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篇1

食品行業是一個復雜的、多領域的系統，相應的食品安全管理也是一項龐大的系統工程。筆者認為，按照系統論的理解，應該由政府、企業、消費者、社會輿論、行業協會等各方面交叉作用、共同管理，才能更好地找到具有中國特色的食品安全管理模式。

1 政府作為食品安全管理的主導者應完善自身監管

1.1 改革政府機構并加快職能轉型

我國食品安全管理的主要問題還是多頭管理卻都管不好，更重要的是缺乏一個類似于日本食品安全委員會的協調機構，因此成立國家食品安全委員會刻不容緩，該委員會直接對總理負責，統一管理全國的食品安全工作，并積極協調其他各相關部門的工作。在最重要的建立食品安全標準體系環節上努力與國際接軌，學習其他國家的先進經驗，實行全面質量管理，建立一套適合我國國情的食品質量安全標準，并按此標準嚴格檢測食品安全。

1.2 規范監管執法機關的行為

由于政府的公共性特征，制定任何一項公共政策的最終目標都是實現公共利益的最大化。而衡量所制定政策是否具有可行性的唯一標準就是所制定政策是否反映了廣大人民的共同愿景。政策要取得良好的效果，其關鍵在于政策的執行，那么明確執行主體的角色和職責，規范執行者的行為就成為重中之重，無論是何種情況，其最終目的都是朝著維護公共利益的方向發展。我國現在倡導的服務型政府，其最大的特點就是依法行政，一個有效的政府其前提條件是一個依法行政的政府。對于食品安全的監管，其監管執法機關更應依法行政，按法律原則辦事，有法必依。同時在法治的基礎上兼顧德治，相輔相成，使政府獲得更多公民的信任，其服務才能被公眾所接受，其權威才能在公眾中樹立。

1.3 提高監管部門工作人員的素質

工作人員是整個組織的核心，沒有素質過硬的工作人員，再好的組織機構也發揮不了其應有的作用。提升監管部門工作人員的素質，基礎性建設不可或缺，包括思想建設、業務建設和作風建設以及相關法律法規的培訓，提高監管隊伍的整體素質，就要做到公正執法、合理執法、文明執法。充實監管工作人員力量，要對新入人員進行嚴格考核，并嚴肅紀律，加強管理。同時培養工作人員的消費者保護意識，要時刻以維護廣大公民的公共利益為最終目標，要充分認識因內部性和信息不對稱致使消費者長期所處的弱勢地位，切實履行保障公民健康安全的職責。

2 政府以引導者的角色加強對企業的指導

眾所周知，食品是由食品生產商加工制造的，那么食品安全和食品生產商就有著必然的重要聯系，畢竟只有生產商生產出質量合格的食品才能從最基本上保障食品安全。所以在整個食品安全管理體系中，食品生產商也就是我們俗稱的企業同樣也扮演著很重要的角色，是關鍵的一個環節。那么產品提供方的作用是如何來體現的呢？主要表現在以下幾個方面：一是主動與政府溝通，互相交流信息，既可以從政府了解相關政策，同樣也可以向政府傳遞行業信息，以積極配合政府的管理工作；二是進一步完善行業委員會，通過行業內部的互相監督，互相幫助，以加強企業的自我約束與管理，提高企業的倫理道德價值觀；三是重視與以消費者為代表的第三方的信息溝通，根據消費者的需求完善食品行業的內部管理，提高食品質量，時刻考慮為消費者服務，確保公共利益的最大化。

對于企業來說，產品質量是其生存的關鍵，信譽同樣也是企業得以發展的基礎，一個企業好的口碑表現在能夠而且必須生產有質量安全保證的產品，這就要通過加強企業倫理建設來實現。企業不能為了純粹的經濟利益而蒙蔽了雙眼，忘記了自己的根本職責，而拿消費者的生命安全開玩笑。制度法律自然有關系，但起決定因素的還是企業的倫理道德。在保障食品安全方面，我國有與之配套的制度和法律條文，但食品安全事件還是層出不窮，除監管力度不大之外，也有企業方面道德缺失的因素，筆者認為：政府監管固然重要，但從產品質量的源頭――企業抓起卻又顯得更為必要，企業倫理道德的培養直接關系到食品的質量安全及社會的公共利益，因此在各企業之間應樹立起企業誠信、保證生產出質量合格的食品。各級行業協會也要建立專門的行業規范，互相監督、互相幫助，一旦有某些企業不遵守，就要對其懲罰，既對其他企業是個警示，同時也可以保證整個食品行業的健康發展。

對于政府來說，應對企業加以適當的引導，幫助企業提升其商業道德。隨著社會的不斷進步，經濟的不斷發展，企業所扮演的角色也越來越多，不僅是商品的生產者、服務的提供者，更是維護行業規范、促進行業發展、維持社會穩定、體現社會價值的重要力量。因此，提供安全、健康的產品，營造良好的消費環境，無論是對企業、對消費者還是對社會都是一種責任的體現，同時也促進了社會信用體系的建設。對于如何提高企業的道德觀念，筆者認為應從以下兩個方面考慮：第一，從倫理道德層面來看，政府應大力開展德育教育，在整個食品行業內部形成良好的氛圍，使企業充分認識到自己所肩負的責任，提供優質的食品；同時提高食品從業人員的道德標準和技術水平，將食品生產企業的倫理道德水準作為食品安全信用體系評判的一個指標，進而加強企業自身倫理道德觀念的培養；對誠實守信、產品質量過關的企業進行廣泛的宣傳，使其成為行業內的榜樣。第二，從法律的角度來講，政府可以出臺相關政策，這些政策有利于引導企業以公共利益為首要目標，比如在稅收方面就可以將稅收和食品安全掛鉤等，也可以將企業的商業道德等寫入法律條文，以規范企業行為，提升企業素質。商業道德法律化的目的就在于將其納入規范，以便進行規范化管理，促進食品行業乃至整個社會的健康發展。

3 增進政府與第三方之間的溝通

以消費者為代表的第三方是與食品安全關系最直接的群體，食品的安全與否直接關系到廣大消費者的身心健康。由于負的內部性和信息不對稱的存在，消費者很難從市場上獲取產品的全部信息，因此對于某些劣質商品也就無從辨別，自然就處于商品交易的弱勢群體，個人權益受到悄無聲息的傷害。這種由于內部性和信息不對稱而產生的食品安全問題，市場不能自己解決，從而出現市場失靈，所以消費者應在政府相關部門引導和幫助的同時，加強自身保護意識，建立和完善權益保護組織，變被動為主動，找到適合自己參與監督管理的有效途徑，為食品安全監管貢獻自己的力量。

3.1 加強與消費者的交流

由政府引導，開展有關環保知識的學術講座，并定期舉辦有關食品安全的市民論壇，讓廣大群眾真正了解食品安全，參與到食品安全管理中來。對廣大市民進行相關的知識教育，以提高廣大消費者的食品質量意識和維權意識。在我國，廣大消費者的維權意識很缺乏，買了假冒偽劣食品后，會因為各種原因而不去維護自己的權益，往往采取忍氣吞聲，自認倒霉的方式來消極接受。這既對自己不負責任，同時也間接地助長了一些不法企業、奸商的囂張氣焰，使他們更加肆無忌憚的危害食品安全。消費者是食品安全的最終受益者，提高維權意識、樹立質量意識是自己必須了解甚至掌握的一項基礎知識，對于有質量問題的食品，一旦發現，絕不手軟，應馬上與生產企業交涉，若得不到合理的解決方案，那么就找相關部門以維護自己的合法權益。當然，在維護權益這方面，政府自然是不可或缺的一個因素，消費者權益的維護有賴于政府消費者權益保護法律的完善，讓消費者能切實感受到自己的行為有法可依，自己的權益受到法律的保護。

3.2 提升消費者自我保護意識

消費者權利作為公民權利的一部分，要實現它，必須首先要通過法律的確認，政府通過對消費者意識的培養和消費者權益的保障，來真正地體現為人民服務，實現最廣大人民的根本利益。那么在消費中如何提升自己的保護意識，主要有以下幾點：①提升自我防范意識。在購買食品時，應對銷售方進行必要了解，選擇自己信得過的食品。在使用過程中，嚴格按照規定的說明使用，以免發生食品安全事故，若出現質量問題，聯系商家提出索賠要求，或通過政府相關部門維護自己的權益。②提升消費者群體保護意識。個體利益與共同利益總是相輔相成、互相依賴的。每一個消費者在維護自己權益的同時，也應多考慮他人的利益，為共同利益的實現做出貢獻，這是每個消費者都應當具備的。③ 政府可以通過各種途徑來對消費者進行指導，比如給消費者宣傳食品安全的相關知識，并以現實案例來加深印象，使消費者能切實體會到食品安全的重要性，同時宣傳食品安全的相關法規政策，使廣大消費者能真真正正參與到食品安全的管理中來，擴大他們的發言權和參與權，同時加強學習食品安全的相關知識，提升消費者的維權意識和維權能力，在整個食品行業營造出一種大家都和食品安全相關、都對食品安全負責的良好環境，促進食品行業的和諧發展。

參考文獻：

[1]李群.食品安全及現行管理方式之探討[J].中國衛生檢驗雜志，2008（4）.

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近年來，我國先后制定了多個保障食品質量安全的法律、法規、標準體系。頒布了《農產品質量安全法》《進出境動植物檢疫法》《動物防疫法》《食品安全法》《乳品質量安全監督管理條例》《食品安全法實施條例》《種畜禽管理條例》《生豬屠宰管理條例》和《飼料和飼料添加劑管理條例》，加強了食品業標準的制定與實施工作。食品安全標準工作成效明顯，基本建立了以食品安全國家標準為核心，行業標準、地方標準和企業標準為補充的食品安全標準體系，現有食品、食品添加劑、食品相關產品國家標準近1900項，地方標準1200余項，行業標準3100余項。

（二）部門分工負責，監管力度加大

各相關部門按照職責分工，近年來均加大了對食品安全的監管力度。農牧部門主管原料生產，注重從生產環節加強對種質資源、投入品、添加劑使用的監管，提高了食品原料的質量；商務部門主管流通貿易，注重從加工環節加強對環境、人員、設備和產品檢測的監管，使得投放市場的食品質量不斷提高；衛生和食品藥品監管部門主管對餐飲行業的從業人員、衛生環境、原材料、調味料等的監管，使群體食物中毒事件明顯減少；工商部門主管對食品進入市場的監管，初步實行了原初深加工食品的市場準入制度；質量監督部門主管對上市銷售的食品的檢測，增加了檢測頻率，加大了不合格食品的處罰力度；公安部門加大了對食品安全違法案件的打擊和查處力度，有效震懾了不法犯罪分子。

（三）大型食品加工企業質量管理體系不斷完善

隨著我國對高質量食品需求量的增長和與世界其他國家食品貿易的擴大，食品進入市場的標準和門檻不斷更新。大型食品加工企業為與國際接軌普遍自覺建立了良好的操作規范（GMP）、標準的操作規范（SOP）和衛生標準操作規范（SSOP），推行了控制食品安全的HACCP（危害分析與關鍵控制點）管理體系，并且大多通過了ISO9000質量管理體系認證，使得產品質量有了很大提高。

二、我國食品質量安全管理存在的問題

（一）標準體系不完善，已頒標準未得到有效落實

國內現行食品安全標準體系存在的突出問題：一是標準體系不統一。農產品質量安全、食品衛生、食品質量等國家標準、行業標準既有交叉重復又有脫節，標準間的銜接協調程度不高。二是個別重要標準或者重要指標缺失，不能滿足食品安全監管需求。三是標準科學性和合理性不高。總體上為標齡長、通用性不強，部分標準指標欠缺風險評估依據，不能適應食品安全監管和行業發展需要。四是具有“中國特色”的偽劣食品沒有相關的檢驗標準。如“病害肉”、“地溝油”等非食用產品尚無判定標準。五是標準宣傳、培訓和貫徹執行力度有待加強。

（二）生產者群體素質不高，方式落后，法制意識淡薄

食品生產者法律意識淡薄，技術能力缺乏，設施設備落后，造成了不良后果。具體表現在：生產過程不規范，加工人員衛生、身體條件不合格進一步造成污染；儲運設備簡單落后，造成產品在儲運過程中被污染；摻雜使假現象突出，在產品中添加違禁品以增加保鮮時間等。

（三）監管部門眾多，管理體制效率低下

我國食品質量安全管理涉及的部門多， 據統計多達13個部門。從部門職責分工來看，各部門之間或相互職能重疊，或相互缺乏銜接，或相互法規錯位，是一種政出多門、效率低下的管理體制，也是官方監管執法能力不力的根源所在。

（四）食品來源與流向未實行有效追溯

在食品安全領域，追溯的定義是：通過記錄的標識對具體實體的歷史、應用或位置進行追溯的能力。發達國家早就利用計算機信息技術，嚴格采用全程追溯體系，環環把關，通過信息的電子傳輸、集中管理、系統互聯，實行全過程質量監管。我國則沒有統一的全過程監管。比如：農業部已推行的牲畜標識，要求對存欄的豬、牛、羊等家畜佩帶二維碼耳標，作為牲畜唯一性身份標識，對牲畜的生產原產地、流通銷售地進行追蹤和追溯，但此編碼在加工、銷售環節即不再使用，難以查證動物產品的原產地信息；而商務部門又在進行肉類流通追溯體系建設試點，兩個部門如何銜接，尚無具體措施和行動。

三、對策和建議

（一）建立統一高效的食品安全追溯體系

鑒于國內食品安全分段監管、分段追溯的情況，要實現食品安全信息的準確而快速的追溯，最重要的是通過信息技術實現全流程各個環節的可追蹤性與可追溯性，確保供應鏈各個環節的信息準確性。必須在政府和企業之間、供應鏈的各個環節內部和環節之間的全過程，形成追溯功能的有機銜接、高度統一，以及追溯信息的透明化和操作的便利化，因此，食品安全追溯是一個系統工程，需要在政府和企業之間建立起公共信息平臺。

中央和省級食品安全管理部門應協調、指導各相關部門本著各負其責、相互銜接、互通有無、信息共享的原則，建立統一的食品信息追溯平臺，避免各自為政，自成體系，杜絕公共行政資源浪費，降低行政成本。

（二）強化生產者是食品安全責任主體的地位

以畜產品為例，在追溯體系中，動物養殖企業是基礎，屠宰加工是關鍵。從國際肉類行業實施自動化的中央屠宰的必然趨勢，再結合中國農民分散飼養畜禽產品的實際國情，重點和優先抓好屠宰加工環節的追溯管理，可以起到事半功倍的收效。動物性食品的生產企業和個人應按照現行法律法規的要求，建立統一的生產檔案記錄。養殖企業應按照農業部門的要求，記錄動物的引種、繁殖、飼養、疫病情況和飼料及添加劑、獸藥、疫苗等投入品使用情況，對動物標示原始代碼，此代碼應能在初加工產品和終端產品的信息記錄中得到有效追溯；在屠宰加工環節詳細記錄待宰動物數量、屠宰檢疫證明、生產日期、出廠日期、銷售店名及地點等內容。大中型生產企業應通過建立信息終端將以上信息上報到信息追溯平臺；小型企業和個人則由負責監管的農牧部門和商務部門分別采集信息，傳輸至信息追溯平臺；從而形成來源可追溯、流向可追蹤、責任可追究的信息追溯體系。

（三）完善食品安全風險評估體系，提升監管能力

目前，食品安全風險評估以各個職能部門為主。食品安全追溯體系的建立，有利于集中評估流行病的發生、投入品的濫用等潛在危險，也使分階段評估食品安全風險更加精細，實現對公共衛生進行目標控制。同時，實行全程監管，使各職能部門之間能夠相互合作、相互補充、相互協調，消除監管缺位、錯位，堵塞監管漏洞，避免職責不清、重復監管、重復執法現象，有助于重新明晰各部門的職責，對信息報送不完整、傳輸不及時的企業，按照相關法規的要求進行處罰，從而有效提升監管能力。

（四）實行市場資格準入制度

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本市各級食品藥品監管部門（市場監管部門）依據職責，依法對食品、保健食品、藥品、醫療器械和化妝品（以下簡稱“食品藥品”）生產經營單位負責人或相關負責人實施約談的行為，適用本辦法。

第三條：約談定義

本辦法所稱的約談，是指本市食品藥品監管部門（市場監管部門）為防范和控制食品藥品質量安全風險、消除食品藥品安全隱患，除在日常執法中因調查取證需對相關人員進行調查詢問之外，針對食品藥品生產經營單位存在的違法違規行為和食品藥品安全隱患，通過與其法定代表人、負責人或相關責任人員面對面談話的方式，進行宣傳教育，要求其正確認識問題、分析原因，并督促其整改，落實單位食品藥品安全主體責任的工作制度。

第四條：約談情形

食品藥品生產經營單位出現下列情形之一的，本市各級食品藥品監管部門（市場監管部門）可以約談該單位負責人或相關責任人員：

發生食品藥品安全事故的；

因存在嚴重違法違規行為被立案查處，需督促其整改的；

生產經營過程中存在重大食品藥品安全隱患，且未及時采取措施消除的；

產品經監督抽檢或風險監測為不合格或結果異常，可能存在重大安全隱患的；

群眾投訴舉報、被媒體曝光、協查案件較多或影響較大的；

信用等級評定為不良信用或嚴重不良信用的；

其他法律法規規定或食品藥品監管部門（市場監管部門）認為需要約談的情形。

第五條：約談原則

本市各級食品藥品監管部門（市場監管部門）約談食品藥品單位負責人或相關負責人，應當遵循屬地管理、依法規范、注重實效的原則。

第六條：屬地管理

各區（縣）食品藥品監管部門（市場監管部門）根據屬地管理原則，負責對轄區內食品藥品單位進行約談。

市食品藥品監管局對具有下列情形之一的食品藥品單位組織約談：

（一）發生較大（Ⅲ級）以上食品安全事故、重大（Ⅱ級）及以上藥品和醫療器械安全突發事件、社會影響較大的食品藥品突發事件；

（二）違法違規行為在本市范圍內具有重大影響的；

（三）市食品藥品監管局在組織的監督檢查、抽樣檢驗、風險監測、輿情監測中發現問題且須由市食品藥品監管局直接約談的；

（四）上級部門指定由省級食品藥品監管部門負責約談的；

（五）其他須由市食品藥品監管局負責約談的。

第七條：約談對象

被約談單位參加約談的食品藥品安全責任人員包括：

（一）法定代表人或負責人；

（二）產品質量負責人或其他相關負責人和工作人員；

（三）其他需要約談的人員。

法定代表人或負責人因特殊情況無法參加約談而授權其他人的，應當向食品藥品監管部門（市場監管部門）提出申請，被授權人持法定代表人或負責人的授權書按時參加約談。

第八條：約談內容

約談內容一般包括：

（一）通報被約談單位違法違規、管理中存在的突出問題和食品藥品安全隱患；

（二）宣傳食品藥品監管有關法律法規，督促被約談單位履行食品藥品安全主體責任；

（三）告誡被約談單位將承擔的法律責任；

（四）了解被約談單位執行有關法律法規情況和管理狀況，剖析發生違法違規行為的原因，聽取單位陳述；

（五）其他需要約談的內容。

各級食品藥品監管部門（市場監管部門）可以針對約談的內容制作《行政建議書》。

若被約談單位存在違法違規行為的，應當依法責令其整改，并制作相關執法文書，明確整改的內容和期限。

第九條：參加約談人員

組織約談的食品藥品監管部門（市場監管部門）應當至少安排2名食品藥品監管人員參加約談，組成約談小組，并安排專人記錄。

約談由各級食品藥品監管部門（市場監管部門）承擔相應監管職責的內設機構負責人主持進行。必要時由分管領導或主要領導主持約談。

約談小組成員與被約談單位或被約談人之間存在利益關系的，應當回避。

第十條：著裝要求

參加約談的食品藥品監管人員應著制服、佩戴徽章。

第十一條：約談通知

約談前，各級食品藥品監管部門（市場監管部門）約談單位的應制作《食品藥品安全責任人約談通知書》，載明被約談單位名稱、約談事項、約談時間、約談地點和主要參加人員，送達被約談單位。

被約談單位因特殊原因不能按期參加約談的，應提前告知食品藥品監管部門（市場監管部門）并說明理由，經同意后重新確定約談時間。

第十二條：約談程序

約談應按如下程序組織實施：

核實被約談人身份；

主持人或約談小組成員通報約談原由、目的等事項，了解及詢問有關情況；

被約談單位對存在的問題及情況進行陳述；

主持人或約談小組成員針對問題提出單位整改內容和期限，必要時送達《行政建議書》

第十三條：約談記錄

約談應當做好記錄并制作《約談記錄》，約談結束時，參加約談約談主持人（或相關處室、科室負責人）、被約談單位人員應在記錄上簽名。約談記錄應載入單位監管檔案。

第十四條：情況反饋

被約談單位應根據整改要求積極整改，并根據期限將整改落實情況以書面形式報告食品藥品監管部門（市場監管部門）。如食品藥品監管部門（市場監管部門）在監督檢查或行政處罰過程中已下達責令整改要求的，可與約談的整改情況一并反饋。

第十五條：回訪檢查

組織約談的食品藥品監管部門（市場監管部門）可以在約談結束后的一定時間內對被約談單位進行回訪檢查，針對約談所提出的整改要求進行現場核查。

第十六條：約談處理

對無正當理由不按時參加約談或未按要求落實整改的，應當按照下列情形處理：

（一）列入信用檔案，加大檢查頻次；

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孫端鎮成立由鎮長擔任主任、分管社事副鎮長擔任副主任、食品安全監管相關職能辦公室和基層站所等負責人為成員的孫端鎮食品安全工作委員會（以下簡稱：食安委）；食安委下設辦公室（以下簡稱：食安辦），辦公室設在社事辦內，由分管社事副鎮長兼任主任、社事辦主任擔任副主任，辦公室成員由食品安全監管相關職能辦公室和基層站所人員組成。同時確定1名人員擔任鎮食品安全協管員，確保我鎮食安辦工作統一有序、順暢高效。

加強行政村、生產經營企業食品安全監管隊伍建設。每個村（居）確定1名村（居）婦女主任擔任村（居）食品安全信息員；強化企事業單位（主要指農業、工業、建筑業、三產服務業、學校等企事業的食堂）食品安全主體責任，每個企業必須配備1名以上食品安全管理員。

二、進一步明確基層食品安全工作崗位職責

鎮食安委要切實擔負起轄區內食品安全監管工作總責，按照“屬地負責制、首責管理制、責任追究制”原則，細化職責分工，層層分解任務，確保食品安全監管職責得到全面落實。

（一）鎮食安辦工作職責

在鎮黨委政府、食安委的領導下，負責組織、協調、開展轄區內食品安全工作，協調各成員單位的食品安全監管工作；制定本轄區食品安全工作總體規劃、工作方案并組織實施和督查；明確并落實轄區內食品安全各環節涉及的職能辦公室和基層站所的工作職責；牽頭組織轄區內有關食品安全的綜合整治、聯合執法行動，負責監控轄區內的食品安全形勢和食品安全信息收集上報；建立轄區內食品相關單位基礎檔案，協助食品安全監管部門開展執法監督；負責開展轄區內食品安全宣傳教育工作，組織開展食品法律法規和安全常識的宣傳活動，做好鎮食品安全協管員、村（居）食品安全信息員、企業食品安全管理員的培訓；配合有關部門做好轄區內食品安全事故的調查處理和應急救援等工作；完成縣食安辦交辦的其他任務。

（二）鎮食安委各成員單位工作職責

鎮社事辦：履行鎮食安辦的工作職責，負責全鎮食品安全的綜合協調；負責協調有關部門做好食品安全的宣傳工作；組織新聞媒體做好食品安全宣傳報道和輿論監督，引導社會輿論。（由宣傳線、鎮廣電站配合）

鎮經發辦（農業線）：負責初級農產品生產環節的監管工作，對轄區內的全部農產品生產企業（種養殖戶）進行全面普查，建立檔案并簽訂食品安全長效管理目標責任書，督促種養企業必須配備1名以上食品安全管理員，落實食品安全監管職責；組織實施農產品質量認證和監管；負責組織對農產品農藥殘留、禽畜水產品藥物殘留量檢測；負責動物防疫檢疫；負責生豬定點屠宰管理，查處私屠濫宰等違法行為；負責農藥、獸藥、飼料和飼料添加劑等農業投入品的監管；負責糧食收購、儲存活動過程中的糧油質量；協同有關部門對糧油質量的監督管理；負責查處初級農產品生產環節的食品安全違法行為；參與初級農產品生產環節食品安全事故的調查處理。

鎮經發辦（工業線）：負責食品生產加工企業和規模以上企業食堂的食品安全監管工作，對轄區內的全部食品生產加工企業和規模以上企業食堂進行全面普查，建立檔案并簽訂食品安全長效管理目標責任書，督促企業必須配備1名以上食品安全管理員，落實食品安全監管職責；負責對影響食品質量的生產環境及污染源進行監督管理；負責餐飲服務許可前的環評；依法審核食品建設項目。（由聯廠干部配合）

鎮城建辦：負責建筑工地食堂的管理工作，對轄區內的全部建筑工地食堂進行全面普查，建立檔案并簽訂食品安全長效管理目標責任書，督促建筑工地必須配備1名以上食品安全管理員，落實食品安全監管職責；負責馬路市場的整治，取締流動的無證經營的食品攤販；牽頭負責協調餐廚垃圾無害化處置工作，依法對餐廚垃圾收集、運輸、處置過程中有關違法行為進行處罰。（由鎮城監中隊配合）

食品藥品稽查大隊陶堰中隊：負責餐飲服務環節的食品安全監管工作，對轄區內的全部餐飲服務單位進行全面普查，建立檔案并簽訂食品安全長效管理目標責任書，督促餐飲服務單位必須配備1名以上食品安全管理員，落實食品安全監管職責；負責食品生產加工環節的從業人員健康體檢的監督檢查，組織并督促食品安全知識培訓；依法查處餐飲服務環節的食品安全違法行為，并將許可證吊銷、注銷情況及時通報工商部門；繼續推廣餐飲服務“五常法”管理和量化分級管理，落實監督信息公示制度；參與餐飲服務環節食品安全事故的調查處理。

陶堰工商所：負責流通領域的食品安全監管工作；對轄區內的全部食品流通單位進行全面普查，建立檔案并簽訂食品安全長效管理目標責任書，督促食品流通單位必須配備1名以上食品安全管理員，落實食品安全監管職責；負責對所屬農貿市場食品安全質量的監督管理工作；落實食品流通領域的市場準入制度，并加強管理和監督；負責食品流通領域從業人員健康體檢監督檢查，組織并督促食品安全知識培訓；負責查處食品流通領域的食品安全違法行為；組織實施流通領域食品安全質量監測；負責食品的商標、包裝標注、廣告等監督管理；參與流通領域食品安全事故的調查處理。

齊賢質監分局：負責生產加工環節的食品安全監管工作，落實食品質量安全市場準入制度，并將食品生產許可證吊銷、注銷情況及時通報工商部門；負責食品生產加工環節的從業人員健康體檢監督檢查，組織并督促食品安全知識培訓；查處生產領域中食品安全違法行為；負責食品生產領域質量監督檢查抽驗，推進食品行業品牌戰略；參與生產加工環節食品安全事故的調查處理。

鎮教育總支：負責學校食品安全管理和食品安全健康宣傳工作；建立和完善學校突發食品安全事故的應急處理機制。

鎮衛生院：負責食品安全事故的醫療救援工作；負責對食品從業人員健康體檢的監督管理；負責對餐飲具集中消毒服務經營者的監督管理。

鎮財政所：負責食品安全監管工作及實施食品放心工程的經費保障，并對資金使用情況進行監督。

鎮派出所：負責依法查處涉嫌犯罪的制售假冒偽劣和有毒有害食品案件，嚴厲打擊違法犯罪分子；維護執法秩序，查處抗拒執法的事件。

鎮社管辦：負責受理食品領域群眾、投訴和舉報案件，并交辦、督促有關部門查處與回復。

鎮紀委：負責參與重大食品安全事故的調查處理及督察督辦；對重大食品安全事故責任單位、責任人以及在食品安全監管過程中有違法違規行為的部門和工作人員進行責任追究。

（三）鎮食品安全協管員崗位職責

在鎮食安辦的領導下，協助做好轄區內食用農（林）產品生產基地、食品生產企業、餐飲服務單位、企業及學校食堂、農村集體聚餐等涉食重點對象的食品安全工作。開展食品安全宣傳工作，做好農村安全信息員和企業管理員隊伍的日常管理，指導信息員、管理員開展工作，協助做好轄區內食品從業人員培訓和健康檢查等工作；掌握本轄區食品安全基本情況，定期向食安辦匯報食品安全違法違規行為和安全風險隱患。

（四）村（居）食品安全信息員崗位職責

在鎮食安辦領導和安全協管員業務指導下，負責本村（居）轄區內規模以下企業食堂、糧食、蔬菜、水干果種植戶、畜禽養殖戶、生豬屠宰企業、農貿市場、超市、商店、餐飲服務單位、農村集體聚餐等涉食對象的食品安全協管工作。宣傳食品安全知識，及時更新本村（居）食品安全宣傳欄信息，配合相關部門開展宣傳活動；對本村（居）食品安全情況和涉食單位經營動態進行經常性巡查并做好記錄，最大限度制止食品安全違法違規行為并按要求記錄上報；協助做好集體聚餐食品安全管理工作，督促聚餐發起人或舉辦者，做好聚餐申報和現場制作食品安全及環境衛生，負責本村（居）廚師調查摸底和登記上報，督促廚師辦理好健康證；及時向鎮食品安全協管員報告，可疑食物中毒、涉及食品安全的違法違規行為，食品安全隱患和舉報投訴等信息，協助調查和處理村（居）內食品安全事件。

（五）企業食品安全管理員崗位職責

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按照“運轉更加協調，運行更加有效，機制更加健全，作用更加明顯”總體要求，調整、充實“一專三員”食品藥品安全監管專干、食品藥品安全聯絡員、食品藥品安全協管員、食品藥品安全信息員）工作隊伍，鞏固發展農村食品藥品安全監管網絡，健全完善農村食品藥品安全監管機制，進一步提升農村食品藥品安全工作水平和保障能力，確保農村食品藥品安全。

一)縣食品藥品監督管理局會同有關部門全面負責食品藥品安全監管機制建設工作，建立由政府分管領導為召集人，衛生、食品藥品監管、工商、農牧、商務、質監部門負責人為成員的聯席會議制度，定期召開會議，分析食品藥品安全形勢，研究解決推行“一專三員”監管機制建設工作中遇到困難和問題。

二)鄉鎮（街道辦）要按照縣政府的統一部署和相關監管部門的協調指導，全面履行食品藥品安全“屬地管理”責任，具體負責食品藥品安全監管機制建設的實施，做好“一專三員”選配任用和食品藥品安全監管任務的落實。

三)食品藥品安全監管專干由鄉鎮（街道辦）1名在職人員擔任，食品藥品安全聯絡員由鄉鎮（街道辦）包村（社區）干部擔任，食品藥品安全協管員由村委會（社區）主任擔任，食品藥品安全信息員由村委會（社區）文書擔任；若村委會（社區）主任或文書不具備協管員和信息員條件的可從村委委員中選配。農村食品藥品安全工作人員（一專三員）具體管理辦法由縣食品藥品監督管理局制定，報請縣政府批準后實施。

四)各鄉鎮（街道辦）要進一步加強對食品藥品安全監管辦公室的組織領導、監督管理和軟硬件建設，堅持達到六有”標準，即有專人負責、有辦公場所、有機構牌子、有工作制度、有工作臺賬、有聯系電話。有條件的村也要設立食品藥品安全工作機構。鄉鎮（街道辦）村委會（社區）食品藥品安全工作必須做到六有”要求，即工作有落實、運行有制度、監管有檔案、巡查有記錄、宣傳有陣地、責任有考核。

三、鄉鎮食品藥品安全監管辦公室和“一專三員”工作職責

一）食品藥品安全監管辦公室職責

鄉鎮食品藥品安全監管辦公室在當地政府的統一領導和食品藥品安全監管部門的業務指導下，對轄區內食品藥品安全負總責。

1.負責轄區內食品藥品安全和法律法規知識的宣傳教育，協助食品藥品安全監管部門在本轄區內開展食品藥品安全重要活動，普及食品藥品安全常識。

2.定期評估分析本轄區內食品藥品安全狀況，針對主要問題和薄弱環節，研究采取相應措施，確保食品藥品安全。

3.建立轄區內食品藥品相關單位基礎檔案，對轄區內食品藥品市場進行動態監控，履行食品藥品安全職責，協助食品藥品安全監管部門實施執法監督工作。

4.配合相關職能部門做好轄區內食品安全事件和藥品、醫療器械突發性群體不良事件的組織救援、調查處置、后勤保障和善后處理等工作。

5.負責轄區內食品藥品安全信息的收集、匯總、分析和報告等工作，及時反映群眾意見建議。

6.負責受理轄區內有關食品藥品安全的投訴、舉報，配合相關職能部門做好調查處理和意見回復工作。

7.負責轄區內“一專三員”選配確定、監督管理和培訓等工作。

8.完成食品藥品安全監管部門交辦的其他工作。

二）食品藥品安全監管專干職責

食品藥品安全監管專干負責本鄉鎮（街道辦）食品藥品安全監管工作。

1.負責“一專三員”工作計劃、工作總結、組織協調和請示報告等日常工作。

2.組織開展《中華人民共和國食品安全法》中華人民共和國藥品管理法》等相關法律、法規和食品藥品安全常識宣傳。

3.定期對食品藥品安全聯絡員、協管員和信息員進行食品藥品安全相關法律知識、政策及有關業務知識培訓。

4.掌握本鄉鎮（街道辦）食品藥品安全形勢和生產經營單位、個體經營戶的基本情況，定期向鄉鎮政府（街道辦）和有關監管部門反饋市場動態，提供監管信息，舉報制假售假等各類違法違規的食品藥品生產銷售行為。

5.開展調查研究，解和掌握基層食品藥品安全方面的新情況、新問題，及時向鄉鎮政府（街道辦）和有關監管部門反映群眾對食品藥品安全監管方面的意見和建議。

6.及時發現并上報食品藥品安全事件信息。每季度向縣食品藥品監督管理部門統計上報本鄉鎮（街道辦）食品藥品安全監管動態和工作信息。

7.協助相關部門開展食品藥品安全監督檢查和案件查處工作。

三）食品藥品安全聯絡員職責

食品藥品安全聯絡員負責鄉鎮（街道辦）村（社區）兩級食品藥品安全工作的協調聯系。

1.定期開展聯絡交流工作，做好鄉鎮（街道辦）村（社區）與廣大農村消費者之間的溝通和協調。

2.會同村委會（社區）對所包村（社區）食品藥品安全情況每月進行1次檢查。參與鄉鎮（街道）組織的食品藥品安全檢查活動。

3.指導、監督村級食品藥品安全協管員、信息員開展工作。及時向鄉鎮（街道辦）食品藥品安全監管專干反饋群眾投訴和對食品藥品安全監管工作的意見建議。

四）食品藥品安全協管員職責

食品藥品安全協管員承擔本行政村（社區）食品藥品安全協管工作。

1.負責向本行政村群眾及食品藥品經營單位進行《中華人民共和國食品安全法》中華人民共和國藥品管理法》等法律法規和食品藥品安全常識的宣傳教育。

2.每月組織開展1次食品藥品安全巡查，發現問題及時向鄉鎮（街道）食品藥品安全監管專干或食品藥品安全聯絡員報告。

3.及時掌握、記錄本行政村食品藥品安全情況和食品藥品生產經營單位、個體經營戶的基本情況及經營動態。

4.協助相關部門開展食品藥品安全監督檢查和對食品藥品安全事件的查處。

5.當地發生重大食品藥品安全事件時，及時向鄉鎮政府（街道辦）和相關部門報告，并做好現場保護，協助做好善后處理工作。

五）食品藥品安全信息員職責

食品藥品安全信息員負責本行政村（社區）食品藥品安全信息收集、報送工作。

1.協助食品藥品安全聯絡員、協管員向所在行政村（社區）群眾宣傳食品藥品安全法律法規和食品藥品安全常識。

2.協助食品藥品安全聯絡員、協管員每月對本行政村（社區）內食品藥品生產經營單位、個體經營戶開展1次食品藥品安全檢查活動，建立工作記錄和統計臺賬并匯總上報相關信息。

3.負責本行政村50人以上自辦宴席的備案上報和檢查指導。

4.負責收集本行政村內食品藥品安全違法違規行為，食品藥品安全事故、隱患和問題的投訴以及群眾對食品藥品安全監管工作的意見建議和要求，并及時向鄉鎮食品藥品安全監管專干或食品藥品安全聯絡員報告。

四、保障措施

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三、產品檔案的管理是產品開發和產品生產的重要組成部分，是企業生產管理活動的重要環節，企業應把產品檔案的管理與產品開發計劃、生產管理緊密結合起來，實行產品檔案與產品開發、產品生產的同步管理。

四、企業應建立健全各項檔案管理制度，采取有效措施，保證產品技術文件按時歸檔。新產品開發應在試制、鑒定后3個月內將應歸檔的文件材料整理立卷，集中歸檔。電子文件及與之相應的紙質文件一并歸檔。

五、企業與高等院校、科研機構聯合開發研制的產品，在產品試制、鑒定后3至6個月內，將有關協議、合同，隨同產品技術文件一并歸檔。

六、企業購買的專利產品、專利技術，應將有關產權轉讓協議、合同，隨同專利產品檔案、專利技術文件一并歸檔。

七、企業有關專利產品專利技術申報、科技成果申報和審批及獎勵等文件，隨同產品檔案一并歸檔。

八、企業應指定有關部門負責檔案工作，統一管理企業各類檔案，指導督促文件形成部門做好歸檔工作。任何人不得拒絕歸檔。

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On the Significance of the Public Security Organs

Establishing Food Security Detachment

XU Wenqing

（Department of Security System， Railway Police College， Zhengzhou， He'nan 450053）

Abstract In recent years， the world food safety incidents continue to occur， the global food safety issues of concern. China's food safety incidents have intensified， threatening the health and even the lives of the masses， but also caused the public security organs attach great importance. In recent years， the public security organs have set up food security detachment， through strict enforcement， in order to reduce the incidence of food safety incidents， but also the people of a healthy eating environment. This paper discusses the public security organs to establish food safety necessity and significance of detachment， the public security organs to play a greater role in China's food safety regulatory process.

Key words food safety； joint enforcement； regulatory

1 公安機關建立食品安全支隊的必要性

近年來，我國在食品安全方面出現的事故越來越突出，如：三聚氰胺、蘇丹紅、瘦肉精、塑化劑等有害食品添加劑事件，①這些事件不僅影響到大部分居民的正常生活，給居民的人身健康帶來威脅，而且給社會帶來恐慌甚至造成謠言滿天飛的狀況，降低群眾對食品安全的信任感，這種現象不利于社會和諧發展。現有監管食品安全的部門（如：質檢、衛生、防疫、食藥管理、工商等）各自為政，往往“以罰代管”，發現問題，罰款了事，不解決實質問題，②作為政府職能部門的公安機關，在監管、查處的過程中僅僅起到配角的作用，一般只有在遇到刑事案件的時候，才有公安機關參與，這種現狀可能會造成打擊效率不高、查處力度不到位的情況。在這種情況下，公安機關設立專門負責食品藥品犯罪偵查機構，進一步加強食品藥品監管領域行政執法和刑事司法的有效銜接，有助于嚴厲打擊食品藥品違法犯罪行為，全面整頓和規范食品藥品市場秩序，進一步改善食品藥品安全形勢。

2 何為食品安全支隊

以青島市為例，公安機關設立食品安全專門機構，組建專職隊伍負責打擊食品安全違法犯罪，在市公安經偵支隊中成立食品偵查中隊，在各區，市公安經偵大隊中設立食品偵查中隊。對于一些隱蔽性強、危害性大的案件，食品偵查中隊提前介入，依法采取相應措施，深挖犯罪源頭，徹底摧毀犯罪網絡。如其他涉及食品安全的職能部門發現涉嫌犯罪的案件和線索，交由食品安全支隊立案偵查。

食品安全支隊主要負責偵辦生產銷售偽劣產品（食品藥品類），生產銷售假藥，生產銷售劣藥，生產銷售不符合安全標準的食品，生產銷售有毒有害食品，生產銷售不符合標準的醫用器材，生產銷售偽劣農藥、獸藥、化肥、種子，生產銷售不符合衛生標準的化妝品等八種刑事案件；直接查處社會關注、下級公安機關查辦困難的食品藥品犯罪案件；承辦公安部、省公安廳和市委、市政府交辦的重大案（事）件。

3 食品安全支隊的工作重點

食品安全問題涉及領域較多，實際操作中，由于缺乏技術支持，僅憑食品安全支隊一方力量難以完成攝食犯罪的取證，因此，食品安全支隊必須聯合其他有關責任部門進行聯合執法。食品安全支隊主要與工商、質檢、食藥監三個部門合作，三部門聯合執法主要有以下兩個方面的作用。

（1）與工商以及食藥監共同執法可以有效解決食品安全支隊缺少案件來源、不確定偵查方向、無法尋找案件線索的等問題。一直以來，打擊食品安全問題一直就存在在警方的工作范圍之內，沒有成立支隊之前，警方已然與工商、食藥監等部門緊密合作；當下成立了專項支隊，兩方合作跨入一個新的領域，工商、食藥監從配合部門一躍成為警方完成任務的重要合作伙伴，增加了其配合積極性，功能更有利于食品安全問題開展打擊。（2）與質檢部門合作有效彌補了警方技術缺乏的缺陷，目前科技越來越發達，犯罪分子的手段也越來越高明。只憑警方單一的偵查方式不足以找到足夠證據證明某食品存在的安全問題。從另一個方面來說，食品安全支隊的工作是公開透明的，在大眾的注視下，警方必須拿出權威性的檢驗結果才能使人信服，所以，與質檢部門的緊密合作，是食品安全支隊順利工作的重點。

4 建立食品安全支隊可能存在的問題與對策

各地食品安全支隊剛剛成立，還沒有經過實踐的檢驗，但是通過各地實施品安全支隊性質及工作內容報告中不難發現，食品安全支隊的理論部分并不成熟，有很多問題并沒有找到有效的解決途徑，所以，食品安全支隊實際上還在摸索階段，要真正的踏上正軌，有效的解決食品安全問題還有很長的路要走。

4.1 支隊和各配合部門的責任分配問題

在以往的經驗中，只要牽扯到兩者或兩者以上的部門合作執法就會出現“踢皮球”的問題。在食品安全支隊與工商等部門聯合執法時，各環節沒有明確規定，只是粗略的說明兩者需要緊密配合。在以后的實踐中就很可能出現，面對一個涉食違法案件，各部門面對擔責，互相推諉。所以，國家必須出臺政策協調二者，規定好合作流程，解決好到底是食品安全支隊主動出擊還是由工商等部門發現，支隊調查等相關問題。哪個環節出了問題，責任自然明確。

4.2 工作被動性問題

此問題與上一個問題有交叉處，食品安全支隊現實工作中如果要得到明顯效果就必須要主動出擊，但是事實證明，此工作有很大的被動性，除了上述與各聯合執法部門的配合流程不確定導致被動外，如何出擊也是導致被動的重要因素。從青島市食品安全支隊的報告中的基本工作內容中就可以發現，支隊的工作范圍大，涉及領域多。如打擊地溝油、販賣假藥等零碎任務很難主動并有效的開展。這些問題在很早以前警方就一直在打擊，但是，撒網、打游擊式的打擊方式根本不能根除這些問題，甚至可以說根本沒有明顯效果。雖然現在食品安全支隊被單獨劃分出來，但是工作方式沒有改變，找不到新出路，原有問題依然無法解決。這樣一來，支隊的工作就陷入了被動，到底怎樣才能化被動為主動，這就要開動創新的思維，警方還有很多問題需要思考。

4.3 警力問題

食品安全問題涉及許多專業領域，食品安全工作需要大量專業人才。警方在打擊時也必須掌握一定的專業知識才能初步做出判斷。但是實際情況是，支隊中了解食品安全相關知識的成員寥寥無幾。如果沒有專業人士就會造成工作滯后，延遲，過分依賴檢驗部門的問題。所以，警方需要加強支隊內部專業知識教育培訓工作，努力打造知識型先進型隊伍。

5 展望

無論食品安全支隊存在什么樣的問題，它的存在就給大眾“舌尖上的安全”帶來了強有力的保障。民眾極其希望食品安全支隊的成立能改變現在食品領域魚龍混澤的局面，使人民能夠吃上放心的食品。希望公安機關能解決阻礙食品安全支隊正常工作的問題，為其找尋更好地工作方式，為我國食品安全的改善獻出一份力量。

校級項目：JY2012025

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一、文獻綜述與問題的提出

食品安全監管研究始于西方發達國家。一系列重大食品安全事件的出現，引發了人們對食品安全問題和監管的思考。首先，在為何會出現食品安全問題方面，Akerlof（1970）從信息不對稱的角度，提供了一種重要的理論解釋方法。其后，這種方法得到不斷發展（Antle，1995）。Nelson（1970）、Darby 和Karni（1973）根據消費者獲得信息的難易程度，從產品質量信息傳遞的角度， 將商品分為三類： 搜尋品、經驗品和信任品，認為由于大多數食品兼有經驗品和信任品的特征，因而在食品市場上存在嚴重的逆向選擇問題，從而導致食品安全問題的出現。在政府對食品市場進行監管方面，公共利益理論為政府進行食品安全監管提供了理論依據，但是，Utton（1986）、Noll（1989）、Becker（l983、1985）等人都對公共利益理論的假設提出了質疑，認為在利益集團的作用下，政府監管并不一定是出于維護社會利益的目的。Stigler（1971）則通過經驗驗證對公共利益理論的結論提出了質疑，并提出了政府俘獲的思想。目前激勵規制理論被用于研究如何讓政府有效地對食品安全進行監管。

由于國內外食品市場發展程度不同，我國學者非常關注政府食品安全監管模式及其運行中存在的問題，不但指出目前的分段式監管方式存在政出多門（林閩鋼等，2008），職能交叉，權責不清、執法不力的狀況，還指出了政府主導的監管中存在監管權壟斷（張璇、陳福中，2010），監管碎片化（李靜，2011），監管權分配不合理（余暉，2003），監管機構設置不合理（王耀忠，2005）等問題。對此，研究者紛紛從模式上提出自己的解決方式，目前學者普遍認為應該改“分段”監管為“垂直”或“獨立”監管（韓忠偉、李玉基，2010），而政府主導的單一食品安全監管形式，應向以政府為主導，其他利益相關者參與的多元食品安全監管形式過度（李長健、張鋒，2007；張亞菁，2008；秦利等，2008等）。嚴海娜（2009），劉鵬（2010）等學者從制度變遷的角度，對食品安全監管制度進行了研究，指出了食品安全監管中出現的問題，提出了進行制度改進的建議。

總的來看，國內關于食品安全監管模式的研究中，缺乏理論分析基礎。盡管博弈論被普遍用于分析食品安全監管中各利益相關者的互動及自律條件，但缺乏理論上的深入解釋。制度變遷理論雖然能夠解釋監管模式的變遷歷程，但相關研究主要還是對政府本身的討論，沒有得到擴展（嚴海娜，2009；劉鵬，2010）；此外，制度變遷理論也沒有深入地解釋模式變遷的動力問題。也有學者使用治理理論來闡述我國食品安全監管模式的共同治理變遷趨勢，但該理論本身就需要更進一步的理論解釋。與其他理論相比，產權理論不但能夠從靜態上解釋如何有效地對食品安全進行監管的問題，還能從動態產權維護的角度，將所有利益主體融合在一起，深刻地解釋監管模式變遷的動力問題。使用產權理論進行的研究不多，主要有程啟智（2002）、李光德（2008）、汪普慶與周德翼（2008）等人使用產權作為食品安全監管的理論分析工具，但他們并沒有就此使用產權理論建立統一的分析框架。因此，本文從產權理論的角度，希望通過對食品安全監管的必然性，食品安全監管的目的，以及食品安全監管的模式變遷的討論，建構食品安全監管的統一理論分析框架，并以該框架為基礎，探析食品安全監管制度安排向多中心發展的必然性和制度設計的構想。

二、食品安全監管的必然性：外部性、內部性與市場失靈

市場無法有效抑制食品不安全的問題，其原因主要在于食品具備著如Nelson（1970）所說的不同屬性。在信息不對稱時，消費者無法獲知所消費食品的詳細信息，從而無法清晰界定自己的產權邊界，為生產者的投機行為提供了可乘之機。在這種情況下，食品市場陷入失靈狀態，并通過出現的外部性與內部性問題表現出來。正是由于市場機制不能有效應對食品不安全的問題，才需要政府通過監管的形式進行干預。

（一）外部性與食品安全監管

外部性是由于產權邊界不確定引起的，是指市場經濟主體的活動給其他主體帶來的影響。例如，大型超市的建立，可以引來大量顧客，這使得超市周邊的銷售單位的收益機會大大提高。外部性可以分為兩類，正外部性和負外部性。前者指市場主體的活動，可以給其他主體帶來好處，增加社會收益。上面超市的例子便是一個正外部性的例子。相反，負外部性是指市場主體的活動給其他主體帶來了負面效應，從而降低了其社會收益，增加了其社會成本。例如企業生產噪音太大會對周邊區域產生負外部性。 產權理論認為，產權界定不清晰是產生外部性的原因。

食品安全中存在的外部性問題表現出正外部性與負外部性兩個方面，其負外部性的情況是，在食品市場上，提供劣質食品的生產企業對提供優質食品企業的生產者和消費者會產生一種負的外部影響。在這種情況下，由于消費者在食用了劣質食品的生產企業所提供的食品后，產生了負面效應，消費者就會減少類似食品的購買，這將會影響提供優質食品的生產企業的業績。此外，當提供劣質食品的生產企業因為低價吸引了大量的消費者，會減少消費者對正規食品的購買，出現“劣幣驅除良幣效應”，影響提供優質食品的生產企業的業績，這樣，原有的優質食品提供者可能就會轉向提供劣質食品。

（二）內部性與食品安全監管

在經濟學術語中，外部性概念已經被人們所熟知，與此相反，內部性這個概念顯得不那么為人所知。較深入提出一般性“內部化”概念的是美國規制經濟學家史普博，他在其著作《管制與市場》中對“內部性”進行了定義：“由交易者所承擔的、但沒有在交易條款中反映的利益和成本”。根據該定義，引起內部性的原因與外部性一樣，也是交易費用。這里的交易費用包括：（1）簽約時的成本；（2）簽約方在不完全信息下監督合約的成本；（3）簽約方收集簽約另一方的信息時發生的成本。據此，史普博認為內部性與外部性一樣，都是由于信息不對稱引起的，因此，內部性的后果一樣可能會導致市場失靈。一般來說，內部性可分為正內部性和負內部性。正內部性就是合約一方可以接收到合約另一方所帶來的好處，且不需要為此額外付費。負內部性與正內部性相反，指合約一方可利用信息上的優勢實際給合約的另一方帶來損失，而沒有在合約中指明對這種損失的賠償。例如食品生產者和消費者的合約中注明了食物的部分成分，但卻隱瞞了帶來不確定風險的信息。

由于內部性與外部性有相同的引發原因，因此，產權理論也可以作為對內部性進行分析的有效工具。程啟智（2002）運用產權理論對內部性和外部性及其政府管制進行了開創性的研究。他指出，“從產權的角度看，內部性和外部性的區分是沒有意義的，它們在本質上具有同一性”，“內部性問題的產生如同外部性一樣，在本質上也是一個產權問題”。

無論是出現負外部性還是負內部性，都會引起市場失靈。歸其根源還在于信息不對稱條件下，市場中的價格機制無法解決產權邊界不清晰的問題，因為該問題實際上是市場良性運作的前提，所以，在這種情況下，根據凱恩斯的思想，為了社會效益最大化，政府有必要出面實施監管。

三、食品安全監管的目標：產權界定、公共領域與制度安排

清晰的產權邊界是市場良性運行的前提，因此，產權界定成為產權理論中的一個重要內容。產權界定就是確定財產權利的歸屬主體。產權界定涉及其重要性、原則、屬性等諸多問題。最早發現產權界定重要性及其基本原則的是科斯。科斯之后，以德姆塞茨、巴澤爾、張五常等為代表的新制度經濟學家對產權界定的屬性及國家在產權界定中的作用等作了進一步的研究，拓展了人們對產權界定問題的視野。鑒于巴澤爾在解釋微觀經濟行為中擴展了產權理論的應用范圍，形成了泛產權解釋框架，本文中將基于他的產權界定思想來討論食品安全監管的目標。

（一）產權界定的特征

科斯揭示了產權界定對市場交易和資源配置的重要性，但并沒有告訴我們，產權究竟能夠界定到什么程度，產權界定的過程具有什么特點。對于這些問題，巴澤爾都做了進一步的研究，提出了產權界定只能做到相對清晰的觀點，即產權界定具有相對性和漸進性。

首先，產權的界定具有相對性。巴澤爾認為資產的產權是不可能被完全界定的，因為，每一項資產都具有許多屬性，如果要將產權完全界定清晰，就需要對這些屬性做充分認識，掌握完整的屬性信息，但這個認知的過程需要不斷付出交易費用。再說人們也不會對資產的所有屬性都感興趣，他們只會在交易費用的約束下，對感興趣的屬性進行排序，然后按照順序去了解，直到到達資產產權界定的邊界點，在這個邊界點上產權界定帶來的凈收益是零，如超過這一邊界繼續界定，資產所有者就會受到損失。因此在交易費用為正的時候，產權的界定總是相對的而不是絕對的概念。產權界定的相對性導致了資產的權利總會有部分沒有被界定，這部分沒有被界定的產權就會進入巴澤爾所說的“公共領域”之中。

其次，產權界定具有漸進性。資產的價值不會是永恒不變的。隨著資產的價值屬性的變化，產權也會隨之變化。之前產權界定相對性的論述中，提到了界定產權的邊界點，在這個邊界上產權界定帶來的凈收益是零，如果超過這一邊界繼續界定，資產所有者就會受到損失。但情況會隨著技術的改變而發生改變，當這個邊界點上的屬性的價值發生變化，或者邊界點之后的產權屬性價值發生變化，由于交易費用的下降，邊界點就會后移，直到一個新的邊界點。這個過程可以看作是產權價值不斷被發現的過程，因此可以說產權的界定是一個漸進過程，而不是固定不變的。

巴澤爾關于產權界定的觀點對于產權理論的發展具有重大意義，因為，之前的經濟學家在產權的研究中都認為產權要么是可以完全清晰界定的，要么就是不可能被界定的，而沒有人指出產權界定的中間狀態，沒有看到產權界定中還存在著“公共領域”。而這個公共領域的提出，為許多經濟學現象的解釋提供了重要的啟示。因此，本文對食品安全監管的研究，使用巴澤爾對產權界定的觀點為理論基礎。

（二）食品安全監管的實質與產權制度安排

基于上述對從產權理論角度，對食品不安全的分析及產權界定特征的介紹，可以發現食品安全問題實際上是因信息不對稱引發的內部性問題，從產權理論角度看，就是食品交易中消費者應該享有的一部分食品安全的權利進入了公共領域，而這部分權利可以被轉化為收益；作為信息上有優勢的一方，食品生產、加工等提供方會想方設法地攫取公共領域中的這部分財富。而消費者作為信息缺乏方，由于產權界定和維護的交易費用過高，不得不放棄這部分權利，從而使自身利益受損，嚴重地甚至會危及生命。因此，食品安全監管的本質就是要幫助食品消費者維護“食品安全”的權利，通過降低交易費用和提供信息，來盡可能地幫助消費者進行產權界定和維護，抑制信息占有優勢一方過度對公共領域中利益的攫取。

產權理論認為，產權制度安排對經濟績效有重要影響。因此，要進行有效的食品安全監管，就需要與之相適應的產權制度安排。產權制度安排可以看作是監管模式與激勵和約束方式的組合。在食品提供者和消費者的交易中，這個制度安排就能夠通過提供合理的激勵和約束機制，通過抑制食品生產者的投機行為，降低消費者界定產品和維護自身權益的成本，來盡可能清晰界定雙方的產權邊界，并在較低交易費用下維護這個邊界，這樣因信息不對稱而進入公共領域中的利益便會減少，而食品生產者不敢過度攫取公共領域中的利益，使得消費者的食品安全權利得到維護，達到食品安全監管的目標（如圖1所示）。

圖1 食品安全監管的產權理論邏輯 四、食品安全監管模式的變遷：從政府單一治理到社會參與治理的產權分析邏輯

食品安全監管的模式對于其監管績效有著非常重要的作用 。我國食品安全監管理念經歷了從食品衛生監管到食品安全監管的轉變，相應地也經歷著多部門向單一部門監管的歷程。從產權理論的角度看，我國食品安全監管模式的變遷，實質上是部門監管外部性消解的過程。盡管政府主導的食品安全監管模式在向更為合理的方向轉變，但監管需要付出行政成本，因此其有效監管邊界是有限的，超出這個范圍的監管效果就會變得低下或失靈。故此，有效的監管模式不能是單一的政府主導，而需要形成社會多元治理的格局。

（一）多部門監管到單一部門監管：外部性與監管績效

建國以來，我國食品安全監管的制度不斷變遷，大致經歷了五個發展階段 ，在此期間，我國食品安全監管模式也經歷了三個階段的演進。從產權理論角度看，我國食品安全監管模式從多部門監管向單一部門監管過渡的過程，實際上是政府通過不斷的監管權內部化來消解部門監管的外部性的過程。本文結合食品安全監管的演進階段來具體分析。

1.衛生部門主導，多部門輔助的食品衛生監管模式

該模式存在于計劃經濟與經濟轉型時期，時間約為1949―1992年。在這一時期，食品產業處于開始發展的階段，對于食品監管的理念還停留在衛生層面，衛生部是食品衛生監管的主要部門，特別是1983年7月1日正式開始試行的《中華人民共和國食品衛生法（試行）》，確立了衛生部的主導地位。但同時，涉及到食品衛生監管的權力作為相關職能部門的職責又被分散在不同部門，如輕工部、糧食部、農業部、化學工業部、水利部、商業部、對外貿易部等部門里面都有食品生產和經營部門。盡管這一時期衛生部門是監管的主導，但是由于法律障礙、專業化經驗、資源競爭等因素的作用，以及部門監管產生的外部性效應（顏海娜等，2009），使得一方面衛生部門無法完全主導整個監管的過程，另一方面監管權力也在不斷向食品鏈涉及的相關部門轉移，逐步形成了一個多部門監管的局面，在這種監管模式下，監管制度顯得重重疊疊，非常的復雜，且職能分散，各部門之間的交流不暢。

2.多部門共同管理的食品衛生監管模式

該模式出現在市場經濟下的多部門食品衛生監管時期（1993―2002）。該階段中，由于社會主義市場經濟目標的確立，食品領域的政企合一的模式被打破，我國食品工業得到了迅猛發展，這使得舊的《食品衛生法》無法滿足新時期的需要，于是在1985年后，修訂后的《食品衛生法》通過并開始實行。該法從法律角度完善了參與食品衛生監管的各部門的監管職能劃分，盡管監管的格局仍然是衛生部門為主導，質檢、工商等部門共同監管，多部門監管的弊端沒有根本解決，但部門監管的外部性通過不斷內部化而得以減小，為向下一個監管模式發展奠定了基礎。

3.分環節監管為主、品種監管為輔的食品安全監管模式

2003年至2004年我國爆發的安徽阜陽“毒奶粉”事件，極大地引起人們對政府食品安全監管能力的關注，也暴露出了原有監管體系中監管缺失的重大問題。在這個背景下，國務院頒布了《國務院關于進一步加強食品安全工作的決定》，首次明確多部門分環節監管為主、分品種監管為輔的監管模式。同時，《決定》調整了原有監管部門的責任范圍，將食品監管職責分環節賦予了農業部、衛生部、質檢、工商、食藥監等幾個部門（如圖2所示）。這樣，食品安全監管模式就從多部門管理一個環節變成一個部門管理一個環節的形式，《決定》將衛生部主導的多部門監管模式轉向“五龍治水”模式，使得部門之間的監管職責更加明確，整體監管邊界得到擴展。

之后，為了防止各大監管部門利用部門立法的職權謀取利益，以及促進各部門間的協調， 2009年6月1日正式實施《食品安全法》。該法中不但明確了分環節監管為主、品種監管為輔的食品安全監管模式，同時，為了減少各部門之間的協調成本，還成立了以副總理直接領導的食品安全委員會作為監管部門間的協調機構。總的來看，這一時期的特點是食品安全監管權更加集中，分工也更加明確。食品安全委員會的設立，一定程度上彌補了各部門間協調不好的問題。也為多部門監管轉型為單一部門監管模式創造了契機。

圖2 2008―2013年中國食品安全監管模式 盡管分環節監管為主、品種監管為輔的食品安全監管模式優于多部門共同監管的模式，但該模式無法根本改變多個部門共同監管的弊端，從減少行政成本與提高監管績效的角度看，監管模式還有進一步完善的空間。目前，我國正在逐漸形成單一部門監管的食品安全監管模式。2013年3月，國務院公布的《關于國務院機構改革和職能轉變方案》中，就提出要整合各部門食品安全監管的職責，將其轉交給將組建的國家食品藥品監督管理總局，這樣就能形成一個統一的食品安全監管格局。

（二）政府主導到社會參與治理：監管邊界擴張下的必然趨勢

巴澤爾從產權維護的視角，解釋了奴隸制度的崩潰。這表明產權理論能較好地解釋制度變遷的內在動力問題。同樣，產權理論也可以解釋為什么政府主導的食品安全監管模式，會向社會參與治理方向發展。根據制度變遷理論，制度變遷的條件是現有制度已經無法滿足需要，而制度變遷的動力是制度變革者預期新的制度能夠帶來大于成本的收益。只有當條件與動力二者都具備時，制度才會發生變遷。

1.制度變遷的條件：政府主導的食品安全監管存在有效邊界

根據交易費用理論，政府部門的食品安全監管存在有效邊界，即在這個邊界之外，政府的監管可能失效，失效的理由可能是監管缺位或監管過度，并伴有尋租行為的發生。隨著食品產業的發展，食品本身變得越來越復雜，政府在監管中也就將付出越來越大的成本，當行政成本太高時，政府的監管將變得非常無力。盡管政府可以通過集中監管權的方式，提高監管的效率和明確監管的有效邊界，但這邊界總是存在的。因此，完全靠政府監管是無法解決食品安全這個社會問題的，監管制度需要變遷。

2.制度變遷的動力：消費者與食品生產者的產權維護行為

首先，消費者的維權行為是食品安全監管制度變遷的動力。消費者在食品消費中，如果所消費的食品因質量問題傷害了自身的健康，其就會產生投訴或的意愿，這就是產權維護的行為。當政府不能較好地實行有效食品安全監管時，消費者可能會通過大眾媒體或網絡，向政府施加壓力。壓力的大小取決于食品安全事件的社會負面影響程度。其次，食品生產者的產權維護行為會推動食品安全監管制度的變遷。其原因在于，有效的食品安全監管將產生懲罰提供違規的食品生產者，同時獎勵提供安全食品的生產者的激勵機制，這樣才能有效克服前文所提到的負外部性問題。如果食品安全監管不能有效維持這個激勵機制，那么食品生產者就會進行產權維護行為，而出現食品市場上的“劣幣驅除良幣效應”。

3.制度變遷的方向：有序的社會成本分攤機制

政府無法負擔完全的食品安全監管的費用，需要其他利益相關者參與進來，形成一個有序的社會成本分攤機制。首先，通過鼓勵消費者的產權維護行為，培養消費者的食品安全舉報意識，有效遏制不安全食品的生產與銷售；其次，通過鼓勵食品生產者間信譽機制的形成，產生企業間的自組織式的自我規制發展路徑；最后，支持社會中介組織的發展。從比較優勢的角度看，社會中介組織在行業監管的某些方面具有政府監管部門不具有的優勢，例如信息的獲取、標準的制定、協調溝通、促進行業自律、宣傳教育等。可以看到，社會中介組織本質上作為一種非正式制度的存在，對于我國的食品安全監管是能起到較大作用的。

結論與進一步研究

本文使用產權理論對政府參與食品安全監管的必然性、目標及模式變遷等一些列關鍵性的研究方向做出解釋，試圖以此來建構一個關于食品安全監管的產權理論解釋基礎。該做法的意義在于，食品安全監管實質上就是一系列的組織及制度安排的組合，如何更加優化已有的組織與制度安排，使其更加有秩序并衍生出新的組織與制度，需要有明確的理論進行指導，這正是本文的研究旨趣。當然，本文當前只是大體勾勒出了產權理論在食品安全監管領域中的運用框架，沒有涉及該研究領域中一些具體的問題，如利益相關者產權制度設計的影響因素、食品產業鏈與安全質量相關性等，因此，這些都是進一步需要研究的內容。

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Food Safety Supervision and its Mode Transition in China：

An Analysis Framework of Property Rights Theory

Zhang Junhao

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隨著城市現代化的不斷發展，我們把市政工程設計放在龍頭位置，以期對市政工程的發展起到很好的規劃指導作用。我們充分考慮鹽城市本級地形地貌和市政工程實際情況，編制了市政工程專項設計規劃，使設計規劃具有很強的系統性和可操作性，可以避免或減少市政建設過程中出現的各種問題，保障城市建設有序和健康發展。市政工程專項設計規劃除了能科學指導各專項工程本身外，還能很好的協調各工程之間的相互關系，處理好現狀與規劃、近期與遠期的建設次序，并制定出實施近遠期規劃目標的工程措施，避免市政工程設施建設的過度超前或滯后，提高投資效率，還可把指標具體化，甚至定量化，為市政工程規劃設計及建設管理提供系統、全面的定量依據。同時，我們對市政設施進行統籌安排，補充和完善市政工程規劃設計序列，從而提高了各工程之間的協調性，促進了道路空間資源的合理利用，更好地指導市政工程建設的進度，徹底改變了過去施工各自為政、道路設計標準不一、城市建設風格和規格各異、各類線網隨意搭接、顏色五花八門的混亂建設狀況，為市政工程建設提供了科學保障。

二、強化精品意識，切實提高工程建設質量水平

按照《建設工程質量管理條例》和相關法規要求，我們加強了對市政工程建設的全程監督，正確引導市政工程各參建單位認真履行各自職責，有序推進了質量管理工作。

1、強化監管，嚴格控制施工質量

隨著城市現代化的快速發展，我市市政工程建設項目逐漸增多，投資日益加大。市政工程各參建單位認真履行各自職責，以較為完善的質量保證體系和施工質量檢驗制度實施質量自控，保證了市政工程的施工質量；我們按照工程建設程序實施建設管理，采取旁站、巡視和平行檢驗等形式，實施質量監控，保障了市政工程建設市場秩序的有序性，推進了市政工程市場行為的進一步規范；同時，不斷完善市政工程質量監督管理制度，不定期實施監督抽查，加強過程控制，強化檢測和見證取樣制度，以科學數據說話，確保了市政工程基礎建設、主體結構的質量。通過廣大市政職工的共同努力，竣工工程合格率100%，受監的市政工程未發生重大的工程質量和安全事故，為鹽城的城市經濟建設和構建和諧社會做出了積極貢獻。

2、加強督查，及時落實整改措施

根據市政工程動態性管理的特點，我們堅持將日常抽查與集中檢查相結合，將對市政工程的質量通病防治與專項整治相結合。近年來，按照省廳和市建設局的統一部署，對全市在建市政工程組織多次大檢查，結合檢查結果，與市政設計院共同開展課題研究，集中力量對全市道路檢查井開展專項檢查兩次；對檢查中發現的質量問題，共下達書面整改通知書20余份；對突出的病害和質量隱患限期整改，做到及時發現隱患、督促整改到位。通過檢查，使違法違規問題得到了有效遏制，受檢單位受到了教育，建設主體依法建設的責任意識得到了增強。

3、組織培訓，提高職工隊伍素質

近年來，我們努力提高工程建設各方主體素質，狠抓了建設隊伍人員的教育培訓工作。加強對企業經理、企業管理層和勞務操作層的培訓，確保業務技術水平全面達標。幾年來，在全面培訓的同時，我們還大力開展了對緊缺人才的培訓，強化了現代企業管理教育。組織工程質量管理和專業技術人員及施工操作人員對國家工程建設標準強制性條文進行了學習和培訓，保證了關鍵管理崗位人員、特殊工種和主體工種作業人員100%通過培訓、考核，做到持證上崗。通過開展一系列多層次的培訓工作，使我市施工企業技術管理人員和一線操作人員整體素質不斷提高。

4、精雕細琢，全力打造精品工程

質量是我們永恒的課題，更是施工企業明天的市場。近年來，我們始終把握質量這個主旋律，努力打造市政精品工程，無論是在質量上還是在行業管理水平上都有了長足的進步，市政工程建設水平進一步提高，共有15項市政工程被評為“江蘇省市政示范工程”。其中，包括北環路（快速路）建設工程、人民路南延工程（建軍路—青年路）、解放南路改造工程（大慶路—世紀大道）、開放大道整治改造工程BT項目等6項道路工程；世紀大道通榆河大橋工程、西越河橋改造工程、迎賓橋拆建及接線工程BT項目等4項橋梁工程；青年路西延（西環路—新204國道）路燈工程、解放路BRT路燈工程、北環路路燈工程、開放大道路燈工程等5項城市照明工程。這些獲獎項目集中體現出一個共同的特點是，工程能嚴格執行現行的標準規范，施工企業有較強的創優意識和精品意識，參建單位質量管理制度健全；在對主體工程實施全過程質量控制的同時，也重視附屬工程質量的提高，從而保證了整個市政工程的施工質量。

三、強化安全意識，確保各項工程順利完成

根據市政工程的施工特點和安全生產狀況，我們始終堅持“安全第一，預防為主”的方針，加大施工現場管理力度，確保市政工程施工安全，促進工程參建各方責任主體提高安全生產管理水平。

1、建立安全生產管理體系，實施“四個到位”原則

按照《建設工程安全生產管理條例》和相關法規規定，市政工程各參建單位普遍建立了安全生產管理體系。我們設立專職安全生產機構，實施“四個到位”原則：一是安全合同到位。在與中標單位簽訂施工合同的同時須簽訂安全合同，施工單位任務明確，安全責任到人。二是甲方代表到位。施工過程嚴格按經甲方批準的設計方案組織施工，甲方對各道工序必須自檢合格、填寫有關自檢記錄，并書面通知有關部門到現場驗收簽字。三是安全措施到位。加強施工安全管理工作，成立安全施工領導小組，實行安全檢查制度，開展安全教育培訓。施工現場做到布局合理，場地平整，機械設備安置穩固，材料堆放整齊，用電設施安裝觸電保護器，所有機具設備操作人員均經過嚴格訓練，持證上崗，并嚴格遵守操作規程，嚴禁違章作業。四是責任落實到位。制定“誰建設誰負責，誰主管誰負責，誰審批誰負責，誰管理誰負責，誰簽字誰負責”的工作原則，明確了工作分工和責任主體，把工程建設項目管理同黨風廉政建設責任制緊密聯系起來，實行責任追究制。

2、加大施工現場檢查力度，嚴格執行“三個必查”制度

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食品安全所代表的是食品本身無害、無毒，達到相應的營養需求，對于人們的身體健康不會產生任何慢性的、亞急性又或是急性的危害。食品安全同樣是一門專業研究，是包括食品制造和儲藏環節保證食品安全、避免污染物的出現、防止出現食物中毒等問題在內的跨學科領域，因此食品安全顯得非常重要。

2.2 食品安全管理的概念

針對食品安全管理的具體含義，當前學術領域依然沒有給出具體的定義，而是將食品安全管理概括成：食品安全管理所代表的是政府有關機構在食品市場之中，運用組織、規劃以及領導等形式，針對食品原料、添加劑等其它物料的購買，食品加工、運輸以及消費等環節實施合理的協調，使得整個食品市場能夠平穩地運行，確保保障人民群眾的生命財產安全、達到社會利益目標的環節。

3 中、美食品安全管理體制的對比

3.1 美國食品安全管理體制

美國本土的食品安全可以說被全球人類所贊許，這是受美國相對完善的食品安全管理體制所影響的結果。1906年，美國出臺了首個與食品安全相關的法律《食品和藥品法》，在其后的一百多年時間里，美國政府部門一共出臺與修改了35部與食品安全相關的法律法規，其間關聯性最大的法律有7部，不但有綜合性的《公共衛生服務法》《食品質量保護法》等；同時還具備極為具體的《禽類產品檢驗法》《聯邦肉類檢查法》以及《蛋類產品檢驗法》等。以上規章制度大致涵蓋了全部食品以及有關產品，同時為食品安全確定了相應的加工標準與管理流程。

3.2 中國食品安全管理體制

2009年6月1日，我國出臺了《食品安全法》，廢除已經運用了13年之久的《食品衛生法》。《食品安全法》中明確了我國食品安全具體的分工和協調相互整合的管理機制。監管的主體大致有政府部門以及相關的食品安全管理機構，其間涵蓋了中央、省、地等政府部門。除此之外，食用農產品的安全監管主要由國務院農業行政機構具體承擔。

3.3 中國食品安全管理體制與美國對比所存在的不足

3.3.1 法律與標準是能夠確保食品足夠安全的重要保障，中、美兩國食品安全法律與標準體系構建層面依然有著非常大的差異。美國高度關注相關標準的確定工作，政府部門每年會撥出7億美元的費用以扶持食品安全標準的分析與確定，將以維護健康安全為主要目標及所對應的食品安全標準當作標準化戰略的核心領域。我國雖然明確了部分與食品安全相關的標準，但是很多標準使用時間較久，缺少一定的可操作性與合理性，在技術內容層面和WTO相關內容與CAC標準有著非常大的差異。

3.3.2 食品安全組織體系層面，我國大都依托有關機構的分塊監管，未產生能夠展示整個環節監管需求的協同體制與統一制度。在現實的管理環節上，大致展示為職能部門的相互交叉，即部門太多，重疊管理。比如，豬肉在擺到餐桌之前，需要通過農業、衛生以及工商等10個不同部門的檢測，人們以為一定能夠吃到安全放心的豬肉，然而事實并非如此。近年來，依舊發生了類似瘦肉精、注水肉以及垃圾豬等惡性食品安全事件。

3.3.3 食品安全標準體系層面依然有著許多不足，例如缺少食品安全的系統管理和評判材料，其展現形勢往往為我國食品里面非常多的污染狀況家底不清。食品中所含有的獸藥與農藥殘留及部分生物毒素所引起的污染缺少相應監管材料，其中一部分是對于健康造成較大危害同時在貿易過程有非常敏感的污染物。食源性污染是當前我國無法保證食品安全的關鍵要素，然而目前依然缺少對于食源性危害的充分監管和評判材料。在由微生物所引起的食源性危害層面，美國CDC通過自行監管網絡對其實施監管與評判。除此之外，美國還創建起了相對穩定的監管網絡與相對完善的食品與污染物監管數據庫。

4 美國食品安全管理體制對我國的啟示

4.1 完善我國食品管理體制

當前，需要從我國的具體國情以及食品安全具體狀況入手，設立跨機關的全國統一性食品安全監管部門，更深入地理清相關監管機構責任，遵守某個管理過程由某一機構管理的原則，運用分段管理為主、品種管理為輔的模式，使食品由田間至餐桌的全過程均可獲得科學的管理，進而確保食品安全。

4.2 完善相關法律體系

美國的法律體系涵蓋多個層面、多個行業，會對全部輸出到美國的食品加工公司與國家造成巨大影響。法律所體現出的食品安全管理觀念變化對于其它國家，特別是中國與印度等發展中國家的食品安全法律體系完善具有非常重要的參考作用。所以，我國食品安全法律的制定與修改，可分析其所產生的影響以及立法的宗旨，逐漸健全有關的法律體系。

4.3 構建食品追溯體系

食品安全追溯體系主要有以下幾個環節組成：第一，創建極為嚴格的記錄管理。食品制造公司的記錄是進行食品追溯的重要基礎，是確保制造運營人員確實記錄顧客所關注所有過程的相關信息，便于后期查詢。第二，創建高度透明的查詢管理制度。顧客可以在所需買入的產品包裝中查詢對應的編號，在購物環節或在購買以后在查詢系統里錄入編號，以便能夠清楚的查詢到有關的信息。

4.4 健全食品安全標準

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詳情可登陸上海市食品藥品監督管理局（網址：）專題專欄內閱讀《上海市藥品不良反應報告和監測管理實施辦法》。

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收錄日期：2014年5月7日

食品安全問題是個國際性的問題，由于它直接關系到人的身體健康，因此對于食品安全的研究也由來已久并逐漸往更高層次發展。但是隨著世界各地食品安全事件的時有發生，使得公眾對食品安全管理的關注達到一個新的層面，提升到一個新的高度。

一、國外研究狀況

國外對于食品安全的研究起步較早，相對于我國來說也更加完善。比較有代表性的有卡斯威爾的《在市場的消費需求中：與食品安全、質量以及人類健康相關的公共政策》；卡斯威爾等人以他所主持的美國地域研究項目（NE165）“企業戰略、公共政策及食品體系的績效”為基礎，對食品行業的體系以及政府對食品行業的政策等進行了大量的相關研究，并取得了一定的成果。這些成果為后來學者關于食品安全方面的研究提供了很強的借鑒意義。Vetter立足于消費者，從消費者和商家之間存在的信息不對稱出發探討了食品行業中的道德風險問題。

近些年，學者們對食品安全問題的研究角度也更加豐富，既有從經濟學、生態學角度來探討食品安全管理的，也有從政府公共政策制定方面出發來探討政府監管體系的，理論基礎越來越趨于成熟。我們可以看出在國外由于科學管理理念深入人心，國外的食品安全管理擁有一套非常先進的管理理念。科學、風險管理、全程管理是國外食品安全管理理念的核心內容，也是值得我國食品安全管理部門借鑒學習的地方之一。

二、國內研究狀況

（一）同國外食品安全管理比較研究。比較研究法是被廣泛采用的一種研究方法。在對政府進行食品安全管理的研究中，通過對國外先進經驗的對比借鑒，結合本國國情加以分析從而提出相關對策。孫娟娟的《歐盟食品安全監管的理論和實踐》（2008）從法律法規、機構組織和原則、措施三個方面介紹分析了歐盟食品安全監管的發展并在此基礎上比照中國食品安全監管的現狀，提出了有關中國食品安全監管的借鑒和經驗。王中亮的《食品安全監管體制的國際比較及其啟示》（2007）以食品安全監管體制的基本框架和主要特征為出發點研究了美國、歐盟、加拿大等發達國家的食品安全監管體制，并對比分析我國的食品安全監管體制提出供借鑒學習的經驗和啟示。

通過以上所羅列的相關文獻資料，我們可以看出此類研究多是側重于國外相關食品安全管理體系、方法、體制等的介紹以及我國食品安全管理和國外的對比、比較，其中也不乏結合我國國情，提出實質性的分析和政策方案。

（二）對政府監管職能的研究。食品安全監管是指國家行政主管部門對食品質量進行的監督管理，包括建立食品安全標準體系，檢查食品質量，對因食品質量不合格造成的人身和財產的行為進行依法查處。政府食品安全監管的主要職責是對食品在生產、流通各個環節的質量進行監督管理。周漢華《政府監管與行政法》（2007）指出行政管理與獨立監管的差別，行政管理的基礎是建立在上下級關系之上的科層官僚體制，而獨立監管制度體現的是分散化治理結構下依法監管的原則。為我國的食品安全監管提供了一定的借鑒意義。程景民，蘇天照的《關于山西省食品安全監管人員的調查》（2008）通過問卷調查的設計，運用文獻研究、專家訪談、描述性分析和廣義線性模型分析等方法，對山西省食品安全監管部門工作人員的基本情況和食品安全知識的知曉情況進行問卷調查，了解山西省食品安全監管體制的現狀和存在的主要問題。文中所搜集整理的資料數據及其分析對我國食品安全監管部門在監管人員的素質和監管體系的運行效率等方面具有很強的現實參考價值。

（三）從我國食品安全管理現狀分析及對策建議的角度。食品安全是關系到人們身心健康的頭等大事，相對于其他來說更顯的貼近社會實際，貼近生活，所以對現狀的分析有利于本文認清食品安全管理中存在的諸多問題，同時針對這些問題提出相關的對策建議，進而完善食品安全管理，為人們的身心健康營造一個良好的環境氛圍，同時也有利于經濟發展和社會穩定。國內對我國食品安全管理現狀分析及對策建議的文獻資料還是相對比較多的。張旺璧在《我國食品安全管理現狀和對策》（2008）中從法律體系，檢驗保障體系，行政執法監督體系三個方面介紹了我國食品安全管理的現狀，并在同國外先進水平對比的基礎上，從指導原則，指導思想等幾個方面提出了解決我國當前食品安全問題的對策建議。鄭永，季任天的《我國流通領域食品安全監管的現狀分析》（2007）介紹了我國流通領域食品安全監督管理的地位和現狀，突出分析了流通領域安全監管過程中存在的法規不健全，標準體系不完善等問題，提出要建設和完善流通領域食品安全法律和標準，健全食品安全領域信用制度等一系列對策建議。此類研究多側重于從體制、機制等方面對我國食品安全管理現狀的分析，從而找出其存在的問題而提出相關的解決方案，具有一定的時效性及現實性。

從以上研究可以看出，國內外學者從多個角度和領域對食品安全問題做以研究和探討。從國外研究來看，由于發達國家對此問題的關注較早，有一套先進的管理理念和較完善的管理方法，因此他們多從監管以外的角度來研究。從國內研究來看，國內學者更多的是側重于對食品安全的監管研究，包括對體系、體制、機制等的研究。

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（一）RAC構成概況

RAC由來自衛生部、農業部、商務部、環保署、國防部以及食品安全與應用營養聯合研究所的17個成員構成。衛生部食品藥品管理局的食品安全與應用營養中心是風險評估聯盟的領導機構，因此RAC的主席由食品安全與應用營養中心派員擔任。RAC下設政策委員會和多個工作組，政策委員會負責對聯盟進行指導監督。執行美聯邦食品安全風險評估的各部門組織結構如圖1所示：

（二）RAC基本任務

RAC通過確定風險評估的優先領域，提供實施風險評估的技術指導活動，促進管理機構提高食品安全風險管理水平，并為各機構提供一個得以共享風險評估方法、數據、研究成果、法規、政策、進展等信息，交換相關策略與觀點的平臺。具體來說，RAC的主要任務一是確定食品安全風險評估的欠缺數據和關鍵的研究需求；二是通過減少重復性研究和鼓勵多學科參與來促進與風險評估相關的研究；三是審定風險評估報告、方法、模型、數據集并加以分類，向食品安全與應用營養聯合研究所的食品安全風險分析信息總匯（Food Safety Risk Analysis Clearing House）提供信息；四是作為成員機構的技術資源，提供建議和服務。需要強調的是，RAC只是將涉及食品安全風險評估的機構有機聯系在一起，但具體的食品安全風險評估工作仍由各機構執行，因此其功能重在協調與交流，農業部、衛生部、環保署作為美國最主要的3個食品安全機構，它們各自的食品安全職責清晰，不存在交叉重疊，在風險評估領域有側重地開展工作。

圖1 美國風險評估系統組織結構圖

二、日本

食品安全是日本極為敏感的問題。起因于日本近年來頻繁發生的食品安全事件。2001年日本發現瘋牛病后，又出現全國農業協會惡意欺騙消費者、使用虛假標識、以進口肉類冒充國產肉等事件。由此導致日本國民對政府原有食品安全監管體制失去信心，要求改變以往片面強調生產者利益的做法，真正地把消費者權益放在首位。強調必須打破食品安全監管部門之間的條塊分割，將安全風險評估與風險管理職能分開，由單獨設立的上層監督機構統一負責風險評估。

2003年7月1日，日本全國食品安全委員會正式成立，由7名委員組成，是全日本食品安全最高權威和決策機構。委員全部來自民間專家，由首相任命，國會批準。該委員會每屆任期3年。

該委員會下設專門調查委員會和事務局。專門調查委員會負責風險評估事宜，分為三個評估專家組：化學評估組主要負責評估食品添加劑、農藥、動物用醫藥品、器具及容器包裝、化學物質、污染物質等項安全事宜；生物評估組主要負責微生物、病毒、霉菌及自然毒素等項評估工作；新食品評估組主要負責轉基因食品、飼料肥料、新開發食品風險的檢查評估工作。事務局由農水省和厚生省改組建立，主要負責風險管理工作。

日本全國食品安全委員會的主要職責：

第一，做好食品安全風險評估工作。這是日本全國食品安全委員會的最主要職能。它要組織專家通過科學分析的方法，對食品安全實施風險評估和檢查，確定安全風險的程度和等級。同時，它還要承擔行政執法部門如農水省、厚生省等負責對食品安全風險進行具體監管部門的咨詢，解答各種技術問題。

第二，監督和指導風險監管部門的業務活動。根據風險評估的結論，對于存在安全風險的企業，要求風險監管部門采取應對措施，并監督其實施情況，防止行政執法不作為、失職和行為不當。

第三，建立風險信息的公開、交流與溝通網絡。信息的完全是食品安全的必要條件。為了保證信息的通暢，食品安全委員會負責建立起由相關政府機構、消費者、生產者等廣泛參與的風險信息公開與交流、溝通網絡，并對風險信息網絡實行綜合管理。

三、歐盟

為了確保歐盟各國"從農場到餐桌"的食品安全控制，歐盟各國不僅建立了自己的食品安全監管機構，而且還根據歐盟范圍內統一食品法的基本原則與要求，成立了歐盟食品安全管理局。歐盟食品安全管理局是歐盟進行風險評估的主要機構，其評估結果直接影響歐盟成員國的食品安全政策、立法。目前歐盟食品安全管理局主要是應歐洲委員會的請求進行風險評估，同時根據新出現的食品安全問題開展一些項目研究。歐盟食品安全管理局由管理委員會、行政主任、咨詢論壇、科學委員會和8個專家小組組成。

歐盟食品安全管理局與美國的食品與藥物管理局不同。雖然歐盟是多國組織，不能行使國家，其食品安全管理局沒有制定規章制度的權限，但可以對整個食品鏈進行監控，再根據科學的證據做出風險評估，為政治家制定政策和法規提供信息依據。歐盟食品安全管理局的職責范圍很廣，主要任務是提供政策建議，建立各成員國食品安全機構之間密切合作的信息網絡，評估食品安全風險，向公眾相關信息。具體說，一是根據歐盟理事會、歐盟議會和成員國的要求，為風險管理決策提供有關食品安全和其他相關事宜（如動物衛生、植物衛生、轉基因生物、營養等）的政策建議；二是為制定有關食品鏈方面的政策與法規提供技術性建議；三是收集和分析食品安全潛在風險的信息，監控歐盟整個食品鏈的安全狀況；確認和預報食品安全風險；四是在其權限范圍之內向公眾提供有關信息。

歐盟食品安全管理局還在風險管理方面向其成員國提供必要的支援。在食品安全危機發生時，歐盟理事會將成立一個危機處置小組，歐盟食品安全管理局將為該小組提供必要的科學技術和政策建議。危機處置小組會收集相關信息，提出防止和消除風險的辦法。歐盟食品安全管理局還承擔著快速報警的任務。各成員國的食品安全機構有責任將本國有關食品和飼料存在的安全風險及其限制措施的信息，迅速通報給歐盟快速報警體系。歐盟理事會將收到的通報信息轉發給各成員國和歐盟食品安全管理局。

參考文獻：