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篇1
基于這種理念，中外刑事法學者們依據各自對刑事政策知識體系、作用界域的認識與界定，分別推出了自己的刑事政策概念，紛繁駁雜、嘆為觀止，“基本狀況是，有多少刑事政策研究者大概就有多少種刑事政策概念”。應當說，每一種刑事政策概念的提出，都傾注了研究者寶貴的心力，飽浸了研究者辛勤的汗水，均有可圈可點之處；而每一個相對成熟的刑事政策概念的提出，一般而言，均是奠基于對前賢既有的諸多概念進行分析考量之上。例如嚴勵教授在歸納、梳理中外刑事法學者所提出的大量的刑事政策的概念的基礎之上，以一般“兩分法”說與特別“兩分法”說為基本進路，對廣義刑事政策概念與狹義刑事政策概念進行了述評考證，并結合刑事政策與相關范疇的區別，進而廓清了刑事政策的基本內涵，較為科學地提出了刑事政策的概念，即“刑事政策是指國家和社會以打擊犯罪、預防犯罪、維護穩定的社會秩序為目的而制定的行為規范和行動準則”。
筆者認為，國內學者多注重于從整體上形成自己的刑事政策觀，傾向于在對國內外學者所提出的分層概念、整體概念以及進行高度濃縮與抽象的基礎上使自己的刑事政策概念得以成形，這種研究視角和研究方法自然有其優越之處，如完整性、概括性、嚴密性等等。但筆者同時也認為，這種完整性、概括性、嚴密性的獲得是以犧牲刑事政策概念的全面性、明晰性進而殃及刑事政策概念的可操作性為代價的，而且筆者并不認為概念的分層將令其喪失完整性，反而認為這種層層相迭、環環相扣的概念方式更易于從整體上系統性地把握和透視刑事政策的結構、內容等基本內涵。筆者無意也絕無資格對學界前輩的研究成果妄加品評，恰恰相反，正是前賢先人的智慧結晶為本文的寫作提供了寶貴的思想源泉。除卻這種顧慮之余，筆者傾向于以分層的多維視角來審視刑事政策之概念，在林林總總的分層諸說中較為褒許我國臺灣學者林山田教授之觀點：“刑事政策得分為廣義的刑事政策、狹義的刑事政策和最狹義的刑事政策。筆者認為，最引人注目之處莫過于其分層標準，即刑事政策之手段：廣義的刑事政策囊括了所有“足以預防犯罪之發生以及有效嚇阻犯罪”的社會政策，所以其手段涵蓋了“所有針對犯罪的預防和鎮壓而提出的一切措施與方針”；狹義的刑事政策則包括刑事立法政策、刑事司法政策與刑事執行政策，側重于以刑罰制裁與保安處分為主要內容的所有的刑事法手段；最狹義的刑事政策僅指刑法的刑事政策，故此其手段一般意義上也局限于刑罰制裁。但我們若對該分層概念做進一步考量，卻又發現其不無遺憾地存在諸多缺陷，如政策主體的缺失、價值目標的偏頗，以及存在樣態的不完善。然而所有的不盡人意之處在梁根林教授界定的刑事政策概念之中卻得到了很好的彌補：刑事政策的主體應同時兼容政治國家和市民社會；刑事政策的價值目標絕不能過于偏重對預防和控制犯罪效果和效率的絕對化追求而忽視對公正性的必要和適當的關照，以至于喪失其正當性，而使刑事政策因與法治國家的基本原則相抵觸而陷入危機，刑事政策必須在追求目的性和有效性過程中同時兼顧人類社會既存的文化情感及價值觀念，符合人類社會公正合理的正義判斷，合乎事理、合乎情理、合乎法理構成了刑事政策的正當性基礎；刑事政策既是“觀察的科學”，又是“反犯罪斗爭的方法、戰略或藝術”，它應當是由與犯罪作斗爭的宏觀的戰略、抽象的方針、微觀的策略、具體的方法以及與犯罪做斗爭的藝術、謀略和智慧組成的一個多元、分層而又統一的樣態存在體系。
綜合以上分析，筆者認為，刑事政策之概念應立足于廣義的刑事政策、狹義的刑事政策和最狹義的刑事政策三個層面加以界定。廣義的刑事政策乃指政治國家和市民社會以合理而有效的組織對犯罪的反應為目標而提出的有組織地反犯罪斗爭的戰略、方針、策略、方法以及行動的藝術、謀略和智慧的統稱(即基本上尊重梁根林教授之刑事政策概念)，包括政治決策、經濟政策、文化政策、法律政策、人口政策、教育政策、勞工政策、社會保障政策、新聞政策等諸多以合理而有效地組織對犯罪的反應為目標的社會政策；狹義的刑事政策則指以政治國家為主、以市民社會為輔，以合理而有效地組織對犯罪的反應為目標，以刑事法為手段而提出的有組織的反犯罪斗爭的戰略、方針、策略和方法以及行動的藝術、謀略和智慧的統稱，包括刑事立法政策、刑事司法政策與刑事執行政策；最狹義的刑事政策是指以政治國家為主、以市民社會為輔，以合理而有效地組織對犯罪的反應為目標，以刑事實體法為手段而提出的有組織地反犯罪斗爭的戰略、方針、策略、方法以及行動的藝術、謀略和智慧的統稱。
同時筆者認為，廣義的刑事政策概念為我們認識和考察刑事政策拓展了寬闊的視野、提供了堅實的方法論基礎，狹義的刑事政策概念為我們考量和改進刑事政策劃定了基本疆界、指明了基本思路，最狹義的刑事政策概念則為我們分析和評判刑事政策凸顯了“最重要的核心”、“最高壓區”和“最亮點”。正如梁根林教授所言，“廣義刑事政策的視角、理念應當是我們認識和考察刑事政策的出發點和方法論基礎。但刑事政策關注的重點則是狹義的刑事政策所界定的國家運用刑事法懲罰、預防和控制犯罪的實踐，而刑事政策的核心則始終是國家運用刑法懲罰和預防犯罪的有效性和正當性的考量、評判和改進。”
參考文獻：
[1]嚴勵.反思與重構：中國基本刑事政策研究.吉林大學法學院博士論文.2002.
[2] 張明楷.刑法的基本立場.中國法制出版社，2002.
[3] 梁根林.刑事政策：立場與范疇.法律出版社，2005.
篇2
例1 （2013年新課標Ⅱ卷第25題）漢唐制定土地法規，限制私有大土地的發展，宋代一改此法，“不抑兼并”。據此可知宋代（ ）
A.中央集權弱化 B.流民問題嚴重
C.土地兼并緩和 D.自耕小農衰退
【解析】宋代中央集權進一步強化，A錯。材料未涉及流民問題，排除B。由于北宋政府“不抑兼并”，土地兼并日益嚴重，C錯。宋代土地兼并日益激烈，自耕農失去土地的現象增多，租佃關系日益普遍化，租佃經營成為僅次于自耕農形式的重要經營方式，故選D。
【名師點津】此題涉及一個重要概念：自耕農經濟。小農經濟=自耕農經濟=自然經濟嗎？有比較才有鑒別，比較這三者的異同，有助于準確掌握小農經濟這一概念。如圖所示，我們不難看出，自然經濟、小農經濟和自耕農經濟是三個不相同的概念，但三者又有交集，都是生產力水平低下的產物。小農經濟、自耕農經濟是自然經濟，但不等于自然經濟，自耕農經濟是小農經濟的重要組成部分。三者區別如表一所示：
表一 自然經濟、小農經濟、自耕農經濟的比較
例2 （2014年江蘇卷第4題改編題）明隆慶初年，“撫臣涂澤民用鑒前轍，為因勢利導之舉，請開市舶，易私販而為公販，易只通東西二洋，不得往日本倭國，亦禁不得以硝黃、銅、鐵違禁之物夾帶出海。奉旨允行，凡三十載，幸大盜不作，而海宇宴如。”這說明當時（ ）
A.官府廢止明初以來“海禁”
B.官府有條件地開放“海禁”
C.官府廢止了重農抑商政策
D.官方朝貢貿易體系已瓦解
【解析】C選項頗具迷惑性，重農抑商一直是中國封建王朝基本的經濟政策，一度開放海禁不等于廢止了重農抑商政策。根據材料“請開市舶”“易私販而為公販”“奉旨允行”等信息可知政府允許有條件地開放“海禁”，答案為B。
【名師點津】題中涉及的重農抑商、海禁都是中國古代重要的經濟政策，海禁與閉關鎖國是重農抑商政策在對外關系方面的體現，閉關鎖國是海禁政策的延續。兩者異同參見表二：
表二 重農抑商、海禁政策的異同
二、在多維分析中理解概念
運用新材料，多角度考查核心概念是高考命題的一大特點。復習備考應從多維視角來分析理解概念。這里的多維視角，包括三層含義：①構成概念的基本要素視角；②將經濟概念與政治、文化相聯系的視角；③運用唯物史觀、近代化史觀、全球史觀等相關理論分析問題的視角。
歷史概念的類型包括人物、事件、法律、制度、政策、會議、思想等，構成概念的要素根據類型的不同而有所不同。中國古代經濟史制度、政策、現象類概念居多，如井田制、均田制、封建土地私有制、工官制度、重農抑商、海禁、閉關鎖國、經濟重心南移、資本主義萌芽等。構成制度、政策概念的基本要素有：原因、時間、目的、內容、影響等。構成現象概念的基本要素有：產生原因、歷程、影響發展的因素、影響等。我們可根據構成要素全面分析概念，如表三、表四所示。
分析中國古代經濟史近三年各地高考題，以下特點清晰可見：①題型以選擇題為主；②小農經濟、土地兼并、重農抑商、海禁、閉關鎖國、經濟重心南移等概念一直是考查的重點，而重中之重，非小農經濟、重農抑商莫屬；③試題以新材料、新情境、新視角呈現，注重運用比較分析、邏輯推理等史學方法考查對概念進行理解和運用。
基于高考命題的這些特點，本文以小農經濟、重農抑商兩個概念的解讀為例，對中國古代經濟史復習提出幾點建議，希望對同學們高三復習備考有所啟發。
一、在比較中鑒別相關概念
例1 （2013年新課標Ⅱ卷第25題）漢唐制定土地法規，限制私有大土地的發展，宋代一改此法，“不抑兼并”。據此可知宋代（ ）
A.中央集權弱化 B.流民問題嚴重
C.土地兼并緩和 D.自耕小農衰退
【解析】宋代中央集權進一步強化，A錯。材料未涉及流民問題，排除B。由于北宋政府“不抑兼并”，土地兼并日益嚴重，C錯。宋代土地兼并日益激烈，自耕農失去土地的現象增多，租佃關系日益普遍化，租佃經營成為僅次于自耕農形式的重要經營方式，故選D。
【名師點津】此題涉及一個重要概念：自耕農經濟。小農經濟=自耕農經濟=自然經濟嗎？有比較才有鑒別，比較這三者的異同，有助于準確掌握小農經濟這一概念。如圖所示，我們不難看出，自然經濟、小農經濟和自耕農經濟是三個不相同的概念，但三者又有交集，都是生產力水平低下的產物。小農經濟、自耕農經濟是自然經濟，但不等于自然經濟，自耕農經濟是小農經濟的重要組成部分。三者區別如表一所示：
表一 自然經濟、小農經濟、自耕農經濟的比較
自然經濟 小農經濟 自耕農經濟
產生 原始社會 春秋戰國時期
消亡 后開始解體，但至今仍有些地方的農業經濟帶有一定的自然經濟性質 到1956年，隨著的完成，小農經濟、自耕農經濟完全消失。但的實行，使小農經濟一定程度上又有所恢復，但已不等同于古代的小農經濟
內涵 物質生產的自給自足，自己生產自己消費 家庭經營，經營規模狹小 擁有耕種土地所有權的小農經濟
對立面 商品經濟 機械化生產 租佃經濟
例2 （2014年江蘇卷第4題改編題）明隆慶初年，“撫臣涂澤民用鑒前轍，為因勢利導之舉，請開市舶，易私販而為公販，易只通東西二洋，不得往日本倭國，亦禁不得以硝黃、銅、鐵違禁之物夾帶出海。奉旨允行，凡三十載，幸大盜不作，而海宇宴如。”這說明當時（ ）
A.官府廢止明初以來“海禁”
B.官府有條件地開放“海禁”
C.官府廢止了重農抑商政策
D.官方朝貢貿易體系已瓦解
【解析】C選項頗具迷惑性，重農抑商一直是中國封建王朝基本的經濟政策，一度開放海禁不等于廢止了重農抑商政策。根據材料“請開市舶”“易私販而為公販”“奉旨允行”等信息可知政府允許有條件地開放“海禁”，答案為B。
【名師點津】題中涉及的重農抑商、海禁都是中國古代重要的經濟政策，海禁與閉關鎖國是重農抑商政策在對外關系方面的體現，閉關鎖國是海禁政策的延續。兩者異同參見表二：
表二 重農抑商、海禁政策的異同
重農抑商 海禁
不
同
點 時間 最早實施于戰國時期，貫穿整個封建社會 實施于明清時期
目的 征收賦稅和鞏固統治，壓制商業發展，實質是維護封建經濟的基礎 防范人民的反抗和外來殖民勢力的侵犯，維護封建體制
內容 對國內市場進行嚴格規定和控制，采取重征商稅、限制商業活動和歧視商人的政策 嚴格限制國人出海貿易和外商來華貿易
影響 有利于古代農業的發展，但后期嚴重阻礙了生產力的發展 曾起到一定的民族自衛作用，但限制了中國與西方的經濟文化交流，導致中國逐漸落后于世界潮流
相同點 ①為了維護封建統治；②由自然經濟所決定；③有限制和壓制商品經濟發展的特點；④阻礙了商品經濟和資本主義萌芽的發展，影響了中國向近代社會的轉型
二、在多維分析中理解概念
運用新材料，多角度考查核心概念是高考命題的一大特點。復習備考應從多維視角來分析理解概念。這里的多維視角，包括三層含義：①構成概念的基本要素視角；②將經濟概念與政治、文化相聯系的視角；③運用唯物史觀、近代化史觀、全球史觀等相關理論分析問題的視角。
歷史概念的類型包括人物、事件、法律、制度、政策、會議、思想等，構成概念的要素根據類型的不同而有所不同。中國古代經濟史制度、政策、現象類概念居多，如井田制、均田制、封建土地私有制、工官制度、重農抑商、海禁、閉關鎖國、經濟重心南移、資本主義萌芽等。構成制度、政策概念的基本要素有：原因、時間、目的、內容、影響等。構成現象概念的基本要素有：產生原因、歷程、影響發展的因素、影響等。我們可根據構成要素全面分析概念，如表三、表四所示。
表三 多維視角看小農經濟
形成原因 鐵犁牛耕的出現和推廣，提高了社會生產力；封建土地所有制的確立
特點 ①分散性：以家庭為生產、生活的基本單位，農業和家庭手工業相結合，男耕女織；②封閉性：自給自足的自然經濟；③落后性：農民占有少量的生產資料，精耕細作，相對簡單的生產工具，長期不變的生產技術和容易滿足的社會心理狀態；④脆弱性：規模小、抵御天災人禍的能力差
發展
因素 有利 ①生產力：鐵犁牛耕的出現和普及，生產技術的不斷進步和提高；②生產關系：農民擁有一定的生產資料、一定的生產自，能支配部分勞動產品，具有較高的生產積極性；③自身發展動力：小農經濟規模小，促使農民努力提高耕作技術，盡可能提高單位面積的產量，促進農業向精耕細作方向發展；④政策：封建政府為保證財源，大都采取重農政策
不利 ①分散性、脆弱性、封閉性、落后性；②封建剝削嚴重（沉重的徭役和賦稅）；③土地兼并；④階級矛盾尖銳，社會動蕩；⑤自然災害
地位 是我國封建社會農業生產的基本模式，在封建經濟中占主導地位，是兩千多年來中國封建社會生存和發展的經濟基礎
影響 積極 在封建社會形成和發展時期，適應生產力的發展，積極作用是主要的，提高了農民積極性
消極 在封建社會后期，阻礙商品經濟發展和資本主義萌芽成長，不利于社會的進步，導致了中國封建社會發展緩慢并長期延續
表四 重農抑商政策
含義 重視農業而限制打擊工商業的經濟思想和政策
原因 ①根本原因：封建社會自給自足的自然經濟的必然產物；②直接原因：商業與農業爭奪勞動力，影響農業生產甚至危及封建統治；③其他因素：富商大賈操縱市場物價
目的 ①直接目的：確保賦役的征派和地租的征收；②政治文化方面：安定人心，加強對農民控制；③根本目的：維護封建國家政權的經濟基礎（即自然經濟），鞏固封建統治
主要表現 ①統治者反復強調農業為本，商業為末，形成輕視商人的主流價值取向；②在土地問題上，采取抑制兼并政策，防止農民大量破產，穩固農業生產基礎；③強化戶籍管理，限制人口流動；④多方面限制工商業活動，如組建龐大的官營手工業，壓制民營手工業發展；⑤通過征收重稅、國家壟斷經營等方式打擊商人
影響 積極 ①經濟：有利于穩定農業人口，推動農業發展，鞏固封建國家的經濟基礎；②政治：有利于安定人心和對農民的控制，鞏固封建制度，維護國家統一
消極 ①妨礙工商業發展，強化自然經濟，使之遲遲難以瓦解，違背歷史發展潮流；②阻礙了資本主義萌芽的發展；③造成中國社會的落后
三、在突破思維定式中深化概念
例3 （2012年全國大綱卷第13題）唐太宗說：“工商雜色之流……止可厚給財物，必不可超授官秩，與朝賢君子比肩而立，同坐而食。”在此唐太宗強調的是（ ）
A.防止 B.維持社會等級
C.重義輕利 D.重農抑商
【解析】答案為B。唐太宗不但把工商業者歸入“雜色之流”，而且杜絕了他們入仕的途徑，強調工商業者不能與官員“比肩而立”“同坐而食”，可見目的是維持社會等級。材料體現了統治者對工商業者的歧視，但沒有反映對農業的重視，排除D。
例4 （2013年全國大綱卷第16題）明初的戶役制度，將戶籍分為若干類別，其中主要是民戶，還有軍戶、匠戶、灶戶（煮鹽戶）等幾十類，并嚴格禁止更換戶別。這一措施有利于（ ）
A.緩和土地兼并 B.促成社會分化
C.強化社會控制 D.發展商品經濟
【解析】材料說明戶籍在古代是身份職業的象征，政府嚴禁更改戶別，以加強對民眾的控制，減少人口流動的可能性，答案為C。A與材料無關，嚴格的戶籍制度并不利于社會的分化，也不利于商品經濟的發展，排除B、D。
【名師點津】重農抑商政策推行的目的是維護小農經濟，確保賦稅的征收，加強對農民的控制，從而鞏固封建統治，例3答案卻是“維持社會等級”。強化戶籍管理，限制人口流動，是重農抑商政策的表現，但例4并沒有從經濟方面考查戶籍制度對農業、工商業發展的影響，而是從“強化社會控制”這一政治角度著眼。這些別出新意的試題大大深化了概念的內涵。
面對高考試題的新材料、新情境、新視角，一些同學往往難以克服思維定式，對概念的理解固化、僵化，從而影響了考試成績。怎么辦？提高材料處理能力是關鍵。分析材料，要做好兩點：
1. 抓住材料主旨
試題所提供的史料，并非所有文字都是有用的，其中有很大一部分是起鋪成、解釋作用的，真正起關鍵作用的，往往是某個詞或句子。抓住主旨可以從材料出處（或說話者的立場、對象）、關鍵詞、轉折詞（或語氣詞）、高頻率詞等入手。
例5 （2014年天津卷第12題改編題）（宋）太宗淳化二年詔曰：“關市之租，其來舊矣……征算之條，當從寬簡。宜令諸路轉運使……市征所算之名品，共參酌裁減，以利細民”。又詔：“除商旅貨幣外，其販夫販婦細碎交易，并不得收其算”。材料表明（ ）
A.宋太宗重視商業，適當減免商稅
B.宋代商業不斷發展，商業地位重要
C.宋代依然對工商業者征收重稅
D.抑商政策不利于商業的發展
篇3
key words：National policies ethnic issues
一、民族政策相關理論概述
民族是長期歷史形成的社會統一體，是由于不同地域的各種族（或部落）在經濟生活、語言文字、生活習慣和歷史發展上的不同而形成的。針對于民族制訂的民族政策是指國家和政黨為調節民族關系，處理民族問題而采取的相關措施、規定等的總和。
中國現在實行的民族政策是民族區域自治。民族區域自治是在國家統一領導下，各少數民族聚居的地方設立自治機關，行使自治權，實行區域自治。它是中國的一項基本政治制度。
二、 中國民族政策的問題及其原因分析
㈠、中國的民族問題
在國家民族政策的指導下，中國的民族問題得到了很大的緩解和抑制。但近兩年來不斷涌現的一些民族問題也使我們不得不重新審視中國的民族問題。當前中國民族問題的癥結則出現在如下幾個方面：一是 “民族意識”的出現，隨著自身社會經濟的不斷發展和西方某些思想觀念的引入，中國部分少數民族“民族意識”逐漸培養起來，產生與漢族割裂起來的思想；二是在少數民族干部中出現了“代際更新”現象，傳統感情紐帶出現變化；三是“民族”概念的誤導：中華民族是56個民族的統稱，而并不就等于漢族，但在我們社會生活中所慣用的 “炎黃子孫”、“龍的傳人”、“華夏民族”等詞都局限了中華民族的定義，這些宣傳不利于民族關系的和諧發展。
㈡、中國民族政策的問題
雖然在一定程度上，中國現行的民族政策緩解了民族矛盾，增強了民族團結，但我們也不可回避地看到它的缺陷和不足。制訂政策時的片面思考、民族政策貫徹不到位、制訂的一些政策名存實亡甚至無法落實就是中國現今民族政策存在的三個突出問題。
三、完善中國民族政策的相關建議
針對上述中國新時期的民族問題和民族政策的缺陷等，完善民族政策、緩和民族矛盾、解決民族問題就成為了我們現在一項艱巨而重要的任務。
㈠、正確定位民族概念，消除民族隔閡
1、宣傳倡導正確的民族概念
我們應該及時糾正在宣傳和定位中民族概念的錯誤定位，積極宣傳倡導中華民族即是56個民族的統一的正確民族概念，以消除由此產生的少數民族的不認同和排斥心理。
2、淡化民族概念、消除民族隔閡
淡化民族概念要以充分保障尊重各民族的文化風俗習慣為基礎。我們在工作生活中應該盡量避免因為民族不同造成的隔閡和分化，使中華民族作為一個統一的民族的思想深入人心，而絕非是獨立的毫無關聯的一個國家56個不同民族。
㈡、確保民族政策符合各民族發展需要
1、 結合地區實際制訂民族政策
在制定民族政策時，應該切實結合各民族地區的實際情況，根據不同的差別和實際制訂不同的發展規劃和政策措施。要切實保障制訂的民族政策符合各民族地區的實際發展需要，符合各民族地區人民的根本利益，從而能從根本上促進各民族地區的社會經濟發展。
2、 在實施過程中不斷修正完善民族政策
由于各民族的社會經濟在不斷發展變化的，因此制訂的民族政策也不能是一成不變的，要不斷根據各民族各地區實際的變化做出相應的調整，及時淘汰和補充政策，以保證所實施的民族政策是真正符合發展實際需要的。
㈢、保障民族政策的全面貫徹落實
要使民族政策真正能夠解決實際問題，就必須要保障民族政策的全面貫徹落實，在這一點上：
1、 強化民族政策的重要性。
要保障好民族政策的全面貫徹落實，首先我們應該強化民族工作的重要性，使大家意識到貫徹民族政策的艱巨性和必要性，從思想上讓人們特別是讓相關的領導干部有自覺地貫徹好民族政策的意識，從而使其積極實施民族政策。
2、 建立健全好監督機制。
民族政策的實施情況還需要接收到來自社會各界的監督，這才能保證好它的全面落實。監督機制應該包括來自于從上到下、從內到外的監督，要廣泛接受得起自于政府上級、人民群眾以及輿論的監督。
參考文獻：
[1]紅波.民族政策簡論[J]. 廣西民族研究, 1998,(03)
篇4
政策學習視角是對以往基于權力的公共政策變遷視角的突破，經過幾十年的發展，政策學習已經成為政策變遷研究的重要語匯，而政策學習能力已經成為經濟成功發展的重要條件之一。而公眾參與是衡量現代社會民主化程度和水平的一項重要指標。因此探討兩者間的關系就顯得非常必要了。
一、政策學習及其概念
政策學習概而言之就是以政策為標的所進行的知識交換和經驗分享。Heclo（1974）認為“學習可以被定義為基于經驗的在行為上相對持久的變化，通常這種轉變是對某些可感知的刺激作出反應而發生的改變”，這一過程往往限于專家尤其是行政官員。而Hall（1988）提出“社會學習”的概念，并把其定義為“為了更好的實現政府的目標，而根據過去政策的結果和新的信息來調整政策目標或技術的有意嘗試”。Sabartier（1988）始創和發展了倡議聯盟框架來說明長時間的政策變遷過程，其中的核心概念之一就是政策取向學習，他將其定義為“相對持久的思想或信念的改變，這種改變源自經驗或新信息，并且以政策目標的達成為導向”。
二、公眾參與與政策學習的關系分析
（一）公眾參與概念的內涵和外延。
公眾參與是公共生活的重要組成部分。關于公眾參與的概念有很多界定方式，其主要指以對政府的政策過程產生影響為目的的、具有共同利益和興趣的個人或社會群體對公共事務的決策介入。廣義的說，決策者之外所有的其他主體對決策的介入都可以稱為公眾參與，如非營利組織、媒體、專家學者、普通民眾及其它組織和成員等。狹義的說公眾則指非服務于決策的利益相關者。從公眾的層次來說，公眾既包括個人，也包括公眾團體（任丙強，2011）。
（二）公眾參與政策學習的關系。
近幾十年以來，公共行政的理念逐漸發生了轉向，社會公平、代表性、響應、參與、社會責任感以及政策價值和目標的重構等越來越受到重視。因此讓公民“更多地參與公共政策的發展、管理與評估以確保社會公平”就成了題中應有之義（Konn、Holzer、張夢中，2001）。同時一些政策問題本身作為復雜的奇特問題包含著策略，目標和制度等各種不確定性，在這種有關政策的事實和價值都有爭議的情況下，只有打開封閉的決策圈將其他利益相關者引入政策過程中，重視程序理性，通過溝通和互動才能產生合意的政策（Koppenjan&Klijn，2004）。這樣，關于這類復雜問題的決策也就可以看做是一個各方相互學習的過程，而學習也成為一個關鍵的治理過程，因此探討公眾參與和政策學習的關系也就成為一個重要的議題。
傳統的政策往往是一個由官員和學者主導的封閉的過程，普通民眾對政策的參與被視為是不必要的，決策主體常常體現出“唯科學主義、無視社會、倫理、法律領域風險的態度”（談毅，2006）。政策網絡的封閉性會導致政策資源的壟斷，而如果政策網絡比較開放，新成員和新思想更容易滲透到政策網絡中，這時往往會引起范式性的政策變化（朱亞鵬，2008）。Pemberton（2000）認為在英國宏觀經濟政策從凱恩斯主義過渡到自由經濟范式這一過程與曾經被排除在核心決策圈之外的行動者開始活躍地參與到網絡中有著重要關系，因此公眾參與到封閉的政策網絡中推動政策學習和政策調整過程具有十分重要的意義。隨著公眾參與這一形式得到越來越多的重視，封閉獨斷式的決策方式日漸式微，多元的社會行動者也因此得以愈來愈頻繁的參與到諸如自然資源管理和環境保護等政策領域中來。
由科學研究和政策分析以及由既往經驗所得來的知識一直被認為是政策學習的重要來源。Heclo認為新的政策更多是先前政策的后果，對學習最重要的影響因素就是之前的政策。但政策學習不僅依賴于經驗和政策分析，同時也依賴于社會互動（Jasanoff，1997），在權力分散的政治體系中，政策參與者如果想要把他們的理念變成政策就必須說服其他政策參與者，通過策略性互動闡釋并證明其觀點的合理性。當其觀點被質疑時，行動者就要被迫進行回應，在這個過程中政策信念就可能被重新評估甚至瓦解。從話語的視角看，這個過程中持不同觀點的話語聯盟間的爭論，重構了政策相關的的話語，這個過程同時也形塑了人們如何闡釋和定義問題。學者們基于各種不同的概念和理論背景來描繪和闡釋這一現象，比如溝通式學習、參與式學習、政策取向學習、社會學習。這些概念雖然并不等同于政策學習而且內涵與外延各有不同，但其都指向擁有不同知識背景和觀點的多元社會行動者通過交流和互動獲取相關知識、改變既有態度、提高溝通以及一系列相關能力，最終對解決難以通過傳統方法應對的棘手問題有所助益的過程，也就是說公眾參與和包括政策學習在內的學習過程存在著一定的關系，因此把公眾參與作為政策學習的來源進而探討兩者的互動關系是很有必要的。
三、結語
傳統上政策變遷通常被理解為社會沖突和權力博弈的結果，政策學習視角超越了以往的的權力視角，因此未來值得對其進行更加深入的研究。
（作者：大連理工大學在讀研究生，研究方向：公共政策研究方向）
參考文獻：
篇5
[關鍵詞]制度變遷 戶籍制度 碎片化 行政性分權
（中圖分類號]D63-3 [文獻標識碼]A [文章編號]1000-7326（2015）04-0055-07
當代中國城市戶籍制度改革一直沒有全國性的統一的改革，而是各個地方政府推行的改革。在地方性戶籍制度改革中，不同的政府部門對待改革的態度和行為不一樣，導致制度變遷出現碎片化現象。什么是制度變遷碎片化？為什么會出現制度變遷碎片化？制度變遷碎片化過程中部門之間通過哪些策略互動？本文嘗試從政府部門的視角，解釋戶籍制度改革碎片化現象，并進一步探討碎片化過程中部門互動的策略。
本文所選取的研究個案是C市戶籍制度改革。C市是一個副省級城市，屬于國家要求的“嚴格控制人口進入”的城市。但是從2003年開始，C市采取了比其他同類城市步伐更快的戶籍制度改革政策，即城鄉統籌戶籍制度改革，因此，C市的戶籍改革比較詳實的呈現地方政府推動的最新的戶籍制度改革的動態。本文使用的訪談材料來自作者于2012―2013年實地調研收集的數據。
一、制度變遷碎片化的理論脈絡
1.已有碎片化理論的研究及其發展空間。目前學術界有三類關于碎片化的研究理論：權威主義碎片化、政府碎片化和政策碎片化。三者分別從政治體制、政府過程、政策視角研究碎片化現象。
第一，權威主義碎片化。權威主義碎片化（Fragmented Authoritarianism）由李侃如和澳克斯本提出，該理論具有如下特征。其一，權威主義碎片化從政治體制的視角展開分析，認為權威分散導致政府部門間討價還價。中國的“零散、割裂和分層的政府結構導致了充滿談判、討價還價和尋求政策共識的政策系統。在這樣的政策系統中，政策過程表現為雜亂、拖沓和漸變的特征”。其二，該理論關注部門互動的策略。蘭普頓認為中國的資源分配和政策過程是各個政府部門相互交涉、相互談判、相互妥協的反復的過程。翻他進一步提出權威主義碎片化的政府部門“討價還價的鐵律”：各個地區和各個部門都會夸大自己的成本，淡化自己的收益；與此同時，他們也會夸大別的地區或部門的收益，淡化別的地區或部門的成本，由此導致權力分布具有分離性和不連貫性。
第二，政府碎片化。政府碎片化是組織行為學分析部門分割現象的學術概念。政府碎片化不是中國政府獨有的現象，而是世界各國政府面臨的通病，俗稱山頭主義、部門林立、部門戰、九龍治水。政府碎片化理論具有如下特征。其一，政府碎片化采用組織學的研究視角，“從組織視角研究政府管理碎片化”。其二，政府碎片化對應的分析概念是整體型政府。其三，政府碎片化理論認為碎片化最本質的特征是部門分割。這一研究領域的成果認為政府碎片化既表現為分工過細、流程破碎、部門林立、管理主義導向，也表現為價值、體制、政府職能的碎片化等。部門擁有地盤（turf）和底盤戰。地盤指的是不同部門具有各自獨立的職能區域和政策空間，以及該領域的裁判權。地盤戰是指各個政府部門都在長期的行政過程中發展成部門利益，甚至是部門意識，在具體的行政過程中，政府部門會想方設法保護自身的權益，部門之間一旦發生矛盾，沖突就在所難免，此時政府碎片化的問題就會出現。
第三，政策碎片化。政策碎片化的分析對象是社會保障政策，包括社會醫療保險制度、養老保障制度等。政策碎片化的研究至少具有兩個方面的不足。其一，學者們對政策碎片化的理解過于單一，認為政策碎片化就是指中國的社會保障政策不統一，出現“城鄉分割、地區分割、人群分割和管理分割”，呈現城市與農村不同、沿海發達地區和內地不同、私人部門與公共部門分立的多種社保制度并存的現象，即地區差異、單位差異和人群差異。其二，政策碎片化理論建構程度不高，學者們往往直接使用碎片化的概念來分析中國社會保障政策的現狀，但是既沒有對概念進行理論梳理和概念化加工，也沒有相應的經驗材料的支持。
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1背景介紹
國內外學術界對于土地問題的研究歷來是熱點，筆者以“城鄉關系”為關鍵詞在cnki中搜索，中文社會科學引文索引（cssci）共20個結果，論文時間跨度從1983年到2013年，進行仔細梳理和對比，真正與主題相關的結果為14個。
對于21世紀的荷蘭，面臨的最棘手的問題之一就是如何組織、使用有限的空間。今天的中國也恰恰面臨同樣棘手的問題，經濟的快速增長，龐大的人口基數，人口素質的不斷提升，同時對生活空間和品質也提出了更高的要求，經濟的增長和生活水平的不斷提升使得人們對于空間的需求不斷提升，也對空間的功能性提出的新的要求。早先的概念更多是從基于政府部門的授權的行政功能的角度出發，試圖從傳統的空間區域上進行城市區域和生態區域的劃分。這類概念往往是建立在強勢的農業部門保護下，從而避免了全球化、城市化以及人口流動對農村帶來的沖擊。然而，近期的政策評估報告表明，政府作為管理者在應對和抵制由于社會多元化引發的人們對住房空間、基礎設施及工廠選址等問題的關注及一系列問題。同時，人們對于自然保護區及水源儲備的關注程度遠遠超過了對農業本身的關注程度。如同城市對于綠地的呼喚，農村地區也對休閑娛樂和更高質量的生活提出了新的要求。農村地區對于城市地區而言，還需要更多的勞動機會及相對應的服務機會。在這一過程中有一共同點，那就是農村和城市之間實現了經濟活動的交流與互動，實現了農村與城市間的協同發展。而這一交流互動的一個重要結果就是實現了過程的互通以及實現了農村與城市之間的高度融合，這一融合過程深刻體現在中國現代城市化進程之中。
在農村地區，日益活躍的經濟活動最初是由城市化進程帶來的，然而，農村地區的設施并沒有因為使用綠色景觀而得到更多的改善與發展，尤其是在基礎設施方面，因為很多新增加的活動與地點聯系并不是那么緊密（農村地區具備先天的綠色資源和優良的生態環境，農民更多的是對教育、醫療和養老等民生保障及基礎設施建設的訴求，這一點在偏遠地區表現尤為明顯）。基于社會經濟學和先天自然條件的雙重推動力，相關政策的實施過程必須要探索出一條新的并且使得農村與城市之間相互作用因子相互合作并融合的道路。目前，不論是農村還是城市規劃的設計，都更加傾向于建立在基于同市民合作以及同社會組織合作的發展戰略基礎之上。“就地城鎮化”的概念被提及并在國內廣泛運用，中國社會科學院研究員黨國英認為，“就地城鎮化”意味著人口在本地的聚集，公共服務向中心鎮、村延伸，讓農民在當地過上現代生活，避免形成“繁華的城市、凋敝的鄉村”。2013年11月28日 新華網http：//newsxinhuanetcom/politics/2013-11/28/c_118336409htm。盡管在此過程中，人們的一些需求會和綠色空間的保護產生沖突，但是不能否認的是在該過程中，創造出更多提供綠色服務的機會，而這一點使得環境保護策略得到進一步加強。所謂綠色服務，其實是一種產品，一種活動，與自然、農業、水、文化歷史及其娛樂休閑等緊密相連，無形之中提升了農村地區的生態保護質量，而其本身又超越了法律框架內的社會責任的范疇。就目前世界范圍內，“綠色”這一概念的廣泛運用一方面反映了人類對于自身生產、生活方式的反思，試圖通過一系列諸如：可持續發展、生態文明及綠色生態等來喚醒人類的生態環保意識；另一方面，具體可行的措施也在更廣泛的范圍內實施。
2關于空間問題的社會理論
普遍意義上的社會理論對于空間問題關注較少。對于城鄉問題的專業研究和理論，尤其是從經濟、社會角度的理論發展還有些局限（Asbeek et al，2002）。經濟學家的更多關注點往往停留在分配問題上，在這一過程中，空間問題被作為具有功能性的商品來對待。地理學界對待空間問題的出發點往往是基于土地或空間是可以被可觀測的這一觀點，將空間的距離作為一個主要影響因素和衡量指標，重點關注在于城市。隨后，又衍生出兩種新的派別：新地理學派則認為空間是作為生產系統的衍生物而存在的。（Harvey，1989）人文地理學家則認為空間本身就是一個構建的過程，（Cloke，1985）。社會學家將關注點則放在人類行為和社會功能性等問題上，而這些問題都被認為是在時間和空間上存在相對獨立性的問題，即受到時間和空間的制約性減小。一些古典社會學家則認為，所謂城市，其實就是現代化進程進行較早的地方。
在過去的幾十年中，社會學家往往逐漸認識到他們所提出的理論與時間和空間的關聯逐漸增加，更多地扮演的角色是社會進程中的點綴。受社會空間特點新變化的影響，一些新的主題，如全球范圍和地方范圍之間的互動、空間與身份之間的關聯、地區間區域化劃分及地方消費趨于設計等問題逐漸進入人們視野，并引起廣泛關注。在新的社會理論中，城市與農村的關系不再是僅僅起到點綴作用的“裝飾品”，而是一種社會關系的表達。空間問題不僅僅是作為社會實踐的產物，更是一種社會關系的表達。空間問題不能被看作是獨立于社會群體，被構建起來的一個概念，而是存在于系統內部，并不斷和系統內部各要素不斷進行互動的一個概念。因此，空間問題應該在分析過程中作為一個內在的問題來對待。（Giddens，1984；Castells，1996；Urry，1990）。
Giddens 分析了社會實踐中關于空間變量的問題：影響現代社會社會活力和社會分配的因素是一種和時間、空間相分離，非嵌入式的，而且具有更多自我反省特征的影響因子。（Giddens，1990）在傳統社會中，時間和空間彼此相互聯系，正如同格林威治時間是統一的，但各個地區也存在時差一樣。不同于空間作為一個客觀存在的空間概念上的地理位置，和區分時間和空間的概念，兩者具有相似性，原因在于在小的區域內，都存在這種社會關系。而這種社會關系的缺失才是其必要條件。廣義上時間和空間的發展成為了非嵌入式動力的發展條件。在這種背景下，社會關系逐漸脫離原來依托的本土環境，繼而獲得更大的時間和空間上的區域。自我反省性的不斷增加帶來的一個后果是社會實踐過程不斷地被探討和重新詮釋。由新科技和抽象系統帶來的非嵌入式機會，導致自我反省性更加徹底和更為廣泛的應用于社會實踐過程中。
3土地政策及土地使用計劃
土地政策，這個概念是在近些年才被提及并頻繁使用的，尤其是在一些國際文獻綜述及國際會議中，其主要內容和作用包括土地所有權、土地分配政策與制度及土地的使用與發展，從社會政策到經濟政策 Lichfield & Darin-Drabkin（1980）將土地政策看作是發展政策的一個子集。Dunkerley等作者（1978）用土地政策這一概念涵蓋了所有包括土地所有權、土地流轉、土地成本、土地分配、土地價值及城市土地控制及使用等在內的概念。在英國，近期的學術研究趨勢是將土地政策同土地所有權、土地價值等概念分別進行討論，試圖尋求每個概念的意義。
Patsy Healey認為，對于土地政策的研究，沒有必要將研究領域進行過細的劃分，在他看來，所有政策的環節、涉及部門及領域都是相互聯系的。他舉例，在土地政策中，經濟因素和社會因素是兩個不同的要素，然而在實際土地政策中很難將兩者區分開來，然而，實際情況是不論在政府組織還是在學術研究中，有時需要將“政府活動”等概念進行再分割，其目的是為了更加細致化的分析和操作。同時，有一點就是這種概念和界定與分割在很大程度上往往是人為進行的，因此，任何關于政策方面的研究都要綜合考慮研究領域框架內影響本研究結果的更為廣泛的研究因素及本研究領域同其他政策領域的相互聯系。
4生態保護對策
對于城市和鄉村關系中最關鍵的一個載體――土地，亦是生態保護和環境治理進程中的關鍵環節，其保護和發展機制涉及多個綜合因素間的協同作用。
第一，對于傳統生態文化區域的保護和傳承機制的建設與發展。積極構建并引進一種可持續的發展方式，重新構建對于自然資源體系中的資源及其他要素的評估體系，形成立體、多層次的評估體系。對于傳統生態土地的保護需要借力當地生態旅游的發展，生態旅游作為經濟發展的“助推器”及生態保護的“定心丸”，一方面給當地帶來可觀的經濟利益，另一方面，可以最大限度保護自然生態環境，使經濟―環境―人和諧發展，共同進步。
第二，構建內部民主決策機制、利益分配機制及教育培訓機制。通過創新的權力中心、新的政治任務和新的領導方式，改變過去由于土地、社區經濟落后和意識封閉等原因造成的“主體錯位”，即改變過去由政府主導的發展模式，引入社會主體、企業主體等的發展創新模式，賦予土地利益相關區域更多的自主選擇權和最終決策權。同時，構建一種社區自主經營的生態土地管理模式，讓參與者都成為利益分享者，構建更佳的生態利益分配模式，做大生態的蛋糕，分好生態的果實。生態框架中的土地問題是作為關聯城市與鄉村之間的關鍵因素，當地農民作為土地相關活動的參與主體，需要不斷提升生態保護意識，一方面，需要傳統習俗的影響與指導，另一方面，需要當地政府以社區或村落為單位，對村民生態意識、生存技能、生態文化保護等內容進行培訓，不斷提升村民生態意識，規范其生態倫理和道德規范，探索新的生態―土地―城市―鄉村發展新模式。
參考文獻：
[1]楊通進走向深層次的環保[M].成都：四川人民出版社，2000
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在上個世紀八十年代中期以前，我國理論界還認為犯罪能被消滅，現在承認犯罪之不可避免以及不可被消滅但可以被防止，是犯罪學、刑事政策的邏輯起點。所謂廣義，是說“預防犯罪”不局限于刑事法律的領域，而是應當擴展到更為廣泛的社會政策領域。當然，盡管我們可以說“最好的社會政策是最好的刑事政策”，但是，非以控制、預防犯罪為目的的政策，不能視為刑事政策。這是刑事政策與社會政策的基本分野。
其次，刑事政策還以保護社會為目的。預防犯罪的進一步的目的無疑是保護社會免遭侵害，我們將刑事政策的目的從預防犯罪擴張到保護社會，目的是為刑事政策設定更為廣泛的空間，這意味著我們無需擴張“犯罪”的范圍，刑事政策上的“犯罪”概念與刑法上的犯罪概念是一致的。刑事政策自然以犯罪為觀察的主要對象，但是又不限于刑法上的犯罪，客觀上危害社會的行為以及具有犯罪危險的人-無論從實質上判斷是否應當規定為犯罪而納入規范刑法的范圍以及是否應當宣告他為犯罪人，均納入刑事政策的觀察范圍。如果我們將刑事政策的目的僅僅限于預防犯罪，那么為了有效地保護社會，需要對犯罪作超刑法規范的理解和解釋，將刑法規范設定的犯罪擴展為犯罪學意義上的“犯罪”，使“犯罪”不再局限于刑法的范圍，這樣才可以將精神病人處置、未成年人教養納入刑事政策范圍；或者將犯罪區分為實質的概念和形式的概念；或者將刑事政策干預對象區分為犯罪行為和越軌行為。我們將刑事政策的目的從預防犯罪進一步擴展到保護社會，那么我們無需擴展刑法的“犯罪”概念，而將精神病人處置問題、未成年人教養問題納入刑事政策的觀察范圍。
第三，刑事政策最終以維持秩序為目的。“預防犯罪”、“保護社會”更進一步所期望達到的目的是“維護秩序”。同時，社會秩序的有效維護，反過來又可以減少犯罪，即有效地預防犯罪，從而起到保護社會的實質作用。為了有效地預防犯罪，國家機關、社會組織以及公民個人以組織化的合法權力干涉與犯罪相關的因素，并去控制這些因素以預防犯罪，由此而形成的控制策略、措施等也屬于刑事政策的范圍。通過滿足人身和財產的安全以保障社會整體的和諧與延續、維護社會秩序，是刑事政策的長期使命，是刑事政策的終極目的。任何一個社會只有在社會穩定的前提下，才可能有社會的發展。從這一意義上講，“預防犯罪”、“保護社會”、“維護秩序”三者之間聯系密切，存在著一種遞進關系。
刑事政策內容為何
刑事政策是一個系統整體，是準則、策略、方針、計劃以及具體行動等的總稱。總體上講，刑事政策著眼于未來、強調目的，重視計劃、策略、技巧、藝術和行動，突出過程并用整體性的觀點考察相關因素相互影響、相互作用的復雜關系。所以，不宜將刑事政策歸結為單一的中心詞-準則、策略、方針、計劃、方式、方法、辦法、行動等等，我們不是在單稱意義上使用刑事政策概念，而是將刑事政策作為“國家—社會”整體應對、應付犯罪的名稱，因而也不是將所有這些單稱的東西雜亂無章地堆積起來。
在刑事政策系統整體內，作為中心詞的“政策”是多層次、多含義的。我們說，刑事政策不宜僅僅歸結為“準則”與“方針”，是因為如此簡單地處理刑事政策，將徹底架空刑事政策的豐富含義，并極大地局限我們的研究視野。這是我們以往理論的最大失敗之處。長期以來，我們總是自覺不自覺地將刑事政策理解或者解釋為同犯罪作斗爭的準則或者基本原則，這是不夠的。
刑事政策具有極強的實踐性，其表現形式是多種多樣的，并不局限于準則、原則的范圍。其中，最為重要的是，刑事政策表現為權力的復雜多變的策略和藝術。刑事政策是針對犯罪的策略與藝術，良好的刑事政策不僅必須準確地把握犯罪態勢，更重要的是在此基礎上，選擇、運用同犯罪斗爭的最為合適的謀略、技巧、時機、方式、方法等，以求最佳效果以及接受上的審美要求。
政策學告訴我們：政策表現為權威性的價值分配，表現為權威者在行動，因而公共政策就是政府的行動與不行動。政策始終體現在具體的實踐活動中，沒有具體的實踐活動也就無所謂政策，刑事政策也是如此。刑事政策始終是體現在政府采取行動或者不采取行動，以及體現人民法院的刑事司法判決之中。
刑事政策與法律關系怎樣
刑事政策與法律之間的關系在我國一直以來就是一個“說不清、理還亂”的問題。刑事政策與法律的關系常常處于緊張之中，或者是過于強調刑事政策而否定法律，或者是過于強調法律而不承認刑事政策的地位和作用。理論上，刑事政策與法律的關系問題也并沒有獲得令人滿意地解決。
刑事政策作為同犯罪作斗爭的基本準則，體現于刑事法律之中，對刑事法律具有一定的指導作用，但是這種指導作用是比較有限的，這一層面上的刑事政策不可以（實際上也不能）代替法律。
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一、刑事政策定義的前提：刑事政策學的學科產生與定位
簡單的說刑事政策學就是以刑事政策為研究對象的理論體系。而刑事法學的三大支柱就在于刑法學、犯罪學和刑事政策學。如果能夠將刑事政策學的學科范圍及與其密切相關的刑事法學科作一科學的界定，就能很好的從學科研究對象的分工上劃清刑事政策與其他學科研究對象的界限，從而在刑事政策的外部界定出刑事政策的合理范圍，為刑事政策的定義打下良好的前提條件。
在近代資產階級革命以前，刑事法學甚至法學都是沒有其獨立的學科地位的。在這之前的法學家都首先是哲學家、政治學家、宗教學家，而所謂的刑法理論與思想只不過是這些先哲們的哲學、政治、宗教思想與理論的一部分。“在中世紀的歐洲，天主教是生活的中心。教會控制著教育和科學，而神學則位于眾門科學之首。所有知識都源出于基督教的信仰中，亦即羅馬教會所闡釋的那種信仰。”所以說，近代以前的刑事法學是附屬于其他社會科學的。近代社會的文藝復興運動、自然科學的快速發展、社會分工的加劇都導致哲學從宗教的桎梏中解放出來，科學與哲學的分界日趨明顯。在這樣的社會大背景下，刑事法律科學作為一個獨立的學科門類登上了歷史的舞臺。而科學是一種部分性的理論，它強調從整體中分離出一個個獨立的個體，來進行個別的研究。因為只有這樣才能對客體進行深入的研究。隨著人類知識的增加，對個體科學認識的深入，個體也就越來越只能認識科學理論中某一方面的問題。這樣，對科學理論的探討越來越專業，每個個體所能涉足的范圍也越來越小。科學學科的分類就越來越細，越分越多。
刑事法學是一種科學，是一種部分性理論。啟蒙時期的刑事法學不是一門獨立的法學學科，充其量只是法學的一個側面。啟蒙時期的學者如霍布斯、格勞秀斯、貝卡利亞、邊沁等人，雖然他們的理論思想對刑事法的發展做出了巨大貢獻，但他們有一個共同的特點是從整體法哲學的觀點，以抽象的思維方法來闡述刑法的一些思想，而不是以理論的、科學的、規范的方法來建構刑事法學的框架。而只有到了費爾巴哈之后，刑事法理論才逐步開始了規范的理論構建，沿著科學化的方向對刑事法理論進行改造，從而使刑事法學成為一門獨立的科學學科。
刑事法學是以犯罪為中心來構建的，在刑事法學獨立初期，人們的智識有限，不能認識導致犯罪行為的背后性因素；同時由于和宗教的決裂，人們對中世紀的宗教專權、濫施刑罰深惡痛絕，這樣就要求對犯罪的研究注重行為的外部表現，這使得這時的刑事法學就是以行為為中心的行為刑法學。行為刑法學的建立由于是以罪刑法定原則為其基礎的，這使得刑事法學只能說是刑事法教義學。刑事法學的任務或者說其研究對象就在于以刑事法律規范為基礎，對刑事法律規范的含義進行闡述，圍繞著刑事法律的規定來構建刑事法律理論，以期實現刑事法律規定與司法實踐的契合。而這一時期的刑事政策只能說是不具有獨立性的依附于刑事法教義學的刑罰政策。
到十九世紀后半期，隨著資本主義經濟的高速發展，壟斷資本逐步形成，在向壟斷資本主義過渡的過程中，犯罪現象大量增加，累犯、少年犯、常習犯也呈激增趨勢。古典學派的單純的適用刑法與犯罪作斗爭的方法越來越受到質疑。人類自然科學與社會科學的進一步發展，人們對犯罪的認識進一步深化；人們認識到可以通過認識犯罪的人類的、社會的等方面的犯罪原因來從根本上遏制犯罪。由此，對犯罪的研究就出現了立足于行為人與目的刑的實證主義的刑事法研究。這樣，刑事法律科學中就出現了犯罪學這一新的刑事法學科。而刑事政策學作為獨立學科就是伴隨著犯罪學學科的獨立而同步產生的。從犯罪學的角度講，犯罪學有廣義和狹義之分。狹義犯罪學指作為事實學的犯罪現象論、犯罪原因論，不包括犯罪對策的內容，刑事政策學具有獨立的學科地位。廣義的犯罪學除了犯罪現象論、犯罪原因論外，還包括犯罪對策論，刑事政策不具有獨立的學科地位。而從犯罪現象、犯罪原因與犯罪對策的關系上來看，犯罪原因與犯罪對象構成了犯罪對策的基礎，犯罪現象、犯罪原因與犯罪對策有著相對分離的關系。故將刑事政策學與犯罪學相區別，將刑法學、犯罪學、刑事政策學均作為獨立的刑事法學之分支學科研究是較為可取的。
而對于刑法學、犯罪學、刑事政策學三門刑事法學科之間的關系，英國J.W.塞西爾·特納教授指出：犯罪學關心的是犯罪的原因。它由兩個部分組成，一是犯罪心理學，主要是從罪犯本人的精神與身體結構中尋找犯罪的原因。二是犯罪社會學，旨在探討作為犯罪原因之一的環境的影響。刑事政策學它研究可用以限制危害行為在社會中的數量的手段，主要研究可用以預防危害行為的恰當的社會組織措施；與以引起危害的人相適應的處理措施。在后一研究主題中主要包括哪些違法行為可以歸結為侵權行為，哪些行為必須用刑法所適用的特殊的制裁來處理，以及哪些制裁措施才是與每一具體案件相適應的制裁。由于刑事政策必須指明用以把危害行為歸為犯罪，使罪犯得以被發現與處理的原則，由此，刑法顯然為刑事政策的手段。
由此，從刑事政策作為獨立的刑事法學科的出現，及其作為一門獨立的學科與其產生密切相關學科的關系上，可以首先把刑事政策的學科定位為：刑事政策學是以犯罪學為基礎學科的犯罪對策學，而刑事政策學的研究成果又需要通過刑法學來予以實現。
二、刑事政策定義的內在屬性：刑事政策范圍的合理界定
如前所述，刑事政策學是犯罪對策學，那么刑事政策就應該是對付犯罪的政策。而所謂的政策是指“國家機關、政黨、及其他政治團體在特定時期為實現或服務于一定社會政治、經濟、文化目標所采取的政治行為或規定的行為準則，它是一系列謀略、法令、措施、辦法、方法、條例的總稱。”國外學者一般將政策制定分為官方與非官方兩大類，公共政策只能由官方來制定。在我國長期以來將政策等同于公共政策，并強調政策制定的官方性。一般認為，“官方的政策活動者是指政治體制內的、行使公共權力的政策過程的參與者，一般包括國家機構、執政黨、政治家和官員。” [8]正是立足于這樣一種觀點，從政策學的角度來講刑事政策只能是公共政策。同時，刑事領域是以犯罪為中心、充滿權力的領域。這樣，“社會政策要進入到刑事政策領域，則必須以權力為支持。” [9]而以權力為支持的刑事政策則必須是國家制定的刑事政策。
但是，是否國家制定的所有同犯罪作斗爭的政策都是刑事政策？有學者從刑事政策的語言構成上分析認為，刑事政策中“政策”為中心詞，“刑事”為限定性修飾詞。從個別分析這兩個詞的含義入手，在權力分析方法和政策科學知識的支配下，得出刑事政策的定義為國家基于預防犯罪、控制犯罪以保障自由、維持秩序、實現正義的目標而制定、實施的準則、政策、方針、計劃以及具體措施的總稱。
這一定義把國家同犯罪作斗爭的所有政策都認為是刑事政策是值得商榷的。其不合理之處在于過分重視了刑事政策的公共政策性，而相應的忽視了其刑事性。從刑事政策的自身屬性上來講，刑事政策學是刑事法學和公共政策學的交叉。那么，就可以從刑事法學與公共政策學兩個視角來對刑事政策進行考量，即作為刑事法學的刑事政策與作為公共政策學的刑事政策。
從刑事法的視角研究刑事政策，就要從刑事法的一般概念、原理出發去研究哪些公共政策可以成為在刑事法上對付犯罪的戰略、策略、方針，即刑事法中的公共政策。同理，從公共政策的視角研究刑事政策就要從公共政策的一般概念、原理出發，研究那些預防犯罪、控制犯罪的方式、手段可以成為實現公共政策的一部分，即公共政策中的犯罪對策。而我們所講的、作為獨立學科的刑事政策僅能指刑事法中的公共政策，即從刑事法的角度來探討刑事政策，將刑事政策作為刑事法的一部分。相反，如果我們從公共政策的角度、以公共政策為出發點、將其作為公共政策的一部分來研究，那么，刑事政策就將不當的無限擴大，而喪失其應有的界限，成為刑事政治學。
那么，我們應當怎樣從刑事法的視角下來合理界定需要進入刑事政策領域的公共政策哪？這就要首先考慮刑事政策學與刑法學的關系，即刑事政策學的研究成果需要通過刑法學來實現。由此，刑事政策需要通過刑法規范來予以實現。正如德國學者耶賽克所論述的：“刑事政策探討的問題是，刑法如何制定，以便其能最好地實現其保護社會的任務。刑事政策與犯罪的原因聯系在一起，它探討如何描述犯罪構成要件特征以便與犯罪的實際情況相適應；它嘗試確定在刑法中適用的制裁措施的作用方式；它斟酌允許立法者將刑法延伸到何種程度以便使公民的自由空間不會超過不必要的限制；它檢驗實體刑法是否作了使刑事訴訟能夠得以進行的規定。”即只有那些以刑法規范作為實現工具的公共政策才能納入刑事法視角下的刑事政策。由于，刑事過程可以分為刑事立法、刑事司法和刑事執行三個階段；故只有刑事立法政策、刑事司法政策、刑事執行政策才可納入刑事法視角下的刑事政策的范圍。
刑事立法政策主要是指國家的立法者在制定刑事法律規范時所采取的有關的方針、策略、措施，以更好的實現刑事法律規范對社會的調控功能。而刑事立法政策主要涉及犯罪化與非犯罪化及刑罰的合理配置。關于犯罪化與非犯罪化，法國學者戴爾瑪斯馬蒂認為犯罪化源于兩個不同的思路。一是保護社會免受新型犯罪的侵害，這可稱為現代化的政策；一是確認新的權利并加以保護，這可稱為保護的政策。而對于非犯罪化，如果是社會真正企盼的，就是容忍的政策；如果是一種需要加以承載的失敗，就是放棄的政策。對于刑罰的合理配置問題，主要是立法者應根據統治需要在報應刑主義與教育刑主義之間如何進行合理的取舍與分配。
刑事司法政策與刑事執行政策主要是指在刑事法律規范適用過程中或對犯罪人的刑罰執行過程中制定或執行的政策、策略。由于“刑事政策首先是通過對犯罪人個體的影響來與犯罪作斗爭的。一般說來刑事政策要求，社會防衛，尤其是作為目的刑的刑罰在刑種和刑度上均應適合犯罪人的特點，這樣才能防衛其將來繼續實施犯罪行為。”由此，刑事司法政策的核心在于通過政策的靈活性把僵化的刑事法律規定轉化為適合于犯罪人個人特殊情況的刑罰適用。而刑事執行政策的核心則在于在刑法的執行過程中，根據刑事政策的要求，對不同的犯罪人適用不同的刑罰執行方式，以實現教育改造犯罪人的目的。
對于刑事社會政策，有學者認為它“是一種除去刑事立法政策、刑事司法政策、刑事執行政策之外的，與社會治安和刑事犯罪有關的公共政策。這種公共政策可以涵蓋社會生活的方方面面，包括政治、經濟、文化等各個領域。”并認為引入權力概念的刑事社會政策可以成為與刑事立法政策、刑事司法政策、刑事執行政策相并列的一種刑事政策。我認為這種觀點是不可取的，刑事社會政策并不是以刑事法律規范作為手段的公共政策，它只是以刑事法律規范所表現的價值為目的的公共政策，故其是公共政策學角度下的刑事政策體系。
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公共政策是以政府為主的公共機構為確保社會朝著政治系統所確定、承諾的正確方向發展，通過廣泛參與和連續的抉擇以及具體實施而產生效果的途徑，利用公共資源達到解決社會公共問題，平衡、協調社會公眾利益目的的公共管理活動過程。這一概念表述了公共政策的主體、手段、目的，尤其突出其目的性。
公共政策的目的性表現在公共政策的成敗上，這就使政策評估在公共政策中占據重要的地位，缺少政策評估，一項政策就不能稱之為政策。公共政策評估如何進行，即公共政策評估都有哪些標準，以此對公共政策成敗做出判斷，本文試就其作些探討。
一、公共政策評估概念的界定
盡管目前對政策評估的研究很多，但對于政策評估的概念卻沒有一個統一的、被絕大多數學者接受和普遍認同的定義。
陳振明認為，所謂公共政策評估，是指依據一定的標準和程序，對政策的效益、效率及價值進行判斷的一種政治行為，目的在于取得有關這些方面的信息。林水波、張世賢認為，政策評價是“有系統地應用各種社會研究程序，收集有關資訊，用以論斷政策概念與設計是否周全完整，知悉政策實際執行情形、遭遇的困難，又無偏離既定的政策方向；指明社會干預政策的效用”。
以上學者從不同的角度和方面分別對政策評估進行界定，綜合各方觀點，本文傾向于這樣的界定：公共政策評估是依據一定的標準和程序，對政策過程的效果、效益、效率和公眾回應加以判斷，評定并由此決定政策變遷的活動。
二、公共政策評估的標準
鄧恩在《公共政策分析導論》中將評估標準分為六類：效果、效率、充足性、公平性、回應性和適宜性。我國臺灣學者林水波、張世賢在《公共政策》一書中認為評價標準由八個方面：投入工作量、績效、效率、充足性、公平性、適當性、執行力、社會發展總指標。張國慶在《現代公共政策學導論》中提出政策評估的首要標準和次要標準的概念。針對公共政策及其活動全過程的各個環節的結果的價值進行評估，評估的標準應該包括下列標準。
1.政策的目標標準
評價一項公共政策是否成功的重要標志就是看政策執行后能否在預定的時間內完成其所確定的目標。那么，在評估政策時，把制定公共政策時所要達到的標準或目標同在一定時間限度內執行政策所達到的目標相比較來進行評價。如果公共政策在預期時間內取得的成就同制定政策所定的標準一致，那么，很明顯這項公共政策是很成功的，達到了預期的目標。反之，沒有達到所希望達到的目標，說明這項政策是不成功的。
2.政策的投入標準
一項政策從提出、列入議事日程、制定、執行等各個環節都需要大量的人力、物力、財力、信息等各種資源。這個標準要衡量一項政策所投入的各種資源的質量和數量，其實質就是從資源投入的角度來衡量決策機構和執行機構所做的工作，也就是政策評估的成本問題。因此，投入成為政策能否取得成功的重要因素。
3.政策的公平、公正標準
公共政策是政府依據特定時期的目標，在有效增進與公平分配社會公共利益的過程中所制定的行為準則，公平性是公共政策的重要特征和體現。政府在制定公共政策的過程中為了實現帕累托最優，就必須注意通過利益的再分配或補償等方式給予那些受損的合法利益以合理的補償，以體現和照顧最大多數人的利益。因此，公共政策是否成功的重要標準之一就是看是否體現的政策的公平和公正，是否體現和維護了最大數的利益。
4.政策的效率標準
經濟學上講究經濟效率即投入和產出的關系，經濟效率要求產出必須大于投入。政策的效率標準是衡量政策取得效果所耗費的政策資源的數量，通常體現在政策投入與政策效果之間的比率和關系。政策效率的高低往往反映出政策本身的優劣和政策的執行狀況。
5.公民參與、回應政策的程度
由于公共政策主要實現大多數人的利益，因此，在制定政策的過程中公民的參與與回應必不可少，而公民的參與和回應程度高低是衡量政策是否成功的重要標準。一項公共政策不論關系到全體或一部分人的利益，只要政策對象認為滿足了自己的利益，就會對這種政策有著積極的回應。反之，政策的回應程度就低。這也是評價政策是否成功的重要標準。
三、中國特色的評估標準
國內政策學者陳振明歸納出的政策評估的五個標準：生產力標準、效益標準、效率標準、公正標準和政策回應度。根據臺灣學者吳堯峰先生對生產力評估標準的綜合與整理，生產力標準的內涵體現了效率標準和績效標準的統一，在某種程度上也涵蓋了政策評估的妥當性和回應度標準，從中國目前所處的發展階段和公共政策的本質功能上看，生產力標準是當今中國公共政策評估最根本和首要的標準，其原因主要有以下幾個。
首先，生產力標準既是評價一個黨、國家戰略方針的根本標準，也是評估每一項政策的根本標準。一項政策的正確與錯誤、好與壞、進步與落后，歸根結底取決于它有無或在多大程度上解放生產力、促進生產力的發展。
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Personnel Bureau, Chinese Academy of Social Sciences
[Abstracts] Professor Rosner uses the set of microeconomic concepts and tools to analyze the cause of social policy, the extent of social policy, the objectives of social policy, some political science aspects, and the effects of social policy. It provides a new paradigm for the analysis of social policy. We introduce the findings to Chinese scholars.
[Key Words] Economics of Social Policy, Social Health Policy, Economics of Pensions
前言
社會政策一直是一個重要的社會問題,也是一個重要的政治問題。社會政策針對貧困、失業和社會供養等等問題規劃藍圖,因而能讓人們對未來充滿希望。社會政策的制度設置應當被視為對具體社會問題的回答,要理解一項社會政策制度設置的應力,我們必須理解它為什么要建立。一個國家的制度選擇要考慮它的歷史傳統、政治體系和社會結構。對于探詢在不同制度結構下,社會政策產生什么樣的后果,經濟理論是一個有用的分析手段。維也納大學經濟學系羅斯那先生(Rosner,2003)[1]的專著《社會政策經濟學》,運用主流經濟學的理論對社會政策的研究基礎進行了深入的探索,為社會政策研究提供了新的范式。筆者將其中主要研究成果介紹給國內學者,以期拓寬我們社會政策研究的視角。
1、社會政策經濟學的基本范疇和計量方法
1.1社會政策的范圍:
社會政策范圍不僅覆蓋資助貧困人口,還包括幫助人口中的其他社會弱勢群體。從實踐上講,社會政策的內容應當包括:(1)健康保險,(2)退休人員和老年人的供養,(3)幫扶失業者,(4)有關家庭的政策,(5)貧困。這種限定不是基于任何理論界限,而是基于需要限定和大多數國家現存的制度安排。
1.2社會政策的目標:
為了評價社會政策的效果,我們必須清楚所提出的社會政策計劃的原因,否則,我們無法評價社會政策的福利效果。社會政策的目標有:(1)反貧困,(2)防止意外事件(保險),(3)再分配,(4)規定有利于弱勢群體的契約結構(例如,勞動法、租金管制)。
不同的社會政策計劃,其目標的重要性是不同的。反貧困計劃不是為全體人口提供公共健康保險的主要目的,盡管反貧計劃對減少貧困有貢獻,對于貧困人口來說非常重要。基本養老金是反貧非常重要手段,但幾乎不適合防止風險的計劃,特別是對于私人退休供養。我們并不清楚建立社會保險計劃的原因,個人要面對許多風險,其中一些風險可以通過商業保險避免,如防止火災、汽車被偷等等。社會政策計劃則不涉及防止火災和汽車被偷遭受的損失。但大多數國家針對一些不測事件,建立了社會政策計劃。因此,我們將思考,為什么一些風險被納入社會保險計劃,而其他的則沒有被納入。社會保險計劃賴以設立的最重要的風險有:(1)失業,(2)疾病,(3)殘疾,(4)與退休有關的財富損失,(5)壽命超過個人資產和財富承受力,(6)照料需求。
“再分配”概念通常指從富人征收財富轉付給窮人,這個概念太狹窄,不能很好地說明社會政策計劃的范圍。我們需要區分四種再分配類型:(1)垂直的:由于不同水平的收入和財富,在個人或家庭戶之間進行的再分配。(2)水平的:在相同收入水平的群體內,根據個人或家庭戶的具體特征進行的再分配。(3)個人所處的生命周期階段:將個人或家庭戶在某個時點的錢挪到相同個人或家庭戶另一個時點上使用。(4)在不同的同批人之間的再分配:如果在某時刻出生的人必須支付給先于他出生的那些人多于(或少于)他從之后出生的人得到的,這是有利于先他出生(之后出生)的同批人的代際再分配。第一、二、四種類型是人與人之間的再分配,第三種類型是個人自身的再分配。
1.3社會政策的經濟學方法
經濟學家們用經濟學的方法分析社會政策。這種分析的基本要素是:經濟學家探討人們面對不同的選擇,將如何行動。經濟學家把社會現實看作是個人選擇的結果。但社會政策涉及到不可忽視的危險局面,在這種局面下,理性個人不可能做出連續的選擇。而且,對于一些人,理性選擇假設不適用,例如,精神有障礙的人。限制選擇的一個特別重要的例子是法律框架,尤其是社會政策的背景。
社會政策分析使用微觀經濟學的概念和技術分析工具。它假定在某些限制下,家庭戶效用最大化。這些限制包括預算限制和現存的管制。例如,最長工作時間限制。形式分析使用適當的數學,即受約束的最優化技術。如果做一般的了解,圖表分析通常足夠了。
1.4政治科學方面的問題
就社會政策來講,存在著不同的政治結構。按照個人受影響的方式進行區分,社會補助金有:(1)只針對貧困或首要針對貧困的社會援助計劃;(2)對所有那些主要通過與工資收入相關聯的支付繳費款的人員的計劃;(3)針對所有公民的計劃。如果第一種方式是社會政策的核心,減少貧困是它的主要目的。這種類型社會政策的意圖可以與自由思想相聯系,即支持窮人,把其他的事情交給市場。在第二種方式社會政策中,保護工人的收入是重要的目標。第三種類型的社會政策希望為每一個人提供最低限度的保護,同時,保護工人的收入。有人認為,社會民主思想支持這種類型的政策。20世紀90年代,這三種類型政策的區分越來越模糊。當評價不同社會政策體系的實際運行情況時,這些區分就更加模糊了。
我們同樣需要對國家作為社會政策的管理者和國家作為社會政策計劃的組織者的差異。我們也可以區分不同的社會政策的組織結構:(1)國家組織健康服務等活動。國家按照中央或地方的水平,直接提供服務。如果服務的平等性被認為是必不可少的話,國家組織活動是一種切合實際的供給方式。(2)國家為社會政策建立特別機構,使之為社會政策提供基本的框架。這些機構通常有法律限定的組織領域和活動范圍,在這種情況下,機構之間不存在針對顧客或活動領域的競爭。這些的機構通常按照職業界限來劃定。(3)國家強制公民操心自己的福利,并可能補貼付款,但把組織的機構留給市場。
2、社會政策的經濟學分析
2.1一般均衡、帕累托有效與福利經濟學定理[2]
討論社會政策計劃的效果,必須提及比較的標準,否則,不可能闡述一項計劃的引入以及它的實施范圍是否有利于或者減少福利。
前面已提過,人與人之間的收入再分配是社會政策一個重要的目標,經濟學家的任務是發現如何用最低成本實現這些目標,以及這樣的政策的效果是什么。但其它社會政策計劃怎樣呢?用保險防止不測事件和確保個人自身的再分配?人們能自我照料嗎?社會政策對市場經濟是一個有意的、必要的補充。為了理解這種背景下社會政策,我們需要探討介入市場體制的運行。第一個問題是:商品和服務只通過市場分配給個人,這種經濟的后果是什么?這是一般均衡理論所探討的。有兩個問題需要提及:(1)有均衡嗎?均衡是價格的向量。(2)如果有,這樣的均衡從社會想望的意義上講,是件好事嗎?有一個更深層次的問題,對社會政策特別有意義,在一些情況下,自愿合約不被社會接受,不被法院受理,如賣身為奴。在什么情況下,認識均衡在特殊意義下是件好事,這就需要引入“帕累托效率”概念。
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一、兒童家庭福祉的形成
1.關于今后日本兒童家庭福祉的方向（意見申述）。1981年中央兒童福祉審理會議后總結出《關于今后日本兒童家庭福祉的方向（意見申述）》（1981年12月18日），該申述首次提出“兒童家庭福祉”的說法，對于以往的“兒童福祉”是一次新的跨步。①減少兒童出生數降低的外部原因;②家庭保健的重要性;③撫養孩子帶有的社會意義;④兒童健康培養;⑤身心殘疾兒童對策的必要性。但是從上述內容來看，完全沒有提到什么是“兒童家庭福祉”，為什么要提出“兒童家庭福祉”。全國社會福祉協議會（全社協）兒童家庭福祉懇談會（委員長：上村一 醫藥品副作用受害救濟兼研究振興基金理事長）在《提議?以推進“兒童家庭福祉”為目標》上，提出從“兒童福祉”向“兒童家庭福祉”轉換。兒童家庭福祉懇談會上提到的“以往的兒童福祉”是“沒有從全體家族成員這個角度進行文化的健康的支援體制來考慮的”，所以對于兒童福祉來說，健康的文化的家庭機能是必不可少的。也就是說，要以家族為中心，社會也要承擔責任，進行支援。簡而言之，提議中所說的“兒童家庭福祉”可以說成對于兒童來說的“健康的文化的家庭機能”要由家庭及學校，市民，地域，媒體，企業等等的社會來負擔支援。”
2.《未來兒童21計劃研究會》報告書。以全社協的動向為根據點，厚生勞動省于1992年10月開展了《未來兒童21計劃研究會》（座長：平田寬一郎，早稻田大學教授）。研究會以“少子化”“國際家族年”和“兒童權利相關的條約”等國際的動向為根據點，提出兩點建議：①今后，要回到制定兒童福祉法時的原點，常見的兒童健康教育問題，及兒童家庭和地域社會積極推進福祉政策的問題，對其本來的面貌進行綜合的研究;②“以茁壯成長的孩子，有活力的溫馨的家庭的地域社會為目標的21計劃研究會”為了該內容的實現，努力推進新的理念和政策。該報告書是最初的政府相關文書中，尋求重新思考兒童福祉概念的。“以往的兒童福祉，是從需要保護的兒童，母子家庭這個角度出發的，是以代替家庭養育機能之后的第二次的政策實施為中心的。但是，如今普遍的有兒童的家庭中，漸漸產生各種各樣的問題，所以之后的兒童家庭政策的實施，就不能像以往一樣，只以特定的兒童為對象，而是要以所有兒童的健康成長為對象的同時，還要將孩子生活的基礎――家庭和與之相關的地域社會也放入視野中進行考慮。”“像這樣下決心實施兒童家庭政策，是對戰后46年間‘兒童福祉’概念的再次檢驗，有必要進行改變風氣的嘗試。”關于“家庭及與之相關地域社會放入視野”換種說法，是“以國家和自治體為首，社會全體承擔起責任給予支援，或者說在家庭和社會的共同經營下教育孩子。”
也就是說，以往的“兒童福祉”概念，是以一部分需要保護的兒童為對象的，實施的政策也是遠離養育該兒童家庭的，并未從家庭全體角度切入，即代替了家庭養育機能的兒童福祉政策。與此相對，今后的“兒童福祉政策”要以全部的兒童作為對象，不僅是家庭、地域等，社會全體都要承擔起責任，在“家庭和社會共同經營”下實施政策。
二、兒童家庭福祉的概念
上文所述，從“兒童福祉”到“兒童家庭福祉”的概念的變化是必要的為背景，莊司洋子整理出三點觀點：①家族的改觀（少子高齡的發展，夫妻共同勞動的狀況）;②家族和人權;③社會福祉基礎改造改革。特別是第三點，1997年改正兒童福祉法，將保育所制度中不適合時展的部分去掉，進一步而言，社會福祉基礎構造改革的基本視點是兒童家庭福祉。
柏女凌峰有以下論述。“我國之前的兒童福祉，都是將需要保護的兒童從其家庭分離，保護之后進行援助這樣的政策實施為中心展開的……所以今后的兒童福祉，從兒童的出生，養育，生活的基本場所―家庭來支援，站在家庭支援的立場上推進是十分必要的。之前，和政策相關的論述家庭的場合，大多都是講家庭作為潛在的社會資源，或者是官方政策實施的補充，也就是‘支持政策實施的家庭’。但是，現在必要的是，家庭本身作為政策實施的對象，即：‘支持家庭的政策’。”
高橋重宏，是上文中提到的全社協兒童家庭福祉懇談會的成員，也是“提議”起草者的一員，還在“兒童未來21計劃研究會”任職。也可以說，是重新審視“兒童福祉”，推進新的“兒童家庭福祉”概念的兒童福祉研究者的代表。高橋也認為“兒童福祉”和“兒童家庭福祉”是不同的概念。“兒童福祉”和“兒童家庭福祉”的具體內容詳細地整理在下表中。
三、兒童家庭福祉的基本方向
1.平等主義的分工家庭到家族全員參與家庭的轉化。“兒童未來21計劃研究會報告書”中寫道：今后的兒童家庭福祉政策實施的目標是以家庭為單位，進化成家族全員參與型家庭。所謂的家族全員參與型家庭，就是“在家庭中，包含兒童的所有家族成員都積極參與家務活和兒童培養，每個人都作為個體相互尊重，為了家庭的發展相互合作”的家庭。同時，國際家族年的目標也是“家族全員參與型家庭”。國際家族年的口號“以家族為首，開啟小型民主主義”的意思，就是“在家庭生活中，逐漸推進男女共同參與，父親，母親，孩子等等的組成人員，作為家庭的一份子，在享受權利的同時要分擔家庭內部的責任，實現構筑生活的目標。”根據莊司的觀點來看，所謂的“平等主義協作家族”就是從重視分工的近代家族到重視新型家族關系的家族。所謂的新型家族關系，就是男女為了能夠共同進行社會勞動，就要共同分擔家務活和孩子的養育，建立在個人獨立平等的人格關系上的家族關系。1994年9月的社會保障制度審議會上也登出了“面向21世紀，社會保障的基本想法之一”就是“家族政策?男女平等和社會保障”：以‘家族本來應有的姿態’中提到的跨時代的固定觀念為前提，并非作為社會保障制度對其進行補充完善，而是要以多種多樣的家族形態為基本，以其新的家族關系為根據，整理完善充實生活條件。只有重視這樣新的家族關系，即“平等主義的協動家族”，那么今后的家庭兒童福祉政策才能向“家族全員參與型家庭”發展。
2.稀薄化地域社會到福祉地域社會的轉化。如今，隨著少子化的推進，地域社會和家庭養育的機能也在降低。隨著產業化都市化的推進，家庭生活特別是育兒相關的地域型支援也在逐漸降低，和核家族化的行進相互呼應，一定程度上助長了家庭育兒的不安情緒。要是今后地域社會的組成人員，人人參與志愿者活動等相關活動，就會逐漸實現不同年齡層的交流和育兒的互助，這才是一直所尋求的新型地域社會，也就是“福祉地域社會”形成的重要課題。“福祉地域社會”形成的重要性，在“關于志愿者活動中期振興方案（意見申述）”（中央社會福祉審議會地域福祉專門分科會，1993年5月）上指出來了。面向21世紀的福祉社會，應該是一種參加型福祉社會，即：地域居住民和各種各樣的團體以主角的身份參加，互相構筑互相支持。所以說對于福祉地域社會來說，多樣的志愿者活動的存在是不可缺少的，通過這些活動和福祉服務有機的結合，就會逐漸形成服務支援網。
3.男女職責分工社會到男女共同參與型社會轉化。日本作為經濟大國，雖然制度上男女性別歧視已經漸漸消失，但是時至今日，男女性別分工這種意識仍然留存。所以，無論男女，物質豐富對其來說，都是增加了身體和精神上的負擔。因此為了構筑有生存價值的，能夠感受到豐富多彩生活的社會，無論男女，都要互相尊重，充分發揮自己的能力，積極參與到各個領域中。“男女共同參與型社會”這種說法，是在“面向2000年新國內動化（第一次改定）――以男女共同參與型社會的形成為目標”（婦女問題策劃推薦本部，1991年5月）中首次提出的。在“生活大國5年計劃”中也寫道：“為了能讓女性充分的在社會活動中活躍起來，今后要以男女間固定的職責分擔意識為首，重新審視社會制度，慣例，習慣，這對于實現男女共同參與型社會是十分必要的。”同時，“新經濟計劃匯總”（經濟審議會不會?小委員會中間報告，1995年6月）也列出，今后我國經濟社會面向21世紀應該變革的方向和促進變革重點政策之一就是“老弱男女共同參與型社會的構建。”所以綜上所述，我認為“男女共同參與型社會”已經作為社會政策改革的目標定下來了。
4.缺乏“玩耍”向豐富“玩耍”的轉化。“兒童權利相關條約”第31條，參加玩耍和娛樂活動的時間，參加文化生活和藝術活動的權利已經定下來了。尊重“休閑，娛樂以及文化生活相關的權利”，關于為此促進活動的重要性在“今后的家庭和兒童教育相關懇談會報告書”（今后的家庭和育兒相關懇談會，1990年1月）和“兒童未來計劃報告書”中均有確認。“兒童通過玩耍能夠養成豐富的創造力和個性，獲得適應社會的能力。開展兒童玩耍項目，和地域的人交流，掌握地域社會等相關事物，在各式各樣的領域中創造周邊環境是非常必要的。另外，在教育領域，1992年9月導入學校一周五天制之前發表的“關于適應延長假期等等的青少年校外活動的充實（審議總結）”（青少年校外活動相關調查研究合作者會議，1992年2月）中，也認為玩耍對兒童的成長有很大的意義，同時對于兒童自己在豐富的活動體驗中漸漸掌握安全能力是有利的。
四、結語
綜上所述，本文在以往兒童福祉的基礎上加入家庭配合的重要性，從兒童家庭福祉的形成，概念及其基本方向的角度分析，得出發展兒童家庭福祉的重要性。我國作為發展中國家，雖然目前經濟上取得了一定的成就，但是在兒童福利待遇方面仍舊不夠完善。今后可以從兒童家庭福祉的角度來發展完善我國的相關法律法規。
參考文獻：
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雖然以上學者從各種角度對公共價值進行了界定，但目前這一概念仍然模糊不清。概念的模糊性一方面使得一些學者對這一概念產生了質疑，認為公共價值僅僅只是公共部門獲取更多政府補貼的噱頭[5]；另一方面，由于公共價值的無形性、復雜性和相互關聯性，難以用傳統方式來衡量其投入產出，因而公共價值的測度尤其困難。目前有一些研究者將他們的注意力放在公共價值產出及其度量上。我國學者王冰、董曉松、樊勝岳、彭向剛等人對政府績效、生態建設、政府采購等進行了基于公共價值的實證研究[6-9]。國外學者Sherman對美國俄亥俄州奇利科西鎮鎮長進行了以公共價值為導向的績效評估[10]；Moore設計了用公共價值記分卡來衡量非盈利組織的績效 [11]。這些學者研究的關鍵在于將公共價值視為一種衡量工具，以此來評價公共組織及公共管理者是否能夠有效地將已知的公眾偏好轉化為體現公共價值的產品和服務，是對公共價值研究的有益嘗試。
目前對公共價值研究最為深入的是Beck Jorgensen和Barry Bozeman的《Public Values：An Inventory》，他們采用文獻分析法，對有關公共管理的所有重要文獻進行歸納總結，并對公共價值相關概念進行全面的梳理，列出了公共價值清單[13]。本文正是在公共價值清單的理論基礎上，深度挖掘中央與地方的政府工作報告中所蘊含的公共價值，并對結果進行對比，試圖證明公共價值的多元化、差異性及階梯性。
二、研究方法與結果分析
（一） 研究方法與對象
文本挖掘法（text-mining）是運用現代信息技術手段，從海量文本數據中抽取隱含的、以前未知的、潛在有用的信息的方法。它是一個通過分析文本數據進而發現文本知識的過程。
本文選取2000-2013年國務院和廣東省政府工作報告作為研究對象，通過挖掘公共價值類詞頻來對報告進行分析。政府工作報告是各級政府對其過去和未來戰略的全面總結，具體體現了公共政策的結果與導向，因此我們推測其中必然包含著各種公共價值。雖然這種價值追求未必會成為現實，但價值轉型卻是政策轉型的前提。政府工作報告作為一項重要的政策文本，其中任何一個關鍵詞的變化，都體現了政府關注點和價值導向的改變。廣東省在全國率先實行改革開放政策，目前經濟總量占全國的1/8，并超越新加坡、中國臺灣和香港，是我國人口最多，經濟規模最大，經濟綜合競爭力最強、文化最開放的省份。因此廣東省極具樣本價值。國務院與廣東省政府工作報告體例基本一致，都包括上一年工作總結、形勢分析、來年工作安排等內容，具有極強的可比性。
（二）研究步驟
1.關鍵詞提取。 根據Benington將公共價值分為經濟價值、社會和文化價值、政治價值和生態價值幾個維度，以及十報告提出的經濟、政治、社會、生態、文化五位一體發展戰略，參考Beck Jorgensen和Barry Bozeman的公共價值清單，采用ROST分詞軟件和人工選取的方式對政府工作報告中的關鍵詞進行提取，剔除如“提高”“增強”“完善”等無意義詞，再將提取出來的詞分成五類，具有綜合性質的詞另外歸為一類，如表1。
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三、結論
在不同的發展階段及不同的地區，公共價值具有多元化、差異性及階梯性的特征。首先，在經濟發展水平不平衡的情況下，處于不同發展階段的地區所重視的公共價值有差異，公共價值呈現多元化狀態，若要求所有地區按照同一價值取向制定公共政策，則極有可能遭到消極應對；其次，在經濟發展程度較低時，對于經濟價值的重視程度最高，當經濟及社會發展到一定階段，經濟價值開始讓渡于生態、政治及社會等其他價值。公共政策的制定和實施應當能夠明確表達和體現公共價值的這些特征。本文的研究基于政府工作報告，雖然能夠在較大程度上體現政府的公共價值，但仍具有一定局限性：除了公共價值外，報告文本受到如行文風格、領導要求等諸多不確定因素的制約，這些因素會從不同程度影響詞頻的計量，進而影響結果的科學性。在后續研究中，應進一步探索衡量公共政策中公共價值的方法。
參考文獻：
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中圖分類號：D63－31 文獻標識碼：A 文章編號：1008- 410X（2012）05- 0057- 06
在改革開放和發展社會主義市場經濟的條件下，公平正義已經成為推動科學發展、構建和諧社會的基本準則，成為重新凝聚改革共識的價值基礎。政府一般借助相應的公共政策，通過對公共資源的再分配來平衡社會各階層的利益關系。公共政策是政府對社會價值進行的權威性分配，在彌補市場失靈、協調社會不同群體之間的利益差別、促進社會公平正義過程中發揮著重要作用。因此，公共政策質量的高低與公平正義的實現程度密切相關。在這種意義上，公共決策直接關系到公平正義目標的實現，而公共政策制定與實施的關鍵在于客觀、準確的信息反饋。只有掌握了準確的信息，政府才能實現公共政策價值取向的更新，做出符合實際的政策選擇。為此，需要采取實證研究方法，對我國當前社會公平正義的狀況進行測量，其核心是設定較為客觀的衡量標準和尺度，全面了解社會公平正義現狀和社會公眾的主觀感受，依此度量和評估公共資源的配置和相應公共政策的推行在多大程度上促進社會公正的實現，并且通過對社會公平正義狀況的動態跟蹤為政府評估和調整公共政策提供客觀、準確的信息反饋。這樣，就可以幫助決策者在各種相互糾纏的利益沖突中，確定哪類不公正現象是政府應該首要關注和重點解決的，進而明確公共政策的價值取向和問題取向，為決策者提供更合理的路徑選擇。同時，測評社會公平正義的實際狀況，也有助于推進公平正義政策體系的整體優化，改變現有公共政策缺乏系統的頂層設計、若干政策供給不足和制度化程度低的問題。
一、社會正義相關概念辨析：測評起點
公平正義問題極其復雜。在現實中，它表現在政治（如公民平等的投票權）、經濟（如收入公平）、社會（如教育公平）和環境（所有人都能免受環境侵害）等諸多領域；在理論上，正義（justice）、公平（fairness）、公正（impartiality）和平等（equality）等幾個基本概念相互交織、易于混淆。要測定社會公平正義狀況，首先需要從內涵上厘清這些概念。筆者認為，“正義”概念具有形而上的道德和倫理蘊涵，可以看做是內涵最廣的概念，包含了“公平”與“公正”兩方面的內容，而“公平”往往與“平等”、“均等”相聯系。
