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（二）打造特色產業支撐城鄉一體化發展。積極發展現代農牧業，著力發展綠色、有機、生態的農畜產品，穩定基本農田，重點發展以谷子、蕎麥為代表的綠色雜糧雜豆等農作物，種植業要向特色型轉變，重點發展牛、羊、豬、雞、鵝的養殖，畜牧業發展要向設施型轉變。發展農牧業企業，生產特色產品，創立知名品牌，逐步向資源深加工方向發展，推進傳統農業向現代農業轉變和實現農業與工業的有效對接。培育主導產業，發展多元化工業，鞏固壯大金、鐵、熱水、油頁巖等開采業，著力發展風電、熱電、生物質發電等能源產業，依托中心鎮和重點鎮大力發展農畜林產品加工業，適當發展機械制造、食品業、新型建材業等，完善工業體系。積極發展現代商貿物流業、餐飲服務業，重點發展以休閑度假為主的文化旅游業。

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近幾年來，我市城鄉經濟水平差別不僅沒能縮小，而是逐年擴大。主要反映如下幾主面：

1.1地方財政收入少,縣域經濟比較困難

2008年市轄10個縣(市),占全市人口的52%，縣域生產總值只占全市的28.1%，財政總收入為18.4億元，縣(市)均1.84億元,是杭州市轄縣均收入同期的二十分之一，因此，10個縣(市)只能靠國家或上級政府轉移支付來維持正常運轉。另據哈爾濱市農口2006年末統計，全市鄉鎮負債累計24億元，平均每個鄉鎮負債1000多萬元，有的鄉鎮負債高達3000多萬元，村級負債25.2億元，村均負債134.3萬元，集體經濟幾乎全部欠虧。全市除了雙城、尚志、五常外，絕大多數縣、鄉、村經濟實力十分薄弱。全市70%以上的鄉鎮存在隱性赤字。由于縣鄉財政困難，公益事業很難發展，城鎮建設很難投入。

1.2城鄉居民收入差距日益拉大

據農調部門測算，全市農村基尼系數2000年為0.38，2004年為0.40，已經十分接近警戒線，2006年竟達到0.43，超過國際警戒線。另據國際通行的計算方法，城鄉居民收入之比應控制在1∶6，而全市城鄉收入差距由2001年的2.4∶1，擴大到2008年的2.5∶1，城鄉收入差距繼續擴大，城鄉收入，行業收入之間差距仍比較大。如考慮到供水供電、文教衛、生、社會保障等公共產品分配上的差別，城鄉居民收入差距估計實際上達到3∶1以上。已經十分接近0.4這一國際慣例，即收入分配貧富差距的“警戒線”。而世界上絕大多數國家的城鄉收入比率為1.5∶1，超過2∶1的極為罕見，如果把城市和農村統一測算，已經超出“警戒線”。按照國際通行城鄉居民收入之比，城鄉居民收入之比應控制在1.6，而我市2007年已經達到了2.52，遠遠超過了控制范圍。

1.3農村富余勞動力有效轉移困難重重

目前，占全市有近500萬農業人口，占全市總人口的53%，其中農村產業勞動力185萬人。在農村勞動力中近70%從事人均耕地不足4畝的農業生產。按照農業規模經營測算，全市農村富余勞動力可達100萬人。2005年到2009年，五年累計有效轉移30余萬人，占農村勞動力不足三分之一，多數農村勞動力常年外出打工人數，而是離鄉不離土，這種離鄉不離土的農民工所謂轉移。從近期看，國家農業糧食政策出臺，原本這種離鄉不離土的農村勞動力更不愿到城鎮去從事勞務。對此種情況，政府期望通過農民離開土地，進城從事二、三產業，提高農村城鎮化水平，吸納農村剩余勞動力，增加農民收入來達到經濟增量的擴大。但是，我們不能忽視當前現實社會經濟環境及制度對此方面的抑制作用。

1.4當前的戶籍制度和社會就業保障問題制約了農村富余勞動力的轉移

上世紀五十年代中期，我國的戶籍制度把居民人為的按照居住地分為城鎮居民和農村居民，農民只得依靠土地保障基本生活維持生計。目前，在城市或經濟較發達地區，城鎮戶口已失去了意義，而我市廣大農村就不同，農業戶口在一定程度上仍然關系到土地帶給農民的生活和利益。嚴重束縛了農村富余勞動力的真正轉移，因此，農村富余勞動力的轉移也只能隨著改革的深入、政策的變化，逐步改變和實現。

1.5公共產品和服務供給不足

中小學校網點布局不合理，農村學校辦學過于分散、辦學規模不高。農村教育基礎十分薄弱，地方經濟支撐能力較差，農村學校無論從辦學條件，還是軟件建設上，與城市相比都存在較大差距；衛生資源供給相對不足，每萬人執業醫師人數18.3人，在全國副省級城市中排最后一位。農村衛生設施薄弱，總體資源質量不高，綜合服務能力偏低，城鄉之間衛生服務差距過大。農民就醫難，縣（市）財政對衛生事業的投入比例平均只在3%左右。這種遞增長發展使農民就醫十分困難，一方面農民看不起病，另一方面又缺醫少藥，多數貧困農民都是因疾病而返貧，這種現象十分普遍；農村文化設施相對短缺，文化發展人才短缺。每百人公共圖書館藏書僅62.67冊，在全國副省級城市中仍在后面。公共設施欠賬太多，短時期很難解決。

2.措施與建議

2.1充分發揮政府宏觀調控管理的職能作用，著力構建鄉經濟統籌發展一體化新格局，建立城鄉一體的經濟社會發展管理體制和運行機制

首先，科學地研究和編制城鄉一體統籌發展的各項規劃。規劃要突出以人為本的經營理念，明確區域、城鎮、鄉村功能定位和產業發展的重點，體現區域經濟特色；其次要突出城鄉一體規劃的重點，從我市實際出發，要以基礎條件較好的城鎮為中心，重點考慮中長期建設和發展，形成中心城市和小城鎮協調發展的城鎮群體。根據城鎮化進程加快的客觀要求，按產業布局和資源配置，重新規劃鄉村行政區域。

2.2優化城鄉產業布局

首先，要抓住我市老工業基地調整改造的良好機遇，調整城鄉工業結構，結合“退二進三”政策，形成以高新技術產業為先導，支柱產業為主體，配套產業和特色產業跟進發展的產業結構，形成我市城鄉產業布局。實施以“退城進郊”為重點的中心城區工業轉移，形成郊區集聚大中型制造業，配套工業、基礎工業的城郊工業空間新格局。形成小城鎮集聚農產品加工業和畜產品加工業，以及建材、礦產業新格局。其次，要優化縣城工業發展空間，把縣域經濟與城鎮化有機結合，依托城鎮，引導鄉鎮工業向城鎮適度集中，帶動農村勞動力以城鎮二次產業建設為載體向城鎮轉移。第三，第三產業要配套協作，延長產業鏈，開成城鄉一體的社會化服務體系。

2.3建立城鄉就業與社會保障制度一體化

一是深化勞動就業制度的改革，建立城鄉平等、統一的勞動就業管理體制，取消對農民進城就業的限制規定。二是要盡快研究出臺我市戶籍管理辦法，取消城鎮戶口和農村戶口分制問題。實施農村教育、醫保、低保等各項社會保障措施政策，農村社會公益事業也應該由政府承擔。三是在我市農村并校合村的基礎上，進一步調整農村教育布局和結構。農村義務教育要建立以各級政府為主，民辦教育為輔的新的教育格局。四是建立以城鎮為中心的鄉村衛生服務網絡，探索建立農村衛生醫療事業發展和管理新模式、新機制；要建立和完善農村醫療市場、醫療監督體制和公共事件的預防控制監測體系。五是加強農村文化事業建設，開展文明教育和新文化活動，嚴禁城鎮不健康的東西向鄉村轉移。

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2、注重經濟發展，不斷強化產業支撐。一是加快農業結構調整。全鎮糧經比例調整為34：66，農民人均純收入中來至農業的占了27%。二是加快工業經濟發展。全鎮上下形成合力興工，興工強鎮。建立了鎮三套班子成員聯系骨干企業制度，幫助解決企業碰到的困難。實施了提升傳統產業改造工程。20*年全鎮工業性投入超過2.5個億，工業產值達到41億元。三是加快招商引資推進。開展了“招商引資年”活動，營造全民招商的氛圍，提出了“班子成員圍繞引進項目轉、部門負責人圍繞提供線索轉、工作人員圍繞做好服務轉”的工作要求，推行了服務承諾制。20*年實際利用外資380萬美元，引進縣外資金6000萬元,。

3、注重投入力度，不斷完善基礎設施建設。一是基礎設施建設速度加快。僅用三年時間投入3400多萬元，完成41公里鎮村道路的標準化建設，使全鎮的鎮村道路全部達到標準化，基本實現了村與村道路硬化，三分之二的村實現了通組道路硬化，三分之一的村實現了到組道路硬化。二是改善了農村居住環境。實施“城鎮基礎設施建設、植樹造林生態綠化、環境整治清潔美化”三大工程，農村“雙整治”工作全面實施，已有3個村完成整治任務，2個村積極爭創省級小康示范村，其余村全部在開展農村凈化行動。三是完成河道整治13公里。

4、注重服務引導，不斷提高保障水平。采取多種措施：一是加強培訓提高農民素質。鎮成人教育學校積極探索辦學的新路子，加強農民基本就業技術和文化知識培訓，近年來，我們每年都要轉移農村勞動力1000多人。二是大力推廣農村合作醫療。全鎮農村合作醫療參保率年年有提高，*年達到了95.2%。不斷擴大企業職工的養老保險參與率，幾年來約有5800多名農民職工參保。

5、注重機制創新，不斷推進城市化進程。積極探索村級集體資產管理的新路子，為撤村建居工作鋪平道路。對我鎮*村集體資產實行股份制改革。將村里的集體經營性資產如房地產、企業生產設備等清產核資，把分配權按原始農戶股、集體勞動補償股、人口福利股折股量化到人，量化到戶，組建起了新的股份制合作社。這在為今后我鎮撤村建居工作中村級集體資產的處置積累了一定

的經驗。

二、下一步的工作打算：*年，我鎮按照縣委、縣政府工作要求，上報了6個行政村為*年度省級整治村，示范村仍為去年上報的兩個。與*年度相比，*年的工作任務更加繁重，我們將在縣委、縣政府的領導和縣委農辦的精心指導下，抓好以下三個重點，確保各項工作的完成。

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按照城鄉土地管理一體化的理念，完善土地利用總體規劃編制，合理確定農用地、生態用地和建設用地的規模和邊界，實現保障發展、保護資源、保持生態的和諧統一。按照加快建立現代產業體系的要求，合理布局城鄉建設用地，優化國土開發格局，堅持節約集約用地、努力提高土地產出率，建立健全城鄉統一的建設用地市場。堅持立足我市實際，充分尊重農民意愿，切實保護耕地資源和基本農田，深化征地制度改革，維護農民的合法權益和長遠生計。按照依法、自愿、有償和“三個不得”(不得改變土地集體所有性質、不得改變土地用途、不得損害農民土地承包經營權益)的原則，推進土地承包經營權流轉。

三、目標任務

通過多部門的協同運作、齊抓共管，努力構建“統籌安排、規劃科學、權屬清晰、流轉活躍、使用規范、集約高效”的農村土地市場，建立適應*經濟社會發展和市場經濟規律的農村土地管理新機制。

(一)完善各級土地利用總體規劃。根據建立現代產業體系和建設宜居城市的“首善之區”的城市發展目標和“東進、西聯、南拓、北優、中調”的城市發展戰略，與主體功能區規劃和城鄉規劃充分協調，針對我市土地利用圈層結構及組團式空間結構的特點，按照“生態優先、城鄉一體、節約用地、適度規模”的要求，編制完善市、區(縣級市)、鎮三級土地利用總體規劃。

(二)規范農村土地登記。在我市完成集體土地登記(經濟聯社一級)覆蓋率96．2％的基礎上，進一步推進集體土地登記發證的細化分解工作，利用第二次土地調查成果，到2010年底基本完成我市集體土地所有權登記發證(經濟合作社一級)工作。

(三)加強農村集體建設用地管理，盤活閑置宅基地、低效用地等存量集體建設用地，提高集體建設用地節約集約利用水平。規范、促進農村集體建設用地流轉，逐步建立城鄉土地的統一交易平臺和交易規則。出臺規范集體建設用地的管理政策，從申請、審批、流轉、監督等方面進行規范。

(四)依法有序地逐步開放農村土地承包經營權流轉市場。2012年，全市農村土地承包經營流轉率達到50％以上，其中流轉期限在3年以上的流轉率達到25％以上。

(五)建立適應我市農村集體經濟發展和保障農民長遠生計的征地保障新機制。規范征地權行使，繼續完善征地補償辦法和標準，制訂征地區片綜合地價、青苗和地上附著物補償標準，出臺留用地管理辦法，貫徹落實《*市被征地農民養老保險試行辦法》，切實維護被征地農民權益，保障其長遠生計。

(六)建立耕地保護長效機制，實行耕地保護目標責任制管理，加強違法用地查處，建立耕地保護利益激勵制度。

四、具體措施

(一)理順農村土地產權關系，加快推進集體土地權屬登記。

1．建立健全農村土地登記政策法規。嚴格執行《*市農村房地產登記規定》、《(*市農村房地產登記規定)實施細則》、《關于開展農村土地登記準備工作的通知》、《*市農村土地登記發證工作方案》、《*市城鄉地籍數據庫標準》等文件和技術標準。根據現實需要，不斷完善、更新農村土地登記制度，確保制度執行到位。

2規范土地登記程序。選定基礎條件較好的2個區作為農村土地登記試點，在試點過程中解決集體土地所有權主體確定、土地登記經費、地籍信息化管理等問題，形成一套由土地登記申請一地籍調查一權屬審核一公告和注冊登記一頒發土地證書5個環節組成的管理運作模式。運作成熟后，在全市推廣。

3．建立全市統一的農村集體土地登記發證系統和數據庫。通過農村集體土地登記發證系統生成審批表、公告以及宗地圖、宗地面積表、宗地界址點和土地登記卡、土地歸戶卡等相關文件，確保集體土地登記資料的標準化、規范化和統一化。

4．加強土地權屬爭議調處。對有權屬爭議的土地，利用農村登記發證系統，實行備案登記，并建立權屬爭議臺帳，移交各級調處機構。通過加強土地權屬爭議調處，加快推進集體土地所有權登記發證。

(二)完善鎮村規劃和鎮土地利用總體規劃，實現合理布局。

1．按照城市化發展指引政策和建立宜居城市的要求，優化土地利用布局和主體功能區土地規劃。充分發揮規劃的導向作用，促進全市的土地利用圈層結構和城鄉布局的進一步完善。因地制宜地合理確定生態保護用地和建設用地的邊界，做到集體建設用地、耕地、農田保護區布局合理，實現保障發展、保護資源、保持生態、和諧統一。

2．按照“結構升級、集聚發展、節約高效”的原則，推動鎮村產業結構調整，優化產業布局，促進農村產業集聚發展。合理確定農民集中居住區的布局、規模。引導分散農村居民點的適度集中歸并，集約節約用地。

(三)繼續做好耕地保護特別是基本農田保護，維護農民根本利益。

1．對耕地保護實行目標責任制和責任追究制管理。對區(縣級市)黨政領導班子和領導干部保護耕地的情況進行考核，并通過簽訂責任書將控制和查處“兩違”(違法用地、違法建設)的責任納入到鎮(街)和相關職能部門的政績考核和經濟獎勵考核范圍內。嚴格執行《關于建立土地執法共同責任機制的意見》(穗辦〔2009〕1號)，按照屬地管理的原則，落實地方黨委、政府及其派出機構、相關職能部門和單位及其工作人員在土地執法工作中的共同責任，對存在違法違規用地查處不力、驗收不過關、失職瀆職等行為的，依法依紀追究責任。

2．嚴格土地執法監察，早發現、早制止、早查處、早報告。完善國土資源執法體制，充實市、區兩級國土資源執法監察隊伍編制和經費，加快建立多部門聯動執法機制。建立我市的土地執法監督檢查和聯席會議制度，構建以市紀檢監察、國土房管、規劃、城管、建設、公安、發展改革、工商、環保、農業、林業、供水、供電、供氣等部門，以及各區(縣級市)黨委、政府為主體的土地執法共同責任網絡。建立市域范圍的土地監管網絡系統，利用衛星遙感影像、航空拍攝照片等信息手段加強動態巡查。

3．開辟耕地開發補充新途徑，確保耕地占補平衡。加強耕地保護特別是基本農田保護工作，加大農用地開發整理復墾力度，在做好調查統計的基礎上，推進25度以下宜農坡地的開發整理工作。加強與省內相關城市協作，多種形式開展易地補充開發耕地工作。

4．建立耕地保護利益激勵制度。建立健全基本農田保護補償制度，按每年每畝200元補償標準實施，按照人均財力水平分類確定市、區(縣級市)負擔比例。堅持工業反哺農業的方針，通過財政、金融、稅收、社會保障、勞動就業等政策支持農業和農村發展，積極落實國家現有有關稅收政策，發展壯大集體經濟，從根源上杜絕違法用地。

(四)促進土地承包經營權流轉，提高農民收入。

1．鼓勵農戶進行土地承包經營權流轉。鼓勵農戶發展現代農業，實行規模經營。流轉期限3年以上，且單體連片經營規模面積北部山區40畝以上的，其他地區50畝以上的，市、區(縣級市)財政各給予農戶每年每畝一定數額的補助，對幫助農戶成功流轉土地的村集體經濟組織給予適當獎勵。具體由市農業局牽頭制訂實施細則。

2．支持經營主體開展規模經營。一是對以土地承包經營權入股所組建的農民專業合作社，土地承包經營權入股(或出資)面積50畝以上、并經工商部門注冊登記、章程和各項制度齊全、運作規范、分配機制合理的，市農業行政主管部門聯合市、區(縣級市)財政主管部門研究，給予每家一定金額的一次性補助。區(縣級市)和鎮(街)也應給予一定的補助，具體由市農業局牽頭制訂實施細則；二是土地承包經營權流轉期限3年以上，農田連片經營面積50畝以上的規模經營主體，按照《關于規范*市農業產業化生產配套設施用地管理的意見》(穗國房字〔2009〕156號)規定，允許使用適當比例土地作為配套設施用地。

3．加強對農村土地承包經營權流轉的組織指導和管理。一是加強合同管理。流轉期限在1年以上的應簽訂承包流轉合同，并報發包方和鎮(街)農村土地承包管理部門備案，區(縣級市)農業行政主管部門參照市農業局制定的《*市農村土地承包經營權流轉合同》(示范文本)統一執行。二是區(縣級市)和鎮(街)農業行政主管部門應加強農村土地承包管理工作的力量，協助本區域農村集體經濟組織對農戶委托流轉的土地根據相關條件設置經營主體準入條件，并對經營主體的資信情況、經營能力、項目的可行性等進行審查，努力使引入的經營主體和經營項目有較高經營水平和檔次。指導流轉合同簽訂、建立流轉臺帳和檔案、調解流轉矛盾糾紛。三是農村集體經濟組織應做好土地承包經營權流轉的協調和服務工作。在集中流轉、連片開發過程中，對個別不愿流轉的農戶，要出面協調，在承包方自愿的基礎上，可以采用本集體經濟組織內其他承包方的承包土地或集體經濟組織的機動地與其互換等措施，保證土地承包經營權的規范有序流轉。

(五)挖掘農村集體土地潛力，規范集體建設用地管理。

1．盤活閑置宅基地，促進農村經濟發展。開展全市宅基地利用現狀的清查摸底，建立宅基地退出機制，堅持可耕種土地不減、農民自愿的原則，實現合理布局、集約節約用地，建設具有特色、功能分區合理的新型農民集中居住區。鼓勵農民以宅基地(村莊建設用地)按一定標準置換集居區住宅。將農民原有布局分散、數量龐大、使用效率低下及閑置宅基地集中整理，復耕還田，實現耕地占補平衡以及土地的集約節約利用。對規劃用于集居區外的國有經營性用地，通過招標、拍賣、掛牌等方式出讓，出讓收益安排用于鎮村的集居區飲水、道路、環境、衛生、教育以及文化等農村基礎設施建設，切實改善農民生活條件和居住環境。

2．發展生態旅游農業的新模式，提高農用地綜合利用效益。在不破壞土地耕作層的前提下，充分利用農村生態環境，整合周邊生態資源，因地制宜發展旅游業等輔助產業，形成現代農業與現代服務業互動的經營發展模式，激活農村經濟，提高農民收入。

3．促進農村集體建設用地合法流轉，規范農村集體建設用地管理。抓緊出臺《*市集體建設用地使用權流轉辦法》，規范、促進集體建設用地流轉。嚴格執行各項建設項目用地定額標準，允許采取土地使用權作價入股、土地租賃、合資合作等多種方式依法流轉集體建設用地使用權，在充分體現村民意愿的基礎上，明確流轉的條件、范圍，實行公開、公平、公正的流轉。完善農村集體建設用地流轉配套政策。市財政局牽頭會同有關部門研究制訂流轉涉及的政府非稅收入的征收管理規范性文件。農村集體經濟組織作為土地所有者所取得的土地流轉收益，納入農村集體財產統一管理，優先用于本集體經濟組織成員的社會保障支出。具體實施辦法由市勞動保障局牽頭會同有關部門制訂。強化用地全程監管，通過發展改革委、建設、規劃、國土、勞動保障等多部門以及各區(縣級市)政府的聯動，將用地開發建設每個環節跟蹤管理到位。逾期不建設或其他行為導致土地閑置的，土地行政主管部門應當責令改正，按照有關規定進行處理。

4．推進“城中村”和舊村改造。嚴格執行《*市舊城更新和城中村改造總體方案》，堅持“政府主導、村為主體、利益歸村、一村一策”的方針，鼓勵村集體經濟組織通過統籌拆除或功能置換、等量復建、適度增加公攤面積的方式推進“城中村”和舊村改造。按照改善人居環境、保護歷史文化資源和充分照顧改造村民合法利益相結合的原則，編制“城中村”和舊村改造項目實施規劃和方案。按照“修舊如舊、建新如故”的原則，對歷史文化街區和特別保護建(構)筑物實行改造。探索集體建設用地與住房保障相結合的新方法，在建成區或城鄉結合部等居住配套設施較成熟的區域，結合“城中村”和舊村改造，利用農村集體建設用地使用權流轉和農民多余住房租賃等措施，增加保障型住房尤其是廉租住房供應，確保農村低保戶或無勞動能力的殘疾人家庭人均居住面積不低于當地農村的平均水平。研究制訂相關辦法，將“城中村”轉制居民納入城鎮住房保障體系。

(六)加快征地制度改革，建立征地保障新機制。

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（1）安康市古稱“金州”，位于陜西省最南部，是陜、川、鄂、渝四省市毗鄰地區的中心城市。是連接祖國西南、西北通向華北、華中、華南的重要交通樞紐，陽安、襄渝、西康鐵路在此交匯。管轄一區九縣和一個省級高新技術產業開發區，為陜西省第二大綜合交通樞紐城市，是東方圣母女媧的故鄉，素有“天然生物基因庫、中藥材之鄉、中國硒谷、中國民歌之鄉、中國茶鄉”等美譽。

（2）2013年3月國務院印發的《關于丹江口庫區及上游地區經濟社會發展規劃的批復》，《規劃》提出的區域中心城市的發展方向是：安康市建設新型材料工業基地和特色生物資源加工基地，建成上游地區交通樞紐和物流中心。2009年12月省政府通過安康市城市總體規劃（2010～2020年）的批復。《安康市城市總體規劃》將安康中心城市確定為連接關天、成渝、江漢三大經濟區的重要交通樞紐；西北重要的清潔能源、新型材料、富硒食品、安康絲綢、生物醫藥基地；旅游休閑、生態宜居的山水園林城市。《總規》將中心城市規劃為“一江兩岸、一心多區；山水環繞、橋道貫通”的結構格局，“六橫七縱”加快速外環形式的路網骨架系統，以及“一心、兩軸、三河、多帶、外環”的點、線、面相互結合的完整綠地網絡結構，形成“山水環繞、城景交融”的綠地格局。

（3）安康市遠景規劃為“打造核心、開發江北、西進東延、提升江南”，控制區按百萬人口大城市構架，將瀛湖風景區、漢陰至安康月河川道和安康主城區區域一并進行通盤控制，其規劃控制區范圍為450平方公里。中心城市規劃區160平方公里。按照“一江、兩岸、三區、五橋、八景”的總體空間結構進行規劃建設，以生態建設為主體，完善服務功能和游覽功能，形成“一江兩岸、一心多區；山水環繞、橋道貫通”的結構格局。

（4）按照規劃，安康市將形成“六橫七縱”加快速外環形式的路網骨架系統，結合高速公路形成環城高速，城市五個出入口通過快速環線與各個干線公路連接；按照力求豐富漢江水系景觀、突出安康山水城市的特點，形成“一心、兩軸、三河、多帶、外環”的點、線、面相結合的完整綠地網絡結構，突現安康“山水環繞、城景交融”的綠色景觀。《總規》市域規劃依托陽安鐵路線、漢江城鎮發展帶，構建以中心城區為核心、月河川道城鎮帶為主體，旬陽、平利為兩翼的“一體兩翼”城鎮空間結構。中心城區按照“打造核心、開發江北、西進東延、提升江南”的城市發展思路，逐步形成“一江兩岸，一心多區；山水環繞，橋道貫通”的空間布局結構。

2. 在《總規》的指導下，統籌做好城市規劃、建設和管理的各項工作

（1）積極推進城鄉統籌工作。要以安康市中心城區為核心，以漢濱區、漢陰縣、石泉縣的月河谷地為主體，以旬陽縣和平利縣為兩翼，加快建制鎮標準化建設，構建以城鎮為支點，以農村新型社區為節點的網絡城鎮化發展模式，推進城鄉一體化發展，逐步形成城鄉統籌的新格局。加快循環經濟發展示范區建設，推動產業結構優化升級，大力發展新型材料、富硒食品、生物醫藥等產業，不斷增強城市綜合實力和可持續發展能力，提升公共服務設施水平和城市功能，把安康市逐步建設成經濟繁榮、社會和諧、設施完善、特色突出、生態宜居的現代化城市。

（2）統籌城鄉經濟社會發展，首先要統籌城鄉規劃，發揮好規劃的龍頭帶動作用，關鍵是阿克力拜克?加爾旦別克規劃要先行。如果規劃搞不好，那么這個城市的建設不是雜亂無章一團糟，就是今天建了明天拆，勞民傷財，浪費財富。要充分認識城市總體規劃和土地利用總體規劃的重要性。以前我們的一些規劃都是產業歸產業，城市歸城市，基礎設施歸基礎設施，相互間協調溝通不夠。在當前形勢下，城市總體規劃和土地利用總體規劃兩個規劃尤為重要。可以這么說，城市總體規劃和土地利用總體規劃不先行，很多工作將寸步難行，這兩個規劃不做，什么事情都做不了。我們要充分認識到這兩個規劃的重要性，切實發揮兩個規劃的牽頭作用，各項建設必須嚴格依據這兩個規劃，搞開發區更要符合這兩個規劃，征地搞基礎設施建設也要符合這兩個規劃。當然城市總體規劃和土地利用總體規劃也要相互銜接、相輔相成。

3. 城鄉規劃引導城鄉統籌發展

3.1以城帶鄉、以鄉保城。

堅持城鄉統籌發展的原則，將具有密切聯系的市、鎮、鄉和村莊納入統一的規劃，實施統一規劃前提下的管理，加強市、鎮基礎設施向農村地區延伸，保證一定空間距離范圍內的城市、鎮、鄉和村莊在資源調配、生活供應、設施共享等方面能夠實現相互依存、緊密聯系、避免各自為政、重復建設、資源浪費。

3.2空間集聚、劃定城鄉。

城鄉規劃是一種空間戰略規劃，是統籌城鄉發展的綜合調控手段。城鄉規劃在城鄉統籌發展過程中扮演著越來越重要的角色，通過統籌城鄉規劃，實現區域產業和人口的合理集聚，增強城鎮的輻射作用，促進城鄉協調發展。實施好城鄉協調發展規劃，組織編制并落實城鄉基礎設施、城鄉規劃、環境保護等規劃改善生態環境，集約利用土地資源，提高農村活力和農民生活水平，拓展城鎮發展空間。達到城鄉之間取長補短、相互融合、共同發展的階段。

3.3設施先行、區域共享。

城鄉規劃需要堅持全面統籌發展的理念，從單純注重城市發展轉向更好地統籌城鄉協調發展，推動城鄉區域的互促共進，規劃編制要關注公共利益、長遠利益和社會公平，完善城鄉功能，營造良好人居環境，不斷提高人民群眾生活質量。

3.4錯位發展、尊重文化。

合理規劃布局城市和農村建設用地；城鄉統籌建設同時要兼顧現狀和長遠發展，城鄉統籌建設要將生態文明理念放在首位，促進人與自然和諧發展，滿足自身需要而不損害自然環境。

4. 工作重點從以下幾方面入手

4.1加快啟動城鄉一體化規劃編制工作，城鄉規劃編制體系，應堅持以城市規劃為重點，以市（縣）域城鎮體系規劃為依托，整合城市總體規劃、建制鎮總體規劃、村莊規劃、控制性規劃以及各種專項規劃，使規劃編制覆蓋到行政區域內的鄉（鎮）、村，構建科學、合理、合法的城鄉規劃體系，強化城鄉規劃對城鎮建設和發展的先導、統籌作用。

4.2“以人為本、統籌兼顧、大膽創新、分類實施”的原則，打破城鄉規劃分割的格局，促進資源向農村配置。解決好農業農村農民問題是全黨工作重中之重，城鄉發展一體化是解決“三農”問題的根本途徑。要大力統籌城鄉發展力度，增強農村發展活力，逐步縮小城鄉差距，促進城鄉共同繁榮。

4.3發展區域優勢，確定城市特色。

4.3.1安康城市的最大資源是山水，安康城市的特質個性是山水城的融合。通過結構的有效組織；加強城市周邊的山體――龍王山、香溪洞、文武山、天柱山、鯉魚山森林化，成為城市際線遠景；培育城區漢江段及黃洋河、吉河、月河近城段河體及兩岸景觀自然化，并充分利用城市中的河體、局部丘陵、山體形成諸多園林化公園，成為城市片、線交織的中；加強中心區域和各片區結構的完善，充分通過橋道的貫通，和景觀廊道的貫通，使整個城市山環水繞，山水城相間，從而顯現山水園林城市格局。依據高速路、現有道路、鐵路、高壓走廊、江河走向確定城市道路格局，形成“六橫七縱”加快速外環形式的路網骨架系統。

4.3.2城市規劃必須要有科學的理念作為指導，提出的“以人為本、生態優先，統籌規劃、有限開發”的規劃指導思想正確，確立的“無限框架、有限布局，近遠結合、有機銜接”的規劃思路清晰，富有創新性，體現了全面、協調、可持續的發展觀。一個真正的城市規劃領導者要具有前瞻性和高層次的統籌思想，立足長遠發展需要，科學謀劃，切實遵城市發展自身的客觀和地理位置的規律。努力實現規劃目標：

（1）充分利用區域自然資源、生態優勢、區位交通優勢，將安康城市打造成為具有區域競爭力，各類產業協調發展的現代城市。

（2）優化城市結構，完善城市功能，塑造形態完整、布局合理、適應發展需求的新安康。

（3）強調陜南獨特的生態景觀特色，優化城市內外生態環境，通過人工綠化環境和自然山水的有機結合，體現“自然環境與人工環境共生”的生態型城市理念。

（4）突出城市歷史文化特色，強化旅游休閑功能，營造多元文化氛圍濃厚的城市整體環境，將安康建設為旅游名城。

（5）充分結合城市建設實際，通過分期規劃，為安康城市建設提供靈活、動態、可持續發展的規劃指導。

4.3.3規劃是建設的“龍頭”。

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城鄉建設一體化進程已經形成了許多新的具有保管和利用價值的建設檔案。城鄉建設一體化，尤其是新城鎮、 農村集中居住區的建設，在某種形式上新城鎮建設已經形成了很多新的“城市”，具備了城市的一些特點和功能，甚至個別鄉鎮還超過了許多縣城駐地、小城市，形成了許多已經具有很高保管價值和利用價值的建設檔案；農村集中居住區建設在某種程度上一定范圍內也具備了城市社區組織的雛形，其建設檔案也有一定保管和利用價值。比如一些城鄉一體化發展試點，其中人口向城鎮集中、工業向園區集中等政策使城鎮、工業園區形成了大量、豐富的有保管和利用價值的城建檔案， 這就要求城建檔案管理機構必須加大管理力度，切實保管和利用好這些檔案。 城鄉建設一體化，從規劃、建設和管理方面， 都需要提供高效、完整、準確的城鄉建設檔案資料，都對村鎮檔案保管和利用提出了新的客觀要求，但是村鎮檔案無序、松散、被動的管理現狀，使大量新出現的“新城鎮、新社區、新園區”的建設檔案沒有得到應有的重視和良好管理，致使城鄉建設檔案的利用價值大打折扣，難以承擔起為城鄉建設一體化發展服務的重任。

2 城鄉建設一體化下城建檔案發展的思路和想法

2.1 建立城鄉建設檔案一體化發展的新思路

城鄉建設一體化要求城鄉建設檔案也要一體化，也要按照一體化發展的思路去看待問題和解決問題。實現城鄉建設檔案的一體化管理、一體化服務，不僅僅是目標，也是城鄉建設檔案的現實需要，要摒除只重視城市建設檔案，不重視村鎮檔案的舊觀念。城鄉建設一體化的目標是實現城鄉之間的共同進步，彌合城鄉之間的差別，促進城鄉經濟社會各方面的共同發展。城鄉建設檔案也要緊跟這一形式，適應城鄉建設一體化發展的需要，逐步實現城鄉建設檔案的無差別化，為城鄉建設提供一樣的優質高效和完整、準確的城鄉建設檔案。

2.2 構建促進城鄉建設檔案一體化管理的法制保障體系

城鄉建設檔案一體化管理必須按照法律法規的要求去做，建立城鄉建設檔案一體化發展的新思路必須得到法律法規的認可和切實保障。從法律的角度說，首先，要正名，名稱要由城市建設檔案館（處、辦）改成城鄉建設檔案館（處、辦）；其次，要擴展管理范圍，由城市規劃區范圍擴展到城鄉規劃范圍，也即需要規劃的城鎮、園區、農村集中居住區都要包括在管理范圍；第三， 要出臺相關法規和文件，切實規范城鄉建設檔案的一體化管理。城鄉建設一體化的目的是為了實現“鄉”與“城”在基礎設施建設和公共服務方面的均等化，享受共同的待遇和服務。所以，城鄉建設檔案的一體化管理必須有章可循，必須以提高鄉鎮檔案的綜合管理水平和服務水平為重點，必須以法律法規的形式予以明確各方的責任和義務，真正構建起城鄉建設檔案一體化管理的法制保障體系，使鄉鎮建設真正享有城鄉建設檔案一體化管理的益處。

2.3 創新城鄉建設檔案一體化管理的機制

城鄉建設檔案一體化管理必須符合城鄉現實，必須尊重客觀規律，不能盲目的、不切實際的去做。按照國內現有的管理體制，由各地市城市建設檔案管理機構直接管理村鎮檔案不太現實，由各縣級城建檔案館 （處、辦）作為鄉鎮檔案的管理主體更為實際。但是縣級城建檔案管理機構普遍存在管理機構不夠健全、管理制度不夠完善、管理技術相對落后、管理能力相對不足等缺陷，不能獨自承擔起城鄉建設一體化管理的重擔。要想實現城鄉建設檔案一體化管理的目標，還需地市級城建檔案管理機構扛起大旗，加強對縣級城建檔案管理機構的領導和支持，協調處理好各自的管理范圍和職能，優勢互補，資源共享，共同促進城鄉建設檔案的一體化發展。

2.4 全面實現城鄉建設檔案的一體化服務

城鄉建設檔案一體化發展不能忘了城鄉建設檔案的服務功能。可以說，正是因為城鄉建設一體化發展對城鄉建設檔案的需求促進和決定了城鄉檔案一體化發展的進程。所以正視城鄉檔案一體化服務的重要性，才是城鄉檔案一體化發展的根本。只有全面實現了城鄉檔案一體化服務，才能做好城鄉建設檔案一體化管理工作，才能以更實際的工作促進城鄉建設一體化，讓城鄉居民共享城鄉建設一體化帶來的實惠和好處。

3 城鄉建設一體化下城建檔案發展應注意的問題

3.1 城鄉管理的協調問題

城鄉建設檔案一體化管理不應該成為利益之爭，也不應該成為互相扯皮的理由。必須處理好市縣之間的管理權限和服務能力的問題。比如，在具體業務管理上，市級城建檔案管理機構只進行行業監管，由縣區級管理機構主抓鄉鎮檔案管理；在保管和服務上建立技術合作機制，如果縣級城建檔案管理機構不具備一定檔案保管和開發利用能力，就由市級城建檔案管理機構提供檔案保管和開發利用服務。

3.2 鄉鎮檔案管理的特殊問題。

城鄉建設檔案一體化，第一要重視鄉鎮檔案的管理工作，要嚴格按照城建檔案管理程序備案鄉鎮建設檔案，把好審批關，把應該收繳的鄉鎮檔案都收繳上來；第二，要抓好鄉鎮檔案的業務指導工作。鄉鎮建設存在許多不規范的情況，要重視鄉鎮建設單位、施工單位等相關建設檔案管理人員的業務培訓和指導工作，幫助他們盡快提高業務水平,提供合格的建設檔案。

3.3 地下管線檔案的管理和利用問題

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當前，貫徹省第十二次黨代會精神，實施城鄉發展一體化戰略，必須深化改革，大膽創新，積極探索符合江蘇實際的城鄉發展一體化體制機制。

1、體制創新注重政府與市場協同，農民就業分化與職業演化銜接。行政體制創新要形成更加綜合性、權威性的“大部門制”，公共產品供給體制創新要因地制宜，合理安排優先次序，構建政府、社區、私人部門和非營利機構四位一體的多元供給新體制。農民（農民工）市民化推進體制創新，要著眼于引導傳統農民向高素質產業工人和職業農民有序演化，使他們成為城鄉一體化發展的主體力量。農民土地權益保障體制創新，要公平分配農地用途的絕對地租和農地非農化用途的級差地租，這是化解農民就業分化、職業演化長期風險的核心所在。

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[2] 國家體育總局.改革開放30年的中國體育[M].北京：人民體育出版社.2008：32.

[3] 常州市政府辦公室.常州市城市“10分鐘體育健身圈”建設三年行動計劃（2012―2014年）的通知（常政辦發〔2012〕15號）.

[4] 教育部體育衛生與藝術教育司.中國學校體育30年[M].北京：高等教育出版社.2010：206.

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3、推進城鄉一體化發展是推動體制機制創新、消除城鄉二元結構的重要途徑。構筑城鄉經濟社會發展一體化新格局,關鍵是要調整工農關系、城鄉關系,建立健全以工促農、以城帶鄉的長效機制,全面構建城鄉經濟社會發展一體化的制度體系。在海峽西岸經濟區建設過程中,必須按照統籌城鄉發展要求,在城鄉體制改革關鍵環節上取得突破,穩定和完善農村基本經營制度,完善農業支持保護制度,建立現代農村金融制度,建立促進城鄉一體化發展一系列體制機制。這是加快形成城鄉經濟社會發展一體化新格局的重要途徑。

二、推進福建城鄉一體化發展面臨的主要問題

1、城鄉一體化發展的體制機制亟待建立。如前所述,福建目前總體上已進入以工促農、以城帶鄉的發展新階段。在這一階段,促進城鄉一體化發展體制機制亟待建立和完善,需要下更大決心來調整國民收入分配結構,統籌協調城鄉經濟社會發展機制。尤其在規范轉移支付、完善農業補貼政策、加強政府支農資金管理等方面需要扎實推進;一些涉及統籌城鄉發展的深層次改革,如推進大中城市戶籍制度改革,建立覆蓋城鄉的統一的社會保障體系,以及形成促進農村土地依法流轉的機制等方面,需要進一步加大改革力度。在調研過程中,我們深切感到一些地方鄉鎮財政與事權不對稱,缺乏調控權力,鄉鎮發展受到一定影響;一些地方農村基層組織尤其是村級集體組織收入來源減少,支出增加,經濟綜合實力有所下降,調節功能有所減弱,導致農村基層干部工作難度加大。所有這些問題,顯然都不是農村、農民單獨就能解決的,它需要體制機制制度的調整和合理安排。

2、支持新農村建設的投融資體系和財政支農政策機制安排不科學、不完善。由財政資金引導、農民投入為主體、企業參與、社會各界積極支持新農村建設的投融資體制尚未建立。由于單個農戶貸款規模小、手續麻煩,造成農村金融成本大、風險高,使得金融機構都把投資重點轉入城市,農村資金被城市和工業抽走,農村金融融通渠道不通暢,嚴重制約了農村經濟的發展、壯大。同時,由于農業、農村是弱質產業和弱質區域,迫切需要財政資金的支持和傾斜在國內外都已是共識。然而,在實際操作中,我省財政支農資金的制度安排上存在嚴重缺陷――缺乏一個穩定的增長機制。我省財政支農資金占當年農業總產值的2%-3%,占當年財政支出的比重長期在一位數內徘徊。按照相同的口徑,發達國家的支持水平普遍在30%-50%,巴基斯坦、泰國、印度、巴西等發展中國家在10%-20%。作為統籌城鄉發展的重要執行層次――縣鄉兩級政府的財政保障不足,經常發生資金挪用、擠占等現象,使強農惠農政策、資金、技術和新的制度安排等反哺供給常常難以到達反哺需求層。尤其在農村公共產品和服務提供方面,工業反哺農業、城市支持農村的配套稅收政策和一些實質性政策仍然比較缺乏;同時各級財政資金還存在配合不夠的問題,從而難以形成反哺“三農”合力。

3、農村公共事業發展滯后。由于歷史欠賬較多,農村基礎比較薄弱,特別是水利、交通、電力、通信條件較差,農村社會保障、教育、文化、醫療等公共事業的發展還相對滯后。農村社會保障體系建設剛剛起步,在政府財政的支出中,用于農村社會救濟的比例偏低,農民養老保險和醫療保險投入不足,無論是覆蓋面還是保障水平,都與城市存在較大差距。近幾年雖然各地加快建立城鄉統一的社會保障體系,但在擴大覆蓋范圍、保證補貼資金的穩定投入、形成與城市的社會保障體系接軌目前有較大難度。在公共衛生方面,全省醫療機構和專業技術人員主要集中在城市,農村衛生機構設備差、技術力量薄弱、村社醫療站點建設滯后,農民看病遠、就醫難的問題突出,計劃免疫、婦幼保健等公共衛生服務項目無法正常開展,某些已經得到控制的地方病、傳染病的發病率出現了反彈,一些農村地區職業病和環境污染所致疾病明顯上升,對農民健康造成新的威脅。在社會文化生活方面,農村文化生活比較貧乏,真正反映農民生活、農民喜聞樂見的精神產品比較短缺,一些封建落后的文化現象還有一定抬頭。

4、城鄉居民收入差距擴大。自1985年以來,全省城鎮居民人均可支配收入增長速度大大快于農民人均純收入,收入水平由733元增加到2008年的17961元,增長了23.5倍,年均遞增14.9%;同期農民人均純收入僅由396元增加到6196元,增長14.6倍,年均遞增12.7%,比前者低2.2個百分點。由此,導致城鎮居民人均可支配收入與農民人均純收入之比,從1.85:1擴大到2.90:1。根據美國經濟學家庫茲涅茨研究,經濟成長和總收入差異之間存在著一種“先加劇后改善”的倒U型庫茲涅茨曲線聯系。從我省發展趨勢看,城鄉居民間收入差距在短期內難以消除,將沿著一條“擴大-穩定-縮小”的軌跡運行。為了縮短消除城鄉居民收入和發展差距,加大相關政策的干預和調控尤顯必要。

三、加快推進福建城鄉一體化發展的路徑

1、科學制定城鄉一體化發展規劃。一是建立城鄉一體的規劃管理新體制,理順規劃職能,打破現行的部門和行業各自規劃、自成一體、缺乏銜接的規劃體制。二是以編制市縣域總體規劃為重點,進一步調整完善市縣級土地利用總體規劃和城鄉一體的供排水、公交、生態建設與保護等專項規劃,規范建設項目規劃選址,合理安排市縣域范圍內城鎮建設、生態保護、農田保護、農村社區和公共設施的空間布局。三是堅持高起點規劃、高標準建設、高水平管理,做大做強中心城市,推動城市聯盟,促進城際協作,逐步形成以區域中心城市為骨干、中小城市和小城鎮為基礎的城鎮體系。四是堅持把園區發展與小城鎮規劃結合起來,制定重點鎮、重點園區、重點產業發展規劃,促進項目和產業向園區集中、農村人口向重點鎮(村)集中,推動小城鎮成為連接城市和農村的重要節點。

2、加快建立覆蓋城鄉的公共財政體制。一是以增強基層財政能力為重點,推進縣鄉財政管理體制改革。鄉財政管理體制改革的出發點,應著眼于解決城鄉財政分配的公平性和縣鄉財政困難兩個根本問題,切實體現財權和事權的匹配,以事權定財權、以責任定財權,增強鄉鎮政府履行職責和提供公共服務的能力。適度擴大縣域發展自,增加對縣鄉的一般性轉移支付,促進財力與事權相匹配。二是優化公共財政投向。加快建立健全統一、規范、透明的省級財政轉移支付制度,逐步增強基層政府提供公共產品和服務的能力,確保公共財政陽光普照廣大農村。集中財力優先安排農民最急需、受益面廣、公共性強的農村公共品和服務,確保各級財政新增加教育、衛生、文化等事業經費主要用于農村,政府征用土地收益用于農村的比例要有明顯提高,確保用于農村公共基礎設施、社會事業發展和農民生活環境改善等方面的投入不斷增長。

3、合理統籌城鄉產業發展。一是完善城鄉產業布局,積極推進特色農業的區域化布局、規模化開發、專業化生產、集約化經營,整合優化各類開發區、工業園區,大力推進城鄉工業開發區、工業園區集聚,努力構建產業聯動、就業轉移、人才交流新機制。二是強化工業在統籌城鄉產業發展中主導作用。著力建設海峽西岸先進制造業基地,提高產業集中度和綜合配套能力,輻射和帶動縣域產業發展。重點扶持一批重點產業、特色產業集中區建設,形成工業發展和環境保護相協調的縣、鄉(鎮)工業發展格局。三是大力發展現代農業。加快轉變農業發展方式,積極發展特色農業、品牌農業,鼓勵發展生態現代農業、休閑觀光農業,促進農業結構優化升級,提高農業的組織化、規模化、標準化水平,加快建設一批特色優勢農業產業區,加快形成貿工農一體化發展的產業體系。四是加快發展城鄉一體的現代服務業。依托區域中心城市、產業集聚區、貨物集散地、交通樞紐和港口資源,完善公共物流信息平臺和物流技術標準化體系,建設區域物流節點城市和一批現代物流園區、大中型綜合性現代物流中心,建設省際邊界糧食、農產品、建材等專業物流園區。以濱海旅游、生態旅游、紅色旅游和文化旅游為重點,進一步整合城鄉旅游資源,打造濱海藍色生態、山地綠色生態兩大旅游帶,構筑閩東北、閩西南、閩西北三大旅游協作區。

4、整體推進城鄉一體化配套改革。統籌城鄉發展、推進城鄉一體化,關鍵是打破城鄉二元體制結構。一是加快戶籍管理制度改革,放寬城鎮準入條件,凡有合法固定住所、穩定職業和生活來源的農村居民及其隨同居住的直系親屬,準予其在城鎮落戶,逐步取消農業和非農業的戶口性質劃分,按實際居住地登記為“居民戶口”,實行一元化的戶口登記制度。加快與戶籍制度相關的配套改革,逐步消除城鄉居民在就業、教育、醫療、社會保障等方面不合理的政策限制,建立城鄉統一、戶籍聯網的新型管理制度。二是推進農村集體建設用地市場化改革,探索建立農村集體建設用地直接進入工業用地市場,允許農村集體土地跨過土地一級市場直接進入二級市場實現流轉和經營,緩解工業化和城鎮化進程中的土地供給約束。積極探索以集體建設用地入股設立有限責任公司和獨資、合伙等企業,使廣大農民能直接分享工業化利益。三是創新農村金融制度,放寬農村金融準入政策,加快建立商業性金融、合作性金融、政策性金融相結合,資本充足、功能健全、服務完善、運行安全的農村金融體系。加快農信社試點改革的步伐,堅持為“三農”服務的市場定位,使之真正成為支持“三農”發展的主力軍。建立農村中小企業擔保體系,鼓勵設立農村信用擔保機構,支持小額信貸機構發展。適當降低農村金融市場的準入門檻,探索建立農村存款保險機制,保障農戶存款與農村金融機構的可持續發展。

5、切實推進城鄉公共服務均等化。大力推動城鄉教育、文化、衛生、體育等社會事業共同發展,促進公共服務向農村拓展,實現城鄉公共服務均等化。一是把提高九年義務教育重點放在農村,完善農村義務教育經費保障機制,優化農村義務教育布局結構,推進城鄉教育一體化改革試點。二是加強城鄉公共衛生服務體系建設。重點加強未達標老區、經濟欠發達縣的縣醫院、縣中醫院、婦幼保健院改擴建,繼續推進每年百所鄉鎮衛生院改造提升工程,完善農村三級醫療衛生服務網絡和城市社區衛生服務網絡。三是完善城鄉基層文化體育設施。繼續實施每年百所鄉鎮綜合文化站改造建設工程和全國文化信息資源共享工程,重點加強社區文化中心、行政村文化室建設,繼續實施廣播電視“村村通”、農村電影放映、農家書屋等文化工程,加強網絡文化建設和管理;重點推進農村公共體育設施建設,豐富城鄉居民生活。

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三是以項目建設為支撐，大力實施“五項工程”，農村基礎條件顯著改善。實施農村公路晉等升級工程，新建通鄉通村油路（水泥路）267.8公里，全縣油路通村率達到71.2%。實施水利設施聯網覆蓋工程，全縣自來水通村率達到98%，入戶率達到90.6%。實施清潔能源推廣普及工程，新建戶用沼氣池2.3萬口，發放太陽灶1.1萬戶，新建衛生廁所1.2萬座，農村沼氣、太陽能、衛生廁所普及率分別達到50.57%、51%和74.7%。實施生態建設鞏固提升工程，全縣森林覆蓋率、水土保持治理率分別達到37.13%和82.4%。實施村莊環境綜合整治工程，集中開展以“三清五改”為主要內容的村莊環境綜合整治，建成“三清五改”示范村93個、示范戶4848戶，農村生活垃圾集中收集率達到69.7%。

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二、推進土地規模經營,促進農民與土地分離

實現城鄉經濟社會一體化發展,把農民從土地上解放出來是首要前提。加快土地流轉,實現規模經營是必經之路。我市在抓好試點、總結實踐經驗的基礎上,大力推進土地流轉和規模經營,不斷擴大土地規模經營面積。2010年實現土地流轉面積61.7萬畝,規模經營面積42.5萬畝,分別占全市大田耕種面積的44.1%和30.5%。一是注重經營主體培育。我們將各類經營主體作為推進土地流轉和土地規模經營的主要依托,結合村屯實際、發揮農民首創精神,加快培育和發展各種類型的經營主體,扶持它們做大做強。我們在借助國營農場大型農機具優勢的同時,重點扶持了農機合作社、農村合作組織、農機大戶、土地經營合作社等經營主體,提高其經營效益,增強其帶動輻射能力。截至目前,全市已組建農機作業合作社34個,其中投資達5 000萬元的大型農機合作社4個,農民專業合作社達到70余個。二是注重經營模式創新。依托各類經營主體,通過試點不斷探索成熟有效、形式多樣的土地規模經營模式,實現經營上的“雙贏”或“多贏”。現已形成農場托管、農場代耕、專業合作社經營、大戶承包等模式,使農民通過入股分紅等形式參與土地規模經營。在具體運作中,重點完善了利益分配機制和運作流程,在經濟效益上讓農民得“大頭”,不僅不用農民承擔自然風險,還使他們獲得了比自己耕種土地還多的收益。農戶在一分錢不用投、農活一手不用伸、“糧食直補”一分不少拿的情況下,流轉土地后每坰地純收入達到5 000元左右。三是注重服務體系完善。建立健全了市、鄉、村三級土地流轉中心,搭建起政府主導、市場運作、規范長效的市、鄉、村三級土地流轉平臺,為農民開展土地流轉提供信息、中介、政策咨詢、糾紛調解等服務,建立土地流轉檔案,規范土地流轉行為,推進土地流轉有序進行。四是注重政策引導。為了推進土地流轉和規模經營,我們制發了《北安市加快土地流轉推進土地規模經營實施方案》,制定了一系列鼓勵政策:對實行規模經營的,給予農機購機補貼優先、農業貸款優先、農業保險優先、機耕補貼優先、涉農項目安排優先、農田基礎建設投入優先的“六優先”政策,對整村推進土地規模經營的村獎勵10萬元,獎勵鄉鎮2萬元;對整屯推進的村每畝獎勵3元,獎勵鄉政府5 000元。對規模分別達到1 000畝、2 000畝、5 000畝的經營主體,分別每畝獎勵3元、5元和10元。對完成年初規模經營計劃任務的鄉鎮一次性獎勵5萬元。

三、推動村屯搬遷,加快農村城鎮化

農民從土地上解放出來以后,如果繼續居住在農村,他們的生活水平和保障待遇很難提高。為此,我市采取整體搬遷、舊村改造、分散轉移、局市共建四種模式,推進農民向城市、小城鎮、新型社區、農場場部轉移,通過抓試點,以點帶面,摸索經驗。一是整體搬遷模式。將村屯整體向城市、城鎮和新型社區轉移,集中建設住宅新區。2009年,我們以趙光鎮東豐村為試點,在廣泛調研和充分尊重農民意愿的基礎上,把東豐村整體搬遷到趙光鎮區,高標準建設東豐新村。新村分三期建設,總投資1.6億元,投資4 200萬元的一期工程已基本完工,可入住農民131戶,二、三期全部建成后,全村9個自然屯、1 000余戶農民將實現整體搬遷。二是舊村改造模式。對規劃保留的居民點進行改造,建設新型社區,吸納本村及周邊村屯農民入住。2008年開始,我們在城郊鄉建民村進行試點,重點實施了改房、改水、改廁、改圈、改廚和道路綠化、路面硬化、路燈亮化、環境美化、庭院香化、街道凈化“五改六化”工程。目前,主街和巷道全部實現硬化;主要街道全部亮化;中心屯住房磚瓦化率達到100%、自來水入戶率達到100%、四旁綠化率達到100%;建成農民休閑文化廣場、農民活動中心各1處;開工建設大型超市、浴池各1處。下步將通過新型社區建設和政策吸引,吸納周圍10個村屯向建民社區整體搬遷,盡快使建民社區人口達到5 000人,發展成為新型小城鎮,實行社區化管理。三是分散轉移模式。對于不具備整體轉移條件的村屯,通過宣傳引導和政策扶持等措施,鼓勵有意愿、有條件的農民進入城市、小城鎮、新型社區、農場場部居住。幾年來,向市區和小城鎮分散轉移的農戶已達6 000余戶。今年要求每個鄉鎮完成分散轉移農戶100戶以上。 四是局市共建模式。省農墾總局按照縣級城市規模和生態型小城鎮理念,強力打造5個人口在10萬人左右的中心城鎮,50個人口在1萬人左右的重點城鎮。我市以此為契機深化合作共建,依托市域內的農墾北安分局及所屬農場,規劃把就近村屯的農民整體搬遷到農場場部,把土地整體轉給農場規模經營,把農民變成農場的職工,享受農場的政策待遇。今年,我們正在探索和研究二井鎮二井村二井屯、海星鎮嵐光村陽光屯2個屯整體向農墾轉移問題。

四、推動城鎮產業發展,構筑農民就業平臺

產業是城鎮發展的基礎,是農民就業的平臺。因此,我們始終堅持把產業發展作為城鎮建設的重點,積極推動農民實現非農產業就業,多渠道增加農民收入。一是打造產業發展平臺。按照“企業(項目)集中布局、產業集聚發展”的思路,規劃建設產業園區,引導工商業和生產要素向園區集中。堅定實施工業立市戰略,重點抓好北安工業園區和慶華機械加工園建設,規劃建設趙光和通北工業園區。堅持把商貿物流業作為推動北安發展的戰略產業,規劃建設北安物流園區、汽車經銷集聚區、農機農資和工程機械經銷園區、趙光物流園區、通北物流園區五大物流產業園區,引導優勢產業項目和配套企業向園區集中,不斷增強城鎮功能和聚集輻射能力。二是發展城鄉二、三產業。堅持以城帶鄉、城鄉聯動、協調發展的原則,依托產業園區發展平臺,通過加大招商引資和政策扶持力度,大力發展新型工業和商貿物流業,不斷增強市域發展內在動力,拓寬農民就業渠道。堅持以工業為主導,在全市重點培育發展了北安完達山乳品公司、宜品乳業公司、進發公司、昌泰水泥公司等一批骨干企業,初步形成了食品、機械、能源、建材、藥品、木制品等六大產業集群。圍繞打造工業重鎮,趙光鎮培育壯大了農副產品精深加工、新型建材、化工等主導產業,工業企業發展到12戶,工業總產值達到8億元。三是開展勞務輸出。整合各類培訓資源,大力開展定向技能培訓、專業技術培訓和創業培訓,提高農民就業技能。進一步健全市鄉村三級勞務輸出服務體系,積極組織農民開展勞務輸出。2009年新轉移農村勞動力5 560人,增加收入6 113萬元。

篇13

吉林西部在全省發展中相對落后，城鄉一體化建設相對遲緩，拖了全省發展的后腿。可見，該地區發展刻不容緩，戰略意義重大。該地區在全省統籌發展中應重點做好以下工作。

一、發揮資源優勢，調控人口遷移，構建現代產業、生態格局

立足該地區重要生態功能和發展基礎，建設吉林省西部生態經濟區，構建人口規模適度的西部城鎮組團，有序引導人口向西部中心城市和中部地區轉移。發揮西部地區草 原遼闊、濕地廣袤、河湖互濟的生態優勢，打造漁興牧旺、草茂糧豐、人水和諧的城鎮群。強化與內蒙古相接地區的植樹造林、防風固沙、水土保持，退耕還草還 林，加快修復草原、濕地生態系統，逐步構建現代化大農業格局。支持中心城市提升綜合承載能力，強化與內蒙古、黑龍江的能源、物流、旅游產業合作，構建綠色 新型工業基地。支持小城市和重點鎮完善功能，培育特色產業，保持獨特城鎮風貌。控制生態功能重要、遠離中心城市、產業基礎薄弱的城鎮規模，為生態修復騰出 空間。支持保護、恢復城市周邊草原和濕地，構建河網密布水系，建設集中連片高標準農田。

二、加快農業產業結構調整，推進農業產業化，科技化

農業產業化指的是以市場為導向，以提高經濟效益為核心，以資源稟賦為條件，以家庭聯產承包經營責任制為基礎，龍頭企業和各類中介組織為依托，將農業的產前、產中、產后鏈接起來，實行區域化布局、專業化生產、企業化管理、社會化服務、一體化經營的產業系統和運行機制。

從該地區條件看，最現實的選擇：一是要因地制宜，充分發揮該地區農牧業資源優勢，發展糧、棉、油、畜等特色農產品深加工，做大做強農產品加工企業。二是要以市場為導向，發展優質、安全、方便、營養豐富的加工制品，打造具有國家乃至國際市場競爭力的名優品牌。三是要以科技為手段，逐步實現農產品由初級生產向精深加工轉變，延長產業鏈，增加農產品及其制成品的科技含量，提高其附加值、含金量。四是要大力發展定向投入、定向服務、定向收購、定向加工等公司加農戶定單式的產加銷生產模式，實現農產品加工企業與原料基地的區域化布局、專業化生產、產業化運作，最終實現農業發展和農村生產力水平提高，為減少農民，轉移農民，實現農業的產業化、科技化及加快城鄉一體化建設發展進程創造條件，提供動力。

三、加強制度創新，保證城鄉一體化建設的有效制度供給

制度創新是指由于社會生產力的發展，原有制度的有限理性和信息的不對稱等因素引起的，社會規范體系的選擇、創造、新建和優化演進的過程，它包括制度的調整、完善、改革和更替。加強制度創新是實現該地區健康和可持續發展的必然戰略選擇。

1.土地制度創新。在穩定和統分結合的經營體制上，實現土地所有權和經營權相分離，實現土地的自由、有序、合法流轉，建立、健全農村土地使用權流轉制度，完善農民土地使用權流轉機制，逐步建立城鄉統一的建設用地市場。同時盡快建立、健全和完善土地征用審查及補償制度等相關法律法規和政策配套體系。

2.戶籍制度創新。戶籍制度創新改革的終極目標是將現行的城鄉“二元”制發展為“一元”化。現行戶籍管理制度是計劃經濟的產物，影響了農業人口向城鎮轉移的規模與速度，已成為延緩城鄉一體化建設的主要制約因素。戶籍制度改革，既要充分考慮農民工的落戶意愿，又要充分考慮流入地人口承載能力。應因地制宜制定政策，循序漸進，區別情況，逐步放寬戶口遷移政策和農民工的落戶條件。逐步建立起城鄉一體化的統一的戶籍制度。

3.就業制度創新。打破原有城鄉就業壁壘，真正建立起城鄉一體化的雙向流動的就業制度。就吉林西部而言，要充分利用和發揮區域大農業的有利條件，加強政府引導，完善市場就業機制，建立統一規范的人才資源市場，形成城鄉勞動者平等就業的制度；積極發展勞動密集型產業和第三產業，擴大就業規模，改善就業結構，鼓勵個人創業；積極鼓勵和大力扶持農村非農產業的發展壯大，重點是農產品加工和服務企業、中介企業、物流運輸企業等，逐步拓寬轉移農民的就業空間。

4.社會保障制度創新。現行的社會保障制度是一種典型的城市居民社會保障制度，覆蓋面有限，無法滿足該地區城鎮化和市場化進程中城鄉居民的現實需要。因此，必須加快建立以基本養老、基本醫療、最低生活保障制度為重點的覆蓋城鄉居民的社會保障體系，逐步將進城的“農村人口”及不進城的農村人口納入統一的的社會管理，逐步實現教育、醫療、養老等社會保障服務的均等化。從根本上消除的后顧之憂，使進城農民、留農人口均有保障。

四、大力開展職業教育，為區域社會發展、城鄉一體化建設保駕護航