補貼的單位或實體，應提交《省級再就業資金補貼申請書》，報省級就業服務機構審批。

第十六條 《省級再就業資金補貼申請書》的內容主要包括申請理由、突出成績和貢獻、申請金額 。

第四章 附則

第十七條 省級就業服務機構和省級再就業資金管理機構對再就業資金的使用情況和效益要定期進行監督檢查，銀行要搞好配合。貸（借）款人應實事求是地接受監督檢查，保證將有限的資金用于生產自救、自謀職業和組織起來就業。如發現貸（借）款人擅自改變貸（借）款用途的，將提前收回貸（借）款、停止貼息，并追究相關責任。

第十八條 對有下列行為之一的，按規定收回全部資金并取消享受再就業資金的資格：

（一）未經省級再就業資金管理機構同意，擅自改變資金用途的；

（二）不履行承諾義務的；

（三）弄虛作假或以其它非法手段騙取貼息、擔保和借款的；

（四）違反資金使用管理規定的。

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(二)是持有勞動保障部門核發的《再就業優惠證》的城鎮登記失業人員；或是持有有效《畢業證書》，且尚未就業的大學畢業生，或是持有復員(轉業)軍人自謀職業證明、尚未就業的復員(轉業)軍人；或是在鄉鎮勞動保障部門辦理了轉移就業登記或是持有勞動保障部門核發的《北京市農村富余勞動力求職證》的農村勞動力人員。

二、貸款額度

借款人為個體工商戶的，提供的小額貸款擔保額度不超過5萬元；借款人為自主、合伙創辦小企業的，提供的小額貸款擔保額度一般為20萬元，或根據經營項目和安置本市城鎮失業人員人數，按人均不超過5萬元提供擔保，最高不超過50萬元。

三、貸款期限

小額貸款擔保期限不超過2年，到期確需延長的，可展期1次，展期期限不超過1年。

四、貸款利率與貼息

小額擔保貸款利率按照中國人民銀行公布的貸款利率水平執行。市財政部門對從事微利項目的個體經營、自主、合伙創辦小企業的借款人發生的小額擔保貸款利息據實全額貼息。

五、貸款程序

(一)借款人為個體工商戶的

當向戶籍或經營所在地社保所提出申請，填寫《北京市自主創業小額擔保貸款申請、推薦書》一式三份，并提供下列文件：

1、借款人《居民身份證》、《戶口簿》、《再就業優惠證》、《大學畢業證》、復員(轉業)軍人自謀職業證明或農村勞動力轉移就業登記證明的原件及復印件；

2、《創業培訓合格證書》或經北京市勞動保障部門認可的創業培訓合格證及復印件，經創業培訓機構審定合格的創業項目計劃書或可行性分析報告；

3、《個體工商戶營業執照》原件及復印件；

4、《北京市信用社區小額擔保貸款個人承諾書》；

5、經辦銀行、擔保機構需要的其他資料。

(二)借款人為自主、合伙創辦的小企業的

向注冊登記地區縣勞動保障部門提出申請，填寫《北京市小企業小額擔保但款申請書》一式三份，并提供下列文件：

1、創辦人、合伙人或股東的《再就業優惠證》、《大學畢業證》、復原(轉業)軍人自謀職業證明、農村勞動力轉移就業登記證明原件及復印件；

2、《營業執照》副本、《企業組織機構代碼證》、《注冊驗資報告》原件及加蓋企業公章的復印件；

3、營業場所證明及加蓋企業公章的復印件；

4、及加蓋企業公章的企業章程及合伙協議書復印件；

5、稅務登記證(國稅、地稅)副本復印件；

6、法定代表人身份證、授權人的授權書及人身份證原件及復印件；

7、貸款卡復印件及密碼(或貸款卡查詢結果復印件)；

8、企業決定申請融資擔保的股東會決議或合伙人會議決議；

9、當年財務報表，包括資產負債表、損益表等；

10、企業一般情況及項目可行性報告；

11、擬提供的反擔保措施；

12、擔保機構及經辦銀行需要的其他資料。

申請最高50萬元小額擔保貸款還必須提供下列資料：

13、企業招用本市城鎮登記失業人員簽訂的勞動合同；

14，企業為職工繳納社會保險紀錄，

15、企業工資支付憑證(工資表)及復印件；

16、失業人員《再就業優惠證》復印件。

借款人應在貸款銀行開立賬戶，且已用于項目經營的資金不低于貸款本金的30％；合法經營，資信程度良好，有償債能力。

六、審批程序

(一)借款人為個體工商戶的

1、在信用社區申請的

社保所受理申請后，在5個工作日內按照《北京市自主創業小額擔保貸款人資信情況調查表》的內容對申請人進行調查。

社保所根據調查結果對申請人信用情況進行評估，對符合條件的在其戶籍所在地居委會宣傳公告欄公示3天。建立個人信用檔案，將申請資料推薦到經辦銀行，經辦銀行2個工作日內完成對貸款的審核并通知擔保機構辦理有關擔保手續。擔保機構接到通知后2個工作日內與貸款申請人簽訂《委托保證合同》，與經辦銀行簽訂《保證合同》。經辦銀行在簽訂《保證各同》后2個工作日內發放貸款資金。

2、在非信用社區申請的

社保所5個工作日內對申請材料進行審查，確認有效后在《北京市自主創業小額擔保貸款申請、推薦書》上簽署意見，將資料送與區縣簽約的擔保機構，擔保機構在5個工作日內對項目可行性、自有資金、還款來源和反擔保措施進行審核，符合條件后辦理擔保手續，由與區縣簽約的商業銀行經辦機構在2個工作日內辦理貸款業務。

(二)借款人為自主、合伙創辦的小企業的

區縣勞動保障部門在申請材料齊備后5個工作日內對小企業申請資料進行調查，確認資料真實有效，項目可行后，在《北京市小企業小額擔保貸款申請書》上簽署意見，并將資料送市創業指導中心。

市創業指導中心、擔保機構和經辦銀行在5個工作日內聯合對企業的自有資金、還款能力、反擔保措施進行審核，對符合條件的，通過區縣勞動保障部門通知申請人辦理擔保手續，經辦銀行在2個工作內辦理貸款手續。

七、貼息申請

(一)個體工商戶申請小額擔保貸款財政貼息

貸款人在向社保所提出小額擔保貸款申請的同時提出財政貼息書面申請，填寫《小額擔保貸款微利項目財政貼息申請表》一式三聯。社保所根據規定審核貸款人是否從事微利項目，對符合財政貼息條件的在申請表上簽章確認，隨小額擔保貸款申請資料轉入下一審核環節。

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第四條機構設置。成立*縣失業人員小額貸款擔保基金管理委員會(以下簡稱基金管委會)和*縣失業人員小額貸款擔保中心（以下簡稱“擔保中心”），“擔保中心”設在縣勞動就業服務局，作為下崗失業人員小額貸款的擔保與服務機構。基金管委會的主要職責是：

（一）負責籌措和逐步增加基金；

（二）審議批準“擔保中心”運行規程、管理辦法和發展計劃；

（三）聘任“擔保中心”主任；

（四）聽取和審議“擔保中心”的年度工作計劃和年度財務預決算報告；

（五）對“擔保中心”的呆壞帳核銷和增減資金規模做出決議；

（六）對“擔保中心”的業務實行監督管理；

（七）審議和決定“擔保中心”的其他重大事項。

第五條擔保基金的來源。

（一）縣財政從再就業資金中列支；

（二）自治區財政對縣財政擔保基金的補助；

（三）貸款擔保基金的利息收入；

（四）社會各界對小額貸款擔保基金的捐助。

第六條擔保基金存放于經辦銀行，實行專戶管理，封閉運行，專項用于失業人員小額貸款的擔保，不得挪作他用。小額貸款總額不超過擔保基金銀行存款的5倍。“擔保中心”業務經辦費用由縣財政撥付。

第七條貸款的對象。

（一）持有《再就業優惠證》的人員。是指持有勞動保障部門核發的《再就業優惠證》的國有企業下崗失業人員、國有企業關閉破產需要安置的人員、集體企業下崗失業人員以及被征地的農轉非人員。

（二）城鎮復員轉業退役軍人。是指持有軍人退出現役的有效證件的城鎮復員轉業退役軍人。

（三）高校畢業生。是指持有從大中專技工學校畢業有效證件的應屆畢業生。

（四）其他各類失業人員（持有《失業證》）。

（五）經縣有關部門認定的回鄉創業人員。

第八條貸款的條件。具有本縣戶口，符合條件的貸款對象，年齡在男60歲、女50歲以內,誠實信用具備一定勞動技能，屬于自謀職業、自主創業或合伙經營、組織起來就業的（建筑業、娛樂業、廣告業、桑拿、按摩、網吧、氧吧等國家限制性行業除外），其自籌資金不足，持有勞動保障部門核發的《再就業優惠證》以及其他有效證件和工商行政管理局核發的《工商營業執照》，在“擔保中心”承諾擔保的前提下可以向經辦銀行申請小額擔保貸款。

申請小額擔保貸款者須同時符合下列條件：

（一）具有明確的經營范圍、經營場所和合法有效的證件。

（二）所借資金的使用方向與經營范圍相一致。

（三）申請小額擔保貸款的人員，應持有工商行政管理部門核發的營業執照，自有資金不低于貸款本金的50%。

（四）合法經營、資信程度良好，有按期還本付息能力。

（五）向“擔保中心”提供反擔保的保證人、抵押物或質押物。

（六）愿意遵守本辦法。

第九條貸款額度與期限。失業人員自謀職業的小額擔保貸款金額單筆不超過2萬元，對組織起來就業或合伙經營的，貸款金額不超過5萬元。貸款期限不超過兩年。當小額擔保貸款到期，貸款人申請展期的，經擔保中心和經辦銀行同意，可按規定展期一次，展期期限不得超過一年。

第十條貸款用途。貸款人應將貸款用作自謀職業、自主創業、合伙經營和組織起來就業的個人的流動資金，不得挪作他用。

第十一條貸款利率。小額擔保貸款利率按照中國人民銀行公布的貸款利率水平執行，不得向上浮動。

第十二條貼息。從事微利項目的小額擔保貸款由財政據實全額或部分貼息，小額擔保貸款展期和逾期不予貼息。

（一）對持有勞動保障部門核發的《再就業優惠證》的人員、城鎮復員轉業退役軍人從事個體經營以及組織起來就業或合伙經營的，從事微利項目的小額擔保貸款按照基準利率由中央（自治區）財政據實全額補貼，展期不帖息。

（二）提倡和鼓勵高校畢業生開辦創辦項目，自有資金不足時，可申請小額擔保貸款。從事微利項目的，財政予以50%的貸款貼息，展期不貼息。

（三）其他失業人員小額貸款不予貼息。

（四）微利項目是指失業人員在社區、街道、工礦區等從事的商業、餐飲和修理等個體經營項目，具體包括：家庭手工業、修理修配、圖書借閱、旅店服務、餐飲服務、洗滌縫補、復印打字、理發、小飯桌、小賣部、搬家、鐘點服務、家庭清潔衛生服務、初級衛生保健服務、嬰幼兒看護和教育服務、殘疾兒童教育訓練和寄托服務、養老服務、病人看護、幼兒和學生接送服務，種養殖業、中介服務。

第十三條貸款擔保程序。小額擔保貸款按照自愿申請、鄉鎮街道（社區）推薦、擔保機構審核并承諾擔保、經辦銀行核貸的程序，辦理貸款手續。自收到擔保申請及符合條件的資料之日起，有關部門應在規定時間內給予貸款人正式答復。

貸款人需提交下列資料并保證其真實性：

（1）小額擔保貸款申請書；

（2）貸款人身份證原件及復印件；

（3）《再就業優惠證》原件及復印件；

（4）個體經營營業執照原件及復印件；

（5）提供反擔保及聯保人資料；

（6）“擔保中心”及經辦銀行需要的其他資料。由于貸款人身份不同，需提供《復員證》或《畢業證》等其他有效證件。

第十四條對小額擔保貸款建立聯合審核制度,“擔保中心”和經辦銀行對貸款申請人應聯合進行調查和現場審核,實行“一站式”辦公、“一條龍”服務。

第十五條經辦銀行要簡化手續，為申請貸款的失業人員提供開戶和結算便利。因貸款人不符合貸款條件而不能提供貸款的，經辦銀行應及時向貸款人說明理由。貸款期間，經辦銀行要定期與貸款人聯系，了解資金使用和管理情況，提供必要的財務指導。發現信貸風險時，應及時采取應對措施，避免資金損失。

第十六條擔保賠付與責任。當小額擔保貸款到期不能償還，經經辦銀行與“擔保中心”研究不同意展期的，首先由經辦銀行組織催收與追償，“擔保中心”予以協助。三個月后，對仍無法收回的貸款由經辦銀行處理抵押物、質押物，以清償貸款，不足部分銀行提出代償通知書，經“擔保中心”調查核實后，由其承擔代償責任。

第十七條“擔保中心”履行代償義務后，具有依法追償權，追回的貸款本息及滯納金全部進入擔保基金專戶。

第十八條小額擔保貸款存在下列情況時，“擔保中心”不承擔保證責任。

（一）經辦銀行與貸款人變更合同未經“擔保中心”書面同意的。

（二）經辦銀行允許貸款人轉讓債務未經“擔保中心”書面同意的。

（三）經辦銀行允許貸款人延長償還期限未經“擔保中心”書面同意的。

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“貸免扶補”是指從2009年起，各級人民政府和有關單位為首次創業人員在我縣自主創業提供貸款支持、稅費減免、創業服務、資金補助等方面的扶持措施。具體內容是：貸：

對有創業能力的大學畢業生、農民工、復轉軍人、留學回國人員等申請創業小額貸款的創業人員，每人提供不超過5萬元的創業小額貸款。

免：

對創業人員按照有關規定免相關行政事業性收費，減免相關稅收；申請創業小額貸款免擔保、免利息。

扶：

——創業咨詢培訓幫扶。即：為創業人員提供創業扶持政策、法律等方面的咨詢、有針對性的創業培訓服務，提高創業能力。

——創業項目評審。即：對創業人員提出的創業項目分別由承辦單位和農村信用社進行初審和評審，決定是否推薦和發放小額貸款。

——創業導師幫扶。即：為創業人員介紹創業服務導師，提供“一對一”的創業指導。

——跟蹤服務幫扶。即：對創業人員給予跟蹤指導，積極協助解決創業過程中遇到的困難和問題。補：

——對首次創業成功者并穩定1年以上的，按照《*省人民政府關于鼓勵創業促進就業的若干意見》（*政發〔2009〕1號）的有關規定，給予1000元至3000元創業補貼。

二、目標任務

創業工作實行年度目標責任管理。2009年州下達我縣創業人員的扶持任務是128人以上，其中，縣勞動就業服務所扶持50人以上、縣總工會扶持5人以上、團縣委扶持35人以上、縣婦聯扶持30人以上、縣工商聯扶持5人以上、縣個私協會扶持3人以上。

三、組織領導及職責分工

開展鼓勵創業“貸免扶補”工作，實行政府主導、部門負責、多方參與、農信社承貸的組織領導機制。

（一）政府主導

全縣鼓勵創業“貸免扶補”工作，由縣就業和再就業工作領導組統一領導，縣勞動和社會保障局負責組織實施。縣就業和再就業工作領導組下設鼓勵創業“貸免扶補”工作辦公室，辦公室設在縣勞動就業服務所，負責處理日常工作。

（二）部門負責

縣勞動和社會保障局是鼓勵創業“貸免扶補”的牽頭單位，負責協調、組織、推動此項工作。

縣財政局負責創業專項資金、貼息資金的籌措、審核和撥付。

縣工商局、衛生局等部門負責落實創業人員有關行政事業性收費的免費政策。

縣地稅局負責落實創業人員有關稅收優惠政策。

（三）多方參與

縣勞動就業服務所、縣總工會、團縣委、縣婦聯、縣工商聯、縣個私協會是鼓勵創業“貸免扶補”的具體承辦單位。各承辦單位要發揮各自優勢，廣泛動員有創業能力的各類人員參與創業，對創業人員申請的創業項目進行初評后，向縣農村信用社推薦，并提供咨詢幫扶、創業培訓幫扶、創業導師幫扶和跟蹤服務幫扶。

縣工商聯、縣個私協會要建立創業導師庫，支持相關承辦單位為創業人員提供創業導師幫扶。

（四）農村信用社承貸

縣農村信用社是鼓勵創業“貸免扶補”工作的金融服務機構，負責貸款發放的組織實施、貸款的貼息及統計匯總等事項。具體承擔以下工作：

1．審核各承辦單位推薦的創業項目；

2．發放和回收創業小額貸款；

3．認真落實免擔保、免利息政策；

4．提出對需要核銷的貸款呆壞賬和擔保基金的使用意見報縣勞動和社會保障局、財政局審核。

四、工作機制

全縣鼓勵創業“貸免扶補”工作實行“三統三分”工作機制，即統一政策、統一管理、統一服務，分系統實施、分層次落實、分階段幫扶。

統一政策：鼓勵創業“貸免扶補”工作政策性強、涉及面廣，各有關承辦單位必須嚴格按照全省統一的政策執行，不得各行其事。

統一管理：鼓勵創業“貸免扶補”工作要按照全省統一部署進行，實行名稱一致、流程一致、檢查考核標準一致，確保工作規范運行。

統一服務：各有關承辦單位要為創業人員提供創業咨詢培訓、創業項目評審、創業小額貸款、創業導師、后續跟蹤等服務。

分系統實施：縣勞動就業服務所、縣總工會、團縣委、縣婦聯、縣工商聯、縣個私協會立足各自職能，發揮各自優勢，分頭推進各領域的創業帶動就業工作，對本系統的創業工作進行總體規劃和部署，確保實現全縣年度創業工作目標。

分層次落實：縣鼓勵創業“貸免扶補”工作辦公室建立承辦單位聯席會議制度和聯絡員制度，負責創業工作的組織、協調和檢查指導，負責創業目標任務的落實；各有關承辦單位主要開展創業咨詢培訓、創業項目評審、創業指導和跟蹤服務等具體工作。

分階段幫扶：縣勞動就業服務所、縣總工會、團縣委、縣婦聯、縣工商聯、縣個私協會要根據創業者的實際情況，在創業培育期、創業成長期和創業成熟期對創業人員提供有針對性的服務。

五、服務流程

（一）凡2009年1月1日后在我縣內首次創業并符合條件的人員，憑身份證和創業計劃書，根據自身情況選擇具體承辦單位，提出書面申請。

（二）具體承辦單位接到申請后，及時為申請人提供創業政策咨詢和創業指導服務；對確定扶持的創業人員推薦和審查創業項目，需要培訓的組織其參加創業培訓；項目確定后需要進行工商登記的幫助其進行工商登記；對創業者申請貸款的，向縣農村信用社推薦。

（三）創業人員向具體承辦單位提出創業小額貸款申請的，經具體承辦單位推薦初審后，由創業人員向經辦農村信用社提出貸款申請，填寫《*省創業小額貸款申請審批表》，并按要求提交相關貸款資料。具體承辦單位會同縣農村信用社組織對創業人員的誠信度和創業項目的真實性進行考察，對創業計劃，創業項目的市場風險、技術風險、管理風險、財務風險等方面進行評估，提出項目實施和貸款審核意見，經縣勞動就業服務所和縣財政局進行擔保和貼息審查，決定是否發放創業小額貸款。同意發放貸款的，由縣農村信用社與創業人員簽訂借款合同后3個工作日內發放貸款。

創業人員從事微利項目（除建筑業、娛樂業以及銷售不動產、轉讓土地使用權、廣告業、房屋中介、桑拿、按摩、網吧、氧吧等以外的所有項目）的創業小額貸款，按規定據實全額貼息。貼息期限最長不超過2年。展期和逾期貸款財政不予貼息。

（四）對實現創業的人員，具體承辦單位為其介紹創業導師，通過自愿交流、雙向選擇的方式對創業人員提供成本核算、創業定位、企業發展等方面的咨詢服務；對創業人員給予跟蹤指導，積極協助解決創業過程中遇到的項目論證、市場分析、開業策劃、經營管理等方面的困難和問題。縣工商聯、縣個私協會要發揮優勢，推薦創業導師，支持具體承辦單位為創業人員提供創業導師幫扶。

（五）縣農村信用社在額度范圍內開展創業小額貸款的放貸工作，縣勞動就業服務所對擔保進行審核確認。縣勞動和社會保障局和財政局對創業人員和承辦單位提出的創業成功補助申請和呆壞賬進行審核，報上級部門進行補助和核銷。

（六）具體承辦單位要建立創業人員的個人信用檔案和創業小額貸款的還款、吸納就業人員等相關情況的臺帳，并協助縣農村信用社按期收回創業小額貸款。

六、創業補貼撥付及風險控制

（一）創業補貼撥付具體承辦單位要幫助符合條件的創業人員向縣勞動就業服務所申請一次性創業補貼。具體承辦單位在接到創業者提交的一次性創業補貼申請書、本人身份證、工商登記的營業執照、聘用人員的勞動合同后，每季度終了后10個工作日內將申請材料交由縣勞動就業服務所，由縣勞動就業服務所受理后進行初審，符合條件的予以公示，公示7日后，在3個工作日內報州勞動保障和財政部門進行審核。州級、省級審核通過后，縣勞動就業服務所應及時將下撥的一次性創業補貼資金發給申請者本人。

（二）風險控制

1．創業小額貸款實行自發放后第4個月起以按月還款的方式開始還款。

2．如借款人連續三個月或在合同期內累計六個月未按時償還貸款，或發生其他違約情形的，縣農村信用社按合同約定對借款人采取追索措施。因借款人死亡、傷病喪失勞動力、遭受嚴重自然災害、法院裁決難以執行等導致無法收回的，縣農村信用社與縣勞動就業所、縣財政局會審初步確認，報州級農村信用社管理機構、就業經辦機構、財政部門會審，報省農村信用聯社、省創業小額貸款擔保中心、財政廳共同確認貸款損失。經審批核銷的貸款損失，農村信用社承擔20%，州和縣政府各承擔10%，省創業小額貸款擔保中心承擔60%。

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一、農行漢壽支行農戶貸款的基本情況

農行漢壽縣支行作為農業銀行全國153家和全省8家“三農”試點行之一，積極開展農戶小額貸款業務。一是惠農卡發卡規模持續攀升，保持領先水平。截止到2011年3月末，該行累計發放惠農卡5萬多張。二是農戶小額貸款授信覆蓋面快速擴大，批量網羅優質客戶。截止2011年3月末，該行累計授信4457戶，其中今年新增授信1071戶，同比多增676戶；累計授信金額6479萬元，其中今年新增授信金額1548萬元。三是農戶小額貸款總量繼續擴大，實現優質發展。

二、農行漢壽支行農戶貸款的經驗

具體說來，農行漢壽支行在農戶貸款上取得的成績主要有以下四個方面的經驗：

（一）選準模式、零售業務批量做

在農戶貸款業務發展過程中，該行本著服務“三農”、加快發展、防范風險、實現價值創造的原則，優化發展模式，采取“整村推進”和“公司+經銷商+農戶”兩種模式，實現了惠農卡和農戶小額貸款業務的快速、有效發展。

1.用“整村推進”模式批量發放惠農卡。零售業務集約化經營是取得事半功倍效果的最佳途徑。面對分布在30個鄉鎮的66萬農戶，要想做好惠農卡發放工作，實現“廣覆蓋”，工作量之大可想而知。為實現該項工作的良好開局，該行首先將發卡對象瞄準市、縣兩級信用村和示范村村民，使農戶自發感覺到“只用講信用的人才能得到惠農卡”。為爭取主動，提升服務質量，他們實行上門服務，做好“五帶”，即帶小型復印機、帶發卡申請書、帶惠農卡宣傳資料、帶支付通、帶復印紙到村組、到農戶家中。通過該行客戶經理的熱情服務與勤勞付出，農行發放惠農卡的好消息迅速傳遍全縣。

2.用“公司+經銷商+農戶”模式做優、做大農戶小額貸款業務。漢壽縣是個農業大縣，由于交通方便，水面寬闊，水產養殖業較發達。該行黨委從當地經濟特點出發，抓住商機，以通成、新希望、駱駝、立成等幾家知名飼料公司后在本地設立飼料分廠為切入點，開展重點營銷。從解決農戶購買飼料的流動資金需求入手，成功踐行了“公司+經銷商+農戶”的農戶小額貸款發放模式，大大減少了該行的人力成本，網羅了優質客戶群體。

（二）嚴準入標準，控源頭風險

從源頭抓起，優選客戶，這是做實、做精農戶小額貸款業務的重要前提，更是防范貸款風險、實現價值創造最大化的核心環節。漢壽支行防范風險從源頭抓起，嚴格準入標準，嚴把貸前調查關。

1.針對采取“公司+經銷商+農戶”模式發放的農戶小額貸款業務，該行制定并嚴格執行了7大措施。

（1）飼料生產廠家、一級經銷商和銀行必須簽訂《三方合作協議》。

（2）準入前廠家必須和銀行客戶經理一同摸清經銷商基本情況。

（3）銀行必須對經銷商、農戶進行惠農卡知識現場培訓。

（4）銀行對經銷商的調查必須開展實地調查。

（5）銀行客戶經理必須通過走訪五位鄰居調查經銷商品行。

（6）銀行必須告知經銷商配偶準備對外擔保額度。

（7）廠家必須明確一位專門協管員協助銀行管理小額農貸。

2.針對采取“整村推進”模式發放的農戶小額貸款業務，該行制定并嚴格執行了4個標準：

（1）優選目標。該行重點選擇81個市、縣兩級信用村和示范村中27418戶農戶為營銷目標，將其鎖定為第一批整村推進的優選對象，從而從總體上有效控制風險。

（2）摸清底子。由村委會成立五人信用評議小組，對全村的村民進行信用評議，從中選出符合條件的授信對象。

（3）鄰居走訪。銀行客戶經理必須走訪5戶以上的鄰居了解借款申請人情況，核實村委會推薦的情況是否屬實。

（4）張榜公布。銀行對計劃授信戶張榜公布，旨在借助公眾力量、周圍村民共同監督授信戶的經營情況、個人信譽情況，及銀行客戶經理廉潔辦貸情況等。

（三）嚴審查標準，控操作風險

為有效防控各類操作風險，該行在經營農戶小額貸款業務發展過程中，依靠實踐經驗，成功總結了一套行之有效的措施：一是控制授信額度。采取“公司+經銷商+農戶”模式發放的貸款，授信額度控制在1-2.5萬元之間。“整村推進”模式下的一般控制在1萬元以下。該行農戶小額貸款單戶平均授信額度為1.4萬元，其中“公司+經銷商+農戶”模式下的單戶平均額度2萬元。二是控制授信比例。針對經銷商提供的業務擔保，將單個經銷商提供的擔保戶數控制在30戶以內、擔保總額控制在60萬以內。“整村推進”下的授信面按發卡量的5%—10%進行合理掌握。三是獨立審批人依據農戶申報材料及相關合作協議進行審查。為防止其他客戶搭車，支行獨立審批人必須憑農戶申報材料和準入合作協議名單進行審查。四是所有貸款擔保須由農戶聯保、經銷商擔保及經銷商按貸款額度的10%繳納貸款風險保證金等形式組成。在發放農戶小額貸款過程中，該行做到了四個必須：即在借款申請時，必須是借款人和配偶共同在借款申請書上簽字確認；在簽定貸款合同時，必須是借款人和配偶共同在貸款合同書上簽字確認；在發放貸款時必須是借款人親自在借款憑證上簽字確認；在領取貸款時，必須是借款人持本人身份證到銀行柜臺前親自領取。

（四）嚴管理標準，控貸后風險

在貸后管理中，該支行根據不同時期，不同環節，不同情況采取不同措施。

1.聘任農戶小額貸款風險管理特別督察員，特別督察員在支行農戶小額貸款風險管理委員會領導下開展工作，可以直接對行長室負責。全行農戶小額貸款風險管理水平直接與特別督察員崗位責任考核掛鉤。從而使農戶小額貸款有專人抓，專人管。

2.貸前貸后一律電話回訪。為防止出現冒名貸款、多人承貸一人使用、社會閑散人員騙貸情況的發生，支行規定對所有貸款人貸前貸后一律電話回訪。

3.公司+經銷商+農戶模式的貸時實行資金用途一律封閉管理。為保證經銷商利益、資金用途的合規性，支行對農戶申請貸款后應農戶要求將資金一律匯往農戶指定飼料廠家，防止資金挪作他用。

4.所有貸款一律購買意外傷害險、重大疾病險。為防范客戶因經營以外帶來的風險，在做好客戶工作情況下，要求客戶購買兩險。一年多來的5戶意外傷害險的客戶都進行了賠償。

5.制定了《中國農業銀行漢壽縣支行貸款收息管理辦法》。從收息范圍、收息的頻次、收息相關責任人職責作了明確規定。

6.提前下發《到期貸款名冊》。在當月15日前在支行網站和通過郵件下發至各“三農”網點，內容包括借款人姓名、地址、金額、到期時間和管戶責任人。

7.提前下發《每季結息貸款余額表》。在本季結息月10日前在支行網站和通過郵件下發至各“三農”網點，網點收到余額表后增加客戶電話號碼、賬戶資金余額欄，并將此表作為季度收息臺帳。

三、啟示與建議

農戶小額貸款作為一項服務三農，信貸支農服務功能的重大政策措施，在農業銀行全國范圍全面推廣以來，為解決農戶貸款難問題，支持農村經濟發展，促進農民增收發揮了重要而積極的作用，受到了廣大農戶的普遍歡迎。但在該業務推廣以來在推廣過程中已出現一些問題，嚴重影響了其支農效果的有效發揮：

一是投放不均衡。由于弱勢農戶大多數從事傳統的單一種養業生產，經濟基礎較差，致富技能匱乏，在小額農貸推廣過程中存在“嫌貧愛富”、“抓大放小”的思想，以控制信貸風險為由，降低弱勢農戶的信用等級和授信額度，抑制了農戶貸款有效需求，導致小額農貸發放的“馬太效應”，富裕的農戶容易得到支持，貧困農戶難以脫貧，小額農貸支農功能弱化。

二是容易出現貸款挪用。少數信用等級和授信額度較高的農戶利用小額信用農貸政策，貸款轉借他人并賺取利差，或者是多人承貸一人使用，甚至出現了多個貸款戶“化零為整”騙取貸款投向“非農”產業，掩蓋了小額農貸的實際用途，并極易造成銀行信貸與民間借貸之間的糾紛。

三是重發放輕管理。不少地方的小額農貸基礎工作不夠扎實，管理粗放。一方面，政策宣傳工作不到位，把商業性貸款“政策化”，不少鄉村干部、農戶將小額農貸誤解為中央“救濟款”或無息貸款，與農業開發貸款、扶貧貸款混為一談；另方面，農戶資信評定把關不嚴，隱藏道德風險，因基層客戶經理人手普遍不足，有的農戶資信狀況調查摸底不夠充分，有的完全依賴當地村組干部評級，主觀隨意性大，農戶資信等級與實際情況存在較大差距。同時，小額農貸資信檔案登記管理普遍不完整，一年一度的資信跟蹤審查不及時，重放輕管現象較突出，導致小額農貸回收率不高，形成了新的風險。

農行漢壽支行在農戶貸款業務發展過程中，本著服務“三農”、加快發展、防范風險、實現價值創造的原則，優化發展模式，采取“整村推進”和“公司+經銷商+農戶”兩種模式，實現了農戶貸款業務的快速、有效發展。該行的做法思路清晰、模式先進、風控有力，已取得了明顯的經營效果。其經驗針對小額農戶貸款普遍存在的投放不均衡、容易出現貸款挪用、風險管理等多個方面值得推廣、學習和借鑒，給予了我們不少有益的啟示。

從農行漢壽支行在農戶小額貸款業務所做的情況來看，在農戶小額貸款的發展中既有借鑒別人的地方也有其根據當地實際情況創新亮點。該行在業務發展中主要是采取了兩種方式推進既：“整村推進”和“公司+經銷商+農戶”；根據這兩種模式，結合實際，為進一步完善風險控制和有力推進農戶小額貸款的發展，筆者提出如下建議：

（一）“公司+農戶”模式應重點關注的問題

一是關注公司的服務能力。在生產經營環節，公司對農戶的技術支持與服務跟不上，使大量農戶無法按企業要求完成種養計劃，導致公司停工待料，影響公司正常生產經營，對銀行“公司+ 農戶”貸款形成潛在威脅。二是在利益分配環節，公司與農戶權責嚴重不對等，收購協議往往有失公允，損害農戶利益，對農戶貸款形成潛在威脅。在利益的驅動下，有些公司利用農戶法律觀念淡薄、維權意識差的弱點，在收購合同的訂立上，搞文字游戲，向農戶收取各種費用。農戶與公司簽訂“公司+ 農戶”收購協議前，受自身知識水平所限，大多數人不能仔細閱讀、推敲合同文本，對公司日后收取的上述費用，往往有口難言，吃啞巴虧。長此以往，勢必引發公司與農戶之間的糾紛。三是在農戶貸款環節，個別公司弄虛作假，與農戶串通，以“公司+農戶”貸款之名，行公司用貸款之實。主要特征是農戶集中貸款、集中還息，或者出現集中欠息。在這種情況下，一旦公司經營出現問題，或資金鏈出現問題，農戶認賬不認還，或以公司用款為由，干脆不認賬，則“公司+ 農戶”貸款就會集體出現不良。

（二）鞏固完善“公司+ 農戶”模式，有效化解貸款風險

針對上述“公司+ 農戶”經營模式中存在的問題，為確保銀行貸款安全，建議采取以下措施：首先，各農村金融機構要密切與當地政府部門的關系，通過政府協調，完善基層政府農業技術力量，并督促農業產業化龍頭企業加強對農戶的技術指導。其次，發揮金融機構在“公司+農戶”模式中的協調作用，保護農戶利益。“公司+ 農戶”模式下，為減少公司與農戶間糾紛的發生，金融機構要充分發揮在“公司+ 農戶”貸款過程中的協調作用，將“公司以不低于市場價向簽約農戶收購農副產品”等內容寫入銀行、農戶、企業簽訂的《三方協議書》，并將“公司與農戶發生糾紛”、“公司違約低價收購農戶農副產品”等列為重大風險預警信號內容，在貸后管理過程中及時予以披露，及時采取應對措施。最后，加大貸后監督檢查力度，嚴厲打擊假“公司+ 農戶”貸款，確保銀行信貸資金安全。在“公司+ 農戶”貸款發放過程中，“農戶貸款、公司使用”、“農戶貸款、公司還息”等做法，不僅扭曲了“公司+農戶”貸款的本意，而且容易掩蓋公司經營問題，積聚信貸風險。因此，各經辦銀行要加大對“公司+ 農戶”貸款的監督檢查力度，對虛假、冒名貸款，一經發現，對相關農業產業化龍頭企業予以嚴厲信貸、結算制裁，必要時依法收回全部“公司+ 農戶”貸款；對縱容、默許、協助企業以“公司+ 農戶”方式騙取貸款的銀行內部人員，進行嚴肅處理，以維護信貸規章制度的嚴肅性，確保信貸資金安全。

（三）對于“整村推進”模式的建議

從現在的情況來看該行“整村推進”方式取得了一定的成績，但從長遠來看該方式有待優化：

1.信用體系有待進一步完善：在該種模式下，農戶的個人信用情況必須要和村組的信用情況進行綜合考慮，如村組的信用、聯保小組（擔保方式）、個人信用分別在信用考量中設置不同的權重進行信用評價。對各村組的信用評價必須進行一個標準化的長期的跟蹤及調查。

2.需要有更強大或者說覆蓋面更廣的農業保險、農村財產險的支持。“整村推進”方式意味著農戶風險的集中度更高，銀行要承受的風險就越大，在風險補償（既利率不變）的情況，要分散風險就只能采取保險（風險轉移）或者是消極的風險規避。

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篇6

1.缺乏系統的檔案管理模式。小額擔保貸款工作涉及各級政府、金融機構、具體承辦的勞動人事局、工商局、稅務局、街道辦、居委會等部門，貸款過程中形成的資料都散存在各個單位，沒有明確的檔案主管部門，各單位都只保存此項工作自身產生的文件資料，各自為政，沒有一個單位系統的收集這項工作涉及的全部資料，包括具體承辦的勞動人事部門也未收集前后形成的資料，因為沒有明確檔案主管部門，在小額擔保貸款檔案資料的收集、整理、利用各個環節都沒有形成業務標準，最基礎的n案保管范圍和期限都未制定，更不用提各類規章制度的建立實施。

2.檔案資料不齊全。小額擔保貸款檔案資料因沒有統一的管理部門，因此檔案資料內容收集缺失嚴重，不能完全反映出該項工作各部門的配合、切斷了檔案資料之間的有機聯系。如申請者需向勞動人事局提供小額貸款申請書，戶口本、身份證復印件，租房協議或自有房產證明復印件，工商執照副本原件，衛生許可證、稅務登記證原件，勞動人事局根據申請者提供的資料到工商、衛生、稅務部門核查，只是現場核對，核對結束后并未將各類證件資料歸入檔案范圍，直接返回申請者，造成貸款檔案資料不齊全。

3.信息化程度低，檔案資料利用困難。勞動人事部門將收集到的申請資料全部為紙質文件，在建立登記時，勞動人事局沒有專業的檔案管理軟件，只是利用word或excel制作簡單的表格，將申請者的資料按要素錄入。每年度的申請者數量眾多，申請成功和不成功的都要錄入，在查閱檢索時及其不便利。提供簡單的索引條件時，檢索出的數據量太大，限定的索引條件過多，又檢索不出，無法精確查找。從2008年至2015年，每年都會單獨產生多個word文件，如果要檢索，就要打開每一份文件進行查找，費時費力，且無法對歷年的數據進行綜合索引。Word、excel軟件本身的易更改性，無法保證數據的原始性。

4.檔案室硬件設施不完善。擔保貸款業務檔案資料并未納入年度檔案收集范圍，后因使用頻繁，也未向機關檔案室按時移交。因信息化程度低，查找時直接翻原件，數量大。隨著近幾年小額擔保貸款業務的不斷推廣，宣傳力度增強，每年申請者成倍增長，檔案數量迅速增加，相應的硬件設施不完善，導致擔保貸款檔案堆放在辦公室，容易丟失毀損，存在安全

隱患。

2 小額擔保貸款檔案管理的幾點意見

1.強化責任意識，明確領導機構。近年來，各級政府對小額擔保貸款工作重視程度高，自治區黨委政府和各級黨委政府都制定下發了關于進一步促進小額擔保貸款工作的文件，并且納入了對市、縣（區）的考核內容。從工作程序上，該項工作個人自愿申請、社區推薦、人力資源社會保障部門（勞動人事）審查，貸款擔保機構審核并承諾擔保（一般為勞動人事部門），商業銀行核貸的程序，勞動人事部門為核心部門，同財政、監察、銀行、工商、稅務、社保等多部門協調、聯系，因此，勞動人事部門應主動向黨委政府匯報，明確勞動人事部門為小額擔保貸款檔案管理機構，此項工作涉及到的單位應將其形成的檔案資料（一式幾份件或復印件）同時移交勞動人事部門，在領導機制上的明確，是確保小額擔保貸款檔案資料收集整理、保管利用工作順利開展的保證。

2.完善規章制度，制定檔案管理標準。明確領導機構后，盡快著力完善各項規章制度，當務之急確定小額擔保貸款歸檔范圍和保管期限，在制定該規定時，應根據實際情況，將各單位需移交的檔案資料范圍一并明確，同時抄送金融、監察、財政、工商稅務等部門，要求其按歸檔范圍定期向勞動人事部門報送檔案資料。在制定歸檔范圍和保管期限的同時，制定檔案整理規范，從采用何種分類法、整理單位、裝訂、排列、編號、裝盒、編目等各個環節統一整理標準，確保檔案整理質量。最后完善保管制度、借閱利用制度等，形成一整套的檔案管理制度，為小額擔保貸款的科學化和規范化打下堅實的

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在大眾創業的時代背景下，自主創業受到了在校大學生的歡迎。《云南信息報》曾對云南108位大一至研究生的在校學生進行了一次問卷調查，有創業想法的人比較多，占調查人數的83.33%。近兩年來，從大學生的就業取向來看，創業已成為云南一部分大學生的選擇。2014年云南省畢業生超過15.2萬人，自主創業人數1810人，比2013年上升了0.1個百分點，約占畢業生人數的1.22%。2015年全省有普通高校畢業生158316人，比2014年增加6000多人，自主創業占畢業生總人數的1.3%，比2014年同期提高0.1%。大學生自主創業人數的增加與政府的支持與鼓勵分不開。2014-2017年，云南省實施“云嶺大學生創業引領計劃”，預計3年內要扶持2萬名大學生實現自主創業。

為了幫助大學生創業，政府提供了多方面的支持與扶持，比如提供貸款，包括貸免扶補創業貸款、小額擔保貸款和勞動密集型小企業貸款。提供辦公場地，云南省陸續建立了多個創業園，其中相當一部分為大學生創業園。創業園還為創業的大學生提供了免費的辦公場地、電腦、網絡等，大大降低了辦公成本。提供“保姆式”服務。在創業園里，創業者可以享受所提供的“保姆式”服務，辦理工商稅務登記手續，以及其他審批手續都是園區內“一站式”服務。提供創業培訓。創業者遇到問題，只要向創業園的管理方反映，大多都能夠在短時間內得到回應。在有些大學生創業園，還提供免費的創業培訓。

現階段，盡管大學生選擇自主創業的人數越來越多，但大學生們對創業前景并不是很看好，從問卷調查的情況來看，認為創業困難比較大的占63%，對創業前景不清楚的占9%，只有28%的學生認為創業是比較有希望的。問題在哪里呢？顯然資金是首要問題。資金是推動創業的第一動力和持續推動力。為了解決大學生創業資金問題，云南省出臺的資金扶持政策主要是創業貸款政策，包括三種即貸免扶補創業貸款、小額擔保貸款及勞動密集型小企業貸款。2015年，云南省共青團系統小額擔保貸款扶持創業指標有5000萬元，分布于全省17個市、地州及滇中新區。小額擔保貸款在支持云南大學生就業方面發揮了重要作用。2015年，云南曲靖會澤縣人力資源和社會保障局下達了800個小額擔保貸款指標中，專門留存100個小額擔保貸款指標，用于高校畢業生自主創業資金扶持。紅河州也為577名大學生提供小額擔保貸款創業扶持資金4895萬元，提高了大學生創業的能力。云南小額擔保貸款在支持大學生創業方面發揮了積極作用，但在運作中也發現了一些問題。本文對這些問題做出較客觀的分析，同時也提出相應的解決對策。

二、云南小額擔保貸款的做法

（一）貸款對象

在小額擔保貸款服務的群體中，未就業的各類院校畢業生就是其中的一大類人員。小額擔保貸款是現階段政府為幫助自謀職業、自主創業，從事個體（合伙）經營的創業人員及勞動密集型小企業提供資金支持的一項政策。貸款的對象是距法定退休年齡2年（含2年）以上的登記失業人員（其中包括未就業的各類院校畢業生、失地人員、殘疾人、“兩后”人員）、軍隊退役人員、留學回國人員和返鄉創業的農村勞動力。從中可以看出，尚未就業的各院校畢業生是其中給予資金支持的對象。

（二）期限、額度及利率

1.期限。小額擔保貸款期限不超過2年，兩年內免利息。

2.額度。凡從事個體經營或合伙經營的創業人員，按每人不超過10萬元申請小額擔保貸款。另外，凡符合勞動密集型小企業貸款條件的大學生開辦的企業，可申請最高不超過200萬元，期限為2年的貸款。

3.利率。小額擔保貸款利率按照中國人民銀行公布的貸款利率水平確定，不得向上浮動。從事微利項目的小額擔保貸款由中央財政據實全額貼息，展期不貼息。

（三）要求提供保證擔保

這一要求各地都有相應規定，昆明的規定是申請小額擔保貸款原則上由昆明地區各級財政撥款的機關、事業單位或國有大中型企業中層以上管理人員（含已退休年齡在70周歲以內）作擔保，且擔保人均無不良信用記錄。

（四）申請貸款程序

1.申請。符合條件的尚未就業人員，到戶籍或工商注冊所在地的社區進行小額擔保貸款的申請，需提交書面申請書，填寫《昆明市勞動就業服務機構失業人員小額擔保貸款征信查詢表》。經征信查詢合格的申請人需提供以下資料：身份證、就業失業登記證、營業執照或租賃協議、稅務登記證明、場地證明、婚姻證明、擔保人夫妻雙方身份證等材料復印件一式三份，其中就業失業登記證還需提供原件一份，填寫《昆明市勞動就業服務機構失業人員小額擔保貸款申請審批表》一式三份。

2.初審。街道辦事處收到上報的材料后進行初審。經征信查詢合格的申請人，街道辦事處在3個工作日內對申請人的項目、經營情況、還貸能力以及提交的材料的真實性、合法性進行入戶調查，簽注意見后報縣（市）區勞動就業服務機構復審。復審后將材料交承辦銀行，承辦銀行與貸款人簽訂貸款合同，報上級行審批后發放貸款。借款人在銀行發放貸款第七個月分批次還款，第二十四個月全部還完。

（五）對貸款行業的限制

小額擔保貸款限制的行業主要有建筑業、娛樂業、銷售不動產、轉讓土地使用權、廣告業、房屋中介、桑拿及網吧等行業。

三、當前小額擔保貸款工作中存在的問題

（一）擔保難

很多人對小額擔保貸款都有“看得見、吃不著”的感受。放貸機構為了保證貸款的安全，對擔保條件要求比較特殊，即擔保人員需為財政發工資的相關人員。這一要求看似不高，但不是每一位申請貸款的大學生都能找得到。擔保人難找已成為高校畢業生申請創業小額貸款的瓶頸。一些高校畢業生家多在外地，本地沒什么社會關系，一般的朋友或親戚要么不符合條件要么不愿意作擔保人。“擔保難”已成為創業大學生集體遭遇的難題。再者，即便是得到了部分初期資金，后續資金也無法保證。

（二）對項目經營要求較很高

一些高校畢業生選擇創業只有項目，有些尚未工商登記，有些尚未正式營業，很難符合小額擔保貸款的條件要求。金融機構發放創業貸款謹慎。銀行是放貸的關鍵環節。銀行要考慮成本和收益問題，在發放貸款上，對申請人的項目效益、信用評估和還款方式等進行考察。如果項目沒有活力和發展前景，銀行會很慎重。

（三）足額貸款的有效使用時間偏短

按規定借款人從銀行發放貸款的第七個月就開始分批次還款，第二十四個月全部還完。從第七個月就開始還款，所用資金越來越少。小額擔保貸款的最高小額擔保貸款額度只有十萬元，開始還款后能用的資金就更少。小額擔保貸款需經過就業服務管理局、擔保公司、擔保人所在單位、銀行等單位，貸款程序繁雜，且還款周期只有兩年，限制了創業者的資金使用。

（四）貸款審批手續復雜、時間較長

申領小額擔保貸款須經過多道審批程序，從審核、申報、放款以及審批等等，不但有著非常復雜的手續，同時還因為各個部門缺乏有效且科學的協調機制，直接影響貸款的發放進程。辦理貸款的時間長、程序復雜已成為很多人的切身感受。

（五）財政貼息資金不能及時到位

由于上級貼息資金不能及時到位，不能按時結付利息，也影響了經辦機構開展此項業務的積極性。

（六）部分大學生誠信有問題

一些大學生自身經營管理能力較低、自身素質不高，加之當前我國社會創業環境相對較差，個人誠信意識不足以及成功概率過低等多種因素的影響，使得貸款存在一定風險，也影響了經辦機構開辦此項業務的積極性。

四、改進小額擔保貸款工作的對策及措施

（一）完善制度設計，切實發揮小額擔保貸款的作用

首先降低貸款的“門檻”。創業所需要的資金獲取渠道太少，貸款門檻過高。相關部門應該對高校畢業生創業優先進行貸款支持、適當發放信用貸款，簡化貸款手續，利率優惠，激勵畢業生創業。其次，進一步完善激勵機制，制定獎懲措施，按照貸款發放、回收、經濟效益、社會效益、促進就業效果等指標，對積極推進、創新舉措的機構和個人進行獎勵，充分調動各方積極性。

（二）財政貼息資金能按時到位

貼息資金縮短審批時間，能及時撥付到賬，可根據年初下達目標，按月預撥貼息資金，確保貼息資金的及時到位，同時要進一步加大擔保基金的投入力度。

（三）加強溝通協作，完善聯合管理機制

小額貸款面廣量大，涉及部門眾多，要繼續保持和加強與人民銀行、財政、經辦銀行等部門的溝通和聯系，及時了解貸款申請人的歷史信用記錄，獲取最準確的信用情況。同時，也要及時通報有關情況，最大限度消除信息不對稱的隱患，以保證貸款安全運行。

（四）完善反擔保機制

反擔保作為風險控制措施，在一定程度上限制了對小額擔保貸款的需求。如何在風險控制與滿足貸款需求之間尋求平衡是關鍵。解決辦法是創新擔保形式，提供多種擔保方式來供借款人選擇。比如可以借鑒江西經驗，建立信用社區，由社區根據創業者在社區日常生活行為而做作出的信用擔保評價作為大學生申辦小額擔保貸款的“反擔保”形式。對于信用評價高的大學生可以免除貸款擔保。另外，在反擔保要求上，也可以區別對待。對于參加過創業培訓、創業計劃周詳、有創業經驗且無不良信用記錄的申請人，可以免除擔保。

（五）簡化放款程序，適當延長借款時間

創新小額擔保貸款經辦機制，要簡化程序，縮短審批時間。比如設立“一站式”服務大廳，各相關部門聯合辦公，隨時對存在的問題進行溝通協調，同時也免去了申請人在各部門之間往返奔波。

（六）建立創業企業信用體系

小額擔保貸款管理部門與高校、工商等部門搭建新的信用平臺，引入市場力量建設征信體系，通過加大違約處罰力度確保防止有人故意不還貸款。

參考文獻

[1]入限制 云南四大政策促進大學生創業.春城晚報，2013.7.30.

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文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2015）12-208-02

一、蒼南農商銀行支農支小的實踐

浙江省蒼南縣現下轄10個鎮、2個民族鄉、95個社區、81個居民區、776個行政村，總人口約156萬（含外來人口20萬），本地以農村人口為主，是浙江省第一人口大縣；“敢吃第一口，勇為天下先”的蒼南人民沐浴改革開放的東風，曾創造出股份制改革、浮動利率改革等十幾個全國第一，是全國民營經濟發展示范區和“溫州模式”重要發祥地之一，擁有“中國禮品城”、“中國塑編城”、“中國紫菜之鄉”、“中國蘑菇之鄉”等多張國字號工業、農業金名片。2014年，蒼南縣實現地區生產總值393.59億元，增幅為7.94%；實現財政收入為41.09億元；城鄉二元結構明顯，城鎮居民當年人均可支配收入33585元，農村居民人均純收入15471元。

蒼南農商銀行現下轄1個營業部、21家支行，共53個營業網點，營業機構遍布全縣12個鄉鎮，網點數約占全縣銀行網點總數的45%；在全縣布放ATM機335臺，設立了332個助農取款點；員工895人，占全縣銀行從業人員的45%。截至2015年9月，該行各項存款余額191.73億元，占全縣市場份額的40%；各項貸款余額154.33億元，占全縣市場份額的25%，存貸款規模連續10年位列全縣銀行機構首位；10萬元以下小額貸款不良余額2919萬元，不良率為0.19%；是蒼南縣第一納稅大戶。該行近年來支農支小主要做法有：

1.大力推進產品普惠。一是針對性推出小額信用貸款、農村聯保貸款、農村青年創業小額貸款、巾幗創業貸款、林權抵押貸款、“油貸寶”貸款、豐收愛心卡等28項信貸產品，大力支持農村青年、農村低收入人群、農村婦女等群體創業，實現產品普惠大眾化。例如，該行目前已發放愛心卡4.72萬張，占全縣低收入農戶家庭數的90.08%；發放小額信用貸款2.57萬筆，貸款金額15.26億元。二是主動對接政府各類民生業務，積極打造免費便捷的大服務體系，相繼了包括鄉鎮國庫集中支付、養老保險、醫療保險、市民卡、水電費代繳、糧漁林補貼等在內的各類民生款項中間業務50多種，服務客戶數近65萬戶。例如，該行目前已發放市民卡55.77萬張，市民卡市場占有率達62%。

2.大力推進便民普惠。一是組織客戶經理進村入戶，調查農戶生產經營等基本情況，并開展評議授信，建立農戶電子授信檔案，為快速發放小額貸款打下堅實基礎。截至2015年9月底，該行已建立14.04萬戶農戶電子授信檔案，占全縣農戶數的72.8%。二是在全縣主要集鎮成立辦貸中心，實行農戶貸款集中辦貸，提升農戶辦貸效率。三是優化小額貸款辦貸手續，對農戶小額貸款貸前調查、客戶建檔、評議授信、審查審批、貸款發放和貸款檢查等環節進行優化，并整合六大操作系統，推行“四合一”貸款申請書，減少了客戶簽字環節，極大簡化了流程，客戶經理辦貸時間比原先減少了三分之一。

3.大力推進陽光普惠。一是該行在縣委、縣政府的牽頭和授權下，長期以來主導開展全縣的信用村和信用農戶評定工作，助推了縣域信用環境建設。目前該縣共有2個省級信用鎮、10個省級信用村，3個市級信用鎮、20個市級信用村，432個縣級信用村，評定數量位居全省各縣、區首位。二是推進客戶經理“網格化”管理，實施客戶經理分片區服務，并面向社會公示業務種類、辦貸流程環、客戶經理基本信息及聯系方式等內容，進一步提高信貸業務辦理透明度及效率。三是在縣委組織部的指導下，該行選派10名鄉鎮金融特派員，協助中心鎮推進普惠金融；選派了87個駐村金融聯絡員，加強農村信用環境建設。

二、蒼南農商銀行推進“小額金融”戰略的背景分析

總結蒼南農商銀行支農支小的實踐，核心要點是推進業務增戶擴面，提升與客戶業務關聯度，做強做實基礎客戶群，促進了各項業務的跨越式發展。在取得成績的基礎上，該行大力推進支農支小升級版工程，全面推行“小額金融”戰略，進一步提升核心競爭力。“小額金融”包括大力發展小額存款和小額貸款等兩方面主要內涵，其主要意義在于：

1.實施小額金融戰略是加快戰略轉型的要求。目前蒼南縣有人口156萬（含外來人口20萬），家庭戶數36萬戶，目前在該行開立存款賬戶有110萬戶，其中5萬元以下對私存款客戶有106萬戶，戶數占比95%；余額33億元，余額占比26%。貸款戶數10.2萬戶，金額10萬元（含）以下客戶占全部貸款戶的82%，貸款客戶多以小客戶為主。小額客戶一直是該行主要的服務群體，還具備很大的營銷空間。堅持“小額金融”戰略，繼續扎實推進基礎工作，有利于蒼南農商銀行保持先發優勢，是該行未來發展的主要動力之一。

2.實施小額金融戰略是加強風險管控的要求。小額貸款具有額小、風險小的特點，屬于非系統性風險，即使產生逾期，化解也相對容易；對于縣域農商銀行而言，風險抵御能力相比商業銀行、股份制銀行略有不足，發展小額貸款的風險在可控、可承受范圍內，有利于提升風險管控能力及資產質量。

3.實施小額金融戰略是提高產品收益的要求。2014年，國家調整了稅收政策，對10萬元（含）以下農戶小額貸款利息收入減免營業稅和10%的所得稅，相當于提高利率0.58%，高于貸款平均收益率，是蒼南農商銀行收益最高的貸款產品。與此同時，小額存款對目前利率市場化反映敏感度低，維護成本穩定，有利于控制經營成本，有利于應對利率市場化的挑戰。

4.實施小額金融戰略是提升核心競爭力的要求。當前縣域農商銀行貸款利率相比其他銀行要高，但作為縣域一級法人，具有決策迅速、管理鏈條短等優勢，具體體現為辦理小額貸款手續普遍比他行簡化、方便。縣域農商銀行可以充分利用貸款手續簡便優勢，實施差異化競爭戰略，避免與他行拼利率，通過建立、健全小額貸款快速服務機制，強化核心競爭力建設。

三、蒼南農商銀行推進“小額金融”戰略的具體建議

縣域農商銀行應堅持“明確定位、因地制宜、大力推進”的原則，全面實施“小額金融”戰略。以蒼南農商銀行為例，筆者認為，可以通過以下措施，全面推進“小額金融”戰略，夯實基礎客戶群，進一步推動做強做優。

1.推廣小額貸款業務。要堅持“小額、流動、分散”信貸投放原則，大力推廣小額貸款業務，做到信貸支農支小廣覆蓋。一是大力推廣10萬元以下小額貸款，提高金額10萬元以下的貸款戶數占比及余額占比。二是簡化小額貸款操作流程。以方便客戶及他行不可復制為目標，對小貸流程的貸前調查、客戶建檔、評議授信、審查審批、貸款發放、貸后檢查等環節進行進一步優化，全力打造差異化競爭的服務品牌。三是加強信貸產品創新。依托農村生產要素，圍繞產業鏈金融發展要求，積極開展信貸產品創新，開辦土地經營權抵押貸款等業務，豐富廣大客戶的信貸選擇。四是大力推廣家庭信用貸款。依托數據分析，以存量客戶群為主要目標大力推廣家庭信用貸款。家庭信用貸款是以農戶直系親屬作為貸款擔保人，可以有效解決農戶貸款擔保難問題。五是大力推廣網上放貸功能。充分利用省農信聯社豐收e網貸款業務平臺，建立標準化網貸辦理流程，實現小額信貸的自助發放與還貸。六是加強客戶經理配備。全行人力資源優先向業務拓展條線傾斜，逐年增編客戶經理，壯大客戶經理隊伍，保障小額貸款的發放效率。

2.積極拓展小額存款。一是加大中間業務拓展力度。大力拓展水電費、天然氣費等系列代收代付業務；加強與衛生醫療、公交車及公共自行車等公共服務領域合作，加快市民卡業務推廣及激活，全面推進“一卡通”工程建設。在大力發展中間業務的同時，積極引導中間業務客戶向賬戶歸集資金，促進小額存款穩步增長。二是積極營銷新目標客戶群。面對新蒼南人，大力推廣新居民卡，逐步引導新蒼南人資金通過農信資金結算體系循環；面向青年群體，積極開辦青年卡業務；面向在校學生，全面發放豐收才子卡；面對蒼南信教群體比較多的特點，積極做好宗教系統及信教群眾資金組織工作。三是提高貸款客戶資金返存率。加強貸款客戶現金流管理，嚴格貸款客戶準入和現金流考核，向存量貸戶要增量存款。四是向存量存款客戶要增量資金。依托農信系統豐收銀行卡“五免”優惠等產品優勢，做好存量存款客戶盤活；通過加強宣傳、組織積分拜訪等措施，大力發展優質、核心及活躍客戶賬戶數，提高客戶戶均存款余額。

3.加強信貸風險管控。嚴格執行貸款“三查”制度。要求客戶經理深入基層，詳細開展貸前調查；加強制度及流程學習，認真做好貸時審查；加大貸后回訪頻率，及時做好貸后檢查，有效防范信貸風險；設置風險經理崗位，充分發揮風險經理對小額放貸的信貸檢輔作用，提升小額貸款風險把控能力；加強員工失范行為管理，定期開展員工行為動態考核，有效防范內部人道德風險。

4.強化保障體系建設。一是優化重點集鎮網點布局。加快集鎮地區網點布局調整，以社區為單位，合理規劃網點對接社區，進一步明確網點的市場定位、服務社區的范圍，加快推進社區銀行轉型建設。二是強化科技保障支撐。加大科技投入，壯大科技力量，提升科技對業務發展的引領能力；加強數據挖掘、分析管理，加大對客戶經營管理各方面的支持力度，提高業務精細化經營能力；同時，充分發揮科技在優化貸款流程、加強貸款監督等方面作用，提升風險管控水平，為實施“小額金融”戰略提供強有力的科技保障。三是加強任務指標考核。將“小額金融”發展目標作為年度業務的重要指標，加大與績效掛鉤比重；設立小額金融專項獎勵，每年評選推進先進單位及先進個人；加強倒逼機制建設，建立定期通報制度，及時通報“小額金融”推進情況，積極營造基層支行做業務“比、追、趕、超”的良好氛圍。

參考文獻：

[1] 張宇，吳君妍.普惠金融視角下的農村金融模式風險防控研究以――小額保險+小額貸款為例[J].中國商報.2015（11）

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（二）小額信貸機構的可持續發展能力

可持續能力包括財務可持續能力和機構可持續能力。財務可持續是小額信貸機構的利息和費用收益能夠覆蓋經營成本，從而實現商業上的可持續；機構的可持續能力是在機構實現財務可持續的基礎上能夠獨立經營，而無需依靠捐贈資金或項目援助，同時還包括機構組織形式、治理結構、管理構架、人力資源、管理信息系統等方面的能力。國際上使用較多的評估小額信貸機構可持續能力的指標體系有以下幾種：行動國際（ACCION）的CAMEL方法用來評估小額信貸機構的業績狀況，并作為一項內部評估和管理的工具來使用。信貸聯盟世界委員會（WOCCU）開發了自己的定量分析PEARLS系統，提供了一套評價指標體系和系統標準，共涉及44個財務業績方面的比率。沛豐評級（PlaNetRating）使用GIRAFE評估定級方法對分屬風險的6個方面26個指標進行評價。印度小型企業發展銀行（SIDIB）使用M-CRIL的評估方法是應捐贈機構的要求，作為其向小額信貸機構捐款和貸款前的盡職調查，重點關注小額信貸機構各種運營風險和還款能力。小企業教育促進會（SEEP）精選了小額信貸財務術語的定義、比例及調整項目，設計了SEEP18指標體系，包括機構的持續性、資產負債管理、貸款質量、效率及生產力共18個指標比率。世界銀行扶貧協商小組（CGAP）的評級格式起初是用于對小額信貸機構的投資決策評估，其財務分析指標也涉及了盈利能力、效率和貸款質量方面的15個比率。

二、基于福利視角的小額信貸機構可持續發展運行機制

（一）案例概述

四川省儀隴縣鄉村發展協會（以下簡稱協會）是1995年聯合國開發計劃署（UNDP）“扶貧與鄉村可持續發展項目”支持下建立起來的一個非營利社團組織，主管單位為儀隴縣對外貿易經濟合作委員會，其宗旨是“以人為本的鄉村扶貧與可持續發展”，主要活動涉及農民組織建設、小額信貸服務、鄉村扶貧與婦女參與、社區能力建設與推進鄉村可持續發展。儀隴縣的樣本在國內具有非常典型的代表意義，充分反映了福利視角下的我國小額借貸的可持續性，因此被用作本研究的典型樣本。

（二）以貧困和中低收入為目標群體

協會服務的目標群體是鄉鎮以下農村中低收入者，凡具有良好的社區信用基礎，且具有自我發展意識的農民（包括貧困人群）均是協會小額信貸服務的客戶。小額信貸分支機構在確定目標客戶時并沒有嚴格的篩選制度，只要符合機構貸款條件的當地農民均可方便的獲得貸款。即使有些農戶并不符合貸款條件，如年齡超過65歲，或沒有從事生產經營活動的貸款需求，因家庭發生重大事故或意外支出急需資金，協會本著公益組織扶持貧困的理念，仍會向其提供小額度的信用貸款。協會在目標群體的設定上體現了福利經濟學中的扶持弱勢群體和公平的配置信貸資源的理念，在保證自身可持續運作的同時，堅持以人為本、扶弱濟困和提升社區建設的宗旨，將福利經濟學理論的思想運用到協會機制運作和發展中。

（三）動態激勵的信用貸款管理機制

1.貸款范圍涉及廣泛

協會小額信貸機構面向鄉鎮及農村中的農民個體，向從事農業生產、小型農業加工業、農村集鎮小工商業、服務業等行業的生產和經營活動提供小額信用貸款。小額信貸貸款服務的范圍包括了農村地區幾乎所有的生產經營活動領域，涉及范圍廣泛，可以有效地滿足客戶不同的貸款需求。

2.貸款額度較小

信貸額度根據不同的生產經營活動設置不同的貸款上限，同時根據還款情況對客戶實行動態激勵。協會規定農村集鎮小工商業戶貸款最高額度為10000元，為純農業生產者設定的貸款最高限額為3000元，農戶經營農業生產的同時兼營小商業和小作坊加工的客戶貸款的最高額度為5000元。貸款可分多次進行發放，但貸款余額不得超過最高貸款額度。對遵守協會的規定、守信用、無違規違紀的客戶，可提高其授信的額度，體現了小額信貸機構動態激勵的制度設計。

3.貸款期限較短

貸款期限分為1年期、半年期、3個月期三種。協會提供小額信貸一般不超過1年，雖然貸款期限較短，但其期限的設定符合小額信貸服務的貸款經營活動特點，一方面能夠滿足小額信貸客戶的需求，另一方面也有效的控制了貸款的長期風險，提高的資金周轉效率。

4.貸款利率透明

貸款利率統一執行10%的年固定利率（名義利息）。貸款利息透明且在一定時期內固定不變，所有的客戶不需要付出額外成本即可方便快捷地獲得小額信貸，避免了客戶在貸款中付出的交易成本過大而引發違約的風險。

5.貸款分期償還

（1）還款原則：所有貸款和利息均實行等比例分期償還。即：（借款本金+年利息）/還款次數=分期還款額（包括當期應還利息和本金）。（2）還款頻率：由客戶根據自己經營狀況及還款能力提出，經分支機構同意后達成協議書，原則上每10天或每半個月償還一次，但最長分期償還期限不能超出一個月一次。

6.動態激勵的貸款續借政策

對于上一輪貸款使用3個月后的老客戶，或第一輪貸款使用半年后的新客戶，因為需要擴大經營規模、拓展新項目需緊急用款，機構允許其在貸款續借管理范圍內獲得續借貸款。在滿足協會貸款續借條件下，續借者最多可同時享受兩筆貸款，續借貸款的還款周期最長不超過15天，續借貸款客戶的貸款總余額不得超過客戶調查時核定的最高貸款限額和信貸政策中規定的最高限額。

（四）體現效率的貸款申請和審批機制

1.貸款申請

協會分支機構采用多種途徑宣傳信貸政策和協會宗旨，使當地農民了解相關貸款政策和服務業務，有貸款需求的客戶直接向信貸員咨詢申請。客戶申請后，信貸員指導客戶填寫貸款申請書，記錄客戶基本信息，明確貸款品種、額度、用途，貸款擔保類型，還款方式、時間，確定去入戶調查時間。

2.貸款審批

信貸員入戶調查實地了解客戶情況，包括客戶家庭住房、經營場地、資產和負債、貸款及項目的真實性、還款能力測算和信譽度考察等信息，將相關資料交分支機構主任審查。主任對新客戶逐戶實地審查，老客戶實行抽查（抽查的比例必須達到30%以上），并提交機構審批委員會審批。經分支機構所有成員達成一致意見后，由主任向協會信貸監管部進行預報。預報審核后，符合放款條件的客戶申請由分支機構主任組織貸款審批委員會共同討論通過。分支機構貸款審批委員會在預報的基礎上負責審批10000元以下額度的貸款；超過10000元以上的貸款，分支機構貸款審批委員會無權審批。

3.貸款發放

信貸員填寫貸款合同書、客戶借款憑證、客戶還款卡，主任對客戶相關證件確認后，在貸款合同和借款憑證上簽字。貸款多實行現金放款，出納與主任一同到銀行取出批準的當日放款金額，如數發放到客戶手中。放款后，出納員建立客戶手工臺賬，業務員將放款客戶的詳細信息錄入信貸管理軟件系統。

4.貸款回收

信貸員按客戶還款現金填寫還款卡、還款憑證后轉交出納。出納核實無誤后，記錄客戶臺帳，同時將客戶還款情況錄入信貸管理軟件系統。出納填寫銀行進賬單，當日到銀行存款。當天業務結束后，出納員完成現金日記賬和銀行日記賬，向會計辦理憑證移交。會計收到出納所交的票據后，完成記賬憑證，同時將當天的所有會計信息錄入管理軟件會計系統。分支機構主任核實當天業務狀況。

（五）謹慎的信貸風險管理機制

協會貸款風險管理制度將風險貸款定義為，當借款人在分期還款中出現一次拖欠1元以上的應還款，其所有貸款余額定義為風險貸款，具體內容包括：

1.提取風險貸款損失準備金的標準。風險賬齡在0-30天的按風險貸款額的10%提取，31-60天的按25%提取，61-90天的按50%提取，90-120天的按75%提取，大于120天按100%提取，按月實行動態管理。

2.按年度在年終決算時，對此時點風險賬齡大于主營收入中提取等額的貸款損失準備金，進入各分會當年的120天的全部貸款余額在當年的經營成本進行核算。

3.對風險貸款賬齡大于120天提取了貸款損失準備金進行成本核算的風險貸款的管理方法：（1）在年終決算時貸款風險賬齡大于120天的貸款，全額提取貸款損失準備金并進入各分支機構當年成本核算。（2）對貸款風險賬齡低于120天，實行動態管理的風險貸款，仍將作為正常貸款進入下年度的貸款質量考核。（3）對上年度轉入應收賬款科目大于120天的風險貸款，各分支機構按照等比例全額分攤到當年每季。

三、小額信貸機構可持續發展的財務績效分析

（一）財務概況

截至2012年6月，協會共發放小額貸款2457筆，發放金額約1.11億元；客戶數量達到3854戶，貸款余額612.40萬元。貸款質量良好，到期還款率為99.65%，風險率為1.15%，累計拖欠率為0.45%（農村小額信貸可持續發展研究課題組，2013）。由于調研數據的可得性和完整性，以下將對協會2007年至2010年協會的財務狀況進行系統分析。

（二）基于SEEP指標體系的財務績效分析

上文提到對于機構可持續發展能力評估的幾種方法中，小企業教育SEEP的財務指標方法是涉及指標體系最完整的評價方法之一，下文將使用SEEP的指標評價體系對協會小額信貸機構的財務績效進行系統分析。

1.可持續性和利潤性。可持續性和利潤性指標反映了小額信貸機構未來的持續經營和發展能力。經營自足率（R1）是最基本的用來衡量可持續性的指標，它反映了營業收入是否足夠支付所有的營業費用，其盈虧平衡點是100%。資產回報率（R2）是用來衡量機構運用資產獲取收入能力的指標，它反映了小額信貸機構通過對資產的管理實現利潤最大化的能力。凈資產回報率（R3）反映了一個機構通過其核心財務活動創造利潤的能力。從調研數據來看，協會2008年至2010年間可持續性指標和利潤性指標均有明顯提高。

2.資產負債管理。總貸款收益率（R4）測量了小額信貸機構在一段時期內從客戶中實際收取的現金利息、服務費和傭金。資產組合比率（R5）反映了管理者將資源分配到小額信貸機構最主要的盈利性經營活動（即發放小額貸款）的能力。融資成本率（R6）是綜合小額信貸機構所有的平均融資負債、存款和借款給出的一個混合利息率。與R4相比較，融資成本率反映了通過借款的融資成本率與總貸款收益率之間的關系。債務權益比（R7）通常被稱為杠桿比率，是用來衡量一個小額信貸機構的資本是否充足的指標，它反映了機構能夠承擔損失的抗風險能力，也顯示了通過財務杠桿擴大資本的能力。流動比率（R8）衡量了小額信貸機構是否有足夠的貨幣資金向存款人、借款人和其他債權人支付短期負債的能力。從2008年至2010年協會資產負債管理指標來看，收益率指標呈現良好態勢，融資成本下降，流動性提高，資產組合比率和杠桿比率變化不大。

3.貸款組合質量。貸款的質量對一個小額信貸機構的成功與否至關重要，風險貸款率（R9）是在小額貸款行業中廣泛使用的并且普遍接受的用于衡量貸款狀況的指標，逾期30天以上往往是風險貸款開始面臨較高風險的開端。核銷比率（R10）反映了小額信貸機構貸款回收的問題。風險覆蓋率（R11）反映了貸款損失準備是否足以抵消潛在的貸款損失。協會的風險貸款比率在2009年有所提高，經過貸款管理和風險控制，2010年有所降低；此外，核銷比率也有所減少，貸款損失準備金計提較少，風險覆蓋率比率降低。

4.效率與生產力。效率及生產力指標能夠反映出小額信貸機構對其所有資源，特別是資產及人力資源的使用程度，小額信貸機構使用很多不同的效率及生產力指標（R12-R18），對其調整后用來反映機構的結構、生產線以及監督權限的情況。2008年至2010年期間，機構小額信貸的效率和生產力顯著提升。

（三）財務可持續發展績效的國際比較

1.可持續性和利潤性（R1-R3）。從可持續性和利潤性三個比率來看，協會小額信貸機構的情況沒有亞洲經營可持續性小機構的可持續能力和利潤性能力強，但好于亞洲經營不可持續的小機構狀況，與世界水平相比，資產回報率水平稍稍高于世界平均水平，但經營可持續比率和凈資產回報率低于世界平均水平。

2.資產負債管理（R4-R8）。協會小額信貸機構的總貸款組合收益水平較低，說明協會通過貸款產生的利息、服務費和傭金中收取現金的能力相對還較弱。資產組合比率低于世界平均水平、亞洲經營可持續小機構，但高于亞洲經營不可持續小機構，說明協會將資源分配到貸款的能力還有待進一步加強。

3.貸款組合質量（R9-R11）。協會風險貸款比率高于亞洲經營可持續小機構，但低于亞洲經營不可持續小機構和世界平均水平。核銷比率較高，但不同小額信貸機構的壞賬核銷政策可能不同，因此也不能由此判斷協會小額信貸機構的壞賬比例最高。風險覆蓋比率顯著地高于其他三個比率水平，說明其對逾期30天的貸款損失準備相對較充分。

4.效率與生產力（R12-R18）從經營費用比率和每個客戶的貸款成本來看，協會這兩個指標值小于亞洲經營不可持續小機構和世界平均水平，略高于亞洲經營可持續機構。

四、結論及完善小額信貸機構可持續發展內在機制的建議

（一）結論

協會小額信貸內在運行機制體現了福利經濟學的理論思想，作為非營利組織，以扶持貧困和為中低收入群體提供持續的小額信用貸款服務為目標，通過一系列制度設計，實現了機構的可持續發展和盈利性，其財務績效的綜合水平接近小額信貸機構的世界平均水平，但與亞洲經營可持續的小額信貸機構相比還有一定的差距。

（二）完善小額信貸機構可持續發展內在機制的幾點建議

1.構建普惠金融體系，擴大小額信貸機構客戶服務的可及性。首先，在微觀層次上，要構建在競爭基礎上為中低收入群體和微小型企業提供微型金融服務的小額信貸組織機構體系，包括NGO小額信貸組織、郵政儲蓄銀行、信用合作社、社區金融組織，區域性、地方性的私營和國有商業銀行等。其次，在中觀層次上，構建保障小額信貸機構競爭性運轉的制度基礎。包括客戶誠信體系、小額信貸機構評級體系、審計監督機制、支付體系、信息披露機制等。再次，從宏觀層次角度，要有健全的小額信貸法律框架、規章制度。

2.完善小額信貸機構創新機制，增強可持續能力。小額信貸作為扶貧性金融制度的創新，為了實現扶持中低收入群體和商業可持續發展的雙重目標，還必須在體制上和組織基礎上植入不同于純粹的商業金融市場的業務運作機制，關注自身的制度創新、機制創新和服務創新功能。包括完善客戶主動還款的激勵機制，堅持分期還款制度安排，改進自動瞄準中低收入群體的機制，避免信息不對稱的業務拓展機制。

篇10

2010年，河北省遷安市（縣級市）全年實現地區生產總值730億元以上，按可比價計算增長13%左右；完成全社會固定資產投資272.8億元，增長36.3%；實現全部財政收入（不含基金）56.9億元，按可比口徑計算增長21.1%；城鎮居民人均可支配收入達到19540元，增長8%，農民人均純收入達到10960元，增長12.1%。區域經濟進入快速發展期，迫切需要金融部門提供更好的金融服務，地方金融業的發展也迫切需要跟上經濟發展的步伐。需求帶動型金融（即經濟增長帶動金融的發展）成為遷安經濟進一步發展所需要研究和解決的重要問題（Patrick，1966）。

河北省遷安市現有11家銀行金融機構，基本上形成了以商業金融、政策性金融、合作金融、郵政儲蓄全面發展的格局。2010年，遷安市各金融機構大力吸收存款，不斷壯大資金實力，積極尋找貸款增長點，加大信貸投放力度，積極清收不良貸款，經營效益大幅提高，既有力地支持了地方經濟發展，又促進了金融自身效益的明顯提高，實現了經濟與金融的良性互動，經濟與金融保持良好的發展態勢。經濟形勢呈現出以下幾個特點：

一是存貸款繼續保持高增長態勢，金融支撐作用不可或缺。各項存款大幅增長，結構變化明顯。一方面城鄉居民收入水平進一步提高；另一方面也說明基層城鄉居民投資渠道狹窄，儲蓄仍是大多數居民首選的投資渠道。企業生產經營勢頭良好，回籠貨款增加。各項貸款投放合理增長，進一步發揮了金融對經濟增長的支持作用。貸款投放呈現的主要特點是：貸款投向及結構進一步合理，表現為短期貸款增加較多；中長期貸款投放合理增長。

二是票據市場異常活躍，已成為中小企業融資的另一個平臺。截止2010年底，累計辦理票據貼現占各項貸款余額的11.60%，占年內各項貸款增加額的27.61%。票據業務的發展，有效解決了部分中小企業短期流動資金需求，加快了資金周轉。

三是農村信用社支持“三農”作用重大，成為遷安市金融機構新增貸款投放的主力，重點支持了“三農”經濟和中小企業的短期流動資金需求。

四是現金呈現投放且同比增加。截止2010年11月末，遷安全市金融機構累計現金收入473.6億元，同比增加79.9億元，減少18.32%；累計現金支出527.15億元，同比增加86.83億元，增長18.35%；累計現金凈投放53.55億元，同比增加6.89億元，增長15.43%，金融機構現金投放進一步增加。

文獻回顧

國內外相關研究對地方政府介入金融體制和金融資源配置的問題進行過相應的研究。隨著改革開放的進行，國家對國企的投資變為貸款金融體制的改革隨之開始。樊綱等人（1990）研究了中央金融機構的地方派駐單位成為地方政府的實際隸屬問題。在經歷財稅改革的過程后，地方政府對金融機構的干預意愿和干預程度與地方政府的收入責任和支出權限的匹配程度直接相關（張等，2008）。盧峰和姚洋論述了證金融資源從國有部門流向私人部門的漏損效應的存在。潘文卿等（2003）和Jeffrey Wurgler（2000）認為金融發展程度及其作用應當由資本配置效率來衡量，因此發展了測度資本配置效率的方法。遷安市基于資源型經濟發展模式，由于資源富集，經濟的快速發展正在經歷供給導向型金融 向需求帶動型金融的轉變。遷安經濟的快速發展導致金融發展 不足以支持經濟持續增長，因此在政府的大力推動下，金融行業往往能夠快速成長，但隨著經濟的成熟，供給導向就會逐步轉變為需求導向（龐曉波，2003）。

河北省遷安市金融服務體系存在的問題

河北省遷安市目前主要有三個融資平臺，分別是遷安市城市建設投資發展有限公司、遷安市城鄉建設投資管理有限責任公司、遷安市興源水務產業投資有限公司，分別承擔了為城市建設資金保障、基礎設施建設開發、土地開發經營、城市公共資產經營、經營性國有資產運營、開展水利基礎設施項目的融資、建設和經營管理等職能。其中城市建設投資發展有限公司通過與各級金融機構的合作，已累計為市政工程、水利工程、環境治理、文化設施、教育及衛生配套工程等項目融資23.665億元。城鄉建設投資管理有限責任公司為城市改造和拆遷補償籌集資金8.5億元。

河北省遷安市金融服務體系對遷安經濟的發展做出了巨大的貢獻。但從目前的情況看，遷安市金融服務尚未擺脫政策性、商業性、合作混淆、服務萎縮、沖突加劇、效率低下的狀況。遷安的金融體制具有明顯的由政府部門推動的特征。

（一）金融資源大量流失

調查顯示，河北省遷安市域金融資源通過商業銀行、郵政儲蓄以及民間資本流出等渠道大量流失。一是通過商業銀行渠道流出的資金。在現行金融政策的導向下，一方面，商業銀行因其資本的逐利性，不愿意將貸款投向風險大、收益小的農業領域和中小企業，而是將資金轉移到城市開展集約化經營。另一方面，國有商業銀行縣支行吸收的存款通過上存二級準備金的形式逐級集中到了市分行、省分行、總行。上存資金對縣支行來說無風險，且利率較高，收益穩定。存貸比呈持續下降的趨勢，2010年67.12%的存貸比說明遷安市域資金富裕，流出資金數額巨大，如表1所示。

通過圖1可看出，受益于河北遷安經濟的又好又快發展，2006-2010年河北省遷安市金融系統各項存貸款余額均呈現快速增長的態勢，但是存款余額的增長速度遠大于貸款余額的增長速度，存貸差從2006年的215229萬元增長到2010年的1396985萬元，存貸比從2006年的86.75%下降到2010年的67.12%。由于國有商業銀行貸款權限的上收，國有商業銀行對縣域貸款規模比例不斷萎縮，對縣域經濟發展支持力度受到限制。

（二）中小民營企業融資難

目前我國大部分縣市的融資主體是以民營中小企業為主，河北省遷安市也不例外。而商業銀行普遍以服務“大、優”企業特別是國有企業為己任，資金以逐利為導向。比較而言，中小企業規模較小，抗風險能力弱，銀行貸款風險也相對較大，同時，中小企業單筆貸款的需求量小，數量多，貸款成本也高；更為重要的是，中小企業一般處于發展期，固定資產比較少，抵押品有限，很難找到有資格的組織擔保。因此，縣域經濟主體的特點不適應當前國有商業銀行信貸發展戰略的要求，導致形成一方面縣市域企業普遍患有資金渴求癥；另一方面，商業銀行卻缺乏信用度高、還貸能力強的企業予以支持。加上基層商業銀行在操作中，對企業進行信用評估和發放貸款的過程中抱著“重大輕小，重傳統產業輕戰略性新興產業”的思想，致使縣域經濟主體特別是民營企業貸款越來越難。

（三）市域企業融資機制不健全

從理論上講，中小企業的融資渠道除自籌資金外，應來源于股權融資、債券融資和銀行貸款等。但實際情況卻不是這樣。調查顯示，銀行貸款仍然是目前河北省遷安市域企業最主要的貸款方式。這一方面是由于我國資本市場的結構和體系上的弊端，資本市場單一、缺少層次，加之信息的失衡和監管不力，目前并沒有為中小企業融資創造一個良好的環境。另一方面與遷安本土企業家的觀念滯后也有很大的關系。目前遷安的企業也很少有意識地去應用企業債券市場為自己融資。大多數企業把融資渠道限制于銀行。

（四）融資成本高

融資成本高主要表現為：一是手續繁瑣直接增加了融資成本。信貸權限上收后，縣級國有商業銀行的信貸投放要逐級上報，數額較大的要經過省分行審批，一筆貸款必須有“三證”（營業證、貸款證、開戶證）、“四書”（貸款申請書、調查意見書、評估報告書、貸款協議書）以及“五印”（經辦人印、主管領導印、行長印、信貸管理委員會印、企業印）。一般答復期為十天，一個月左右才能辦理好借貸手續。二是銀行間不統一的授信標準增加了企業融資成本。中小企業要想獲得商業銀行的貸款，首先必須取得商業銀行的調查授信。而現實中，各商業銀行授信標準不統一，各中小企業在不同商業銀行間貸款需要經歷多次審核的程序，不僅大大延長了貸款的審批時間，而且也直接增加了融資成本。三是特殊途徑獲得的資金成本高。有些中小企業在不具備貸款條件或者嫌貸款手續過于繁瑣的情況下，會選擇其他的一些途徑來解決資金問題，例如高息借貸。而這種資金融資成本往往要比通過銀行渠道獲得資金的融資成本高出幾倍。

（五）政府融資平臺有待加強

政府投融資平臺是政府進行投融資活動的主體，盡管近幾年來河北省遷安市政府嘗試利用現有的三個融資平臺成功進行了融資，但是與南方發達縣域相比，目前政府的融資模式還相對單一，融資平臺運作還不是十分規范，在融資方式的選擇方面還不夠靈活，而且缺乏一個系統的、長遠的資本運營總體方案和具體實施方案。在界定和集聚城市可經營性國有資產，推進無形資產的“有形化”運作、盤活城市存量資產方面還不夠靈活。

（六）民間融資存在國家監管政策和運行風險

最近幾年來，遷安市民間借貸對繁榮地區經濟特別是支撐中小企業發展方面起到了很大的作用，彌補了金融業在支持地方經濟發展方面的不足，但是由于運行不規范、不合法，存在國家監管的政策風險和自身運行風險，一旦出現問題，對經濟發展將會產生巨大負面影響，對此應高度關注。

（七）對外地金融資源的嫁接力度不夠

長三角、珠三角、京津等發達地區，不僅經濟發達，金融業也較為發達，這些地區占有豐富的金融資源。近年來，遷安在這些地區招商引資做了不少工作，取得很大的成效，但是引進、嫁接這些地區的金融資源的工作力度還需要進一步加強。目前，遷安還沒有完善的引進、嫁接外地金融資源方面的制度和政策，還未引進外地基金、信托、財務公司、金融租賃公司等方面的金融業務，也缺少這方面的專業人才。

河北省遷安市金融服務體系創新舉措

隨著河北遷安經濟發展進程的推進，融資難成為制約企業快速發展的瓶頸之一。長期以來，銀行與企業，特別是中小企業之間存在著信息不對稱問題，銀行和企業之間相互溝通了解不夠，銀企之間信息交流不暢直接造成了企業貸款難、銀行難貸款的局面。如何有效解決銀企之間的信息不對稱，進一步加強銀企之間的信息溝通成為了迫切需要解決的問題。

（一）積極協調銀行，擴大貸款抵押范圍

河北遷安目前的民營企業普遍存在規模小、資金少、家族式管理、市場風險大等問題，很多企業經營業績較差、利潤率很低、貸償能力不強，不少企業由于無可抵押資產導致融資困難。因此，有必要積極協調銀行，通過政府主導，積極推進政銀合作，簽訂戰略合作協議，爭取提高銀行授信額度，有效做大整體信貸盤子。同時適當擴大貸款抵押范圍，由單一的房產抵押、第三者擔保擴大為私人房產抵押、機器設備抵押、股權質押、產品訂單質押，以此來緩解中小企業融資難的問題。

（二）開展中小企業融資調研，建立融資項目庫

在與銀行協調溝通的同時，開展中小企業融資調研活動，建立中小企業融資項目庫，方便銀行更直觀地掌握企業生產經營狀況以及融資需求。工商、稅務應幫助企業健全財務制度，規范財務報表，指導企業合理規避政策限制，共同破解擔保難題。建立和完善企業信用檔案，積極向銀行推薦信用等級高、有發展前景的企業。

（三）成立“遷安市銀企對接網”，構筑銀企信息平臺

通過互聯網的搭建，為河北遷安市政、銀、企搭建時時交流溝通的平臺，有效解決銀企之間信息不對稱的狀況。同時通過互聯網為企業推介產品，提高企業的知名度，促進域內外金融機構與遷安企業進行實質性合作，服務與推動遷安市整體經濟發展。

（四）定期舉辦融資洽談活動，搭建銀企溝通平臺

充分發揮區內金融機構積極性，由政府主導銀企對接融資洽談活動來搭建銀企面對面溝通平臺，促成銀企融資合作關系，破解中小企業融資難題，促進信貸有效投放和項目投融資。

（五）建立包括農業龍頭企業在內的中小信用擔保體系，完善金融服務體系

解決農業龍頭企業貸款難、擔保難、抵押難的問題，降低部分銀行風險，提高銀行給龍頭企業的融資積極性，關鍵是建立龍頭企業在內的中小企業信用擔保體系。在農業產業化發展過程中，要將農業龍頭企業納入中小企業信用擔保體系，完善為其服務的金融服務體系。在完善農戶聯保擔保體系的基礎上，各級政府要推動建立貸款擔保機構，與農村金融機構建立擔保協作關系。

（六）土地經營權流轉促進資源配置效率提升，實現農業現代化

農村土地經營權流轉，促進土地規模化經營，是實現農業現代化的重要途徑。建立多層次多渠道的農村金融機構體系，支持農村土地流轉。首先，強化遷安農村信用社作為農村金融服務主力軍的核心地位。鼓勵村鎮銀行和小額貸款公司加大對農村土地流轉的資金支持。此外，放開民間金融機構，允許民間借貸合法化。與此同時，積極進行探索和創新，可設立專門為農地服務的互金融機構。同時創新發展農村的多種保險業，化解分散金融風險。而采用多種形式、多種渠道的農業保險，可以有效化解、轉移生產者的自然和市場因素風險。積極化解為農業生產提供金融服務的銀行面臨的風險。鼓勵保險公司創新險種。

（七）利用金融手段規避市場風險，掌握市場的主動權

鋼鐵產業是遷安市的支柱產業，河北遷安整體經濟發展水平受鋼材市場的波動影響巨大，對遷安市企業的經營效益產生巨大的影響。宏觀經濟波動導致的鋼鐵價格的變化直接影響到遷安的整體經濟發展狀況。利用套期保值，在現貨市場和期貨市場對鋼材同時進行數量相等但方向相反的買賣活動，經過一段時間，當價格變動使現貨買賣上出現盈虧時，可由期貨交易上的虧盈得到抵銷或彌補，從而在“現”與“期”之間、近期和遠期之間建立一種對沖機制，以使價格風險降到最低限度，企業受市場波動影響最小。因此，采取各種措施，鼓勵企業利用期貨市場開展產品和原材料的套期保值業務，有效規避宏觀經濟波動的風險，掌握市場的主動權。

推進期貨知識培訓工作。聯系國內知名期貨公司，組織遷安鋼鐵龍頭企業負責人參與培訓。大力培育和發展期貨市場參與主體。龍頭鋼鐵企業要積極介入期貨市場，不斷增強自身競爭能力和抗風險能力，并帶動其他相關企業積極利用期貨市場。經過3-5年的努力，形成遷安鋼鐵產業廣泛參與期貨市場的發展態勢，現貨企業參與期貨市場的廣度和深度跨入唐山市先進行列，較大規模鋼鐵生產、消費和流通企業參與期貨比例達到50%以上。敢于和善于利用期貨市場，樹立科學的期貨發展觀，積極引導鋼鐵生產和流通企業利用好期貨市場，走現貨、期貨并重的路子，促進企業增效，進而推動經濟又好又快發展。加大財稅支持力度、加強對套保企業的信貨支持、完善企業經營評價體系、積極推動相關鋼鐵企業參與套期保值。

結論

河北省遷安市作為資源富集型地區，依靠資源優勢經濟發展迅速。隨著經濟的發展，對金融機制的要求逐步升高，河北省遷安市逐步從供給導向型金融向需求導向型金融過度，然而政府對于金融制度建設的主導，還將長久影響地方金融體制的形成和確立。由于經濟的發展伴隨中小企業的活躍和農村創業人數的增加，對非正規金融的需要加大，客觀上要求地方金融體制的創新和發展。河北省遷安市創新金融體制的發展將會帶動地方經濟的進一步發展，對發展中的中國地方金融將會產生借鑒效用。

地方金融體制的研究對于解決各地單一財政政策具有重要意義。徹底解決地方政府依靠土地財政的模式，同時避免地方債券的無序、無規使用，促進地方政府金融財政政策有序出臺。通過利用現代企業的金融手段，構建全方位的金融財政體系，能夠避免過度依賴單一模式造成地方金融體系的發展畸形。尤其在當下我國宏觀經濟環境面臨轉型升級，中央政府下決心嚴控過度的貨幣投入，以去杠桿化手段促進現有存量貨幣的投資效率，各地方政府更應當充分發揮地域優勢，盤活現有資源，創新金融體制，在新一輪的宏觀調控和產業結構調整中贏得先機。

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