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篇1
（一）城市建設的步伐加快形成巨大的用地需求拉力
自1996年城市化率首次超過30%，近10年全國城市化速度明顯加快，2006年全國城市化率達到43.9%，比1996年增長13.42個百分點，而1986-1996年的全國城市化率僅增長5.96個百分點。同時，國內生產總值保持高速增長，2006年全國國內生產總值為209407億元，與1996年相比，年均增長8.76%，且近4年增長率一直維持在10%以上。土地要素作為城市經濟增長的重要支撐，必然水漲船高。統計資料顯示，2004年全國建成區面積30406平方公里，是1995年的1.6倍，1995-2004年間城市建設累計征用土地11563平方公里，《全國土地利用規劃綱要1997-2010年》實施以來，不到規劃期末，很多城市的規劃指標已經捉襟見肘，一些地區甚至5年就用完10年指標。面對巨大的用地需求，依靠征地的傳統供地方式必然陷入窘境，近些年征地矛盾激化和征地糾紛增多一定程度反映出土地供求的緊張狀態。農村集體建設用地使用權的流轉作為土地供給的新途徑，無疑是緩解土地市場緊張局面的福音，尤其在城郊結合地帶和經濟發達地區，由于能夠較好的避免征地糾紛，同時讓土地流轉主體得到更多的實惠，因而受到各方青睞。
（二）土地利用方式的轉變迫切需要流轉市場的調節
眾所周知，由于長期的無償使用政策，農村集體建設用地的低效利用和閑置浪費問題嚴重。1999年有關統計表明，全國2000多萬家鄉鎮企業分布在縣城和鄉鎮的不足10%，超過90%的鄉鎮企業散落在行政村和自然村，用地布局分散，起點低，很多是重復建設。2004年全國土地利用變更調查資料顯示，全國村莊建設用地2.48億畝，城鎮建設用地0.51億畝，按照農村人口75705萬和城鎮人口54283萬計算，人均村莊用地面積為218平方米，人均城鎮用地面積63平方米，前者是后者的3.5倍，即使與建設部人均城市用地最高標準的下限120平方米比較，人均村莊用地也遠遠超出。作為人均土地資源極其匱乏的國家，不可能坐視這種資源的浪費，如何實現土地利用方式由粗放型向集約型的轉變，流轉市場無疑是最好的選擇。通過市場供求機制、價格機制和競爭機制的作用，可以實現土地要素的充分流動，從而保障資本、技術、勞力和土地更優的結合。事實證明，活躍的流轉市場無疑對盤活存量農村集體建設用地產生重要促進作用，尤其在經濟較發達地區，土地資產價值凸顯，通過流轉市場實現土地的集約利用更具現實性和迫切性。
（三）農民增收和農村穩定要求開辟土地流轉新途徑
據統計，2006年全國鄉村人口8.64億，是城市人口的2.40倍，而農民人均純收入是3587元，不到城市居民人均可支配收入的1/3，且城鄉收入差距還呈現明顯拉大趨勢。同時，受各種因素影響，農村社會經濟發展還存在很多矛盾和隱憂。如何促進農民的增收，如何維持農村社會的長治久安，是黨和國家長期關注的重點。其中，解決好土地問題首當其沖，而土地流轉更是重中之重。過去，農村集體建設用地流轉必須通過征地途徑，“低進高出”的特點突出，征地前后土地價格相差甚遠，不可避免的造成農民心理失衡，因此產生諸多征地糾紛，部分甚至演變成暴力沖突，帶來農村發展的不和諧音符。允許農民集體在保留土地所有權基礎上的自主流轉，不僅能夠充分尊重農民的土地權益，而且有助于繞開征地環節中補償偏低和安置不到位等問題。據有關專家在部分流轉試點區域的調查，農村集體建設用地以轉讓形式流轉的，農民能夠獲得的流轉收益最低為20%，最高的達到85%。雖然因產權制度缺陷還存在侵害農民利益的問題，但總體上讓利于民的政策能夠得到較好的貫徹落實，農民從中獲得的好處是很明顯的。
（四）集體土地產權安排為土地流轉博弈創造了空間
盡管國家法律對農村集體建設用地的流轉做出很多限制性條款，但土地既然為集體所有，農民集體就掌握著土地的實際處置權。同時，由于鄉鎮企業用地、村民宅基地等農村集體建設用地長期無償使用，鄉鎮企業和農民等土地的實際使用者也享有很大程度的土地處分權，作為利益相關者，他們在土地流轉中自然具有重要的發言權。相反，受到國家政策和法律等硬性約束，土地行政管理部門作為土地管理者，在農村集體建設用地流轉中常常處于被動地位。一方面被流轉主體排斥在外，不能有效的掌握市場相關信息，另一方面又必須對流轉行為負責，被動的進行事后管理，因而土地管理者在農村集體建設用地流轉管理上的權力被無形中縮小，這無疑給土地所有者、土地使用者和土地管理者的流轉博弈創造了空間。通過構建博弈模型和求解表明，農村集體建設用地使用權流轉可以顯著提高各方預期收益，轉出者能夠獲得豐厚的土地經營收益，轉入者能夠有效降低用地成本，管理者則能夠變被動為主動，更充分的分享流轉帶來的土地增值收益。因此，農村集體建設用地使用權流轉是集體土地產權制度下流轉各方利益博弈的必然結果和大勢所趨。二、農村集體建設用地使用權流轉的主要問題
（一）法律法規安排上存在一定缺陷
1．含糊的法律規定對流轉形成較大的限制。例如，土地管理法第四十三條規定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉鎮企業和村民建設住宅經依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的土地的，或者鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設經依法批準使用農民集體所有的土地的除外。”第六十二條規定：“農村村民只能擁有一處宅基地……農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。”第六十三條規定：“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設；但是，符合土地利用總體規劃并依法取得建設用地的企業，因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發生轉移的除外。”上述規定一方面對集體建設用地的流轉采取嚴格限制和禁止的態度，另一方面也給集體建設用地的流轉開了一道小口，使破產或兼并等原因造成的鄉鎮企業用地被動流轉合法化。其實質是既承認二級市場的存在，又否定一級市場的合法性，而二級市場必須以一級市場為基礎，法律對流轉采取的含糊態度很大程度上限制了集體建設用地流轉市場的正常發展。
2．對集體產權的歧視成為合理流轉的阻礙。土地管理法明確規定我國實行土地的全民所有制和集體所有制兩種形式，土地所有權可分為國有土地和集體土地，但二者享受的待遇卻不相同，依法取得的國有建設用地使用權流轉基本不受限制，而集體建設用地使用權的流轉卻要受到諸多阻撓。同時，根據公共利益需要，通過征地的方式，國家可以將集體土地強制轉為國有。然而，在征地制度尚不完善的情況下，經常發生政府低價征地高價轉出的現象，集體土地所有者不能或很少的參與土地增值收益分成，產權主體利益和感情都受到較大傷害。在集體產權得不到公平對待的情形下，集體產權主體往往會繞開法律法規限制，自發的流轉土地以獲取土地收益。例如，一方面，鄉鎮企業用地使用權通過破產或兼并等形式發生流轉，另一方面，更多的則是集體建設用地所有者或使用者通過出讓、出租、轉讓、轉租等多種形式流轉土地使用權，使得土地隱易大量存在。
（二）土地流轉的管理工作較為混亂
1．流轉前的用地審批管理跟不上。按照法律規定，集體建設用地的獲取必須持有關批準文件，向縣級以上地方人民政府土地行政主管部門提出申請，并按省、自治區、直轄市規定的批準權限，由縣級以上地方人民政府批準。但實際上，由于鄉鎮企業是鄉鎮經濟發展的重要支柱，受經濟利益驅動，地方政府往往在集體建設用地安排上“開綠燈”，部分鄉鎮企業隨意圈地，未批先用和少批多用的現象時有發生；農民作為土地的實際占有者，未經批準在宅基地上亂搭亂建，甚至在承包地上興建住宅的現象屢見不鮮。集體建設用地審批管理的不規范給土地使用權的流轉帶來諸多隱患，形成管理上的漏洞和產權上的糾紛等問題。事實上，由于禁止集體建設用地的流轉，政府部門往往處于被動地位，形成審批管理的漏洞。2．流轉中的市場調控管理不到位。由于對集體建設用地使用權流轉的限制，大量集體建設用地使用權處于自發無序的流轉狀態，管理部門對于流轉情況不明，缺乏有效的調控工具，使得流轉市場呈現混亂局面。例如，農村集體或集體建設用地者未經批準直接轉出土地使用權，流轉過程中的隨意定價，嚴重擾亂了土地市場的正常秩序；再如，鄉鎮企業流轉涉及主體眾多，多頭供地和各自為陣的問題明顯，使政府調控土地市場供給規模的能力大打折扣，市場土地供應計劃落實困難。
3．流轉后的土地利用管理有困難。土地利用布局分散和效率低下是鄉鎮企業土地利用的重要特點，促進集體建設用地向園區集中，發揮企業規模積聚效應，提高企業集約用地水平是集體建設用地使用權流轉的重要目標。但實際上，由于法律的硬性約束，隱性流轉大量存在，土地利用仍然呈現混亂狀態，土地利用規劃和城市規劃的目標難以落實。另外，集體建設用地使用權流轉隱含收益的存在還可能刺激集體建設用地的無序擴張，引起土地粗放經營和大量占耕的問題，增加流轉后的土地利用管理困難。
（三）土地流轉收益分配關系不合理
按照馬克思的地租理論，可以將地租劃分為絕對地租和級差地租，前者是指由于土地所有權的壟斷，土地所有權和使用權的分離，即使使用最劣等的土地也必須交納的地租；后者是指由于土地經營權的壟斷，使用那些質量較優的土地所必須交納的超額利潤。其中：級差地租又可分為級差地租Ⅰ和級差地租Ⅱ，前者主要是由土地之間肥沃程度、區位條件和寧適度的差異形成的地租差額，后者主要是由在同一塊土地上追加投資產生的生產率差別引起的地租差額。集體建設用地屬于農村集體所有，按照地租理論，土地所有者應該完全享有絕對地租，而級差地租則應該在所有者、使用者和各級政府之間按照各自對土地的開發投資比例進行分配。但實際調查表明，除部分試點區域外，很多集體建設用地使用權流轉過程中的收益分配情況較為混亂，所有者、使用者和各級政府之間的利益分配關系不清。要么各級政府對流轉管理太死，政府收益分配比例過高；要么集體土地所有者繞開政府進行私下交易，侵占由國家投資帶來的土地增值收益；還有些甚至是土地使用者私下流轉土地，造成集體和國家土地收益的雙重流失。即使是農村集體所有者，由于三級所有權主體鄉鎮、村和村內集體經濟組織之間的利益分配關系也較含混，上級所有者利用行政權力侵占下級所有者流轉收益的現象時有發生。
（四）對國有土地市場形成一定沖擊
一直以來，政府對土地一級市場實行嚴格的市場壟斷，任何集體以外的單位和個人進行建設，必須通過一級市場或者由此衍生的二級市場取得土地使用權。然而，集體建設用地使用權流轉無疑打破了政府對一級市場的壟斷狀態，用地單位或個人不再完全受限于政府對一級市場的管控，通過直接與集體或集體建設用地者協商等方式同樣可以獲得土地使用權。由于集體建設用地的產權主體眾多，從而形成多頭供地的局面。供地者的隨意定價和競相壓價等不良的市場行為給國有土地市場形成一定的價格沖擊，事實上，許多用地需求者已經將眼光轉向價格便宜的集體建設用地。另外，國有土地一級市場是以征地制度為基礎，增量土地來源于對集體土地的征用，集體建設用地使用權的流轉無疑給土地征用帶來更大的壓力，一方面集體建設用地流轉可能引發更多集體土地的自發流轉；另一方面流轉隱含的巨大收益也會使政府與集體土地所有者和使用者的征地談判變得更為困難，這在城鄉結合地帶表現的尤為明顯。隨著集體建設用地使用權流轉市場的不斷發展，如何協調兩個市場的相互關系，盡量減少矛盾和沖擊，是未來迫切需要解決的一個問題。
三、規范農村集體建設用地使用權流轉的對策建議
（一）加快法制建設，提供制度保障
一是要明確集體土地產權的法律界定，進一步理清三級主體的產權界區，規范農民集體的組織形式，避免產權主體虛置與權力職能重疊；二是要消除對集體土地產權的法律歧視，尤其要對國家征地范圍進行更細致的界定，盡力避免因盲目無序征地造成的農民利益損失；三是要放寬對農村集體建設用地使用權流轉的法律限制，應在有償使用基礎上，允許集體建設用地自由合法流轉；四是要完善流轉的法律內容，在地方試點基礎上，盡快頒布全國性的法律文本，為合理界定流轉范圍、確定流轉形式、明確收益分配和強化規劃管理提供法律指導。
（二）做好產權登記，完善流轉平臺
首先是明確產權主體與內容，土地所有權要盡力下沉，能夠明晰到村民小組的盡量明晰到村民小組。具體操作時，以實際中是否有明確的土地范圍為依據，村民小組之間土地邊界范圍明確，且在各自范圍內占有和使用土地的，應確認相應范圍的土地為相應的村民小組所有；其他屬于村農民集體所有的，應承認現狀，由村農民共同所有，村農民集體經濟組織或村民委員會負責經營和管理；而屬于鄉（鎮）農民集體所有的，應依法確認為鄉（鎮）農民共同所有，由鄉（鎮）農民集體經濟組織負責經營和管理。其次，在權屬確認清楚的基礎上，要做好流轉前后的權屬登記工作，保障流轉程序的規范有序。例如，農村集體建設用地流轉前，轉出方必須持有相關部門核發的集體土地所有權證或集體建設用地使用權證，否則，必須補辦相應權屬證書；發生流轉的，必須持有關證明到相關部門進行變更登記，換發土地使用權證書等。
（三）實行有償使用，合理分配收益
集體建設用地有償使用制度應該循序漸進，分用途、分區域和分時段逐步推進。對于宅基地的有償使用，首先要合理制定宅基地有償使用的收費標準，嚴格根據宅基地的面積和區位條件等因素征收有償使用費；其次，不同區域應采取不同的有償使用政策，在經濟條件較好和流轉較為活躍的地區，可以全面實施宅基地的有償使用，促進土地的合理流轉，在經濟欠發達地區和廣大農村腹地，流轉相對不足，可以考慮采取先流轉后收費的辦法，并適當減免收費額度。對于鄉鎮企業用地等競爭性較強的集體建設用地，要抓住鄉鎮企業改組、改制的契機，嚴格按照市場準則收取土地有償使用費，對于企業發展存在短期經濟困難的，可以借鑒國有土地有償使用制度改革經驗，采取招標、拍賣和協商結合，出讓、出租與入股結合，一次性付款與分期付款結合等形式，確保完成鄉鎮企業用地初次流轉的有償配置。集體建設用地的有償使用收益扣除成本外，主要歸農民集體所有，用于集體公共和公益事業以及農民就業和養老保障等。有償使用后再次流轉的，符合規劃條件下，扣除上繳的土地增值收益的余額歸原土地使用者支配。
（四）劃定入市條件，明確流轉程序
篇2
屬農村集體所有的閑置建設用地主要包括：村內空閑地、無人居住的老房屋占用的宅基地、停止使用的學校用地、廢棄的村辦企業及老村委用地等。村內空閑地及老房屋占用的宅基地，由于傳統觀念影響，基本是誰占有誰控制，多以種樹、圈院等方式個人占用。停止使用的學校及廢棄的村辦企業、老村委所占土地等多以使用者與村委協商后，承包租賃使用，向村里交納承包費；也有的以拍賣方式轉到個人或企業使用，村里一次性收取費用。有的閑置學校尚待處理。
農村集體控制的農用地主要包括：機動地，專業性承包的果園、林地、五荒地、墳地等土地。近年來隨著農村土地承包法律法規和政策的貫徹實施，對這些土地的管理和發包越來越規范，絕大部分村能夠履行民主程序，公開公平發包。
2010年全市農村集體“資金、資產、資源”管理工作會以來，按照全市的統一要求，各鎮街區都已成立了農村集體資產資源和工程建設項目招投標中心，與村委一起，逐步加強了對農村閑置建設用地及集體控制的農用地的管理，把這些土地的承包、租賃和處置納入了鎮級招投標規范管理。通過招投標，一方面使集體資產資源的價值得到充分體現，增加了集體的收入；另一方面增加了發包處置土地的透明度，符合農村黨風廉政建設的要求，減少了干群矛盾。目前在這方面做的比較好的有：街道、開發區、鎮、鎮、鎮等。
二、存在的問題
從調研的情況來看，我市對農村集體閑置的建設用地和控制的農用地的管理總體情況是好的，但由于各種原因，也存在一些問題，主要表現在以下幾方面：
（一）村內空閑地及老房屋占用的宅基地管理不善。由于傳統觀念影響，村內空閑地存在誰占有誰控制的現象，農村“一戶一宅”制度得不到全面貫徹落實，面上存在“一戶多宅”和建新不拆舊占用老宅基地的問題。有的村對復墾土地管理不善，承包不規范，群眾有意見。
（二）個別村的機動地，專業性承包的果園、林地、五荒地、可農用的墳地等土地發包不規范。農村稅費改革前，由于種地效益低，群眾對土地的承包熱情不高，個別村在發包中沒有按照公開、競價的原則進行，導致了價格較低，影響了集體收入。當前，有的村為了解決眼前經濟困難，超長期限發包土地，一次性收取多年的承包費，影響了村集體長遠收入。有的村發包土地沒有經過民主程序和納入鎮街區招投標管理范圍，違法私下發包，不簽承包合同或是合同不規范。有的村承包合同履約不利，承包費收不上來、發包到期后也收不回土地。
三、下一步抓好管理的意見和建議
（一）加強土地管理及土地承包法律法規和政策的宣傳，增強農村干部群眾依法管理和使用土地的意識。要在農村干部群眾中多形式、多渠道地宣傳土地管理及土地承包方面的法律、法規和政策，讓廣大農村干部群眾吃透精神，消除模糊認識，增強法律意識和政策觀念，在全社會形成依法管理、集約節約用地的輿論氛圍。
（二）摸清底子建好臺賬，打好依法管理的基礎。鎮村兩級要對農村集體的村內空閑地、無人居住的老房屋占用的宅基地、停止使用的學校、廢棄的村辦企業、老村委辦公場所等土地及機動地、專業性承包的果園、林地、五荒地、墳地等土地進行全面清查，徹底摸清每宗土地的底子，建立專門臺賬。為管理好、利用好、經營好村集體這些土地資源打下基礎。對上述土地的使用處置都要由鎮級有關部門實行把關管理。
篇3
第四條 村民新建住房， 應在原宅基地內安排； 原宅基地無法安排的，應充分利用村內空閑地（包括按照鄉村建設規劃調整出的宅基地）或其他非耕地。
村內無空閑地或非耕地，確需占用耕地建房的，必須先在本村開發相當新建住房用地面積兩倍的荒地后，方可占用耕地。
按照規劃進行新農村住宅建設的，一般應在原址改建。確需易址新建的，由鄉、鎮人民政府提出申請，并附舊址復墾計劃，經區、縣人民政府審核同意，報市人民政府批準。
第五條 占用耕地建房的村民， 必須依法繳納耕地占用稅。占用菜地的，還須參照《北京市新菜地開發建設基金管理暫行辦法》的規定，繳納新菜地開發建設基金。
第六條 村民每戶建房用地的標準，由各區、縣人民政府根據本行政區域的情況確定，但近郊區各區和遠郊區人多地少的鄉村，最高不得超過0.25畝；其他地區最高不得超過0.3畝。
1982年以前劃定的宅基地，多于本條前款規定的用地標準的，可按每戶最高不超過0.4畝的標準從寬認定，超過部分按照鄉村建設規劃逐步調整。
市土地管理局要按照每年土地利用計劃，向郊區各區、縣人民政府下達村民建房用地控制指標。
第七條 村民申請建房用地， 必須符合下列條件：
一、子女已達到法定結婚年齡，無房分居；
二、現有宅基地（包括1982年以前劃定的老宅基地）按所在區、縣規定的建房用地標準無法擴建。
出賣或出租住房后再申請宅基地的，不予受理。
第八條 村民建房， 占用原有宅基地、村內空閑地或其他非耕地的，報鄉人民政府批準，并報區、縣土地管理機關備案；占用耕地的，經鄉人民政府同意，區、縣土地管理機關審核，報區、縣人民政府批準。
第九條 村民全家遷出本村或由農業戶口轉為非農業戶口后另有住房的，其原宅基地由本村集體經濟組織收回，宅基地上的房屋和其他附著物應由原房屋所有人自行拆除；也可經鄉人民政府批準，按照規定的價格出售給符合申請建房用地條件的村民。
第十條 位于規劃市區范圍內的村鎮， 可按城市規劃要求并經城市規劃管理機關批準，建設村民住宅樓，但不得進行土地和房屋開發經營。
第十一條 違反本規定， 非法占地建房， 或以不正當手段騙取批準的，責令建房者退還非法占用的土地，限期拆除或沒收在非法占地上新建的房屋；占用耕地的，并處相當生產損失數額的罰款。
干部利用職權，未經批準或采取欺騙手段騙取批準，非法占地建房的，除按前款規定處理外，并由其所在單位或上級機關給予行政處分。
第十二條 土地管理機關及其工作人員， 必須認真履行職責，嚴肅執法。
審批機關越權審批的，批準文件無效，除由建房者拆除所建房屋，退還占用的土地外，對審批機關的直接責任人或主管負責人應追究行政責任。村民所受到的損失，由越權審批機關賠償。對徇私偏袒、弄虛作假、索賄受賄、濫用職權的，由其上級機關給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
篇4
4.農村住宅用地和承包地的界定沒有嚴格的操作細則，在相當的程度上取決于鄉村干部的主觀操作，這種操作催生部分居民放棄舊宅，重新選擇新的宅基地建造房屋，在農村，歷史傳延下來形成的村落，甚至近幾十年來規劃的村落由于單戶住宅面積較小，且交通條件相對較差，居民于是選擇在開闊地帶，交通相對便利的地方建房，有條件的就建“門面房”。而舊房屋由于四鄰并未完全“撤出”，仍有少許人居住，不宜馬上復耕，于是舊房又荒廢在那里，這是產生一戶多宅，耕地浪費的又一原因。
5.農村三十年不動地的基本政策的施行，使農民住房用地隨之成了私有化。縣、鄉、村所做的新農村建房規劃成了“紙上談兵”，中看不中用，鄉村根據村落現狀和當地地理條件煞費苦心繪制的新村規劃圖很難得到貫徹落實。因為被劃成住宅區的土地往往為少數居民所承包，他們或者只需建造一幢房屋，或者一幢與不需要，而大量急需建房、準備娶媳的農戶卻苦于自己沒有規劃宅基地的使用權，只能“望地興嘆”，情急之下，只能“通融”一下鄉村干部，打個球，在自家可耕地中相對較靠近規劃區的地方建房。當然，鄉村干部也有義務幫助村民協調一下，讓兩者交換一下土地使用權，但是，由于諸多原因，使換地成功率極低，這樣就造成規劃區中房屋實際建造數量有限，且建造時間延續數年至十幾年，甚至幾十年，耕地和宅用地交錯使用，兩者均受不利影響，違規建房者造成四鄰耕地使用更是受損。至于拆除違規建筑問題，由于建房是農民在自家耕地上，用的是自家的錢，這錢往往是一戶人一輩子的心血，如果，將會嚴重激化干群矛盾，甚至拆除現場就會形成惡性事件，所以，根據現實調查發現：純粹農村違規建房被依法強制徹底拆除的可行性幾乎為零。這種執法缺乏可行性的結果，反過來又向村民傳遞一個信息：違規建造的房屋是無法拆除的，只要建了，就能使用，于是違規建房就越來越多，無法控制了。
篇5
區土地行政主管部門根據本規定具體負責轄區內的農村村民住宅建設用地管理工作。
建設、規劃、公安等行政主管部門，應當按各自職責協同實施本規定。
第四條 農村村民建設住宅，應當符合各級土地利用總體規劃、各級城市規劃和村莊規劃。
第五條 農村村民建設住宅，應當盡量使用原有的宅基地和村內的空閑地，嚴格控制使用耕地。
占用耕地建設住宅的，應當按國家和省的有關規定補充耕地。
第六條 市土地行政主管部門應當會同有關部門，根據全市年度農用地轉用計劃指標，編制各區農村村民住宅建設用地年度農用地轉用計劃指標，報市人民政府批準后實施。
沒有農用地轉用計劃指標或者超過農用地轉用計劃指標的，不予批準新增建設用地。
第七條 在市土地利用總體規劃確定的城市建設用地規模范圍內，應當統一規劃、統一建設農民公寓式住宅。
市人民政府根據土地利用總體規劃和城市總體規劃，以及人均居住面積標準和人口增長率等因素，制定并公布各村的人均居住面積和規劃期內建設用地面積總量。
第八條 在市土地利用總體規劃確定的城市建設用地規模范圍外、鎮土地利用總體規劃確定的建設用地規模范圍內，農村村民可以戶為單位申請使用本集體經濟組織所有的土地建設非公寓式住宅，有條件的村推廣建設農民公寓式住宅。
農村村民一戶只能擁有一處住宅建設用地。新批準的住宅建設用地面積按如下標準執行：平原地區80平方米以下；丘陵地區120平方米以下；山區150平方米以下。
前款規定的住宅建設用地面積不含共用配套建設用地面積。
第九條 具有本村常住農業戶口的村民，可以申請使用農村村民住宅建設用地。但有下列情形之一的，不予批準：
（一）以村民委員會為單位建設公寓式住宅，簽訂建房協議的農村村民戶人均居住面積超過市人民政府規定的所在農村集體經濟組織人均居住面積的。
（二）以戶為單位建設非公寓式住宅，農村村民戶住宅建設用地面積超過農村村民住宅建設用地面積限額的。
（三）農村村民出賣、出租、贈與住宅或將住宅用于其他用途后，再申請住宅建設用地的。
（四）不符合區、鎮土地利用總體規劃確定的土地用途的。
（五）占用農用地，超出當年農用地轉用計劃指標的。
（六）法律、法規規定不予批準的其他情形。
第十條 申請建設農民公寓式住宅建設用地應當提供下列資料：
（一）申請表。
（二）各申請人戶內家庭成員的戶口、身份證明。
（三）各申請人戶內家庭成員現居住情況說明。
（四）村民委員會和各申請人簽訂的農村村民建房協議。
（五）經實地測量繪制的用地界址圖（比例尺1：500）。
（六）城市規劃行政主管部門核發的《建設用地規劃許可證》。
第十一條 申請建設非公寓式住宅建設用地應當提供下列資料：
（一）申請表。
（二）申請人戶內家庭成員的戶口、身份證明。
（三）經鎮土地管理機構審查的申請人現居住情況說明。
（四）經實地測量繪制的用地界址圖（比例尺1：500）。
（五）城市規劃行政主管部門核發的《建設用地規劃許可證》。
第十二條 建設農民公寓式住宅，以村民委員會為單位，按下列程序統一辦理住宅建設用地手續：
（一）農村村民向所屬村民委員會提出建房申請，經村民會議或者農村集體經濟組織全體成員會議討論同意，與村民委員會簽定農村村民建房協議。
（二）村民委員會將各申請戶現居住情況及農村村民建房協議送鎮土地管理機構審查，報鎮人民政府審核。
（三）經鎮人民政府審核同意后，村民委員會向城市規劃行政主管部門申請選址，取得選址意見書后，向區土地行政主管部門申請辦理用地手續。
（四）區土地行政主管部門對用地申請進行審查并同意后，統一報送市土地行政主管部門進行建設用地預審，建設用地預審同意后，村民委員會向城市規劃行政主管部門申領《建設用地規劃許可證》。
（五）村民委員會持《建設用地規劃許可證》向市土地行政主管部門申請辦理用地手續。
（六）建設用地經有批準權的人民政府批準后，由市土地行政、主管部門向村民委員會核發《農村村民住宅建設用地批準書》，并對審批結果予以公告。
第十三條 農村村民建設非公寓式住宅的，按下列規定辦理用地手續：
（一）申請人向所屬村民委員會提出用地申請，經村民會議或者農村集體經濟組織全體成員會議討論同意，由鎮土地管理機構對申請人現居住情況進行審查后，報鎮人民政府審核。
（二）申請人依法向城市規劃行政主管部門申請《建設用地規劃許可證》。
（三）申請人持《建設用地規劃許可證》向鎮土地管理機構申請辦理用地手續。
（四）鎮土地管理機構逐級上報區、市土地行政主管部門辦理用地審查報批手續，經市人民政府批準后，由市土地行政主管部門向申請人核發《農村村民住宅建設用地批準書》，并對審批結果予以公告。
前款第（四）項規定的用地審查、批準權，市人民政府及其土地行政主管部門可以委托區人民政府及其土地行政主管部門行使。
第十四條 申請農村村民住宅建設用地，占用農用地或未利用地的，由村民委員會統一提出申請，區土地行政主管部門按照鎮土地利用總體規劃審查后，報市土地行政主管部門依法辦理審批手續。
第十五條 《農村村民住宅建設用地批準書》自批準之日起兩年內有效。
逾期未報建又不申請延期的，《農村村民住宅建設用地批準書》自行失效。
第十六條 禁止買賣、出租農村村民住宅建設用地。
第十七條 農村村民不按照批準的用途使用土地的，由市土地行政主管部門依法撤銷《農村村民住宅建設用地批準書》。
第十八條 農村村民應當在住宅建設竣工驗收合格之日起30日內，申請辦理房地產權登記。
第十九條 未經批準或者采取欺騙手段騙取批準，非法占用土地建設住宅的，由市土地行政主管部門責令退還非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。
超出《農村村民住宅建設用地批準書》批準的用地面積，多占的土地以非法占用土地處理。
第二十條 未經批準或采取欺騙手段騙取批準，非法占用土地建設住宅的，區、鎮人民政府、街道辦事處、村民委員會應當及時制止，并報市土地行政主管部門依法處理。
篇6
第四條 村民新建住房，應在原宅基地內安排；原宅基地無法安排的，應充分利用村內空閑地（ 包括按照鄉村建設規劃調整出的宅基地）或其他非耕地。
村內無空閑地或非耕地，確需占用耕地建房的，必須先在本村開發相當新建住房用地面積兩倍的荒地后，方可占用耕地。
按照規劃進行新農村住宅建設的，一般應在原址改建。確需易址新建的，由鄉、鎮人民政府提出申請，并附舊址復墾計劃，經區、縣人民政府審核同意，報市人民政府批準。
第五條 占用耕地建房的村民，必須依法繳納耕地占用稅。占用菜地的，還須參照《北京市新菜地開發建設基金管理暫行辦法》的規定，繳納新菜地開發建設基金。
第六條 村民每戶建房用地的標準，由各區、縣人民政府根據本行政區域的情況確定，但近郊區各區和遠郊區人多地少的鄉村，最高不得超過0.25畝；其他地區最高不得超過0.3畝。
1982年以前劃定的宅基地，多于本條前款規定的用地標準的，可按每戶最高不超過0.4畝的標準從寬認定， 超過部分按照鄉村建設規劃逐步調整。
市房屋土地管理局要按照每年土地利用計劃，向郊區各區、縣人民政府下達村民建房用地控制指標。
第七條 村民申請建房用地，必須符合下列條件：
（一）子女已達到法定結婚年齡，無房分居；
（二）現有宅基地（包括1982年以前劃定的老宅基地）按所在區、縣規定的建房用地標準無法擴建。
出賣或出租住房后再申請宅基地的，不予受理。
第八條 村民建房，占用原有宅基地、村內空閑地或其他非耕地的，報鄉人民政府批準，并報區、縣土地管理機關備案；占用耕地的，經鄉人民政府同意，區、縣土地管理機關審核，報區、縣人民政府批準。
第九條 村民全家遷出本村或由農業戶口轉為非農業戶口后另有住房的，其原宅基地由本村集體經濟組織收回，宅基地上的房屋和其他附著物應由原房屋所有人自行拆除；也可經鄉人民政府批準，按照規定的價格出售給符合申請建房用地條件的村民。
第十條 位于規劃市區范圍內的村鎮，可按城市規劃要求并經城市規劃管理機關批準，建設村民住宅樓，但不得進行土地和房屋開發經營。
第十一條 非法占地建房，或以不正當手段騙取批準的，責令建房者退還非法占用的土地，限期拆除或沒收在非法占地上新建的房屋。
干部利用職權，未經批準或采取欺騙手段騙取批準，非法占地建房的，除按前款規定處理外，并由其所在單位或上級機關給予行政處分。
第十二條 土地管理機關及其工作人員，必須認真履行職責，嚴肅執法。
篇7
Key words: ruralarea; homestead management; land resources; intensive use; effective way
中圖分類號：G812.42文獻標識碼：A 文章編號：2095-2104（2012）
隨著我國改革開放的不斷深入，國民經濟得到了前所未有的發展，我國的農村經濟也在改革開放的浪潮中得到了很大的提高，農民的生活水平和經濟收入都有大幅度的增長。農民實用大量閑散的資金買房購地，在我國的當前農村地區大多是屬于分散式的建房。相當一部分的農民把宅基地作為自己的“私有財產”，即使有了新的住房，原有宅基地也不會拆除，但是也不會交由政府統一管理，這樣就形成了大量閑置的住房和宅基地。因此只有建立有效機制加大對宅基地的管理，實現土地資源的節約利用，才能確保我國新農村建設過程中的“順風順水”。
我國農村宅基地管理中存在的主要問題分析
我國現行的法律法規制度不完善，相關規定滯后現象嚴重
在我國目前還沒有一部專門用于調整農村房屋和土地方面的法律法規，宅基地管理在很大的程度上依賴規范性文件以及地方政策的調整。在2004年11月我國國土資源部出臺了《關于加強農村宅基地管理的意見》，但是該意見，是以部門的意見形式出臺的，法律的效力很低。這樣的法律法規和立法相對完備的城市房地產管理相比較，農村宅基地方面的立法十分滯后，存在大量法律“真空地帶”，僅有的法律法規大多內容比較膚淺，不夠細致，操作性較差，而且某些地方管理辦法不夠規范，和實際脫節。在由于我國各地區管理力度的差異，宅基地管理效果差異就更大了，法律法規的不完善在制度上更加大了我國農村宅基地的管理難度。
農村宅基地退出補償機制尚未健全。
我國在1996年，某市的城市化水平32.8%，農村居民點面積35.7萬公頃，人均用地122平方米；到2000年城市化水平上升到49%，農村居民點面積反而上升到36.1萬公頃，人均用地達到147平方米；2006年城市化水平上升到56%，農村居民點面積進一步上升到36.9萬公頃，人均用地高達165平方米。造成城鎮用地與農居點兩頭增加的根本原因是我國現行農村宅基地管理政策缺乏宅基地退出機制。
農村宅基地整理配套政策亟待完善。
我國農村宅基地整理工作總體比較滯后，在鼓勵新村建設、向中心村集鎮集中，村莊整治、“城中村”改造、舊村改造過程中，不少地方為了片面追求騰退建設用地指標，往往不顧當地實際生產狀況和經濟發展水平，不尊重農民意愿，以“新村建設”等名義，強迫農民搬遷、向新村集聚，從而嚴重侵害農民的合法權益，甚至影響農民的長遠生計。
4、“空心村”的整治難度較大
農村宅基地管理中存在“空心村”的現象，其形成的主要原因有：第一、歷史遺留下來的老宅基地不規范造成的；第二、由于農民的法制意識淡薄，對《土地管理法》、《村莊和集鎮規劃建設管理條例》等有關法律法規不清楚，不理解，在翻新老宅的過程中又不遵守相關的村莊規劃，擅自對老宅基地房屋的翻新改變其形狀、數量尺寸等，加之在農村中某些村干部的管理能力較低；第三、在農村中干部的換屆比較頻繁，每屆當政的村干部各有各自的一套規劃，沒有一個長期的發展目標，從而出現了私搭亂建的情況，形成了“空心村”。“空心村”在整治的過程中涉及到的內容比較多，而且需要大量的資金投入。到目前為止，我國還沒有建立起相關的資金投入和使用機制，主要依靠個別的單位部門和群眾的積極參與是不能完成對“空心村”的合理整治的。
村民受到傳統思想的影響
在我國的農村，長期以來，無償、無限制的土地使用制度，使農村產生了以宅基地繼承祖業，多占多用，宅基地私有等錯誤觀念，尤其是在實行了農村責任以后在農村的部分村民錯誤的把分到的田地認為是“自己的私有財產”自己擁有絕對的使用權和控制權，任何人無權過問的思想。此外還有受到封建迷信的影響，在農村按照“風水”來確定住宅。最后，受到傳統風俗的影響，在男女結婚時，男方必須建有新的房子，而原有的老宅子就由老人住，這樣就造成了很多的空宅。
農村宅基地管理以及農村土地集約利用的有效途徑研究
以上對我國農村宅基地管理中存在的主要問題進行了簡要的分析，可見在我國新農村的建設過程中，宅基地閑置過多，造成了農村土地資源的嚴重浪費，對我國新農村的基礎設施建設帶來嚴重的阻礙。因此只有采取有效辦法對我國農村宅基地實施有效管理，實現農村土地集約利用，才能加快我國新農村的經濟建設，提高農村的生產水平和農民的生活質量。
加大村莊整理與宅基地復耕力度
加快村莊整理工作，鼓勵農民向城鎮、中心村集中，以促進村莊合理布局，提高農村宅基地集約利用效率。建立由村集體經濟組織主導的類似于城鎮土地收購儲備制度的農村宅基地收購、置換、整理機制，依法將應當無償收回或給予合理補償予以收回的農村宅基地。實施收回、儲備，對于繼承所得合法的“一戶多宅”、“面積超標”的農村宅基地及權利人，可以實施有償收購儲備。
對于不符合農村宅基地流轉要求的，如不在城鎮或村莊建設規劃區內的宅基地，通過收購進行盤活。對于符合土地利用總體規劃及村莊建設規劃的，應當再利用于新宅基地的審批；對于不符合土地利用總體規劃及村莊建設規劃的，應當適時開展宅基地整理、復墾。為鼓勵村集體經濟開展宅基地收購整理和盡量使用原有閑置的宅基地，應建立相應的經濟激勵機制和約束機制，如推進城鎮建設用地增加與農村建設用地減少掛鉤激勵政策，實行宅基地整理新增耕地、退宅還耕折抵指標收益與拆舊建新捆綁運行政策，在土地開發整理項目上對舊村改造、空心村治理予以政策傾斜等。
建立新型的農村宅基地的管理模式
在我國的新農村建設中，加強對宅基地的管理工作，促進我國土地資源的集約利用。建立以地方政府為主導，農村集體經濟組織為基礎，并且多部門參與協調配合的農村宅基地新模式，在充分發揮農村集體經濟組織對農村宅基地的依法配置權，符合住宅的建設條件，都能夠在集體經濟組織決定以后依法報批。鄉鎮政府作為履行農村宅基地的初審主體的責任單位，要通過責任體系，落實管理責任，在農村積極的開展執法監管的巡查，打擊各類農村宅基地違法的行為。
建立我國農村宅基地有償使用制度
在不違反我國的《憲法》、《土地管理法》的相關規定的前提下按照農村每戶只能有且只有一處標準住宅原則，對法定享受面積實行土地使用權形式解決農民對土地的使用；對村民由于生活需要，要求增加宅基地的用戶實行：“有償使用，按宅收費，多占多交”的實施解決。在以補償金的形式返還給農戶，讓少占宅基地的用戶得利，讓多占的人吃虧，主要利用經濟的手段進行調節，禁止農村宅基地不斷擴大的現象，實現土地資源的集約利用。
總結
綜上所述，對我國新農村建設中宅基地管理中面臨的主要的問題進行了分析，并且針對主要問題對加強宅基地管理，促進土地資源集約利用的有效途徑進行了探究。可見宅基地閑置的現象嚴重的阻礙了我國新農村的建設，因此只有通過加大村莊整理與宅基地復耕力度、建立新型的農村宅基地的管理模式以及建立我國農村宅基地有償使用制度等措施，加大我國農村宅基地的管理，減少浪費，切實的實現土地資源的集約利用，推進我國新農村經濟的可持續發展。
篇8
1 農村宅基地現狀及存在的問題
近年來,我省按照中央和省人口資源環境會議精神,開展了數次農村宅基地利用和管理情況調研。如早在2001年,就曾在全省選擇10個縣(市)的10鄉鎮116個行政村進行樣點調研。我省是一個農業大省,農村宅基地面積比較大,宅基地350多萬宗。在外業調查取得第一手資料的基礎上,從管理經驗和統計數據、典型案例分析入手,研究農村宅基地利用現狀、發展規律。結果表明,我省農村宅基地利用和管理存在很多問題。
1.1 宅基地超占面積現象嚴重
按照《吉林省土地管理條例》規定,農村宅基地面積最大不得超過330km2。但是,現實中宅基地超占面積現象極其普遍,如10個樣點鄉(鎮)調查顯示超占面積約為村莊規劃總面積的23%,初步統計人均占地約370km2,戶均宅基地約800km2,遠遠高于規定的標準,其中超占面積在100km2以上的有3萬多戶。具體分布情況,從東部到西部超占面積越來越大,從城鄉結合部到偏遠村莊超占面積逐漸增大,經濟發達地區比相對落后地區超占的少。
1.2 宅基地利用不合理甚至空置
抽樣調查結果表明,在宅基地布局方面分別零星、散亂,利用不合理,村莊作為宅基地比較集中的地方在土地利用方面十分粗放,每戶宅基地之間有大量的土地被閑置、浪費,利用率非常低,特別是人均土地面積比較多的地區更為明顯。由于各方面原因導致很多宅基地出現空置,如人口的減少和流動,舊宅基地的廢棄等等,這種空置現象在偏遠、落后的地區較為突出,有的空置率達到0.4%以上,而且這種現象還呈現出逐年增長的趨勢。另外,在我省部分地區由于土地堿化因素的影響,甚至出現了“光屁股”屯、空心屯狀況。
1.3 一戶多宅增加,非法轉讓普遍
隨著農村人口增長率的降低以及農村人口向城市流動,農村人口特別是欠發達地區出現負增長趨勢,很多空置的農村住房出現了轉讓情況;一些農民在經濟條件變好之后購買地點、環境等均比較好的宅基地建房,也造成一戶多宅現象發生;有的舊宅基地破舊、倒塌后不在原地重建而直接購買他人房屋居住,還有的通過繼承、贈與等途徑將多個宅基地過到一人名下,出現一戶多宅現象。另外,許多農民將房屋轉讓時不依照規定及時進行變更過戶,對土地使用證重視不夠,還有的將宅基地轉賣給城鎮工業戶居住或建廠等使用,土地使用權卻無法通過合法方式進行轉移,導致非法轉讓現象普遍發生。
1.4 宅基地用途發生轉變
隨著農村經濟的發展,宅基地已不僅僅局限于居住。在城鄉結合部家庭作坊發展較快,出現前店后廠、前廠后宅等混合用地類型;偏遠地區,主要由于家庭種植、養殖乃至加工等個體或規模經營模式的發展等原因,致使一些宅基地變成了養殖場、種植場或加工廠等,改變了原居住用途。目前農村宅基地在使用功能上,基本被劃分為住宅區、生活輔助區、生產區三個大致用途和區域。還有很多宅基地在非法買賣后改變居住用途,特別是城鄉結合部的城鎮居民購買農村宅基地多用于商業或工業等用途。
2 問題產生的原因
2.1 歷史原因
1986年《土地管理法》頒布以前,對土地的重視程度不夠高,農村宅基地管理制度不健全,完全由生產大隊自主分配,宅基地面積普遍偏大。特別是在1982年至1986年間,農村出現建房高峰,農民爭相超占宅基地,這一時期超占的數量占超占總數的50%左右。有的偏遠地區一般在80%左右,東部山區以及發達地區低于50%。
2.2 管理方面的原因
在《土地管理法》出臺后,由于各地土地管理機關還在初步建設階段,許多工作人員是臨時招聘的,加上鄉、鎮政府的審核較松,對宅基地的管理不夠規范和嚴格,超面積批準現象依然存在。在《吉林省土地管理條例》出臺后,個別地方仍制訂了土地政策,甚至自行規定宅基地面積可為600km2。在農村鄉鎮村莊規劃上缺乏有效性、科學性,甚至沒有規劃,加上執行不到位,也導致宅基地面積超占現象發生。
2.3 法律法規方面原因
現行法律、法規對宅基地方面的規定非常少,主要散見于在《憲法》《物權法》《土地管理法》《擔保法》《繼承法》等法律條文中,甚至連宅基地的概念也沒有在法律上予以準確界定,對宅基地尚沒有一個比較系統、規范和全面的法律規定體系和管理體系,而這些現有的法律法規規定又基本限定宅基地為農用地范疇,在市場經濟的今天,把宅基地限定在農用地管理的規定顯然已不能適應社會的現實要求,在加上關于宅基地的不同法律對宅基地的法律關系存在一定差異,法律關系還不夠順暢,使宅基地的管理在實際操作上困難很多。
2.4 市場經濟發展帶來的原因
隨著市場經濟的發展,農村宅基地的原始居住用途已悄然發生變化,市場經濟在農村特別是城郊地區發展活躍,勢必導致將宅基地轉變為商業、工業、娛樂等用途,與之相適應的法律規定以及關于集體土地使用制度的改革上卻相對滯后,在法律、法規規定方面缺乏操作性,在具體執行上缺乏足夠的空間,盡管各地從集體建設用地流轉的角度進行了一定探索,但還是沒能夠從根本上得以有效解決這一普遍性問題。
3 加強宅基地利用和管理的對策
3.1 完善宅基地管理制度
一是加強規劃管理,凡是不符合土地利用總體規劃和集鎮村莊規劃的宅基地,堅決不允許翻建、改建、擴建和改變用途。二是加強轉讓管理,加大對違法轉讓的查處和處罰力度,制止非法轉讓行為的發生。三是嘗試集體建設用地有償使用,對宅基地改變用途的一律參照國有土地實行有償管理,如加工、養殖等生產需要使用建設用地的,一律另行申請。四是完善宅基地審批,嚴格控制宅基地標準,明確宅基地專門用于居住生活用地,不允許改變用途。五是完善宅基地登記制度,通過宅基地清查和村莊地籍調查,全面摸清宅基地利用情況,區分和劃出生產區或者農用地等區域。
3.2 強化宅基地建設規劃控制
這是加強宅基地管理的重點環節。《土地管理法》規定,集鎮和村莊規劃必須與土地利用總體規劃相銜接,集鎮和村莊規劃要有全局觀念,合理調整布局,體現重點合并自然村、建設中心村、發展小城鎮的思路。把優化土地利用結構,調整土地利用功能,提高土地利用率,促進已有建設用地和村內空閑地高效利用作為重點,詳細規劃集鎮和村莊各類建設用地,做到節約、集約用地。在很大程度上宅基地的建設和布局實際是由城鎮和村莊建設規劃決定的,只有在建設規劃上提高計劃和管理水平,宅基地的有效利用和管理才能得以實現。
3.3 發揮經濟調控作用
農村宅基地只是集體經濟組織分配給村民的一種福利性待遇,屬于無償使用。但對超出標準部分在予以行政處理的同時采用經濟手段進行調節。對在集體土地建設用地流轉嘗試中基地地用于工業、商業或娛樂等用途的,在登記管理上予以區分和確定,同時也要在經濟上通過有償使用方式進行調控和管理,如此,即嚴格了管理又適應了經濟發展的需要,還能夠增強農村集體組織的實力,提高農民的經濟收入。
3.4 制定合理的宅基地管理政策
一是在不發達地區推行“遷村并屯”計劃,積極發展小城鎮和“中心村”,政府要在資金和政策上予以積極扶持。二是在經濟相對發達地區特別是城鄉結合部和小城鎮實行住宅統建,國家、集體、個人三方按比例負擔費用。三是鼓勵農民主動讓出多余的宅基地,參照國有土地價格予以足額補償。四是開展農村宅基地復墾治理,將村莊內的宅基地及空閑地、廢棄地進行綜合整理,通過經濟獎勵和政策鼓勵等辦法,提高土地利用率,對復墾為耕地的可考慮優先給予農民使用。
4 小結
宅基地管理和利用,是社會主義市場經濟發展到現階段需要迫切解決的大事,它事關九億農民的切身利益,是解決“三農”問題的重要環節,必須予以高度的重視,相關部門更是要解放思想,提高認識,采取得力措施,在不斷深入推進土地管理制度改革的大前提下,徹底轉變農村宅基地管理松散、利用粗放、系統不健全的不良狀況,通過制定科學的農村宅基地管理辦法和措施,利用政策和手段,全面推進農村城鎮化、工業化、市場化進程,促進農村經濟快速和健康發展,提高農民生活水平,維護社會的和諧穩定,為早日實現農村小康社會的建設努力營造最良好的基礎管理環境。
參考文獻
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篇9
我國土地征用中存在的若干問題：1、相關法律中“公共利益需要”缺乏明確界定。2、對非法占地行為的處罰力度過輕。3、征地補償過低導致失地農民生活毫無保障。
我國農村土地征用過程中導致上述問題的成因包括：1、為局部利益故意模糊“公共利益”的概念。2、農村土地征用權的濫用。3、征地程序中欠缺有效的監督機制，致使農村土地流失嚴重。4、土地征用補償制度不健全是成為引發糾紛的爭端的主要原因。
對農村土地征用過程中出現諸多問題提出的相應對策。1、要確立規范的征地制度標準。2、要科學界定“公共利益”的范圍3、要規范政府的征地行為。4、完善農村土地征用程序，加強征地的民主性。5、完善農村土地征用的補償制度，合理安置失地農民。
本文通過對我國農村土地征用制度概念的理解以及闡述了農村土地征用應遵循的原則和在土地征用時應補償范圍和標準。另外，根據我國目前在農村集體土地征用過程中存在的問題，分析了其存在的原因，并在“公共利益”范圍界定，征用制度完善，補償制度完善，規范政府征地行為等方面提出了一些建議。
關鍵詞：農村集體土地征用制度“公共利益”范圍農村集體土地征用補償農村集體土地征用程序
我國土地的所有形式包括兩種，一是土地的國家所有制，二是土地的農村集體所有制。我國農村土地征用是發生在國家與農村集體之間所有權的轉移，它是國家為了公共利益的需要，依照法律的規定，在給予了農村集體經濟組織和農民個人相應的補償后，將農村集體經濟組織所有的土地轉變為國家所有。
一、集體土地征用應遵循的原則。
1、十分珍惜，合理利用土地和切實保護耕地的原則。
我國人口多，耕地少并且在某些地區耕地又浪費嚴重。隨著人口的逐年增長，耕地將繼續減少，這是一個不爭的事實，因此土地管理法規定：十分珍惜，合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策。各級人民政府應當采取措施，全面規劃，嚴格管理，保護開發土地資源，制止非法占用土地的行為。在國家建設征用土地中要做到這一要求，必須堅持：(1)加強規劃，嚴格管理，嚴格控制各項建設用地(2)要優先利用荒地，非農業用地，盡量不用耕地(3)要優先利用劣地，盡量不用良田(4)加大土地監察和土地違法行為的打擊力度，切實制止亂占耕地的濫用土地行為。
2、保證國家建設用地的原則。
國家建設征用土地，被征地單位必須無條件服從，這不但因為征用土地是國家政治權力的行使，而且因為國家權力的行使是為了維護社會的公共利益。社會公共利益是一國的最高利益，是全體人民的共同利益體現，私人行使權利不得違背社會公共利益，而且在與社會公共利益相抵觸時就得對私人利益加以限制以維護社會公共利益。國家建設即是社會公共利益的體現，因此應在貫徹節約土地，保護土地的前提下保證國家建設用地。
3、妥善安置被征地單位和農民的原則。
集體土地征用意味著農民集體土地所有權的喪失，意味著農民對土地的使用收益利益的喪失，故用地單位應當根據國家法律規定，妥善安排被征地單位和農民的生產和生活：一是對被征用土地的生產單位要妥善安排生產，二是對征地范圍內的拆遷戶要妥善安置，三是征用的耕地要適當補償，四是征地給農民造成的損失要適當補助。
4、誰使用土地誰補償的原則。
土地征用的補償并不是由國家支付，而是由用地單位支付，這是因為，國家并不直接使用所征用的土地，也不是使用該被征用土地建設項目的直接受益者，而用地單位則兼具這兩個因素，由其支付征用土地補償是合理的。用地單位的補償是一項法定義務，承擔此項義務是使用被征土地的必要條件。用地單位必須按法定的標準，向被征用土地的集體組織給予補償。
二、征用集體土地的補償范圍和標準。
國家建設征用土地由用地單位支付補償費用。征用土地的補償費用包括以下三項內容：
1、土地補償費，主要是因國家征用土地而對土地所有人和使用人的土地投入和收益損失給予的補償，征用耕地的土地補償費為該耕地被征用前3年平均產值的6至10倍。征用其他土地的補償費標準，由省自治區直轄市參照征用耕地的補償費標準規定。
2、安置補償費是為了安置以土地為主要生產資料并取得生活來源的農業人口的生活所給予的補助費用。征用耕地的安置補助費，按照需要安置的農業人口數計算。每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準，為該耕地被征用前三年平均年產值的4至六倍，但是每公頃被征用耕地的安置補助費，最高不得超過被征用前三年平均年產值的15倍征用其他土地的安置補助費標準由省，自治區，直轄市參照征用耕地的安置補助標準規定。
3、地上附著物和青苗補助費，如房屋，水井，林木及正處于生長而未能收獲的農作物等，補償標準由省自治區直轄市規定。
三、我國土地征用中存在的若干問題
1、相關法律中“公共利益需要”缺乏明確界定。我國《憲法》規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用”，《土地管理法》規定：“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用”。這些規定都強調了征用的前提必須是為“社會公共利益的需要”，也就是說，只為某個或某些經濟組織或者個人利益需要，是不能征用集體土地的。但是現行法律、法規并沒有明確界定哪些建設項目用地是為了“公共利益需要”，或界定哪些項目用地不是為“公共利益需要”。根據《土地管理法實施條例》對征地審批程序的規定，可以間接推斷出：在土地利用總體規劃規定的城市用地范圍內，為實施城市規劃需要占用土地，以及能源、交通、水利、礦山、軍事設施等建設項目確需使用土地利用總體規劃確定的城市建設用地范圍外的土地，應當屬于為“公共利益”需要使用土地。而事實上，為實施城市規劃分批次征用土地后，由哪些具體的建設項目來使用具有很大的隨意性，往往是誰申請使用，就由市、縣人民政府按照規定出讓或劃撥給誰使用。這里面的“公共利益需要”尺度很難把握。
2、對非法占地行為的處罰力度過輕。目前已查處的大量違法批地占地案
件，往往是未批先征，未批先用，事后再補辦手續。即使被查處了，也常以“生米煮成熟飯”為由，再補辦手續，做善后工作，最終實現征地占地的“合法化”。今年以來，全國已發現違法占用土地案件4.69萬件，結案2.78萬件。然而，只有193人受到行政處分，62名違法責任人被移送司法機關，16人被追究刑事責任，受處罰率僅為千分之幾。既破壞了司法的權威性，也沒有使違法者受到震懾。
3、征地補償過低導致失地農民生活毫無保障。在對農村土地進行征用后，政府通常給予四種補償費：土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費。前兩種費用是歸農村集體經濟組織所有的，后兩種費用則是給地上附著物及青苗所有人的。國家在對農村土地征用后，受償的主體主要是集體經濟組織，而個人承包經營農戶不能作為受償的主體，只能在集體經濟組織中受償，失地農民不僅喪失了土地承包經營權，而且喪失了集體經濟組織成員的身份，成了多余的勞動力。加之沒有配套措施安排其生產和生活，造成農民失地又失業生活極度困難。
四、農村土地征用過程中導致上述問題的成因。
在土地征用過程中出現上述問題的原因是多樣的，主要有以下幾方面的原因。
1、為局部利益故意模糊“公共利益”的概念。我們并不否認為了公共設施和公益事
業建設需要犧牲部分人或集體的利益，但不得不對征用中“公共利益”的界定、征地適用的范圍、征地的程序和損失補償產生了質疑。國家征用權的濫用和土地所有權的強制轉移，產生了明顯的不公平：政府以低補償從農民手中征用土地，又以拍賣、出讓等形式高價轉移給土地開發商。把這一行為認定為了“公共利益”，顯然是沒有說服力的。該行為使農民的私權利受到侵害，另一方面，被征土地的利用率也遠遠不及農民對自己土地的利用率。2、農村土地征用權的濫用。農村土地的征用主要針對農村集體所有土地，其中也涵蓋了一部分農民個人承包經營的集體土地。對農村土地的征用也主要涉及農村集體經濟組織的利益和農民個人的利益。有的地方政府打著“公共利益”幌子，以較低的補償強行征用農村集體經濟組織所有的土地，甚至要求村集體單方解除土地承包經營合同，強行征用農
民承包的土地。當農村土地被肆意的征用，社會上便出現了一種新的群體-“失地農民”，他們喪失了賴以生存的土地，又得不到相應的補償，尋求不到新的生存出口，于是，他們不斷地上訪、告狀，成為了社會不穩定因素。
3、征地程序中欠缺有效的監督機制，致使農村土地流失嚴重《土地管理法》第四十五條第三款規定：“征用農用地的，應當依照本法第四十條的規定先行辦理農用地轉用審批。其中，經國務院批準農用地轉用的，同時辦理征地審批手續，不再另行辦理征地審批；經省、自治區、直轄市人民政府在征地批準權限內批準農用地轉用的，同時辦理征地審批手續，不再另行辦理征地審批，超過征地批準權限的，應當依照本條第一款的規定另行辦理征地審批。”這是征用農業用地的基本程序，但在我國農村土地征用過程中最大的問題是不按審批程序進行。我國的廣大農村中，縣、鄉、鎮政府對農村土地享有著絕對的權力，農村土地的所有權屬于村集體所有，但縣、鄉、鎮政府部門卻是所有者主體的代表，同時又是征用土地的使用者和管理者。在涉及農村土地征用的決策上需要聽從于政府，由于在征用程序上缺乏有效的監督機制，很多時候便會出現政府擅自占用土地、買賣土地等非法轉讓土地和越權審批，或先征后批，或以合法形式掩蓋非法占地的現象。由于農村土地征用費低，很多土地在被征用后由于種種原因被閑置，造成了大量土地資源的浪費，致使農村土地流失嚴重。
4、土地征用補償制度不健全是成為引發糾紛的爭端的主要原因。
首先，行政補償法律體系不健全。我國憲法規定了國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用，但未規定應給予相應的補償。與憲法此規定相配套的法律規范對于補償制度的規定也不完備。如《環境法》、《水法》、《草原法》中只有各種禁止性、限制性的規定，但卻未規定應當給予何種補償的規定。其次，補償辦法規定不合理、不科學，在實踐中的可操作性較差。《土地管理法》第47條規定：征用耕地的土地補償費為征用前三年該地前三年的平均產值的六倍至十倍，對安置費的補償規定為最高不超過十五倍，兩者相加不超過三十倍。這樣的規定能否合理體現被征用土地的實際價值令人懷疑。據權威部門統計，
近三年全國土地出讓金收入累計達9100多億元。這其中又有多少真正補償到了農民的手中呢？
五、對農村土地征用過程中出現諸多問題提出的相應對策。
1、要確立規范的征地制度標準。
在實際征地過程中，之所以出現損害農民權益和農地非農化失控的現象，重要原因之一，就是征地的指導思想有偏差，目的動機不純，往往是出于利用土地做無本買賣，以求盡快實現資本原始積累，加快建設，或者為了體現個人政績。其實，規范的征地制度應具備兩項基本功能，或者說能解決兩個問題：一是具備保障農民權益的功能，以確保農民在失地的同時獲得與城市居民同等的居住、就業、醫療和養老的條件；二是具備控制農地非農化趨勢的功能，將農地占用納入合理利用和保護有限土地資源、實現生態經濟持續協調發展的軌道。這是衡量征地制度是否科學、合理、規范的唯一標準。只有以此為出發點，并作為實施征地過程的指導思想，輔以切實措施，才能確保在推進城市化過程的同時，最大限度地確保農民權益和有效地實現耕地資源的動態平衡。
2、要科學界定“公共利益”的范圍。
由于“公共利益”概念的抽象性，而我國現行法規對“公共利益”的范圍未作出明確界定，這為任意解釋“公共利益”、擴大征地范圍留下了空子，以至于出現“公共利益”是個筐，什么東西都可往里裝的情況。為了避免出現這類現象，參照國際上有關國家《征地法》的規定，有必要對“公共利益”的范圍作出明確限定，主要包括：(1)、國防、軍事需要；(2)、國家和地方政府需要修建的鐵路、公路、河川、港灣、供水排水、供電、供氣需要；(3)、國家和地方政府需要修建的鐵路、公路、河川、港灣、供水排水、供電、供氣及環境保護等建設事業；(4)、國家和地方政府需要修建的機關，以及以非營利性為目的的研究機關、醫院、學校等事業單位。“公共利益”具有動態性，為如何把握“公共利益”帶來了一定難度。所以，應倡導、重視社會民眾的參與權、選擇權。對于社會普遍承認的、獨立于社會和國家現行政策之外的公共利益用地項目，如有關國民健康、市政基礎設施等，政府應嚴格按有關土地征收、征用法規辦事，而對那些由社會發展不同階段所引發的符合社會、國家急需要的相對公共利益項目，尤其是有爭議的項目，則應建立特定的制度，即通過采用公開、透明的方式，向社會說明其“公共利益”之所在，提倡由政府和全體民眾討論、認同。
3、要規范政府的征地行為。
在對農民集體土地的征收、征用過程中，政府始終處于強勢地位，它既是征收、征用的主體，又是補償的主體。雖然，新修改的《憲法》對有關土地征用的條款作了重大修改，突出了對農民利益的保護，但政府在征地過程中的強勢地位并未有多大的改變，對“公共利益”的解釋權仍在政府，征地的程序仍掌握在政府手中，對征地如何補償的決定權還是在政府。因此，如何規范政府、主要是地方政府的行為，構成了規范征地制度，保障農民權益的關鍵。為此，首先要嚴格控制政府的征地權力，理清征收、征用的界限。其次強化平等協商和監督機制。國家因“公共利益”需要而要征收或征用集體土地時，必須尊重農民集體土地所有者和使用者的主體地位。政府在對集體土地征收、征用的決策作出之前，必須與集體農民進行平等的協商，征得絕大多數農民的認同。再次要弱化乃至剝離政府與征地行為之間的利益關系。在現行征地制度下，在征地和供地之間有一個很大的利益空間。它構成了濫用征地權力、任意降低補償標準的癥結。因此，必須有針對性地采取措施規范、約束政府行為，弱化乃至剝離政府與征地行為之間的直接利益關系。
4、完善農村土地征用程序，加強征地的民主性。
筆者認為，農村土地征用事關農民的生存，完善農村土地征用程序，在原有的程序上還需要注意完善和增加幾個步驟：其一應該加強對農村土地征用的審批程序。其二，應該增加農村土地征用的聽證程序。在農村土地被征用時，農民往往是最后一個知道自己的土地被征用了。為了提高征用土地的透明度，防止在征用農村土地過程中的暗箱操作，應當增加聽證程序以聽取被征土地的所有者和使用者的意見，滿足他們的知情權，提高征地的透明度。其三，加強農村土地征用的民主性。雖然土地的所有者或使用者無權決定土地被征用的用途，但對征地補償的確定及補償費用的分配及使用，卻有權進行參與，發表自己的意見，如果是少數農民的土地被征用，那么更有必要讓失去土地的農民參與決策，如此才能更好的監督征地使用單位對土地使用情況，如果被征土地被閑置，農民當然地有權申請恢復土地的耕種，如此不僅達到了提高被征土地的利用率，還更有利于保護國家有限的土地資源。
5、完善農村土地征用的補償制度，合理安置失地農民。
農村土地征用補償如何完善是學者們一直關注的問題，《土地管理法》規定的補償標準中的“土地年產值”是個極不易確定的數值，各地差異也相當大，計算時主觀性很強，不僅增大了政府自由補償的隨意性，而且在實踐中征地的雙方多數時是達不成共識的。因此，筆者認為解決這些問題應該從幾個方面著手：第一，補償標準。現在是市場經濟的時代，只有以土地的市場價格來確定補償的標準才較為合理，讓土地所有人或使用人切實了解土地征用，參與討價還價，如此才能滿足、保障土地所有人和土地使用人的合法權益，支持土地的征用。第二，合理的給予安置。應該在給予金錢補償的同時，對他們今后的生活給予安置。另外，筆者認為還可以將一部分補償拿出為失地農民辦理保險，這也是維護他們合法利益可行的途徑之一。第三，擴大補償的范圍。筆者認為在對農民的實際損失給予了補償的同時，還應該加入預期的利益。預期的利益當然是很難確定，但是可以從失地農民近五年甚至近十年的平均利潤中予以確定，尤其是對于個人承包集體土地的農戶，承包期限還未到期，承包的土地就被政府征用了，他們的預期利益更應該給予維護。
參考文獻資料：
1、《憲法》第10條第三款規定
2、《土地管理法》第47條規定
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近年來，有關部門加強了農村宅基地的確權登記工作，但政策規定與現有的農村實際仍有較大差距，確權情況不容樂觀。抽樣調查顯示，擁有宅基地的農民群體中約 40%左右的家庭有農村土地使用權證，約三分之一擁有房產證；沒有農村土地使用權證和房產證的約占三分之一；社會群體和城鎮居民群體對農村宅基地和房產的確權比例比農民更高。
2、存在一戶多宅現象
《土地管理法》規定“農村村民一戶只能擁有一處宅基地”。然而，因法律法規的不健全、農村宅基地管理不到位、繼承等原因，農村出現了一戶多宅現象。問卷調查顯示：農民群體中近半農村居民存在擁有多處宅基地（一戶多宅）現象。
3、農村宅基地已形成一定規模的地下市場，交易主要以合同為憑據
現行的有關法律明確規定農村宅基地交易僅限于本集體經濟組織內，且有限制條件。盡管如此，因凸顯的農村土地的價值，農村宅基地的隱性流轉比較盛行。因農房交易遵照“地隨房走”原則產生了現實中的農村宅基地流轉，與此同時很多是不發生轉移登記的地下行為。在農村宅基地交易上，“簽訂合同”作為交易憑證占了主要部分。
4、農村宅基地規劃在現實中得不到彰顯
當前，樂清市農村絕大部分地區已實現鎮村規劃全覆蓋，但部分地區的新農村規劃還存在規而不搞、有規不依、違規難糾等現象。按照現有規劃建設審批做法，一般農房建設可以經審批允許建設3層，也有農房最高允許建設5層的，但因經濟利益驅動和管理不到位等原因，一些村莊農房建設往往超過審批的層數，最高甚至有八九層。
5、農村宅基地集體所有仍未深入人心
憲法規定：農村宅基地所有權歸屬于集體。但令人驚訝的是還有相當一部分群體對此認識不清。農民群體中只有三分之一人認為是“農村集體所有”，城鎮居民群體，也只有40%左右的人認為是“農村集體所有”。
二、農村宅基地使用的影響因素分析
1、制度不完善，農村宅基地權能受限
雖憲法提出“土地的使用權可以依照法律的規定轉讓。”但《土地管理法》、《擔保法》、《物權法》等法律法規和部門的一些規章、管理辦法對農村宅基地使用權、農房的流轉設置了許多限制條件。這種不完整權能設置，無法保障農村宅基地的用益物權，制約了農民財產權。
2、管理不到位，機會主義行為盛行
管理不到位為機會主義行為提供了機會。為獲取巨額資財，一些市場主體在既定制度下尋找管理漏洞，綜合考慮違建成本和收益后，采取了諸如少批多占、擴建、占用耕地建房行為；一些村莊以發展集體經濟的名義非法買賣農村土地；一些執法人員收受賄賂，對違法建設縱容姑息。于是，日積月累，最終形成當前農村宅基地難以合法確權、違占違建層出不窮的現象。
3、主體虛無，農村土地所有權人缺位
《憲法》（2004年）第10條規定：“城市的土地屬于國家所有，農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”然而，“農村集體并不是法律上的組織，而是一定范圍一定地域內全體農民的集合，是一個抽象的沒有法律人格意義的集合群體。”在法治社會里，這類主體處于虛置的地位，于是就沒有法律規范中嚴格意義上的權利和義務。主體的虛無使集體在私權社會中流于形式，在農村宅基地的管理中嚴重缺位。
4、成員意識不足，農民對宅基地的使用管理監督乏力
當前農民公民意識淡薄，農民并沒有意識到自身的權利與社會責任是不可剝奪、不可回避、不可轉讓的。在現實中，農民在村務中的參與度總是不高，“事不關己高高掛起”、“各人自掃門前雪，莫管他家瓦上霜 ”的意識深入骨髓。農民公民意識的缺乏使村民自治的發展失去了內源性動力，使農村宅基地的使用和管理未能在充足的陽光下運作，也使村民的監督成了空話。
三、加強農村宅基地管理的建議
1、進一步完善農村宅基地相關法律法規
要依據憲法精神，進一步修訂涉及農村宅基地管理的法律法規，賦予農村宅基地完整權能，真正實現城鄉土地的“同地、同權”，真正實現城鄉建設用地的二元統一。明確宅基地的權利內容及權利的取得、變更與喪失，明確農民對宅基地擁有使用權、處置權，實行自愿、有償流轉，使宅基地真正成為農民的合法財產，以最大限度地保護農村宅基地的用益物權，有效增加農民的財產權。
2、推進農村宅基地管理制度創新，建立使用期限制
首先，實現農村建設用地分類管理。劃分農村建設用地，明確農村居民擁有農村宅基地的使用權，村集體經濟組織擁有農村經營性建設用地的使用權，合理確定兩者的范圍以及轉化程序。其次，實現社員農村宅基地使用權的公平取得。農民一經獲得標準面積的宅基地審批后，不得再次提出申請。核查現有農村建設用地使用情況和農民宅基地占有情況，允許各類主體按一定流程確權。建立農村宅基地使用期限制度。第三，建立正常化的農村宅基地流轉制度。依托流轉（交易）平臺，允許農民依其意愿對農村宅基地使用權以轉讓、抵押、入股、租憑等形式進行流轉。第四，探索農村宅基地退出方式。鼓勵宅基地使用權人自愿有償的退出閑置宅基地和住宅。建立所有權人有償回收制度，因地制宜探索多種退出方式。
3、改革和完善農村產權交易平臺，推進信息公開
依托現有的農村產權交易中心，建設農村集體土地交易平臺，推動農村產權流轉交易公開、公正、規范運行。市場中公開化信息的完備程度，直接影響了市場主體的有效決策和市場配置資源的效率。信息公開也有助于農村宅基地管理的公平公正。
4、重建村級組織，建立現代治理機制
篇11
一、新農村建設中完善土地利用結構，提高土地利用率，土地集約利用率的主要方法
1.統籌安排建設用地
加強鄉鎮土地利用總體規劃和專項規劃、村莊和集鎮規劃，優化農用地和建設用地結構和布局。編制規劃務必體現超前的規劃意識和在保護耕地的前提下發展各項事業的意識，從保護耕地、村容整潔、方便生活等目標出發，統籌城鄉發展、區域發展、經濟社會發展、人與自然和諧發展，對新農村未來用地進行科學預測。
2.保護基本農田
健全和落實基本農田保護的各項制度和措施，進一步嚴格和規范涉及基本農田的建設用地審核、規劃修改或調整，嚴格控制占用和改變基本農田。嚴格控制基本建設用地增量，努力盤活土地存量，強化節約集約利用土地。嚴格執行占用耕地補償制度，補充耕地的數量、質量實行按等級折算，努力提高補充耕地質量。
3.推進土地開發整理
依法收取耕地開墾費、新增建設用地土地有償使用費，按規定劃繳土地出讓金用于農業土地開發的資金，并依法依規專項使用。要以提高農業綜合生產能力為出發點，加大基本農田整理力度，建設高標準基本農田。結合土地開發整理項目區推進小型農田水利建設，將小型農田水利設施建設作為土地開發整理項目建設的重要內容。繼續推進以田、水、路、林、綜合整治為主要內容的土地整理復墾。加大災毀耕地復墾力度，幫助災區農民恢復生產、重建家園。
4.加強村民宅基地管理
村莊整治要立足于現有基礎進行房屋和設施改造，防止因大拆、大遷而大量占用土地。要引導農民住宅建設按規劃、有計劃地向小城鎮和中心村集中，嚴格按照土地利用規劃和年度計劃批準宅基地，控制農村建設用地增量，禁止城鎮居民在農村購置宅基地。開展城鎮建設用地增加與農村建設用地減少掛鉤試點。
5.推行集約用地
目前，用地指標緊缺，耕地又少，要保障發展的話，出路就在于節約集約用地。因此，要把每一塊地都用好，要把好每一個項目的預審關，要千方百計地挖掘用地潛力，提高用地效率，要嚴格定額指標管理，嚴格限制投資強度、建筑密度。要充分利用荒山荒地。要多把丘崗地、荒灘、劣地利用起來。同時，還要組織存量建設用地的普查，要摸清底數，盤活存量，用好存量，要依法收回閑置用地。
二、關于農村大量存在土地拋荒現象的探究與解決方案
20世紀90年代以來，中國經濟建設經歷了一個高速發展的時期，經濟的騰飛不僅僅帶動了城市人口的就業，也推動了農村人口流向城市，大量農民工涌入城市打工，在農閑時農民進城，農忙時回農村務農。這個現象一直持續到現在，由于打工的收入遠高于務農的收入，大多數農民已經成為了職業的農民工，開始整年都待在城市務工而把農村中的田地交給老人和婦女，而有些則干脆拋荒，閑置在那，使原本肥沃的土地變成雜草叢生的荒地。
1.田間道路不便或是田塊距離居住地較遠不便于耕作
因為主要是老年人從事農業生產，因此體力不足就使得老年人傾向于放棄水源條件差和道路不便的地塊。不少老年講到，“要是能通板車，我們就可以多種些，要是不通的話，還是肩挑背扛的，我們干不動，造業啊”。可以參加勞動的一個家庭中的兩個老年人一般會選擇種2-3畝田地，就要能夠維持其基本生活就可以了。
2.村民覺得種不種地是自己的權利，自己可以進行選擇
土地承包期限的模糊化給予了村民土地類私有化的暗示，這種暗示讓村民覺得對自己的土地擁有絕對的權利，而沒有什么義務。如今的村民再也不擔心自己的土地會被調整和調換了。村民都知道中央政府關于土地的政策不允許村干部調整土地了。正是這種對政策的把握和體會，村民自己在承包土地上的權力意識和主體意識明顯增強，這種情況就是村民任意處置自己土地的一個基礎和前提。
3.農業收入低，造成大量年輕勞動力外出打工
經過與多位村民計算農業生產的經濟賬目，我們發現種植一畝水稻的凈收益為500—700元。這樣的收益對于年輕人來講也就是不到一周的打工收入，相比之下，年輕人外出務工的選擇也并沒有什么錯。農業生產的弱勢性質同樣無法脫離市場經濟對效率與效益目標追求。
三、關于農村土地拋荒的解決方案
1.要改善和整修村莊內的農田水利設施
加強農村水庫的管理和給排水設施的建設，完善溝渠的通暢度，保證灌溉用水，可以每隔半年進行大范圍的水利設施檢修，政府和村里都需要拿出一部分經費保證這項措施的順利實施。
2.要修建農田機耕道，提高農業生產的機械化程度
建議可以將紛亂眾多的狹窄的田埂進行合并，將其作為機耕道。或者是，由田塊相連的農戶自行商量和規劃機耕道的位置與占地調整問題。因為農民對機耕道建設的呼聲很高，所以協調起來是很方便的，在大量土地拋荒的情況下，少量的占用土地也不會引起復雜的利益協調問題。機耕道的建設將可以直接減輕老年人種田過程中的體力勞動，還可以擴大機械耕種的面積。
3.提倡農民自發的土地流轉
尊重農民的首創精神，鼓勵種田能手耕種更多的土地并采用適當方式對種田能手進行獎勵。目前村莊里自發地撿拾其他農戶土地進行耕作的現象比較普遍，這種撿拾是農戶與農戶之間自發協調的結果。撿拾耕種的行為緩解了土地拋荒的蔓延，但是還不足以讓土地拋荒增長的趨勢扭轉，而讓我們看到扭轉這種趨勢的希望則潛藏在種田能手的身上。
參考文獻：
[1]王蘭君.社會主義新農村建設中的土地利用問題[J].吉林農業，2011（05）.
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一、抵債資產產生的緣由
抵債資產是指由于借款人沒有在合同規定條件下按時償還貸款，經過人民法院或者仲裁機構的裁決，由貸款人或者相關擔保人的資產用于償還先前合同規定的貸款本息而產生的待處理資產。農村信用社的抵債資產形成一方面是信用社風險防范意識較強的表現，同時也是農村信用社在借款人無法履行合同，又無資金的情況下，為了防止信用社資產損失而不得不采取的必要措施。造成這種狀況的出現，往往是由于貸款企業或個人由于選擇項目無法適應經濟發展需要，或者因為管理不善，導致企業經營者或個人經營者經營狀況越來越差，知道最后停產或破產，只能用廠房、設備和其他一切可能的資產進行抵償貸款本息的行為。
二、抵債資產管理的主要問題
（一）管理理念落伍
由于農村信用社管理者思想陳舊，導致對抵債資產認識不夠，在執行過程中，沒有完善相關的管理制度、監管制度和考核制度，也疏于對信用社員工進行集體培訓學習有關抵債資產知識。由于以上原因，在基層的農村信用社員工普遍缺乏對抵債資產潛在風險的認識，更沒有切實可行的風險應變處置方案，僅僅是將其納入待處理抵債資產的核算中。甚至還有部分接收單位存在著嚴重的重收輕管思想。即使是農村信用社收回的相關抵債資產，也因為缺乏專業的保管人員和合適場所，致使收回的設備等由于長期風吹日曬而生銹變舊，造成資產的使用價值減損。因此，抵債資產作為救贖不良貸款的一種途徑，往往加劇了抵債資產的潛在風險。
（二）重視程度不夠
絕大多數信用社只重視信貸資金的經營管理工作，而輕視由于違約風險產生的抵債資產的管理，輕視抵債資產的變現，沒有建立完善的操作流程對抵債資產進行有效管理和處置，還時常害怕處置過程中損失過大，會承擔相關責任。造成這種現象的原因一是因為抵債資產沒有納入流程管理，缺乏責任人和保管責任人制度；二是沒有按規定做登記管理，交接流程不嚴格，沒有建立起定期檢查的監督機制，由此導致丟失、毀損等現象；三是抵債資產的種類繁多，數量巨大，而農村信用社的人員有限，員工素質參差不齊，加上經費、存放場地等客觀條件的限制，給保管工作帶來了意想不到的困難和麻煩；四是對房地產和設備等實物等抵債資產信用社無法專門存放，只能委托他人或其他機構代管，因此無法保證抵債實物資產的完整和安全。
（三）估價不合理
需要用來抵債的資產必須首先經過嚴格的資產評估才能確定其價值，通常評估以市場價格為基礎，由借貸雙方經過協商議定，確定最后價值。但是，由于要受到市場波動和政策時滯的影響，農村信用社2005年之前接收的大多數手續不全的抵債資產都無法得到較準確的價格評估。還有些信用社由于缺乏職業道德和職業操守，在資產價格評估時，受債務人委托或者賄賂，與債務人合謀，損害信用社利益，把抵債資產進行高估值操作，或者不以法院裁定價值為準，實施雙方協商議定高價估值入賬。
（四）抵債資產變現困難
通常，抵債資產回收流程分為收取、保管和處理幾個環節，涉及抵債的資產會受到會計核算和資料保管，以及市場、價格、稅費調整、變現方式等因素的影響。由于農信社條件有限，個別單位收回的車輛因手續不健全，被收回單位業務需要而自用，由于車輛市場價格變動較大，變現價格往往低于收回價格，還有的部分農信社收回的房屋和土地沒有產權證明，只是協議收回，導致處置變現難。
（五）監督不到位
根據農村信用社的管理制度規定：對于抵債資產的日常管理中需要定期（通常間隔半年或者一年）進行實地盤點核查處置，隨時了解抵債資產保管狀況，保護抵債資產價值。但是，一些農村信用社并不重視這樣的定期檢查監督，不按照相關要求對其進行檢查，這導致了待處理抵債資產價值減損和風險增大，往往造成抵債資產二次流失和浪費。有些信用社雖然進行檢查，但對于相關問題責任人并未按規定進行處理，助長了抵債資產管理中的不正之風，不僅不利于待處理抵債資產的保值和增值，還容易造成更大的損失。另外，信用社對抵債資產管理意識薄弱，表現為對那些具有使用價值的固定資產未能采取有償出租轉讓等方式充分利用，造成抵債資產閑置和浪費。信用社接收的抵債資產，未能按規定的時限進行處置，許多房產等超過兩年以上的時間未進行處置，其上級主管部門對此沒有提出過整改建議，也未對相應的責任人給予處理。還有信用社抵債資產種類繁多，接收時間跨度大，因此，出現畏難情緒，以上因素也在一定程度上抵債資產。
三、加強抵債資產管理的措施及建議
（一）強化抵債資產的管理工作
抵債資產的管理是防止風險的重要步驟。為了更好保護抵債資產，應該做好抵債資產的接受管理工作，特別是建立嚴謹、完整的接受管理制度和接受流程，對抵債資產從接受起就要嚴格按照管理要求實行規范化管理。農村信用社聯社風險資產管理部和債權信用社應該建立各自獨立的雙份抵債資產明細，詳細備注抵債資產情況，包括：名稱、數量、價值等。如果發生抵債資產出租、變現等情況，應當有負責管理人統一登記，并做好備份工作，一式兩份，一份留聯社風險資產管理部，一份由信用社留存。還應該實行專人負責制，委派專人進行管理。建立健全抵債資產賬簿及相關檔案資料，確定專人保管，建立抵債資產管理責任制，對抵債資產的接收、管理及處置等環節要明確責任，定期考核，實行責任追究制度。對已接收待處理的抵債資產，要定期開展檢查工作，發現問題及時解決，完善手續，規范管理。對已造成損失的要追究有關人員的責任，將抵債資產管理制度不折不扣地落到實處。
（二）對抵債資產的處置變現實行陽光操作
按現行規定，用于抵債的有價證券到期后一個月內、交通工具3個月內、廠房機器設備6個月內、房屋1年內、土地2年內要處置完畢，加快處置進程可以有效減少抵債資產損失，真實反映信用社的資產質量。抵債資產的處置變現必須堅持公開、公正、透明的原則。建立公開透明的抵債資產處置機制和處置預案，正確履行相應的審批手續，權限與職責。因特殊情況轉為自用的抵債資產是否作為信用社新購入資產進行賬務處理，其中，對符合固定資產條件的，是否按規定辦理相應的購建審批手續，并按規定納入固定資產管理。抵債資產的處置變現要實行陽光操作，加快抵債資產變現速度及公開處置的透明度。
（三）嚴格執行《風險管理制度》
農村信用社在接收抵貸資產時要從源頭抓起，對容易貶值的車輛及設備等低值易耗品暫不接收。對有增值空間的優良抵貸資產（門市房及國有出讓用地）要及時進行處理。對新接收的抵貸資產手續要完備，對抵貸資產的過戶、產權登記、契約、公證等法律手續要及時辦理，為處置變現抵貸資產打下良好的基礎。
（四）科學合理地確認抵債資產價值
在抵債資產收取評估時堅持科學謹慎的態度，根據處置變現盡快實現的特性，應選擇信譽好、技術力量雄厚的資產評估機構，選用適當的評估方法和技術要求，進行資產評估。加強信用社各部門之間的協調配合，監督資產評估機構評估報告的質量和資產評估結果，以實現抵債資產處置變現價值的最大化。
（五）要加強對抵債資產的實物管理
信用社應在完善抵債資產的保管、領用、退回、變更保管制度的基礎上，明確人員和職責，以保持抵債資產原有的形態和技術性能，盡可能保持其原有的使用價值，以實現抵債資產的保值增值。
四、結語
總之，在實際操作過程中，抵債資產管理應遵循“審慎接收、妥善管理、效益優先、依法合規、程序規范、及時處置”的原則。進一步規范抵債資產的接收、管理、賬務處理、職責權限的分配。使抵債資產損失減少到最低限度。
參考文獻
[1]饒育蕾，劉達鋒.行為金融學[M].上海：上海財經大學出版社，2003.
篇13
二、土地所有者與使用者（承包方）的利益界限
之所以劃分土地所有者與使用者的利益界限，主要是因為作為所有人代表的農村集體經濟組織和作為承包經營權人的農民（戶）之間存在不同的利益目標。作為土地所有人，農村集體經濟組織享有占有、使用、收益、一定限度內的處分的權利。例如，在土地上興建公共設施、根據人口調整土地、對承包方對土地的合理使用、在一定條件下收回土地、承包期滿后重新發包等。土地經營活動具體是由承包經營人進行的，因而土地的實際占有、使用是土地使用人。土地使用人從事經營活動，要進行一定的投入，并享有收益權，同時要進行土地承包經營權的流轉，就涉及到對土地承包經營權的處分。
只要實行了土地承包經營，對土地的占有、使用一般不存在利益劃分問題，但由于作為土地所有人和土地承包經營權人都存在收益和處分的權利，就存在如何劃分其利益的問題，這個問題事關承包經營權能否得到切實保護、土地改良能否實現、土地利用是否合理、農村集體的共同經濟利益能否實現等。在實踐中存在的一個問題是，作為土地所有人代表的村委會等農村集體機構出于各種考慮對農戶承包經營的土地進行調整、收回，用來與外部合作或分配給其他人，而農戶又不愿意交回土地。另一個問題是，農民從事土地承包經營活動，要實現長遠的、持續的利益，就需要在土地上投入，按照現行制度，農民收益權的內容是完成了交給集體提留之后對農產品的收益權，但農民在土地上投入、使土地增值時，增值部分的利益仍然包含在集體土地所有權之內，屬于所有人的利益，這樣，除了農業投入產出比不合理、耕種土地沒有收益的原因外，土地增值部分的利益不歸屬于承包人也是制約農民在土地上投入的制度因素。
為切實保護農民耕種土地的權利，首先要合理界定土地所有權人與使用權人的利益界限。由于人地矛盾突出，土地承擔保障功能，筆者不贊同將農民承包土地的權利確定為永佃權。維持土地所有人處分權、在一定條件下調整或收回土地的權利仍然是必要的。但是，所有人行使處分權除了受國家土地管理制度約束外，相對于承包人而言，其處分權的界限應當限制在實現土地保障功能的范圍之內。也就是說，只有為實現土地生活保障功能的目的，才能經過一定的程序行使調整土地的權利。例如當人口增加到一定程度，一部分人沒有土地承包，為保障其生活來源，才可以調整土地。另外，承包人將土地改變用途，由于非農業經營的，使土地失去了保障功能，也可以收回土地。除此之外，不得以各種名義行使處分權收回土地，這樣就基本上排除了村委會等集體所有人代表出于經濟利益的目標改變用途以各種名義損害農民土地承包經營權。
其次，為在制度上鼓勵農民在土地上增加投入，提高土地利用效率，要合理劃分所有人與使用人的收益權的界限。作為自然資源土地的所有人，農村集體向承包戶收取一定的提留來體現其收益權，作為使用人，農民對承包土地所生產的農產品具有收益權，是不存在爭論的。問題是，土地所有人的經濟利益范圍是否應當及于土地增值部分，也就是說，土地的增值價值應當歸誰所有。應當承認，土地原有價值、供求性增值和用途性增值屬于所有人的利益范圍，應當歸農村集體所有。在現階段，實行家庭承包經營，對農村土地投資主要是由土地使用人進行的。當農民對土地增加投入使土地出現增值價值后，增值部分實際上是投入土地資本的價值，這部分價值與土地原有價值在物質形態上不可分離，與其他投資不同，農用土地增加資本投入后，其價值增值是有期限的，如果以后不再投入，其價值增值就會用盡。因此要保持或增加價值，需要不斷的投入。如果土地增值部分的價值一律歸集體所有，那么在承包期限內即使對土地有所投入，也難以避免短期行為。這樣不利于土地持續改良。為鼓勵農民長期性的持續的投入，建議就土地投資性增值部分的價值，在承包期滿后一定期限內屬于承包人所有。因為，如果永久歸承包人所有，那么就會抑制承包期滿后他人承包該土地時投資的積極性。由于土地投資所產生的價值增值與土地本身無法分離，因此，承包人在承包期滿后一定期限內享有增值價值所有權，不一定表現為雙重所有權，而應當表現為在農村集體享有所有權的前提下，承包期滿后，原承包人就農村集體收取的提留在一期限內按比例享有收益權。至于承包期內土地增值部分的利益，在農產品價值或數量增加中已經體現，或通過承包經營權的流轉實現。
三、土地所有者、使用者與土地管理者（政府）的利益界限
