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1、政府采購預算的合法性。政府采購預算是部門預算的組成部分，它的編制和確認要遵循一定的程序并辦理一定手續，否則就是不合法的預算。根據部門預算的編制要求，批復部門預算時含單位部門政府采購預算。因此必須審查政府采購預算的上報、采購預算的批復、臨時預算的追加等各個環節。審查政府采購預算的形成是否規范時，重點要審查預算過程中有無任意追加或追減現象以及預算的追加或追減是否遵照規定的審批程序辦理。

2、政府采購計劃的合理性。政府采購計劃是根據政府采購預算編制的，它是政府采購預算的具體招生方案，也是年度政府采購預算執行和考核的依據。審查時要看采購機關是否按法律規定履行自己的職責；采購部門提出的采購需求是否必要；是否符合預算和政府采購計劃；預算的數字是否有依據；采購機關的撥款申請書是否符合規定；政府采購資金的籌集是否合規合法并及時足額到位，有無擅自擴大規模、挪用其他資金，有無截留轉移，等等。

3、招投標過程的合法性。審查招投標活動的主要目的是遏制招投標過程中的違法行為，維護公平競爭的市場環境，保護公眾和經營者的合法權益。審計時，應注意投標者之間是否相互約定一致抬高或壓低投標報價，或在招標項目中輪流以高價或低價位中標；投標者是否先內定中標人，然后再參與投標；招標者在公開開標前有無開啟標書將投標情況預先告知其他投標者，或者協助投標者撤換標書更改報價的行為；招標者是否與投標者商定壓低標價或抬高標價，中標后再給投標者或招標者額外補償；招標者有無預先內定中標者或向投標者泄露標底等違規行為。審查時，對于小團體利益、地方保護主義、人情關系等問題要特別予以關注。

4、政府采購中介機構的審查。一是審查其資質是否符合要求，是否具有法人資格；二是審查是否達到財政部門規定的市場準入資格，是否達到省級政府采購主管部門規定的其他條件；三是審查收費的標準是否超標，采購檔案是否完備，是否依法納稅；四是審查其有無不良業績，是否與主管部門脫鉤。

5、政府采購的效益性。政府采購效益性的審查包括三項內容，一是采購規模的審計，主要是細化預算、強化預算約束、減少資金流通環節、提高資金使用效率；二是固定資產使用效率的審計，審計時要各類固定資產的比例關系，檢查未使用固定資產、不需用固定資產的數量及其各占固定資產總額的比重，從而固定資產結構是否合理。通過檢查未使用、不需用固定資產的原因及其時間的長短，評價固定資產未被利用所造成的經濟損失；三是對政府采購機構的規模、人員素質作出評估，使采購機構的規模與采購規模相匹配。

二、政府采購審計的方式

1、全面審計和突出重點相結合。政府采購從上包括采購政策、采購程序、采購過程和采購管理；從對象上包括采購方、采購主管部門、政府采購中心、政府采購中介機構和供應商等；從形式上包括公開招標、邀請招標、競爭性談判、詢價采購和單一來源采購。因此，審計時既要從總體上把握，對政府采購所涉及的方面進行全面審計，又要突出重點、抓典型。

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一、財政審計大格局的基本含義及特征

財政審計大格局是審計機關以全部財政資金為內容，以財政管理審計為核心，以政府預算為紐帶，統籌審計資源，有效整合審計計劃，有機結合不同審計類型，從宏觀性、建設性、整體性層次整合審計信息的財政審計工作體系。

財政審計大格局與傳統的財政審計相比，在定位上更為靈活，組織上更為周密，內容上更為全面，主要凸顯以下幾個方面：

（一）審計范圍上面向全部政府性資金。全部政府性資金又稱政府收入，包括稅收收入和非稅收入兩大類。政府收支分類改革對政府收支按收入、支出功能、支出經濟三大體系進行了分類，使政府的各項收支都能得到清晰的反映，以全部政府性資金為主線開展財政審計大格局與政府收支分類改革的要求是一致的。因此，財政審計大格局的審計視野應面向全部政府性資金。

（二）審計時間上按財政年度同步實施審計。按照財政審計大格局的思路，審計機關應建立以當年財政預算執行審計為核心、部門預算執行審計等為主要內容的計劃管理系統，在財政預算執行當年同步實施審計。財政審計工作必須在次年的5月底前結束，以保證審計工作報告的及時提交，充分發揮財政審計的建設性作用。

（三）審計內容上融合各專業審計。財政審計大格局主要以財政審計的內容為基礎，還包括對政府固定資產投資項目的審計、其他財政收支審計和專項審計調查。

（四）審計方式上堅持“六個結合”。在財政審計大格局中，要聯系實際，努力做到“六個結合”：一是加強專業審計目標與財政審計目標的結合；二是加強一般部門單位審計與財政預算執行審計的結合；三是加強財政財務收支審計和財政績效審計的結合；四是加強經濟責任審計與財政審計的結合；五是加強專項審計調查與財政審計的結合；六是加強審計信息化建設與財政審計的結合。

（五）審計資源上實現有效整合。在財政審計大格局的目標下，各專業審計都承擔著相應責任，但必須同財政審計緊密結合，充分發揮審計機關的整體合力，實現審計機關人力、信息等資源的有效整合，提高審計效率與審計質量。

（六）審計結果上以“兩個報告”為目標。構建財政審計大格局，其最終的目標，應該是不斷深化財政審計的內涵，提高財政審計的質量，綜合反映財政經濟的情況和問題，形成具有價值的“兩個報告”，為政府公共財政的發展提供評價，為人大常委員會審議財政的預算執行提供依據，使審計成果得到有效的利用。

二、 財政審計大格局下，鄉鎮財政審計存在的問題

財政審計大格局下，鄉鎮財政審計最終要實現“三個轉變”：一是審計內容的轉變，即從關注一般預算資金向全方位關注財政性資金轉變；二是從以真實性、合法性審計為主向真實性、合法性審計與績效審計并重轉變；三是從側重解決微觀層面的問題向注重研究宏觀層面的問題轉變。

（一）審計內容轉變存在的問題

“以全部財政資金為內容”就鄉鎮財政審計而言，應以鄉鎮級全部財政資金為內容進行審計。劉家義審計長明確指出“政府所有的收入和支出都是國家財政的范疇……”與之相適應，鄉鎮級全部財政資金的是指鄉鎮級政府所有的收入和支出的范疇。現階段的鄉鎮財政審計主要是以一般預算資金為主要內容，構建財政審計大格局要求鄉鎮財政審計要從一般預算資金為主要內容向全部政府性資金為主要內容轉變。部門預算的實行是這一轉變的基礎，現階段鄉鎮財政受其收入規模、人員素質等自身條件的限制，部門預算的發展還不成熟，相當一部分鄉鎮財政還未實行部門預算，這一現狀成為鄉鎮財政審計內容轉變的一大難題。

（二）向績效審計轉變存在的問題

鄉鎮財政審計向績效審計轉變存在的問題，就鄉鎮財政管理而言，由于其收入規模、人員配備、人員素質及發展現狀等諸多因素，財政管理水平相對較低，部門預算發展還不成熟，一部分街鎮還處于由財政部門代編的狀態，雖然實行了財政收支分類改革但是預算支出仍不明晰，預算管理不細化，一方面部分鄉鎮由于財力因素的限制年初項目預算不作安排，預算執行中根據實際財力及需要機動安排，沒有統一的項目管理機構及人員，項目資料分散在不同部門和人員，給審計工作帶來很大的阻力。另一方面一些收入好的鄉鎮，存在“大預算”的現象，“大”的部分成為鄉鎮機動支出的主要來源，這些支出沒有年初預算，屬于臨時安排，年初預算編制不科學。另外，就審計機關而言，一方面鄉鎮財政審計是常規審計項目，在部分審計人員心中已成定式，審計人員的創新、深化意識不強。另一方面區縣級審計機關人員較少、工作量較大與鄉鎮財政管理水平較低成為鄉鎮財政審計工作的矛盾，審計人員不固定、審計信息共享等存在缺陷，對審計工作的廣度和深度產生一定的影響，使得區縣審計機關對鄉鎮財政的審計大多停留在真實合法的審計層面。

（三）從微觀向宏觀方面轉變存在的問題

鄉鎮財政審計從微觀向宏觀轉變主要存在兩方面的問題，一是缺少“全面覆蓋”的審計意識和條件，“全面覆蓋”是指審計范圍應涉及全部政府性資金和資產，現階段對鄉鎮財政的審計資金方面主要關注一般預算資金，大部分鄉鎮資金量小，一般預算資金只夠日常行政開支，宏觀問題顯現不明顯，這主要受鄉鎮財政管理水平及部門預算發展不成熟的影響；鄉鎮財政的資產一直是審計工作的一大難題，很多鄉鎮沒有統一的資產管理部門和人員，資產管理分散，計賬不及時，由于時間和人力資源及鄉鎮實際情況等因素的限制，審計人員只能對部分資產進行抽查審計，在現有的條件下很難做深做細該項工作。二是審計目標有待進一步提高，由于鄉鎮財政項目管理的缺失及審計資源的限制，現階段鄉鎮財政審計主要以真實合法為主，以糾正財務管理問題為主，管理審計的層面涉及不深。

三、 搞好鄉鎮財政審計的方法

（一）做好審前調查，掌握收支范圍

鄉鎮財政審計要做到把全部政府性資金和資產納入財政審計范圍。一是把稅收收入、非稅收入等全部納入審計視野。從當前的情況看，鄉鎮級財政資金管理還不夠規范，一些應當納入預算管理的資金還沒有完全納入預算管理，因此，無論是稅收收入還是非稅收入都要全面審計，不留盲區。防止財政資金游離于財政預算管理之外。二是把上級財政下撥的資金全部納入審計范圍。近些年來，上級財政轉移支付資金和專項資金的數額越來越大，其資金量占到鄉鎮級財政收入比重越來越大，而且有部分資金鄉鎮財政沒有納入預算，因此搞好這部分資金的審計，特別是延伸審計意義非常重大。三是把全部國有資產的管理情況納入審計范疇。國有資產是保證國家機器運行和行使公共行為的物質基礎。審計要把國有資產的安全運行和保值增值作為重點。要考查部門和單位對國有資產的管理是否規范，國有資產的處置是否符合法律要求，國有資產的收益是否納入預算管理等。四是把政府性融資納入審計調查范圍。政府性融資平臺取得的資金，都是以財政資金作為后盾而取得的，且數額巨大，能否用好這些資金，使它既安全運行，又能發揮最大的效益，也是財政審計所要研究的重大課題和努力的方向。

（二）建立鄉鎮財政項目庫管理

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孟文軍：這是一個大課題。先談一點基本認識。

繼國家審計發揮保障經濟社會健康運行“免疫系統”功能的論斷之后，劉家義審計長提出了構建財政審計大格局的理念。我認為，如果說“免疫系統”功能，闡明的是國家審計發揮什么樣的作用，那么構建財政審計大格局，指明的是國家審計怎么樣發揮作用。

審計機關的基本職責是對財政收支進行審計監督，每年受本級政府委托向本級人大常委會報告本級預算執行和其他財政收支的審計工作，財政審計成為國家審計的永恒主題，審計監督作為經濟社會運行的“免疫系統”和民主法制建設的組成部分發揮重要作用。因此，構建基于有效實施財政收支審計監督的財政審計大格局，是國家審計充分發揮保障經濟社會健康運行“免疫系統”功能的必然要求。

周國亮：構建財政審計大格局，應當把握法定范圍和內容，這是基本前提。

關于財政收支審計，審計法的有關規定是：審計機關對本級各部門（含直屬單位）和下級政府預算的執行情況和決算，以及其他財政收支情況，進行審計監督。

從審計主體看，對本級各部門預算執行情況的審計，由審計機關內設各專業審計機構實施；對下級政府預算執行情況的審計，實際由上下級審計機關分別采取“上審下”、“同級審”進行。審計主體應當是上下級審計機關、審計機關內設各專業審計機構。

從審計方式看，應當是“同級審”與“上審下”。

從審計客體看，本級各部門預算、下級政府預算都是納入預算管理的收入和支出；其他財政收支，按照審計法實施條例的規定是指財政資金中未納入預算管理的收入和支出。因此，審計客體應當是納入和未納入預算管理的收入和支出，即以國家（政府）為主體的資金活動。

由此，總體上說，構建財政審計大格局，就是構建一個國家審計機關對以國家（政府）為主體的資金活動實行有效審計監督的結構化體系。

孟文軍：廳黨組高度重視構建財政審計大格局。在王殿軍廳長的大力推動下，廳專門設立綜合處，具體負責年度審計項目計劃管理、“兩個報告”起草工作。一是以年度審計項目計劃為統領，對廳各業務處、上下級審計機關的審計資源進行統一整合，實現財政審計“一盤棋”；二是以“兩個報告”為載體，對財政審計信息進行統一歸集和分析，提高財政審計的整體質量。這實際上是搭建了財政審計大格局的基本平臺。

傅志輝：為了不斷推進和完善財政審計大格局，王廳長提出了以財政資金為源頭展開審計的思路，并由財金處組織實施了贛南等原中央蘇區中央、省財政專項轉移支付資金的審計，獲得了有益的實踐經驗。在聽取對省財政廳具體組織省級預算執行的審計情況匯報時，王廳長又提出對省財政廳具體組織省級預算執行的審計與對部門預算執行的審計相結合、財政收支審計與績效審計相結合的思路，要求財金處進行探索。

孟文軍：這進一步提出了適應財政資金運行的特點，是構建財政審計大格局的基本特征。

從省級財政資金運行而言，省財政廳具體組織省級預算執行是源頭，橫向涉及省級預算部門（上繳財政收入和接受財政撥款），縱向涉及下級政府（上繳省級財政收入和接受省級轉移支付資金）。作為作用于財政收支的財政審計大格局，只有把審計省財政廳具體組織省級預算執行與審計省級預算部門結合起來、與審計下級政府結合起來，才能提高財政收支審計的整體效能。

周國亮：這種結合，可以實現審計內容的一體化，并且保持審計方式的多樣化。如審計省級非稅收入管理，從審計內容上，可以把審計省財政廳組織收入情況和審計省級預算部門、下級政府繳交情況結合起來；從審計方式上，在財金處審計省財政廳組織收入情況時，可以由財金處對重點省級預算部門、下級政府的繳交情況進行延伸審計或調查，也可以由各業務處在審計省級預算部門時對其繳交情況一并進行審計，或由財金處或其他業務處組織對下級政府的繳交情況進行專門審計。至于采用何種審計方式，可以通過審計項目計劃和審計工作方案確定。

傅志輝：在這種結合下，還可以實現審計內容的橫向成塊、縱向成線。如對部門預算執行情況的審計，既構成整個本級預算執行情況審計的橫向審計部分，又成為相對獨立的審計單元。再如對某項本級專項轉移支付資金的審計，既是本級預算資金向下級政府轉移支付的縱向審計內容，又是一個相對獨立的審計形態。

孟文軍：如果說，把審計省財政廳具體組織省級預算執行與審計省級預算部門結合起來、與審計下級政府結合起來，是在審計對象和內容上就財政審計大格局的結構性安排，那么，財政收支審計與績效審計相結合，涉及的則是在審計主體和方式上就財政審計大格局的制度性安排。這實際上要求構建財政審計大格局，必須建立協同各類審計的基本機制。

常迎迎：這種基本機制，我認為，應當包括審計類型之間在審計內容上的協同和審計項目在審計時間上的協同。

一是實行一個審計項目融合多個審計類型內容的制度。對財政收支審計采取“同級審”與“上審下”兩種方式是法定的，部門預算執行審計、下級政府財政收支審計是兩種基本審計形態。構建財政審計大格局，應當實行一個審計項目融合多個審計類型內容的制度，如把績效審計內容融入財政收支審計項目，對財政收支審計項目中發現的每個問題分清領導責任，既形成績效審計、經濟責任審計在每個審計項目上的制度化，又為開展專門的績效審計、經濟責任審計保持在審計內容上的銜接。

二是實行年度審計項目為“兩個報告”滾動服務的制度。審計機關每年受本級政府委托向本級人大常委會報告本級預算執行和其他財政收支的審計工作，是一項法定制度，一般在當年6月或6月以后進行。因此，構建財政審計大格局，年度審計項目的安排既要滿足當年“兩個報告”的需要，又要為次年“兩個報告”打下基礎。對每年6月以后的審計項目，我認為可以從兩個方面考慮：一是安排財政收支“上審下”或其他財政性資金審計項目，在審計內容上與次年上半年的財政收支審計項目形成互補；二是在審計項目實施中，對審計發現的問題延伸至當年6月底或審計日的上月底，在審計年度上與次年上半年審計項目的審計年度保持銜接。

孟文軍：上面，就構建財政審計大格局，談及了基本認識、基本前提、基本平臺、基本特征、基本機制，之所以說基本，是因為顯得粗淺，也不一定正確，還請批評指正。

記 者：今年是我國審計機關成立三十周年，財政審計見證和體現了國家審計的整個發展過程，對此有何感想？

孟文軍：感想最深的有兩點。

一是財政審計是一個認識和實踐不斷深化的過程。如財政審計的功能定位，在審計機關成立初期集中體現在查錯糾弊，后來總結為財政審計是國家審計的永恒主題，現在概括為國家審計是保障經濟社會健康運行的“免疫系統”。再如財政審計方式，在經歷了單一“上審下”后，實行“同級審”與“上審下”結合，再發展到構建財政審計大格局。認識和實踐的不斷深化，推動了財政審計事業的全面發展，財政審計在促進經濟社會發展和推進民主法制建設中發揮重要作用。

二是我省的財政審計在繼往開來中呈現嶄新局面。由1985年第一次由省政府批轉46個財政赤字縣（市）的審計報告、1990年第一次在《中國審計》介紹江西省財政審計的基本做法、1998年第一次以省政府令出臺《江西省地方本級預算執行情況審計監督實施辦法》，經十年來的開拓創新，到近些年財政審計為領導決策服務作用的充分發揮、江西省財政審計路子的鮮明特色、《江西省審計條例》的實施，特別是在2011年全國地方政府性債務審計中，江西審計經驗在全國審計機關推廣、審計項目獲審計署優秀審計項目、省債審辦和財金處均獲全國地方政府性債務審計先進集體三等功，標志著我省的財政審計獲得突破性進展，取得歷史性成就，呈現嶄新局面。

記 者：稅收是公共財政收入的主要來源，是財政審計的重要組成部分，財金處從去年開始探索地稅聯網審計，目前進展情況如何？

孟文軍：地稅聯網審計是王殿軍廳長親自推動的我省審計機關第一個聯網審計項目。在何干成副廳長、胡志勇總審計師的高度重視下，經財金處與信息中心共同努力，地稅聯網審計正在有序推進。

楊 樺：目前，已實現聯網方式的數據獲取、轉換和分析。

——完成聯網工作。于今年5月，在省地稅局機房安放前置服務器，通過黨政內網（網），連接廳機房專用服務器，建立封閉式的聯網鏈路。

——獲取征管數據。通過網絡傳輸，獲取了多年來全省地稅征管信息系統的數據庫數據，建立審計數據庫。

——進行數據驗證。對獲取的數據庫數據，按一定的方法，與全省地稅征管信息系統的前臺數據進行核對，驗證數據的一致性。

——修正有關模型。在去年試用的基礎上，對一些數據分析模型的取值范圍或因素設定，進行調整或修正，以適應本地化的運用。

篇4

    (二)財政審計的范圍和內容需要清晰界定

    當前,財政審計監督的重點仍然側重于公共財政預算資金,對其他財政資金的監督仍然不夠,對全口徑政府預算決算的審計監督也缺乏實踐;側重于分配與管理,對資金籌集和使用環節的延伸和跟蹤仍然不夠;注重一級預算單位審計,對二、三級單位和資金項目延伸審計不夠。總體來看,對財政資金運行流程的監控缺乏力度,與“財政資金運用到哪里,審計就跟進到哪里”的要求仍然存在差距。

    (三)財政審計的組織模式需要重新建構

    從目前各地審計機關財政審計實踐情況看,一般均由財政審計部門牽頭組織實施。實際上,深化財政發展,不僅僅是財政審計部門,而應是全局性的統一工作,財政審計部門作為審計業務部門,在審計項目立項、審計實施管理、審計部門之間組織協調等方面不可避免存在不足。

    二、深化財政審計發展的路徑思考

    (一)以財政資金運行流程為主線,建立覆蓋全口徑政府預算決算的財政審計監督體系

    新形勢的發展,財政審計如果僅僅局限于公共財政預算等傳統范圍和一個個獨立的審計項目,必將囿于困境。財政審計要逐步將全部財政資金納入審計監督的范疇,涵蓋政府為履行職責依靠國家法律、法規、行政手段以及契約手段等籌集取得,并由政府來管理和支配的全部資金和資源。十要求加強全口徑政府預算決算管理,相應的,財政審計的發展就是要建立橫向涵蓋包括公共財政預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保障預算、政府債務預算的完整的政府預算體系,縱向以財政資金籌集、分配、使用、管理全過程為主線,實現“全程式預算跟蹤”和全覆蓋的財政審計監督體系。以此為基礎,統籌開展好各專業審計,包括財政部門組織預算執行情況的審計,稅務部門組織預算收入的審計,農業、教育、科技、文化、醫療衛生、社會保障、資源環保等重點支出審計,地方政府債務審計,部門預算執行審計,政府性投資審計以及國有資本經營管理和國有資產保值增值審計等。

    (二)以財政聯網跟蹤審計為依托,構建財政審計數據平臺,建設財政資金運行實時監控體系

    建立以在線審計、實時審計為特征的聯網審計系統和財政審計信息數據的共享管理平臺,實現事后監督向事中監督的轉變,實時監控財政資金運行流程,提高財政審計的系統性和整體性。當前,一是通過開發建設財政聯網審計系統,依托網絡平臺,定期取得財政部門指標賬、國庫集中支付、總預算、財政專戶資金等電子數據,以財政預算指標為主線,實現“預算—指標—支付—總會計”的縱向穿透查詢和分析,動態監控財政預算執行情況。二是逐步將各預算單位財務核算系統納入聯網審計系統,實現對各預算單位預算執行情況的動態審計監督,適時開展與社保、稅務等部門的金保、金稅等系統聯網,拓展聯網審計覆蓋面。

    (三)以效益審計為抓手,建立和完善財政資金效益評價體系,提升財政審計的層次和水平

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（一）審計目標突出宏觀性

隨著公共財政體制改革的逐步深入，財政收支將更加規范，真實性、合規性將明顯提高。傳統的合規性審計如不能有所突破，將導致審計結果內容單薄、層次較低，難以集中反映一些宏觀性、高層次的熱點和焦點問題，不能滿足政府防范風險及宏觀決策的需要。大格局下的財政審計以規范預算管理，推動財政體制改革，保障財政安全，提高財政績效水平為根本目標，更加關注政府宏觀政策的貫徹落實、財政資金使用績效、政府投資效益及財政風險的防范，強調合規性審計與績效審計結合的全面審計。

（二）審計項目計劃突出整體性

目前，基層審計機關審計項目計劃往往只是業務處年度項目計劃和工作方案的簡單匯總，組織模式粗放，編制程序隨意性大，導致實際操作缺乏系統化和有針對性的審計成果來反映。同時，由于項目間的關聯不夠緊密，項目間缺乏共性內容和共同要求，影響了財政審計的整體效果。財政審計大格局要求基層審計機關站在履行審計監督與服務地方政府的宏觀視角，重點關注帶有全局性、體制性和制度性的問題，注重計劃項目的整體性和內在關聯性，而不是簡單地審計項目數量擴張和覆蓋面的擴大。

（三）審計內容突出全面性

較之“橄欖球式”的傳統財政審計模式，大格局背景下的財政審計由重視單一環節、時點審計轉變為兼顧資金運轉全過程、動態性監督。在審計內容上，從側重同級財政年度收支審計向預算執行全方位全過程審計轉變，從真實、合法審計向真實、合法、效益審計轉變，從側重本級支出審計向本級支出與轉移支付資金審計并重轉變，從關注財政資金向關注資金與制度、政策并重轉變。

（四）審計方式突出全局性

基層審計機關在審計力量組織上，是以處室為單位進行的分塊審計，難以協調行動，形成合力，實現審計資源共享。基層財政審計大格局強調在組織實施上突出整體協作與資源整合，打破審計機關內部業務部門的分工界限，以財政部門收支審計為基礎，向上、向下延伸，將財政、稅務、國庫集中支付、各預算執行單位管理的所有財政資金都納入審計范圍。

二、地方構建財政審計大格局的切入點

基于財政審計大格局的上述屬性，基層審計機關構建財政審計大格局要從整合審計體系入手，通過優化審計項目計劃、集中配置審計資源、不同類型的審計項目有機結合等措施，實現對公共財政資金的收入組織、預算編制、執行、管理使用等過程環節的審計，更加關注財政政策目標在各支出要素的實現程度。

（一）拓展視野，提高審計項目立項的前瞻性、科學性

審計計劃是審計管理的基礎。財政審計大格局下，基層審計機關審計組織、管理方式的轉變首先應該放到制訂科學的審計計劃上來。一是項目選擇的開放性。拓寬項目選擇渠道，利用網絡、報刊等渠道廣泛了解社會各界對審計工作的要求，提高項目立項的社會性。二是項目確定的科學性。確定審計項目前，要加強審計項目立項和審計計劃編制的科學論證，圍繞“抓什么問題，提什么建議，從而在哪些方面安排”，確定本地區的計劃目標。三是項目的關聯性，統籌兼顧，加強各個項目之間的內在聯系，實現財政審計總目標指引下審計項目的內在統一。

（二）拓寬內涵，把握審計重點

1、加強宏觀財政政策貫徹和落實情況的審計監督

基層審計機關應加強對中央宏觀財政政策貫徹落實情況的審計和調查，及時揭示和反映財政政策貫徹落實情況中出現的制度和管理上的問題，確保各項政策、措施的順利實施。

2、加強綜合預算審計

以財政部門具體組織預算執行情況審計為主導，一方面，從預算收入審計入手，加強稅收和非稅收入、國有資產經營收入、政府債務資金等方面的審計監督；另一方面，強化對重要支出的審計，逆向延伸審計預算執行和預算編制過程。

3、加大轉移支付審計

目前，部分基層財政部門尚未將轉移支付資金全部納入預算管理，有關項目不夠細化，資金結構不盡合理，影響了財政資金的使用效益。通過加強轉移支付審計，著力解決縣鄉財政困難，增強基層政府提供公共服務能力，實現各地公共服務水平的均等化。

（三）完善組織方式

一是統一總體工作目標和工作思路，明確牽頭處室，明確審計內容、現場審計實施時間、項目人員配置，增強宏觀大局意識，加強協調配合能力。

二是建立信息共享機制。地方審計機關整合審計資源的主要途徑之一是通過審計資料共享，減少審計人員的重復勞動。在信息共享方面，則充分借助金審工程，由大格局審計牽頭處室為審計人員提供信息搜索、傳遞、處理和反饋服務，及時匯編和轉發工作動態，搭建審計組之間的信息共享平臺。

（四）創新成果利用

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國家財政審計大格局與財政審計一體化、財政審計大格局等在審計目標、思路、層次、重點上均有著質的區別。前者要求從國家整體經濟的層面上來計劃與實施審計,來維護國家經濟安全、防范國家經濟風險和促進保障國家經濟的可持續發展;后兩者則主要重在從財政部門的資金收支和安全層面上來計劃與實施審計。

積極構建國家財政審計大格局,應以審計免疫系統理論為指導,維護國家經濟安全、保障國家經濟全面協調可持續發展為總目標,切實維護國家財政安全和提高財政收支績效為主線,按照更高層次“全面審計,突出重點”的原則,緊緊圍繞國家經濟工作重心和“兩個報告”等要求來謀劃、經營、實施年度審計工作,以使審計工作更好地從國家經濟可持續發展的戰略高度來把握熱點、關注焦點、突出難點,抓住龍頭和產出精品。

三、構建國家財政審計大格局的思路與重點

重點做到計劃整合、資源整合、項目整合和信息(報告)整合,在所有審計項目中試行績效審計和問責審計,具體做到更新一個審計理念,突出四項重點創新,實現四大戰略轉變,實施六項重點整合統一。

更新一個審計理念:在所有審計項目中推進績效審計和問責審計的理念,樹立國家財政審計大格局的理念,學習掌握國家經濟運行規律,全面提高審計干部業務素質能力。

突出四項重點創新:重點創新財政收支總體結構性審計,重點創新財政收支績效問責審計,重點創新財政收入征管審計,重點創新財政政策制定執行和體制機制性審計。一年若能集中力量深度剖析或健全完善若干條有關國家財政宏觀經濟方面的政策、機制,若能審計提示若干條國家財政收支總體結構性問題并提出相應審計建議,其所能發揮的國家審計免疫系統功能作用,遠比簡單審計揭示發現多少擠占挪用、多發福利補貼、滯留滯撥等要大的多。

實現四大戰略轉變:由以常規部門預算支出為主的部門預算執行審計向以部門預決算分配、收入征管和政策制定執行為主的高層次預算執行審計轉變,由以主要反映擠占挪用、多發補貼福利等一般性低層次問題為主向以重點揭示反映財政收支總體結構性情況問題和體制機制性等問題為主的高層次審計監督轉變,由數量型低層次全覆蓋審計向質量型高層次重點審計轉變,由一般常規財政財務收支審計向財政績效審計和問責審計轉變。

實施六項重點整合統一。即實施計劃整合統一,資源整合統一,項目整合統一,審計審理整合統一,報告決定整合統一,信息成果整合統一。真正做到審計重點明確突出,計劃制定科學,資源項目有效整合,統一組織實施處理,改進創新報告形式和內容,強化審計信息成果整合。真正適應大格局審計目標水平和資源整合的高層次要求,適應大格局審計信息成果利用、分析、提煉的要求,適應大格局審計業務控制和審理的要求,避免在審計條塊和項目之間互不搭界各自為戰,以使有限的審計資源產生倍增效益,進而提出真正的高層次審計意見建議,為國家經濟全面協調可持續發展發揮高層次國家審計監督的應有作用。

四、構建大格局需注重七大重新定位和改革創新

(一)注重對財政審計工作的目標重新定位和創新。由于各種社會經濟發展矛盾和風險最終要由國家財政總兜底,都要轉化為國家財政問題即轉化為整個國家經濟問題。對國家財政進行審計,就是對整個國家經濟進行審計。由此,國家財政審計大格局應以維護國家財政安全和提高財政收支績效為近期目標,以維護國家經濟安全、保障國家經濟全面協調可持續發展為終極目標。

(二)注重對財政審計工作的思路重新定位和創新。一般情況下,常規部門預算收支規模占同級財政收支規模較小,且這部分支出又基本都是保正常運轉所需。隨著基尼系數的不斷下降,常規部門預算收支規模占整個財政收支規模的比例會越來越低。尤其是常規預算執行僅只是整個國家財政收支管理完整鏈條中的一小部分,隨著年初部門預算的細化和國庫集中支付的執行到位,各部門單位在預算執行中所能使用的財政分配處置權也將越來越少,即使有也大多是在年初預算時就已埋下的伏筆(如在預算執行中對打捆資金和項目的再細化分配權就都是在年初預算時人為埋下的伏筆)。由此,預算執行審計不應將常規部門預算執行作為審計的重點,國家財政審計大格局不應將寶貴的審計資源消耗在揭示反映常規的、簡單的擠占挪用、多發補貼福利等一般性低層次問題上,而應騰出有限的高級審計資源力量來對最能體現財權、最能影響公平公正和制約國家財政經濟發展的預決算分配的關鍵環節和龍頭關鍵部位進行高層次審計監督。

國家財政審計大格局向常規預算執行的兩頭突破,向部門預算和決算審計突破。即向常規預算執行的兩頭和龍頭部位突破,向部門預決算和政策機制審計突破。具體要做到“抓龍頭,調主線,攻重點”。抓龍頭:以預決算審計為龍頭,向預算決算兩頭突破。調主線:以預決算級次機制政策審計為主線,重點聚焦機制體制等宏觀性全省性問題。攻重點:以專項投資性支出為主線重點,突出關注財政績效。

(三)注重對財政審計工作的重點內容和方法重新定位和創新。大格局的審計重點內容可逐步以國家財政政策制定實施、預決算分配、重點資金項目為主,突出對財政預決算分配和重點資金項目實施績效審計和政策績效性審計。在當前形勢下,收入審計有可能比支出審計更重要,政策機制審計與分配管理審計比一般財政財務收支審計更重要(一策可以興邦也可以廢邦),專項支出審計比一般保運轉支出審計更重要。而對常規部門預算執行審計可探索建立社會中介審計制度,就像現在國資委要求所有國有企業必須經過中介審計一樣。

(四)注重對財政審計工作的計劃組織方式重新定位和創新。組建國家財政審計大格局智囊小組,由高級審計專家、經濟學專家、財稅金融專家等研究提出真正意義上的高層次審計計劃,統一調配整合審計資源。先做到審計署、省級審計機關和市縣審計機關本級范圍內的國家財政審計大格局,逐步過渡到全國上下各級審計機關實行統一的國家財政審計大格局,真正做到全國一盤棋,做到國家財政審計大格局的橫向到邊和縱向到底,進而對國家經濟、國家財政預算決算分配管理和政策制定執行實施質量型高層次全覆蓋審計,而不拘泥于在審計資金面、單位面上追求百分之百的數量型低層次全覆蓋審計。

(五)注重對財政審計工作報告的框架內容重新定位和創新。國家財政審計大格局下的審計工作報告框架內容可與政府工作報告、財政預決算工作報告、社會經濟運行發展工作報告所列目標任務、完成情況等基本對應比較,與年中財政、發改委等所作重大財政經濟政策和預決算分配追加調整事項、指標任務等基本對應比較,真正做到實時審計,實時報告,實時促進,實時整改。

(六)注重對財政審計理論重新定位和創新。應以維護國家經濟安全、保障國家經濟可持續發展為總目標來定位、創新和構建國家財政審計大格局,在國家審計免疫系統理論框架下構建國家財政審計大格局的理論基礎和實踐指南。重點從國家經濟、結構優化和政策調控等戰略高度來布局構建國家財政審計大格局理論,重點構建以推動建立國家總預算和國家總會計為目標的國家公共財政體系審計指南,國家財政預決算分配管理審計指南,國家財經政策審計指南,國家財政收支績效審計指南等。

(七)注重對大格局高層次審計監管問責和審計成果運用重新定位和創新。

大格局審計應注重在所有的審計項目中都追究和問責相關的經濟責任,將審計問責貫穿于各類國家審計全過程,而不僅僅在經濟責任審計項目中才進行審計問責,以有效解決突破屢查屢犯的老大難問題和死穴,有效創新財政審計大格局成果綜合運用層次和水平。

1.逐步探索創新大格局審計監管問責,有效運用“四兩撥千斤”。

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1.財政審計大格局的內涵

財政審計大格局提出的依據是審計的“免疫系統”功能理論，是在對原有的審計項目進行拓寬的基礎上依法進行的權力約束和監督。財政審計大格局的提出，不僅滿足了當前經濟形勢和社會發展的需求，也更加符合全國審計工作的實際發展情況。財政審計大格局是以維護財政安全為目標，以全部政府性資金為紐帶，以揭示和防范財政分纖維著力點，統籌整合各類審計資源，有機結合不同審計類型，全面整合審計信息，形成目標統一、內容銜接、層次清晰的財政審計工作體系。

2.構建財政審計大格局的特點

同傳統的財政審計相比，財政審計大格局在實踐中有著更多的特點。主要體現在組織的協調性上，財政大格局的組織協調形式更加統一，也就是有著統一的方案和組織實施形式，同時在培訓和進點上也實現了統一。還有就是財政審計大格局有效地避免了跨年度報告現象的出現，極大的提高了審計的時效性。此外財政審計大格局是在審計的“免疫系統”理論指導下開展的，有效的實現了在審計上的資源優化配置。與此同時財政審計大格局有著更加明確的年度目標，將一切工作都安排到圍繞“兩個報告”的年度審計工作中去，在“兩個報告”的要求下不斷開展財政審計工作，探索財政審計和專項審計的高效結合，為加快形成符合我國國情的財政審計模式奠定基礎。最后財政審計大格局有著更加集中的審計范圍和更加明顯的整體性特征。大格局下審計工作在明確財政審計目標的基礎上，將審計范圍集中到了對預算執行的審計情況方面，在增加了各個審計項目之間聯系的同時也有效的提高了他們同總體審計目標之間的緊密度。

3.構建財政審計大格局的意義

構建財政審計大格局，既能充分體現科學發展觀的具體要求，又能深化財政審計工作，是對審計工作五年規劃的堅定貫徹和落實，也是解決當前財政審計資源分散和力度缺失等問題的重要措施。能夠最大限度的發揮出審計的免疫系統功能，對促進我國財政審計體系的健全有著重要的意義，此外也大力推進了我國財政體制的改革以及為實現財政安全和提高財政績效水平都起到了很好的保障作用。

通過構建財政審計大格局，實現財政審計工作的統一和整體性，有利于將全部政府性資金納入到審計監督的范圍中，保證了統籌安排部門預算和民生資金，以及政府擴大內需資金等各項審計和審計調查項目的合理合法，更加快了高效統一的工作體系的建立，更能夠充分的發揮出審計監督公共財政的職能作用。

二、構建財政審計大格局的措施

1.樹立財政審計新理念

要做好財政審計大格局的構建工作，首先就需要樹立審計工作的新理念，做好財政審計職能的發揮。新形式下提出的構建財政審計大格局，其目標是要提高政府財政收支和相關財政活動的管理水平以及績效水平，因此關注的不僅是預算以內的資金，還要對沒有納入到預算管理中的資金進行審計。要轉變原有的審計工作思路，要站到國家審計的高度上開展工作，把財政審計工作同其他的審計工作進行融合，加快聯網審計的發展進程，同時還要提高規避風險的能力，及時發現財政運行中的不穩定因素，對重大違規違法行為進行嚴肅的查處，必須要確保財政資金的安全使用和優化配置。

2.健全財政審計法制

要做好財政審計大格局的構建工作，還需要對財政審計工作的相關法律法規進行不斷地健全和完善。在我國依法治國是基本方略，因此啊哦做好財政審計工作必須有完善的法律做后盾。但是當前財政工作無論在政策的實施還是管理的法律依據方面都存在嚴重的缺失，即便是已經存在的法規大都也已經無法滿足當前審計工作的需求，因此財政審計工作在實際運行中經常會出現無法可依的現象。因此就需要更加重視對財政審計工作相關法律法規的完善，為財政審計大格局的構建做好法律保障。

3.創新財政審計方法

要做好財政審計大格局的構建工作，也需要通過科學的整合審計資源，實現對財政審計方式方法的創新。不同于傳統的審計工作，構建財政審計大格局要根據審計項目的實際情況，采用科學合理的組織方式，既可以使用“大兵團作戰”的工作形式，在對組織和方案進行統一的基礎上實現對審計自愿的集中調配，特別適用于審計任務繁重而且時間短的綜合性審計項目。也可以采用“分兵作戰”的方式，也就是在明確審計目標的基礎上，根據審計專業的不同進行科學的分工合作，在最后實現對審計成果的共同分享。這種方式針對的是漢高領域廣泛且審計次數較多的審計項目。最后還有一種審計方法就是“獨立作戰”，這種審計方法適合那些審計任務相對簡單的項目，同時也能用于對政府的階段性中心服務工作進行審計的實踐中。

4.加強財政審計整改

要做好財政審計大格局的構建工作，最后還需要加強對財政審計的整改力度，促進審計整改長效機制的健全。在構建財政審計大格局的進程中，必須要堅持誰審計誰負責的原則，重視對審計整改情況的后續檢查工作，重點是要檢查審計單位在制定審計結果和處理審計事項等方面的工作。除此之外還要健全審計整改的問責機制，對于那些審計整改效率不高工作不力的要采取相應的追責問詢處理。要在依靠人大和政府資源的基礎上，保障通報制度的暢通無阻。要將財政審計整改的具體情況進行定期的分類整理，加大對整改單位的施壓力度，要從根本上發揮審計監督的職能，更好地維護財政的安全和優化配資。

參考文獻：

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[2] 張江文.新形勢下財政審計大格局相關問題芻議[J].時代金融2014.

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一.我國財政體制改革的主要內容

1998年提出建立公共財政框架以來，我國主要推進了以下財政改革：

一是部門預算改革。部門預算改革的核心是要求各部門在編報預算時將預算內、預算外資金等所有政府性財力全部編入預算，保證預算的完整性。

二是國庫集中支付改革。2001年，我國開始實行單一賬戶體系的國庫集中支付改革，建立了有利于對財政資金實行全程監督、追求高效運作的國庫集中支付制度。

三是“收支兩條線”改革。“收支兩條線”改革的主要內容是行政事業單位的各項收費和罰沒收入等，不再與本單位支出、福利待遇掛鉤，進行預算統籌，對執收單位的支出通過預算進行規范性安排。

四是政府采購制度改革。在部門預算中增加政府采購內容，以公開招標、投標為主要方式選擇供應商（服務商），具有公開性、公平性、競爭性。政府采購制度改革是財政支出管理改革的重要內容，對提高財政資金使用效益，從源頭上防止和治理腐敗，具有十分重要的意義。

五是財政轉移支付制度改革。2009年起，中央對地方的轉移支付，簡化為一般性轉移支付和專項轉移支付兩類，一般性轉移支付，主要是中央對地方的財力補助，不指定用途，地方可自主安排支出；專項轉移支付，主要服務于中央的特定政策目標，地方政府應當按照中央政府規定的用途使用資金。

六是政府收支分類改革。2007年，我國實施政府收支分類改革，使預算收支的分類和科目體系與國際通行標準接軌，進一步推動了公共財政框架的基礎性制度建設。

七是績效管理改革。新修訂的《預算法》要求，各級預算應當遵循統籌兼顧、勤儉節約、量力而行、講求績效和收支平衡的原則。

八是政府財政信息系統改革和預算公開工作加快推進。財政部門積極推進“金財工程”，改革目的是提高政府收支管理水平，有助于改進規范政府經濟活動，從而顯著提高公共財政運行績效。

“公共財政”為目標的財政轉型改革，為建立現代財政制度奠定良好的基礎，但隨著經濟社會發展和國內外形勢的發展，現行的財政管理體制存在諸多問題，如：預算管理制度不規范、不透明，不適應國家治理要求；中央和地方事權責任劃分不清晰、不合理，不利于建立健全財權與事權相匹配的財政體制，因此推進建立現代財政制度為目標的改革，是一項系統艱巨的任務，也是我們審計機關今后需面臨和解決的難題。

二、深化財政體制改革下縣級財政審計中存在的問題

一是審計觀念、思路還未轉變。圍繞財政體制改革和公共財政體制框架的構建，新的名詞、新的做法層出不窮，而縣級財政審計人員的構成則變化不大。大多數財政審計人員受限于傳統審計思維，局限于查問題、查違紀，很難從財政體制改革、制度創新、財政資金支出效益上發現更深層次問題，并從宏觀管理上提出解決問題的辦法和建議。

二是審計內容不全面、覆蓋面不夠。在縣級財政預算執行審計中，仍停留在檢查核實財政收入真實合法性為主要審計目標上，對財政支出效益情況審查較少；在審計內容上，對國有資本經營預算、政府債務預算、社會保障基金預算不夠關注，對財政體制改革息息相關的部門預算編制審計、國庫集中支付審計、轉移支付審計等也還處于起步階段。

三是審計技術手段過于落后。縣級審計機關由于受審計人員知識結構單一、計算機運用能力較弱、財政審計理念滯后等瓶頸因素影響。電腦硬件配置不符合要求，不能實現超大數據庫的數據采集和運用；對審計軟件僅局限于應用而對軟件開發等知識了解較少，如果審計軟件不對應則無法實現計算機審計的狀況。

三、深化財政體制改革下縣級預算執行審計的著力點

為適應深化財政體制改革的總體要求，提升本級財政預算執行審計服務“兩個報告”的水平，不斷深化預算預算審計內容，縣級審計機關在預算執行審計中，應重點把握以下幾個環節。

一是圍繞部門預算改革，突出部門預算審計。部門預算改革強化預算的法制性和約束性，重點分為以下幾個方面：一是審查預算編制是否真實、合法、完整、科學，是否按規定及時向所屬單位批復預算；二是審查基本支出和項目支出預算編制是否科學合理，是否按照批復的預算科目和數額執行；三是審查是否嚴格貫徹落實中央厲行節約、反對鋪張浪費的規定，加強支出控制；四是審查有預算收入上繳任務的部門、單位，是否依法征收預算收入；五是檢查政府采購預算編制是否完整，預算執行是否科學，采購程序是否合規。

二是圍繞國庫集中支付改革，突出國庫集中支付系統運行情況審計。對國庫集中支付運行情況的審計主要有以下內容：一是檢查財政部門是否建立健全有關政策和規章制度并推廣實施到位，是否將所有預算單位均納入國庫集中支付范圍；二是檢查是否及時匯總與分類核算本地區各項收入，是否根據年度財政預算、部門預算和用款計劃合理調度資金；三是檢查其是否根據財政庫款情況，認真審批部門單位報送的月度用款計劃，審查各部門是否按預算申撥款項；四是檢查財政部門是否嚴格審批、管理和監督預算單位零余額賬戶；五是檢查辦理的財政直接支付和授權支付業務監督是否嚴格；六是檢查是否搞好本區域財政國庫支付業務的培訓、指導和監督；七是檢查是否按照政府收支分類和會計核算要求，建立收支明細賬，反映財政收支和結余情況。

三是圍繞政府采購改革，突出政府采購審計。隨著財政支出結構的進一步優化，政府采購支出和采購范圍將進一步擴大，審計在監督政府采購過程中重點關注以下方面：一是審查采購管理機構與執行機構是否分設；二是審查政府采購預算編制是否科學、完整、規范，采購預算是否嚴格執行；三是審查列入政府采購程序的項目是否按規定辦理集中采購，審查采購檔案是否建立、內容是否齊全；四是審查采購資金支付的合法性，采購資金支付方式是否符合規定，支付是否符合采購預算、采購計劃、采購合同的要求；五是審查采購績效情況。分析實際采購占采購預算的比例，是否促進了采購目標實現及采購資金效益發揮。

四是圍繞轉移支付改革，加強轉移支付資金審計。縣級審計機關在轉移支付資金審計中應重點把握以下方面：一是審查轉移支付資金總體情況。分析政府財力中轉移支付資金的總體規模、結構，評價轉移支付資金對經濟和社會事業發展等方面的作用；二是審查轉移支付資金預算管理情況。檢查轉移支付資金是否按照《預算法》規定編入年初預算，是否將提前下達的轉移支付資金分解細化至部門和下級財政，有無脫離人大監管的問題；三是審查轉移支付資金分配撥付情況。重點檢查轉移支付資金分配不及時、擠占挪用、虛假申報、重復申報等問題；四是審查轉移支付資金效益發揮情況。通過延伸抽查部門重點項目的實施情況，對資金使用效益進行分析評價。

五是圍繞財政績效改革，強化績效審計。財政績效管理是政府績效管理的重要組成部分，是加強預算執行管理的重要手段。一是對財政支出經濟性，即對確保質量的前提下是否做到了節約情況進行審查；二是對財政支出效率性，即財政管理是否有效、各種公共資源是否充分利用進行審查。三是對財政支出效果性，即公共財政目標實現情況進行審查，揭示公共財政目標預期是否達到、政策目標是否實現、公共財政投入與產出的目標是否一致的問題。

四、深化財政體制改革下創新縣級預算執行審計思路

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其缺點主要表現在：一是審計重點不突出，與下級審計機關“同級審”內容基本相同；二是審計時間跨度不連續，有脫節現象，容易給下級財政稅務機關鉆空子；三是審計角度不拓寬，注重審查微觀方面問題多，揭示宏觀管理方面問題少；四是審計方法不靈活，運用賬目基礎審計方法的多，采用制度基礎審計方法的少。

2.對策

（1）轉換“上審下”審計角度，定位好審計工作目標。“上審下”財政審計要有大作為，要想取得新起色、新突破，就必須跳出“同級審”思維模式，抓大放小，站高看遠，大角度、高起點、正確定位好“上審下”審計工作目標。具體來講，就是要堅持三結合三側重，即：

一是堅持微觀與宏觀相結合，側重宏觀審計目標。“上審下”財政審計應側重檢查下級政府和財、稅、庫等部門單位，是否嚴格執行國家的各項財經法規政策，是否嚴格執行本級人大批準的預算，是否嚴格堅持依法理財、依法管理，從中審查出財政分配行為是否規范，管理是否存有漏洞，收支是否真實、合規和效益，審查出帶有苗頭性、傾向性、普遍性的問題，真正發揮審計部門的“謀士”職能作用。

二是堅持財政收支審計與管理效益審計相結合，側重管理效益審計目標。“上審下”財政審計應側重檢查下級財政管理及其效益情況，找差距、揭不足、提措施、促整改。比如，通過審計檢查下級財政收入征收成本增減變化情況，就可以分析出不同地區、不同年度之間實現單位收入（如以“1萬元”為一個單位）所付出的征收成本水平的高低，進而衡量出這個地區財政收入征收效益的好壞，找出財政收入征管工作中的薄弱環節，在此基礎上，就可以提出有針對性、有價值的審計建議，達到不斷提高“上審下”財政審計質量的目的。

三是堅持近期與遠期相結合，側重近期審計目標。“上審下”財政審計不能單純局限于一個審計年度，否則就不能動態地掌握下級財政的發展態勢，不便于揭示下級財政運行過程中存在的深層次矛盾和問題，不利于了解下級財政管理質量的高低，不容易總結分析出下級財政制定出臺的一項政策、一個體制、一個重點活動執行及其效果的好壞，因此“上審下”財政審計應拓寬審計范圍，擴大審計時間跨度，保持“上審下”財政審計年度的連續性。當然，在具體制定審計實施方案時，應以近期年度審計目標為主，選擇近期財政運行中的重點、熱點、難點問題進行審計，并且作必要的延伸。只有這樣，“上審下”財政審計的思路才能拓寬，最后出具的審計結果報告才會有份量，才能為領導提供有價值的決策資料，才能從宏觀方面更好地推動財政健康運行。

（2）突出“上審下”審計內容，把握好審計工作重點。“上審下”財政審計應在堅持“全面審計、突出重點”的原則下，圍繞定位好的審計工作目標，有所為有所不為，著重圍繞“重點、熱點、難點”開展審計工作。

重點就是：要緊緊圍繞財政預算執行這根主線，突出對重點領域、重點部門、重點資金進行審計。重點領域如影響財政收入的重點行業、重點稅種、重點稅源大戶，影響財政支出政策性、專用性、效益性的科技、農業、教育、環保重點行業等；重點部門主要包括財政、稅務、國庫三個預算執行重點部門；重點資金主要包括上級下達的專款、專項補助，轉移支付補助，本級安排的專項支出以及社保、城建等專項基金收支等。在此基礎上，要按照審計署提出的實現兩個轉變，即由收支審計并重向以支出審計為主轉變，由主要審計本級支出向本級與補助下級支出和部門預算支出審計轉變。與此同時，還應突出由支出審計為主向以管理和效益審計轉變，決算審計向部門預算編制和執行審計轉變。當然，在選擇這些重點內容時，也不是每年都要包羅萬象，什么都要審，這樣無論是審計力量，還是審計時間都不允許，所以每年只能在全面審計基礎上，選擇重點之重點，一年一個側重，一年搞一個特色。在具體審計實踐中，著重把握以下四個重點環節：

一是要重點審查下級財政預算編制的規范性。檢查財政預算編制的方法是否先進科學、指導思想是否正確、基本原則是否合理、范圍是否恰當、內容是否合法、程序是否合規，不斷規范財政預算分配行為。

二是要重點審查下級財政預算執行的嚴肅性。檢查財政預算批復是否及時，預算分解是否足額下達，預算執行是否嚴格，預算調整是否有效。審查分析財政收支預算增減變化的原因，總結好的經驗，剖析存在不足。

三是要重點審查財政決算收支的真實性、合規性和效益性。收入方面，重點審查收入范圍和收入級次劃分是否準確，檢查有否截留、隱瞞應繳上級財政收入；支出方面，重點審查上級財政下達的各項專款、轉移支付補助支出和下級財政預算安排的專項資金支出具體使用和效益情況，突出效益審計；收支結果方面，重點審查財政平衡是否真實。

四是要重點審查財政管理的科學性、規范性和有效性。一審財政各項法規制度執行情況，重點檢查下級政府制定出臺的有關涉及財政收支方面的文件是否與國家財經法規相吻合，《預算法》、《稅收征管法》、《會計法》以及預算外資金管理等各項法規是否嚴格執行到位，及時糾正財政運行管理中的不規范行為。二審財政改革情況及其效果，重點檢查下級財政在收入、支出、體制和制度方面的改革創新舉措，正確評價財政改革所取得的成效，揭示存在問題，提出相應的建議措施，以點帶面，推廣典型，服務宏觀。三審下級政府和財政全年工作重點計劃和專項活動實施情況，檢查分析這些活動的開展及管理措施的出臺，對促進全年財政工作目標圓滿實現和增收節支發揮了什么樣的作用，如部門預算的推廣實施情況、國庫集中支付制度執行進展情況，政府采購工作開展情況，會計集中核算管理情況等等，大力推進下級財政管理全面實行“陽光工程”，進一步促進該地區財經秩序規范化、法制化。

熱點就是針對財政改革中的重大事項進行專項審計或審計調查，如部門預算、政府采購、國庫集中支付制度實施情況，財稅體制改革、教育財務管理體制改革，地方政府債務以及政府重大活動事項進行跟蹤問效審計，解決領導關心，社會關注的亟待查清了解的一些敏感性問題。只有抓住熱點問題進行審計，我們的財政審計才有新招，才有新意，才有新成果。

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2構建地方審計機關財政審計信息化模式

針對上述存在的問題，筆者認為，地方審計機關財政審計信息化的發展要建立起以地方財政審計數據中心為基礎，覆蓋全部財政資金和跟蹤財政資金運行流程，以審計管理系統為管理決策平臺，以現場審計實施系統和聯網審計系統為高效實施系統，輔之以效益評價指標系統和安全管理系統，集中統一的信息化應用體系，實現對財政收支的真實、合法、效益情況進行適時、遠程檢查監督的目標。

2．1建立地方審計機關的財政審計數據中心建立數據中心是地方審計機關財政審計信息化發展的基礎，利用數據中心平臺，對采集轉換的各類電子數據進行集市管理，能夠為財政審計業務管理和實施提供全面的應用支撐基礎。當前，一是要實現財政審計數據采集工作的常態化、制度化、規范化。地方審計機關要主動與當地政府、有關部門和單位加強溝通，促進地方政府出臺相關規定，對聯網審計條件下被審計對象電子數據提供的具體內容、頻率和形式等進行規范，著力解決“取數據難”、“聯網難”等困難。二是要完善和推廣審計數據接口標準、專業審計數據規劃和審計數據庫建設規范，統一各類電子數據的格式和內容，規范電子數據的存儲和利用。三是要逐步擴大聯網審計的覆蓋面和電子數據的涵蓋范圍，除財政部門業務數據外，要逐步將專項資金，如社保資金、公積金、建設資金等，以及各預算單位電子數據等納網審計和集中管理的范圍。

2．2建設集中統一的審計決策管理系統依托財政審計數據中心，進一步建設完善以審計管理系統為核心的決策管理系統。一是充分利用與各級黨委、政府、被審計單位之間的網絡互聯和信息共享優勢，有效開展審計決策。二是建設審計機關的數字化審計指揮系統，實現統一組織、上下聯動、業務協同、項目管理的工作方式，提高審計項目組織管理的集約化水平。三是加強和完善審計實施過程控制。通過審計管理系統對審計實施系統適時上傳的電子數據進行分析，加強審計過程控制和指導。

2．3完善現場和聯網審計實施系統功能一是建立對財政資金運行流程的過程跟蹤。設計從“預算—指標—支付—總預算會計核算－預算單位”的一體化正向穿透查詢功能，從源頭把握預算資金的支出方向，并通過與各預算單位的聯網審計，掌握資金的最終支出情況，實現對財政資金運行流程的跟蹤。二是完善審計實施系統的技術功能。加強多維分析、數據挖掘、模擬仿真、智能分析、地理信息系統(GIS)等新技術在審計實施系統中的應用。三是在審計方法基礎上構建和完善審計模型。立足地方審計機關的工作實踐，加強梳理、分析、歸納和總結，建立滿足地方審計機關財政審計業務發展需求的計算機審計方法庫。在此基礎上，按照審計事項應該具有的性質或數量關系，建立審計分析的公式和模型，實現自動核查問題、篩選線索的目的。四是完善實時監測與預警功能。按照財政數據的邏輯關系，設定相應模型指標的預警“閥值”、數據的最大值或最小值“值域”范圍等，根據預設條件抓取結果，并將疑點以一定格式提供給審計人員，實現對被審計對象和有關經濟事項的實時監測和快速預警。

2．4構建效益評價指標系統效益審計是財政審計和財政審計信息化發展的方向，在財政審計信息化的推進過程中，地方審計機關要在實施系統的基礎上，探索建設效益評價指標系統，建立對財政、稅收征收管理、社會保險征收管理、部門預算執行等方面效益審計的評價方法和模型，對預算目標的完成情況、資金的管理使用情況以及財政資金使用的經濟效益、社會效益、環境效益等，建立起定量和定性相結合的、可操作性的計算機審計評價指標體系。

2．5建立數據安全管理系統為了避免適時了解數據信息帶來的保密風險以及因網絡連接帶來的技術安全風險等，要進一步加強安全管理，建立財政審計信息化相關管理制度，包括跟蹤作業制度、日常監控報告制度、審計人員權限管理制度等，同時開發相應電子監控系統，對審計人員的操作進行全程監控，防范審計風險。

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各級審計機關履行職責、干事創業的積極性和自覺性不斷提高，但是由于上下級審計機關審計目標不一致、審計計劃不銜接、審計組織方式不統一、審計結果不能相互認可等原因，審計視角片面、審計成果不能共享和提升、不同審計機關對同一事項進行重復審計等問題凸現，審計決定、審計報告等法律有效文書不能像其他執法機關的文書一樣具有同等效力，這也成為了中國審計的一大“特點”。橫向看，審計機關內部處室和同一級政府的派出機構之間重復進點、重復審計的現象時有發生；縱向看，上級審計機關對下級審計機關已審事項不管不問，對審計結果不予理睬、不予認可，國家審計資源形成巨大浪費。統一審計目標、整合審計計劃、共享審計成果成為財政審計發展的必然要求。構建財政審計大格局是構建完整審計大格局的要求財政審計與企業審計、金融審計和經濟責任審計共同組成了我國政府審計的主體架構。近年來，根據我國審計在國際地位中的提升，涉外審計也成為了政府審計的重要組成部分，但這一審計主要在審計署及其派出機構進行，在整個政府審計中所占份量有限。由于企業審計、金融審計和經濟責任審計的審計對象具有特定性，隸屬關系具有唯一性，審計權限具有排他性，因此上述三種類型的審計管理較為單一，審計管理權限較為明確，審計目標的確立、審計計劃的制定、審計工作的實施和審計成果的利用都可以由一個審計機關來完成，適應三種類型審計的統一完整的格局基本形成并日趨成熟。唯獨財政審計由于財政對象的多樣性，造成了目標、計劃、實施、成果等各個方面不能形成全國財政審計一盤棋的局面，進而影響了整個審計大格局的形成。

突破思維定式，創新財政審計工作觀念只有觀念創新，才能引領實踐創新。財政審計人員要突破現有思維定式，改變現有工作慣性，樹立宏觀意識大局，從全局的角度統籌把握和安排財政審計的目標、任務；樹立公共財政意識，充分體現財政“國家”和“公共”的內在要求；樹立審計跟進意識，將財政審計貫穿于財政管理全過程。二是在履行財政審計職能上實現新拓展。緊跟財政資金走向開展全程跟蹤審計，逐步推進政府效能審計。整合審計資源，提升審計效能針對財政審計內容豐富，涉及面廣等情況，審計機關在審計計劃確定、審計力量安排和審計組織實施等方面，都要把它作為一項全局性的系統工程來統籌安排。一是整合審計計劃。以計劃為載體統一審計目標。構建財政審計大格局是一項系統工程，科學確定審計項目和審計計劃極為重要。二是整合審計力量。針對重點專項資金和涉及全局性的審計項目，積極開展上下聯動審計，實現資源共享，成果共用，做到縱深推進、一查到底。三是統一組織實施。為了提高工作效率，減少審計機關內部處室之間的壁壘，成立財政審計協調小組，負責財政審計工作的組織、管理、協調。改進審計方式，提升審計效率不斷深化財政審計工作，有效改進審計方式，積極探索財政審計與其他審計相結合的路子。一是堅持與專項資金審計相結合。以財政審計為龍頭，以專項資金審計為延伸，揭示政府財力的投入價值，促進政府財力的合理配置及行政效能正常發揮。二是堅持與一般部門單位審計相結合。把對財政部門審計與預算單位審計結合起來，稅務審計、國庫審計與企業審計結合起來，對財政資金從預算分配環節和使用環節，從稅款實現環節到征收入庫環節進行全方位監督。三是堅持與政府部門領導干部經濟責任審計相結合。具體實施過程中，制定統一方案，派出同一審計小組，一次進點，做到審計成果共享，取得事半功倍的效果。加強綜合分析，提升審計層次財政審計工作當中，始終堅持站在宏觀、大局的角度，針對體制、制度、機制、管理上存在的漏洞和薄弱環節，從服務宏觀決策和規范財政管理的實際出發，通過定量、定性分析，提出審計建議，有效發揮審計工作建設性作用。堅持以“兩個報告”為平臺，綜合反映預算管理情況和存在的問題，對政府公共財政的發展提出評價，為人大常委會審議預算提供依據，進一步提升財政審計工作的層次。堅持以審計報告為基礎，通過把微觀的經濟事項放到宏觀、全局角度去綜合考察、分析、判斷，查找出帶普遍性、規律性和傾向性的問題，總結提煉出有價值的審計信息，及時向黨委政府報告。

改革審計機關行政隸屬關系,從根本上建立全國一體化的財政審計大格局當前，我國實行的行政型分級負責的審計體制，由此而形成的審計組織隸屬關系、干部管理權限、地方和部門利益、財政對審計經費的控制等因素，使審計工作的獨立性和目標的一致性方面受到嚴重影響，不同層級的審計機關在審計目標確立上、審計重點選擇上和審計成果利用上缺乏一致性，審計的范圍、審計的深度和審計的立足點方面存在較大差異。現階段下，各級審計機關所提出的構建財政審計大格局的構想基本上都是基于本級審計機關內部機構之間橫向一體化去謀劃實施、組織協調的，而構建縱向一體化的全國財政審計大格局還缺乏行之有效的措施。在現階段的審計體制下，構建上下一體化的全國財政審計大格局任重而道遠。建立全國一體化的審計體制，即長期以來社會和輿論所倡導的上下垂直管理的審計體制，是構建真正意義上的財政審計大格局的關鍵所在。構建財政審計大格局，是國家審計發展的內在要求，是財政審計發展的必然趨勢。審計人員要提高對構建財政審計大格局重要性的認識，增強構建財政審計大格局的緊迫感，明確構建財政審計大格局的工作要求，更好地推動財政審計事業科學發展。

作者：趙斌

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一、行政事業審計的類型

（1）預算執行審計。在預算執行審計，行政事業審計是進行審計預算，審計其他相關的財務收入和支出的行政預算支出的執行情況，也可以在同一水平直接發生預算繳款、配置財務部之間國家機關、政黨、社會組織的預算執行和其他財政收支進行有效地監督。

（2）財務審計。為了掌握具體的部門的財務收支情況，行政事業審計要對有關部門進行定期或不定期的審核。根據有關政府部門和政黨的財政收入和支出情況進行定期的審計，保證各個單位財政支出的真實合法性和有效性。

（3）對財務進行專項審計。專項審計的主要對象包括財政資金安排和納入預算管理財政資金，也包括對未納入的財政資金的預算管理。主要的類型有教育經費、科技資金審計、行政審計和罰款和沒收的行政性收費審計等。

（4）行政事業財政法紀審計。嚴肅財經紀律，促進廉政黨風建設，行政審計職責范圍包括違反金融法律、違反政策的部門、單位的項目進行審計。審計類型可以分開，也可以綜合進行審計。可以根據具體的類型，根據一般的具體情況，進行全面的審計，這樣可以充分掌握審計單位的具體情況，而且還節省費用。

二、影響行政事業審計的因素

許多因素都能夠影響行政審計，包括微觀和宏觀的，也有直接和間接的，在本文中，把影響因素歸結為以下幾個方面。

（1）國家宏觀經濟政策的調整。國家宏觀政策的變化將直接影響行政審計目標的制訂。在人大的會議上提出的深化改革，轉變經濟增長方式，使民生得到改善。針對這些政策看，行政事業審計將關注資金流動的情況，包括大量的資金使用的審計與人們的生活健康、住房、教育和其他資金，關注民生的資金使用情況。針對出現的一些問題，不斷促進制度的完善，保障人民的根本利益，讓審計發揮真正的作用。

（2）財政體制的改革。金融體系的改革會影響行政審計模式的改變。近年來，我國公共財政在不斷推進改革，財政收入和支出管理的制度也在不斷變化的，行政機構財政審計的方法也是不斷變化的。目前，行政事業審計內容范圍逐漸擴大，全面預算管理開始關注預算的合理性。金融體制的改革，將會不斷完善金融監管體系，另一方面，對行政審計的責任進行了弱化，造成行政型審計模式和審計目標已經大大發生了改變，對行政審計模式有著很大的影響。

（3）行政審計自身存在的問題。行政審計的自身存在的問題本身也是一個重要的因素。這些問題主要包括：一是對審計工作認識不到位。他們往往認為管理審計是非常簡單的，使用的資金量是非常有限的，所以不要在許多方面的創新，只要按照慣例來實現。二是監管不到位。審計管理的工作還存在許多盲區，一些小機構由于資金使用量少，長時間被忽視或沒有被審核，審計監督已成為盲區。三是一些審計人員素質是不夠的。審計人員不僅要知道財務審計理論知識，還要懂法律法規和行業相關知識，但個別審計人員未能及時學習相關的審計知識，不能適應新形勢的發展。

三、行政事業審計的改進措施

（1）調整審計目標。行政審計過程不能整體目標偏離，但根據黨在不同時期的宏觀經濟政策的重點和狀態，充分考慮具體行政審計對象，當前和今后的一個發展時期，審計目標也要進行及時調整。從審計資金面來看，應該重點關注民生，始終關注民生資金的動向。審計項目確定時，要始終堅持以人為本的原則，一個周期規劃所有民生資金，還要進行年度項目計劃，以防止出現監督不到位的情況。審計監督的重點內容，更應重視制度和財務管理體系的政策問題，采用監督和更嚴格的審計，行政機關違反紀律的現象呈下降的趨勢，我們應該不放松對金融監管體系，監管，促進其不斷改進，使審計效果越來越好。

（2）調整審計的組織方式。我省近幾年的實踐證明，審計工作要多層開展，綜合規劃。一些民間團體開展審計工作的組織，效果顯著，不僅在宏觀層面，揭示了一些單位存在的問題，還能夠提出更高的審計建設性的意見和建議，提供更全面、更為準確的理論依據。我們認為有必要適應的審計組織的新形勢，調整財政體制改革是大勢所趨。目前，在整體的行政事業審計中，行政審計應該融入到整體的模式中去，調整組織的方式，、形成一個更好的行政審計整體。這樣就能夠更好地進行行政審計工作，達到高效的效果。

（3）調整審計的技術和方法。審計技術和方法不斷進步和發展，有內部和外部條件兩個方面的限制。從審計技術來說，因為財政部實施了國家財政在國庫中集中支付的改革，為計算機審計搭建了一個更好的平臺和載體，計算機審計已從輔助方法已經轉變成真正意義上的審計技術，開展網絡審計已成為行政審計發展的趨勢。現在所有的行政事業單位財務都實施計算機操作，進行財政審計，一些行政單位的經濟事項會計記錄，是由業務數據的質量來支持的。如果我們只是停留在審核記錄是否符規定的基礎上是不夠的，還要保證數據的真實性和合法性。必須使用計算機審計技術對數據進行篩選，進一步證明達到審計目標。從審計方法上來說，要想做好審計工作，需要結合審計工作的實際需求，主要是把各種形式的審計進行有機結合，以獲得最大的效益。延伸審計深度是必要的，民生的審計工作必須要做到位，惠民農業資金審計必須要做到實處，切實保障人民的根本利益。

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第三條 開發區各辦事處、園區、各所屬投資公司、行政事業單位的基本建設項目管理必須執行本辦法。

第四條 開發區財政審計局負責基本建設項目審核管理工作。

第二章 業務委托

第五條 開發區財政審計局負責確定基本建設項目審核的社會中介機構。

第六條 受托審核基本建設項目的社會中介機構必須具備以下條件：

1、具有國家建設部或省建設行政主管部門核發的《工程造價咨詢單位資質證書》乙級以上，并在工商行政管理部門注冊登記的工程造價咨詢企業；

2、有一定數量的專職專業技術人員；

3、有較高的服務質量和較好的工作業績。

第七條 較大項目（工程總造價1000萬元以上）或重點項目的審核，中介機構除具備第六條規定的條件外還應具備以下條件：

1、具有專職國家注冊造價師6名以上；

2、近兩年內獨立完成過同類型項目5個以上；

3、近兩年內無違規違法行為，有較高的社會信譽。

第八條 工程項目的送審，由開發區財政審計局簽發《經濟開發區基本建設項目結算審核委托書》，其主要內容有：1、項目名稱；2、委托內容、要求、標準；3、履行期限；4、其他。

第九條 中介機構接受項目審核委托不得有下列行為：1、接受同一工程咨詢文件的編制和審核業務；2、超越資質等級承接工程造價咨詢業務；3、將開發區委托項目轉包或分包給其他單位或個人；4、以個人名義接受委托。

第十條 中介機構審核人員應遵循回避制度。

第十一條 社會中介機構為《工程造價審核報告書》獨立承擔法律責任。

第三章 基本建設項目審核工作的內容及程序

第十二條 基本建設項目竣工結算審核的主要內容包括：

1、招投標文件及工程施工合同的執行情況；

2、工程設計圖紙和施工技術標準的執行情況；

3、施工中發生的設計、施工變更情況；

4、工程量的計算情況；

5、分項工程預算定額套用是否符合規定；

6、工程取費情況；

7、材料實際用量情況；

8、設備、材料的計價情況；

9、法律、法規規定需要審核的其他內容。

第十三條 所有工程項目的竣工結算資料必須在工程竣工驗收結束后按國家規定的時間內編制完成，經建設單位確認簽字蓋章并報開發區建設管理局初審后送開發區財政審計局。

第十四條 送審資料的主要內容：工程合同、竣工驗收資料、施工圖紙、工程結算書、工程量計算書、招投標文件、現場簽證及工程設計變更資料等。對個別因特殊情況而缺少的資料，需由送審單位書面說明情況報開發區財政審計局。

第十五條 結算編制單位應對送審資料的真實性和完整性負責，所有簽證資料必須以原件報送。資料送審后，非經開發區財政審計局同意，任何單位和個人對送審價或送審項目內容不得再作調整，各社會中介機構不得擅自接收由施工單位直接提供的補充結算資料。

第十六條 建設單位應加強對現場管理人員及委托監理人員的管理，嚴格按照規定權限進行簽證。單項工程價款增減在50萬元以下的現場簽證，由建設單位負責人、監理單位在規定的期限內簽證蓋章；單項工程價款增減在50萬元以上的現場簽證，除以上手續外，還需報開發區建設管理局簽字確認；工程項目實施跟蹤審核的還需跟蹤審核單位簽章確認。

第十七條 開發區財政審計局接到送審資料后必須在5天內委托社會中介機構進行審核。

第十八條 社會中介機構接受審核委托后必須在45天內將審核初步結果送開發區財政審計局進行復核，60天內出具審核報告書，遇特殊情況必須經開發區財政審計局同意后方可適當延長審核時間。

第十九條 建設單位、施工單位必須為社會中介機構提供必要的審核條件。

第二十條 開發區財政審計局應根據中介機構審核進程會同建設單位、施工單位進行定案，重大重點項目需會同開發區建設管理局、紀工委進行定案。

第二十一條 開發區財政審計局根據中介機構的審核報告簽發《基本建設項目審核意見書》，建設單位依據《基本建設項目審核意見書》結付工程款。

第二十二條 對審核核減率超過15%的建設項目，施工單位及結算編制人員必須向開發區財政審計局作出書面解釋，并報開發區建設管理局、紀工委登記備案，同時承擔超過15%部分的審核咨詢費用。

第二十三條 建設單位應指定專人負責結算審核的銜接、協調和定案工作。

第二十四條重點建設項目或較大建設項目，開發區財政審計局應組織社會中介機構實施工程建設全過程跟蹤審核，建設單位、施工單位及監理部門必須積極主動予以配合。

第二十五條開發區財政審計局應加強對中介機構受托基本建設項目審核工作的管理。對中介機構工程審核過程中的違規、違法行為予以制止，問題嚴重的撤銷其委托并提請有關部門進行處理。

第二十六條開發區財政審計局應對重點建設項目進行抽查復審，復審核減率超過3%的應按有關規定給予處理。