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篇1

由于我國幅員遼闊，環境條件復雜，人口眾多，密集度高，經濟發展程度不高，災害的防御能力和承受能力均較低等因素，造成我國災害損失嚴重和防災救災占用了大量的人力物力。頻發的自然災害已經成為制約我國經濟發展的重要瓶頸，也是影響我國政治、經濟和社會穩定的重要因素。我國政府為了減輕自然災害造成的損失，采取應急措施，達到科學管理的目的，進行自然災害應急管理，是在充分分析研究自然災害發生的原因、過程和造成的后果的基礎上，通過協調社會多方的資源，對自然災害進行預警、救災和重建的過程。政府在自然災害應急管理中居于主體地位，發揮舉足輕重的作用，但僅依靠政府的力量難以實現應對災害的高效、快速、協調和靈活。在災害應急管理中政府發揮的作用是有限的，特別是在重大自然災害面前，政府必須依靠公眾的力量，才能有效控制災害的影響。

“公民社會和公民參與的成熟為建立應急決策參與機制創造了主觀條件。”作為社會中最大的全體，公眾擁有著最為豐富的社會資源，具備防災救災的能力，有效發揮其作用，是自然災害應急管理中災害預警、減少危害，維護公共利益的內在保證。公眾參與自然災害應急管理，能夠降低政府在整個應急管理中的成本，使得政府應對危機的資源更加高效、有針對性。公眾積極主動配合政府實施自然災害應急管理，響應政府的號召，通過各種方式參與救災，提高了政府救援工作的效率，也相當程度上控制了自然災害的危害。例如在2008年的汶川地震中，災區人民組織的自救和互救，災區外人民捐款捐物支援災區，都有效地控制了地震震后災情的惡化。在災害過后，公眾更應樹立危機意識，教育晚輩應對災害的技巧，向親友傳播減災防災的知識等等。由此可見，公眾參與自然災害應急管理具有極大的必要性。然而，實際情況是公眾參與應急管理存在著一定的困境。對這些困境進行分析，完善公眾參與應急管理，采取措施和制度安排鼓勵公眾的有序參與是當前的有效可行選擇。

公眾參與自然災害應急管理的困境分析

公眾自然災害危機意識和應對能力薄弱。與我國自然災害頻發的現實情況形成巨大反差的是我國公眾普遍缺乏對自然災害的了解、防范自然災害的危機意識和自我保護能力薄弱，一旦發生自然災害，往往會造成慘重的損失。

我國公眾災害危機意識和應對能力薄弱主要體現在以下三個方面：第一，公眾對自然災害的征兆認識不足，警覺性不高，僥幸心理過重。例如，2010年我國西南百年一遇的特大旱災，由于旱災發生的初期，公眾沒有足夠的重視，認為干旱很快就會過去而沒有做好防旱減災的準備，最后造成了極大范圍和嚴重的經濟損失。第二，公眾身邊普遍沒有準備應對災害的應急設備，并且缺乏使用應急設備的技能。例如在地震發生之前，絕大多數的公眾沒有準備災害急救箱，更不知道災害急救箱如何使用，使很多在地震中受傷的群眾沒有藥物對傷口進行及時的處理，導致傷口感染，增加了治療的難度和風險。第三，公眾普遍缺乏應對自然災害的知識和技能。例如我國常見的地震和泥石流災害中，因為許多公眾缺乏逃生和救助的知識和技能，往往造成不必要的傷亡。

造成我國公眾災害危機意識和應對能力薄弱的原因主要是：一方面，長期以來公眾參與救災都是聽從政府的號召，政府也主要是出于政治方面的考量，公眾出于被動參與自然災害應急管理的地位。政府沒有長期持續性地培育公眾的災害危機意識和應對能力。另一方面，相較于其他發達多家應對自然災害管理的經驗，我國還處于起步階段，存在應對自然災害管理的機制和措施不夠規范系統、對公眾在自然災害應急管理中發揮的作用沒有引起足夠的重視、缺乏教育和宣傳等問題。曾經指出：“基層的應急能力，是全部應急管理的基礎；人民群眾的積極參與，是國家應急管理體系的重要組成部分。目前，我國基層的應急管理能力相當薄弱，人民群眾的公共安全意識以及自我保護能力不強，這也是安全事故多發、災害損失加劇的一個重要原因。”

公眾參與的志愿失靈影響參與的有效性。在自然災害發生的初期，能夠獲取的信息量和途徑很少，公眾因對信息的缺失和不對稱而產生恐慌，而小道消息或謠言便會四處傳播并為公眾所接受，并且公眾對災害事實情況掌握不全面，不能從全局去看待整個自然災害的發生發展，對自身行為沒有足夠的預見性，導致自然災害危機勢態進一步惡化。公眾作為普通群體，他們的受教育水平、社會階層屬性等有著諸多不同，他們對災害的認識和判斷就有著非專業因素的影響，會在自然災害應急管理中出現公眾參與的志愿失靈。

這主要體現在以下幾個方面：首先是志愿者參與救援的業余性，使志愿者面對救援工作可能熱情有余而能力不足。例如2013年雅安7.0級地震后，由于缺乏專業的組織協調，大量的物資和志愿者涌向雅安，導致通向雅安災區的生命線出現擁堵，妨礙了救援行動的順利進行；其次，許多志愿者沒有經過嚴格的專業培訓，沒有對自己的救援行動做好充分的準備，光憑滿腔熱血，盲目進入災區，導致在災區沒有發揮出多大的作用，反而占用了災區有限的寶貴資源；再次，志愿者組織應是一個多元化的體系，但是志愿者組織處于自身利益和偏好的考量，會片面性地選擇救助對象。這樣會造成志愿者組織沒有從救災的全局性出發，使救援工作出現混亂，救援資源過于分散，無法有效地從多方面全方位地開展救援工作。另外，志愿者組織的救援行動往往是自發性的，自身的狹隘性會因為救援訴求沒有得到滿足而與政府產生誤解，惡化與政府合作的空間；最后，志愿組織之間具有孤立性。由于各類民間志愿組織之間在救災過程中缺乏溝通和協調機制，救援活動往往集中在某一地點或者救援對象偏向某一群體。導致志愿者組織彼此之間的救災功能與行動發生沖突，造成救災資源與人力的浪費，無法有效發揮彼此互補的功能，使救援工作和災后重建工作出現志愿者失靈的現象。因此，我國迫切需要建立起對志愿者的科學管理和引導體制，以方便協調志愿者組織從大局出發，合理分工，充分發揮彼此的作用，做好救災工作。

公眾參與自然災害救援工作的志愿失靈造成災害發生時公眾很難理性地參與到應急管理中，通常只能以極端手段去解決問題和表達自身利益需求，從而造成公眾與政府間的不信任。

現代媒介利用存在局限。公眾是自然災害威脅直接對象，在災害發生時，他們的生命、財產等利益受到直接的影響，會導致心理上和精神上的恐懼感。媒體報道的不實因素的存在和政府信息的滯后，加深了政府威信力的缺失，使公眾缺乏有效的組織，對應急管理會造成一定的混亂局面。

首先，公眾的文化程度和新媒體的普及、有效利用很大程度上制約著公眾參與應急管理。公眾的文化程度不高使他們對現代傳播媒介、溝通工具的認識和使用效率也不高，無法有效利用現代媒介獲取所需的信息，對海量信息的真實性難以迅速作出判斷，使得對自然災害的情況、救災措施不了解，限制了公眾對突發性自然災害的應對能力，政府部門通過手機短信等傳播的公共危機預警、應對信息沒能發揮其最佳效果。

其次，政府信息的渠道相對較單一，傳統觀念沒有轉變，對新媒介的利用較少，信息的遲緩，不能及時了解輿論的動向，導致救災信息不能及時，使謠言不能及時得到遏制和解釋。政府網站和官方新聞媒體依然是真實信息的傳統平臺，但是政府網站和官方新聞媒體的信息往往滯后于新媒體，并且公眾訪問政府網站獲取信息的主動性不高，不能有效傳播，使得政府在應急管理中疲于辟謠，政府的公信力受到制約。

最后，媒體作為連接政府與公眾之間溝通平臺，沒能搭建一座及時有效的溝通橋梁，實現政府與公眾之間良好的雙向溝通。傳統媒體作為政府真實信息的主要平臺，已經不能滿足自媒體時代公眾對信息的即時需求和開放互動；而新媒體作為政府與公眾之間溝通的新渠道，沒有有效規范，使大量真假難辨的信息廣泛傳播，放大不穩定情緒和社會陷入恐慌，導致政府的公信力下降，無法有效組織公眾參與到自然災害的應急管理中。

完善我國公眾參與自然災害應急管理的幾點思考

強化公眾危機意識，提高公眾參與能力。公眾危機意識的強弱直接關系到自然災害的處理效果，因而在日常的生活中應首先培養和強化危機意識，對于潛在的危機，能夠提高警覺性和防范，對于即將發生的危機，能夠及時果斷地采取行動。要提高公眾的危機意識和防范意識，必須加強宣傳，普及自然災害相關的知識和應對方法：第一，政府應該建立起一個常態化的自然災害知識教育機制，并且向歐美和日本等發達國家學習相關的經驗，由政府主導編制有關防災減災和應急知識手冊向公眾免費發放。第二，要充分發揮新聞媒介和網絡的作用，通過多渠道宣傳，一方面讓公眾了解自然災害的危害，另一方面可以方便公眾通過多種途徑來獲取自然災害的信息和應對自然災害的方法。

其次，要提高公眾應對自然災害的能力，使公眾能夠從容面對自然災害，并能夠及時采取有效的行動減輕災害帶來損失。為此可以從三個方面著手：一是建立和完善應對自然災害的應急預案，用于指導政府和公眾在自然災害發生時做出緊急反應，協調行動，減輕災害造成的損失。二是要重視和有針對性地開展突發性自然災害應急避險的演練。一方面可以通過模擬逼真的災害情景，提高公眾應對災害的技能；另一方面，可以在不斷地演練過程中，檢驗應急管理預案，不斷改進和提預案的可行性。三是在學校和小區等人員密集地要配備齊全的消防設備，教育公眾操作使用消防工具，定期檢查消防設備是否完好和消除安全隱患，保持逃生通道的暢通。在自然災害面前，人抵御自然災害的能力是極其微弱的，但是可以通過提高自身應對自然災難的能力，減輕其造成的損失。

全社會具備良好的危機意識既是預防公共危機的前提，也是完善自然災害應急管理，增進社會安全的基礎。公眾只有具備了良好的危機意識，在自然災害發生時才能臨危不懼，及時有效地做出反應。只有不斷地提高公眾應對危機的能力，才能充分發揮出公眾參與自然災害應急管理的作用，做到臨“震”不亂。

提高公眾參與災害應急管理的專業性、協調性。政府部門針對自然災害成立的專門應急小組可給予公眾專業知識的指導，通過有效的指導使公眾對各種自然災害有基本的了解，提高公眾參與災害應急管理的能力，掌握基本的應急管理知識和急救技能，能夠對自然災害發生的各個階段有針對地采取有效的應急管理措施。讓公眾在參與自然災害的應急管理時，能夠有效地發揮自救與互助的作用，把握最佳的搶救時機，減少災害造成的不必要的損失，有計劃、有步驟地應對危機。公眾參與到應急管理中，連接起政府和公眾之間的信任紐帶，消除公眾不必要的心理恐慌，減少相信和參與傳播謠言以及在災害現場的各種不理的發生。因此，政府部門與公眾的協調無疑是成功快速應對自然災害，解決危機的重要因素。政府應最大可能地調動社會資源，努力拓寬社會參與渠道，構建社會整體的危機應對網絡，實現對公共危機的協同治理。要達到二者間的相互協調，則更應側重于使公眾的有序參與自然災害應急管理中。政府部門作為自然災害應急管理的主體，對自然災害有全局的把握，因此，公眾在參與自然災害應急管理的過程中就要把握政策的走向，堅持政府的領導。政府應建立公眾參與應急管理的激勵獎勵機制，這樣能夠很好地降低公眾在公共危機后的失落感，不至于消除危機的成功與公眾的心理失衡形成巨大反差，更能激起災害后公眾重拾自我的信心。其次要建立起有效的信息溝通機制。只有加強信息共享和溝通，政府和公眾才能彼此信任，才能通力合作，共同促進自然災害應急管理的有序有效進行。為此要建立起一個多元的現代化信息平臺，方便和促進政府與公眾之間的信息共享和溝通，形成彼此信任的紐帶，協調政府與公眾的行動。

利用公眾參與自然災害應急管理的新媒體平臺。在網絡信息時代，媒體特別是新媒體作為一種特殊的社會力量，在應急管理中發揮的作用日益顯著。美國《連線》雜志對新媒體的定義：“所有人對所有人的傳播。”以網絡平臺衍生出的新媒體形態有博客、微博、微信等，具有信息傳播的交互性與即時性，海量性與共享性等優勢，比如，移動電話持有者可以對自身發現的公共危機潛在的威脅通過微博、QQ群實現瞬時傳播；網友們也可以通過微信、微博等交流危機自救的方法，為政府建言獻策。因此，公眾在參與自然災害應急管理的過程中，應該充分利用新媒體多元化、多渠道、多形式的優勢，負責任地進行信息的交流與共享，不信謠不傳謠。

不僅如此，在自然災害應急管理的過程中，政府也要與媒體及時溝通，并考慮公眾需求，提供真實信息供其，作針對性報道。政府在自然災害應急管理的事前、事中、事后，建立起有序有效的公眾參與渠道，例如：事前利用電子政務平臺接收公眾的咨詢、建議，實時地向公眾公開應急管理的政策措施，征詢改進意見等。這樣，以便公眾能通過官方的平臺去獲得真實可靠的信息。現在我們的手機都會收到政府部門發來的氣象災害預警信息，衛生健康保健信息等。這一舉措可以很及時地為公眾提供危機防范知識，達到一定的預警目的。新媒體的開放互動特性拓寬了公眾獲取公共危機信息的渠道，以互聯網為代表的新媒體不但能使信息瞬間傳播，而且還能讓信息即時開放互動、高度共享。但新媒體的這些特點也弱化了政府作為信息把關人的作用，使未經證實的小道消息任意傳播，在一定程度上增加了社會的不穩定因素，增加了政府危機管理的難度。正所謂“謠言止于公信”，在自然災害發生后，應迅速建立起政府—媒體—公眾三者之間順暢的信息溝通路徑，使新媒體既能承擔起為政府及時真實信息的角色，又成為收集輿情、反映公眾呼聲的最佳渠道，實現政府與公眾之間良好的雙向溝通，強化彼此的信任。

結語

篇2

一、自然災害的種類

我國地域、海疆遼闊，江河湖泊水系發達，山高盆低，地質構造復雜，氣候變化異常，雨量不均，植被不勻，濕地減少，人口較多，各種復雜因素的構成和地球及其地球周圍環境運動、變化的本質規律，其自然災害的潛在與發生是客觀存在的。

（一）原生自然災害的種類

原生自然災害的種類大致有：地震（特別是地表15公里以內的6級以上的強震）、火山噴發（伴有地震）、海嘯（5米以上）、高海潮（5米以上）、大洪水、山洪暴發（強降水）、颶風、龍卷風、臺風（12級以上）、砂塵暴、雹雨、暴雪、雷暴、自然森林火災、沙漠化、泥石流、山體滑坡、大雪崩、連續的高溫干旱、連續的低溫凍雨等。

以上自然災害的發生都將造成人的生命和財產損失。尤其是大地震，范圍大、波及面廣，對人的生命（動物）和財產損失最為嚴重。

（二）次生自然災害的種類

次生自然災害是原生自然災害發生后所產生的另類自然災害。同時也包括人類行為工程（采油、采礦、開山、圍湖、改河、建筑、化工、戰爭等）后所導致的自然災害。

次生自然災害的種類大致有：地震時所造成的海嘯、火災、爆炸、堰塞湖；水災和地震過后的疫情；環境污染（空氣污染、水污染、金屬污染、放射性污染、固體污染、液體污染、聲污染、光污染、磁污染等）；氣候異變（氣候變暖、冰雪消融、海平面升高）、懸河、懸湖、水庫決口（堤）；地面變形（地陷、地裂）；地下水位下降；水土流失；山體失穩等。

二、自然災害對公路及交通運輸的危害

各種自然災害都會對人的生命和財產造成損失。有的自然災害雖然不是直接對人的生命和財產造成損失，但是，它會惡化人類的生存條件，制約著人類社會的發展與進步。

極端自然災害的發生，都將造成人的生命和財產的巨大損失，不但打亂了人們正常的生活工作秩序，制約了人們的衣食住行，而且給減災救災工作造成極大的困難。有的原生極端自然災害發生后所產生的次生自然災害，如不及時排除或處理不當，將會再次造成人的生命和財產的損失。比如說，發生原生自然災害是“致命打擊”，那么，次生自然災害則會“產草除根”。

（一）地震自然災害發生時對公路及交通運輸的危害

我國地域的地震大多屬于地質構造性質的地震。淺地表強震（大于6級以上）往往造成橋梁倒塌，隧道、路面、路基開裂，設施倒塌，路基路面坍塌，山體塌方堵塞路面，電源、通信、交通運輸中斷。地震發生時，嚴重威脅著公路工程建設和公路運輸過程中人員及其財產的安全。地震發生后，一段時間內還會存在震級不同的、彼此起伏的余震發生。

（二）海嘯自然災害發生時對公路及交通運輸的危害

海嘯是沿海地區或海洋區域發生強烈地震所引發的自然災害，海嘯形成的海浪高度可達30多米，海嘯能量推進可達數千海里，沖擊海岸線陸地，對海岸陸地的生命財產將造成重大損失。海嘯對沿海公路、橋梁及其設施將造成嚴重破壞。

（三）臺風（颶風、龍卷風）自然災害發生時對公路及交通運輸的危害

臺風影響范圍較大，臺風經過的區域將對公路設施造成破壞。臺風不但風力強勁，而且都伴帶大量的降水，臺風經過的局部區域將造成山洪暴發，引發山體滑坡、泥石流、塌（坍）方，損壞公路綠化，沖毀或掩埋公路、橋涵及其設施，造成公路交通運輸中斷。

臺風的形成時段如遇天文某些因素的共同作用下，沿海區域將產生較大的風暴潮。颶風、龍卷風經過的區域，公路的設施及其橋梁的局部將遭受破壞，但對公路的影響面比較小。

（四）砂塵暴自然災害發生時對公路及交通運輸的危害

砂塵暴是內陸地區某些特定地理環境（山口、風區、戈壁）和大氣氣流共同作用下所產生的自然災害。發生砂塵暴時的風速可達14級，在風力作用下，刮起塵、砂、石。砂塵暴持續時間可長達28小時。發生砂塵暴時，大量的砂石會堆積公路局部路段，公路被砂石掩埋深度可達2.6米，交通運輸被迫停止，砂塵暴對公路標志及其附屬設施造成嚴重創傷。

（五）洪水自然災害發生時對公路及交通運輸的危害

大面積持續的強降水將導致洪水泛濫成災，一般情況下，洪水持續的時間在3～6天，1998年的長江特大洪水持續了28天。洪水會淹沒（沖毀）公路、橋涵及其設施；水面上的各類漂流物隨著水的流速會撞擊下游的各類橋梁，給橋梁的安全造成嚴重威脅；強降水還會引發山體滑坡、泥石流、塌（坍）方，沖毀或掩埋公路、橋涵及其設施，造成公路交通運輸中斷。

地震時所造成的堰塞湖如不及時排除以及江河、水庫決口（堤），同樣會淹沒（沖毀）公路、橋涵及其設施。

（六）高溫干旱、低溫凍雨自然災害發生時對公路及交通運輸的危害

持續的高溫（38℃以上）干旱會造成砂石路面結構松散，塵土飛揚，水泥混凝土路面板塊拱起，瀝青混凝土路面結構層發軟，強度降低，產生擁包、波浪、車轍等病害。持續的低溫（-10℃以下）凍雨會造成公路路面嚴重結冰，路面打滑，車輛無法通行，還會造成電力設施倒塌，電源及通信信號中斷。持續的低溫天氣也會產生大暴雪，導致公路交通運輸中斷。

（七）雪崩自然災害發生時對公路及交通運輸的危害

雪崩是常年積雪的高原地區的一種自然災害。大雪崩所形成的“雪龍”速度可達97米/秒，對高原地區的公路作業安全帶來嚴重威脅。大雪崩產生的大量積雪將會掩埋公路局部路段及其公路設施，導致公路交通運輸中斷。

三、公路安全應對自然災害的原則及措施

極端自然災害發生所產生的危害（破壞）大，波及面廣，持續時間長，其抗災、救災的工作任務單靠一個行業、一個部門是無法完成的，而是需要全社會的力量、多方面的配合與協作才能完成。

（一）應對自然災害的指導思想

應對自然災害的指導思想：應從社會全局角度出發，綜合利用全社會的力量，建立與完善技術、監測、跟蹤、預報、預案、制度、規章、法律、行政和科普為一體的防災、避災、減災、救災、賑災工作體系。

運用科學技術，把水土保持、固沙育林、保護濕地、增加植被、江河治理、節制汲取等工作做好，努力創造人與自然和諧的環境。

加強調查研究，把地質、水文、氣象、天文等因素相互作用所產生自然災害的宏觀、微觀規律認識清楚，依靠現有技術與手段，認真做好自然災害及次生自然災害的監測、跟蹤、預報工作，依照相關法律及時災害信息，努力實施防災、避災、減災、救災的具體方案。

大力開展科普，把先進的思想、科學的技術、防災的理念、救災的原理、減災的方法、成功的經驗進行宣傳與普及，努力提高民眾自身防災、避災、減災、救災的綜合素質和水平。

（二）行業、部門（實體、部落）應對自然災害的思路

認清與把握行業、部門（實體、部落）自身所在地理位置的特征、特點，發生極端自然災害對本行業、部門（實體、部落）所造成的破壞（危害）程度，以及自然災害或本行業、部門（實體、部落）遭遇自然災害所產生的次生自然災害對社會造成的危害程度。

發生極端自然災害時，行業、部門（實體、部落）是遭遇自然災害的第一人，也是第一見證人。因此，行業、部門（實體、部落）一定要充分利用自身的一切資源和科技手段，建立靜態、動態預警機制和聯防機制，并認真做好應對各種自然災害的防范措施。對可預見性的自然災害，要做好相應的工作《預案》，對突發性（不可預見性）的自然災害（事件），要做好相應的《應急預案》，并用自身的規章制度和工作任務保證《預案》、《應急預案》的有效性，開展各種《預案》、《應急預案》演練，完善各類《預案》、《應急預案》，不斷提高應急響應能力和水平，以達到避災、減災、救災的目的。

（三）公路應對自然災害的原則及措施

公路安全與暢通是減災、救災工作中的生命線。因此，保證公路的安全與暢通是交通公路部門的天職。公路在遭遇極端自然災害時也將遭到嚴重破壞，為此，搶通公路就成為交通公路部門的首要任務。

1．針對不同地區、自然災害的種類與特點，合理提高公路工程的技術設計標準，以增強公路工程抵御自然災害的能力；同時，公路工程的技術設計要嚴格遵循自然環境自身運動規律，設計與工程施工都要盡最大努力減少對自然環境自身運動規律的破壞。

2．嚴格把好公路工程施工的質量關。同時，要努力保護公路沿線的地質、地貌、水流等自然環境；因公路工程建設需要而對公路沿線的地質、地貌、水流等自然環境所造成破壞的，要采取保護性技術措施，加以修復，確保地質、地貌、水流等自然環境的穩定。

3．加強公路安全、暢通的全面養護、巡查與管理，開展公路隱患的排查與整治。同時，要對公路沿線的地質、地貌、水流等自然環境的穩定性進行技術檢測、監測，采取必要的技術措施，確保公路暢通和交通運輸的安全。

4．必須堅持重新設計和提高技術標準的原則。公路及公路設施遭受自然災害破壞需要重新修復時，必須做好工程相關技術的調查分析，重新設計，以避免或減少同類自然災害對公路造成新的破壞

5．根據行業、部門（實體、部落）應對自然災害的思路，要以應對公共突發事件的指揮組織系統、人員力量調動、機械設備調配、通信聯絡手段、生命線路保障、搶救醫療安排、心理調節安撫、食品調集分發、資金物品管理、次生災害處治、災情技術監控、新聞報道主線、發動賑災方法、恢復生產生活、災后重建思路等方面的工作任務為模式，建立起應對各種自然災害的《預案》和《應急預案》。

如：《地震公路搶通應急預案》（最高層次的應急預案）、《公路、橋梁、隧道突發性應急預案》、《砂塵暴公路應急預案》、《山洪暴發公路應急預案》、《泥石流、山體滑坡公路搶通應急預案》、《公路防汛、防洪工作預案》、《公路防臺風（颶風、龍卷風）工作預案》、《公路防凍、防滑工作預案》、《公路防暴雪、防凍雨工作預案》、《公路春節運輸保暢通工作預案》、《公路設施防雷暴工作預案》等。

6．開展各類《預案》的演練，驗證《預案》的有效性，充實和完善《預案》，保證《預案》的科學性和存在的應有價值。

7．加強公路安全信息體系、應急技術儲備、應急物資儲備、應急搶險隊伍和應急指揮系統的綜合建設，不斷增強公路應急的總體水平。

8．加強公路應對自然災害工作的立法和規章制度建設，把公路應對自然災害的任務列入工作日程。

9．以人為本，加強公路應對自然災害工作的宣傳，大力普及自身防災、避災、減災、救災的科學技術和知識，不斷提高應對自然災害的能力和管理水平。

（四）認真研究和判斷嚴重自然災害后果的潛在危險的防范

極端自然災害發生后，需要緊急調集大量的人力和各種資源，即時應急救援，同時還要認真應對和消除極端自然災害發生后的各類次生災害。

這里需要指出，極端自然災害發生后，同時也產生各類次生災害，當人們在一段時間內實施應急救援、消除各類次生災害取得階段性勝利的時候，我們還必須冷靜地認真思考、分析、研究、評估、判斷極端自然災害發生后在相當長的時間里、相對地域內存在的潛在危險。一是同類自然災害的繼續發生和各類次生災害的再次產生，需要認真防范和再次消除。二是極端自然災害發生后對原有地質構造的嚴重破壞，在嚴重破壞了的地質構造狀態下，再加上氣象環境各因素變化的作用下，將會發生另類極端自然災害并產生各類次生災害，同樣威脅著人們的生命財產的安全，公路橋梁同樣將會遭受再次破壞（2010年8月13日，四川遭受強降雨，汶川縣城、映秀鎮遭受特大山洪泥石流的襲擊，河道上形成了雍塞體、堰塞湖。8月19日，四川一天垮塌四座橋，寶成鐵路廣漢石亭鐵路大橋、安縣先林大橋、華陽通濟古橋、崇洲懷遠老定江大橋。此次降雨至22日）。

極端自然災害發生后，搶險、搶修、搶通、臨時建設是必須的，但在改建、新建、重建決策時，則要做好全地域范圍內復雜多因素綜合性的科學考查與論證，并就改建、新建、重建的時間段給出一個合理起建的時間表。

篇3

2005年國家公布并實施的《國家自然災害救助應急預案》分為總則、啟動條件、組織指揮體系及職責任務、應急準備、預警預報與信息管理、應急響應、災后救助、附則部分。該應急預案對自然災害發生前的預防和自然災害發生后的應對及處置災后救助作了全面的規定，對中國國情復雜的狀況也有充分的估計，該預案規定：“本預案由減災委辦公室、全國抗災救災綜合協調辦公室負責管理。預案實施后，減災委辦公室、全國抗災救災綜合協調辦公室應適時召集有關部門和專家進行評估，并視情況變化做出相應修改后報國務院。各省、自治區、直轄市自然災害救助應急綜合協調機構根據本預案制定本省(區、市)自然災害救助應急預案”。根據此規定，各省、市也都制定了相應的應急預案。如河南省在2005年《國家自然災害救助應急預案》印發后，省民政廳起草了《河南省自然災害救助應急預案》，征求有關部門意見后報省政府。省民政廳印發了《河南省洪澇災害救助預案》，各省轄市也以政府或民政局名義出臺了當地的自然災害救助應急預案，全省共制定與自然災害救助應急有關的預案26個，與自然災害救助應急工作有關的法規、文件、規劃8個。

又如寧波市依據《國家突發公共事件總體應急預案》、《國家自然災害救助應急預案》、《浙江省突發公共事件總體應急預案》、《浙江省自然災害救助應急預案》、《寧波市突發公共事件總體應急預案》等有關法律、法規，制定了《寧波市自然災害救助應急預案》，它的具體編目基本是把《國家自然災害救助應急預案》細化。

二、用執法應對災害

當前，各地政府在立法的細化方面都有不錯的業績，但在具體執行環節上存在很多問題。其中最迫切需要加以完善的是應急準備制度。應急準備分為資金準備、物資準備、通信和信息準備、救災裝備準備、人力資源準備、社會動員準備、宣傳、培訓和演習等。

資金準備制度的完善方向是：①按照救災資金分級負擔的原則，市和縣(市)、區財政都應按一定標準儲備大災預備金，做到專款專用、專賬管理。②各級政府應根據財力增長、物價變動、居民生活水平實際狀況等因素逐步提高救災資金補助標準，建立救災資金自然增長機制。③大災預備金主要用于災時和災后基本生活救助，遇重特大自然災害救災預備金不足時，各級財政應及時調劑救災資金，確保災民生活。

物資準備制度的前提是整合各部門現有救災儲備物資，分級、分類管理救災儲備物資和儲備庫。在此基礎上應做到：①按照救災物資儲備規劃，建立健全市救災物資儲備庫，災害多發縣(市)、區建立健全物資儲備庫、點，各級儲備庫應儲備必需的救災物資。②每年年初購置必需的衣被、凈水器等救災物資。③建立救助物資生產廠家名錄，必要時簽訂救災物資緊急購銷協議。④災情發生時，可調用鄰近民政部門救災儲備物資，沿途免收道路通行費。⑤建立健全救災物資緊急調撥和運輸制度。

通信和信息準備制度的完善方向是：①建立覆蓋市、縣、鄉鎮(街道)三級的救災通信網絡，確保市政府及時準確掌握重大自然災害信息。②建立部門間災害信息共享平臺，提供信息交流服務，形成信息共享機制。③各電信運營企業應依法保障災害救助工作的信息暢通，積極做好通信應急物資儲備工作。

救災裝備準備制度的完善方向是：市各有關部門應配備救災管理工作必需的設備和裝備；市民政局、災害頻發縣(市)、區民政局應配備救災必需的設備和裝備。

人力資源準備制度的完善方向是：①完善民政災害管理人員隊伍建設，提高其應對自然災害的能力。②建立健全專家隊伍。組織民政、衛生、水利、氣象、科技、海洋、國土資源等各方面專家，重點開展災情會商、赴災區的現場評估及災害管理的業務咨詢工作。③建立健全與軍隊、公安、武警、消防、衛生等專業救援隊伍的聯動機制。④培訓、發展非政府組織和志愿者隊伍，并充分發揮其作用。

社會動員準備制度的完善方向是：建立和完善社會捐助的動員機制、運行機制、監督管理機制，規范突發自然災害社會捐助工作；規范救災捐贈的組織發動、款物接收和分配以及社會公示、表彰等各個環節的工作；在已設立社會捐助接收站、點的基礎上，繼續在有條件的鄉鎮(街道)建立社會捐助站、點，健全經常性社會捐助接收網絡。

宣傳、培訓和演習制度的完善方向是：①開展社區減災活動，利用各種媒體宣傳災害知識，宣傳災害應急法律法規和預防、避險、避災、自救、互救、保險的常識，增強群眾的防災減災意識。②市民政局每年至少組織1次縣級災害管理人員業務培訓。③在災害多發地區，根據災害發生特點，指導各地組織開展救災演習，檢驗并提高應急準備、指揮和響應能力。

除了全面完善的法律規定外，執行也是關鍵。現實的情況往往是法律的規定和現實的執行相脫節。以此次汶川地震為例，由于平時極少發生重大的自然災害事件，人們對地震災害預防的重視程度就顯得不夠(例如房屋建設的防震等級不夠)，結果造成了重大的人員財產損失。

篇4

監測預警機制是根據某種災害演變的規律，應急管理主體使用科學的方法，對災害的產生、發展進行監測，并在分析大量數據的基礎上做出預測，做好充分預防準備，提前采取相應措施，以降低或消除不利后果的活動。當災害發生時，根據災害級別的不同而啟動與其相應的應急預案。建立監測預警機制，未雨綢繆，防患于未然，對自然災害所涉及到的范圍和可能涉及到的領域進行準確的預判，將災害扼殺于萌芽狀態，是避免和降低自然災害給人們正常生產、生活帶來的威脅與損害最有效的手段。

1.2信息報告機制

信息與信息上報是地方政府對信息反應能力的體現之一。目前，我國縣級政府實行的信息報告機制是分級上報，具體分為初報、續報、核報。①初報。本行政區域內發生自然災害，縣級人民政府民政部門應在災害發生后的2小時內，向地（市）級人民政府民政部門報告（含分鄉鎮數據）。對于造成10人以上死亡（含失蹤）或房屋大量倒塌、農田大面積受災等嚴重損失的自然災害，縣級人民政府民政部門應在災害發生后的2小時內，同時上報省級人民政府民政部門和民政部。②續報。災情穩定前，省、地（市）、縣三級人民政府民政部門均須執行24小時零報告制度。縣級人民政府民政部門每日9時之前將最新災情和救災工作情況向地（市）級人民政府民政部門上報。③核報。災情穩定后，地方各級人民政府民政部門應組織力量，全面開展災情核定工作，并逐級上報。縣級人民政府民政部門應在5日內核定災情和救災工作數據向地（市）級人民政府民政部門報告。政府信息獲取能力與渠道關系到地方政府應對自然災害的主動性與有效性。

1.3響應處置機制

響應處置機制一般包括三方面：決策機制、指揮協調機制和社會動員機制。目前，各級政府應對自然災害的應急決策機制主要包括以下幾個環節:收集決策信息、弄清災害狀況及程度、制定決策方案、執行決策方案、檢查執行情況、反饋各種信息等。災情發生后，各級政府實行的指揮協調機制主要包括:預警通知———激活應急預案———建立或啟動應急指揮中心———召集與分派工作組深入現場指導工作———召開新聞會等。社會組織和志愿者是應對突發事件不可或缺的力量，各級政府采取的社會動員措施包括：進行宣傳、組織捐贈活動、公布捐贈信息等。除此之外，在災區，政府也積極動員，進行宣傳教育，指導災民開展自救、互救等。

1.4善后處理與評估機制

善后處理與評估機制是應急管理機制的重要組成部分，是為了將災區的日常生產、生活恢復正常的狀態和秩序，所進行的各種善后處置活動。各級政府善后處理事項主要包括：轉移災民、排查次生隱患、恢復基礎設施、部署重建工作、進行災后總結、實施災后補償以及人員獎懲等。評估事項主要包括：評估預案的合理性、評估各部門的災害處置效果、評估部門整體應對災害的能力以及構建災害分類、分級的指標體系。進行善后處理與評估是在過去的基礎上吸取教訓，避免重蹈覆轍，也為進一步的應急管理工作提供經驗，指明方向。

2南疆農村地區突發自然災害應急管理機制存在的問題

2.1應急管理機構設置落后

《中華人民共和國突發事件應對法》頒布以后，由國家最高層人民政府到縣級人民政府都紛紛相繼設立了政府的應急辦公室，南疆農村地區各級政府也相應地設立應急辦公機構。但是由于對應急辦公室的設置，國家并沒有制定統一的設立標準，導致不同層級不同地方設置的應急辦公室五花八門，形式各異。有的是獨立設置，有的是掛靠在當地政府辦公室。有的屬于行政機構，有的又屬于事業單位。應急辦公室是應急管理指揮主體和責任主體，是應對自然災害最根本的組織保障。但機構的設置混亂，有名無實，導致應急管理工作難以有效開展。

2.2監測預警機制建設薄弱

隨著經濟的快速發展以及應急管理工作的需要，南疆農村地區的自然災害監測預警機制建設仍較為薄弱，突出反映在預警監測設備和手段相對落后，應急信息傳輸不暢。以氣象部門為例，天氣預報不夠準確，預測能力仍然存在不足，主要體現在：由于各種軟硬件設施配備不足，氣象災害的應急監測水平較低，預報預測準確率不高，精細化水平欠缺。尤其是地形復雜、山高溝深的特殊地區，局部小氣候變化迅速，更難以預測。除此之外，氣象預警信息的覆蓋面還不夠寬，特別是對偏遠山區、牧區的預警信息覆蓋率較低，監測狀況不能完全滿足應急預警工作的需求。

2.3響應處置機制有待健全

目前，南疆農村地區的應急響應機制運作遲緩，跨部門行動欠缺綜合協調性，相關機構職能分散。自然災害應急管理是政府的基本職責，各級政府在防災減災工作中應充分發揮主導者作用。但在多次的自然災害應急救援過程中，各應急主體部門之間的橫向聯系缺乏，職責交叉和脫節現象嚴重，條塊分割加重了應急指揮協調的難度。在常態管理中各部門間為爭奪利益,推諉、扯皮現象就屢見不鮮。在災害發生的初期階段，某些部門領導存在僥幸心理，沒做好充分準備，增加了災害處置的難度。因此，提高基層政府的應急管理能力，重視基層政府各部門應急管理聯動機制和合作機制的建設是當務之急。

2.4人力、物力、財力等資源保障不足

應急設施與資源配置是預防災害、進行救援和應對所配置的設施和資源的總稱。新疆南疆地區，經濟發展落后，地區財政資金有限，各種應急技術、物資、人才極其缺乏。常常存在應急設施陳舊老化、技術滯后、應急資源配置不系統等問題。加上基層應急救援隊伍缺乏訓練,災害中救援的行動力與應變力明顯不足。很多地震頻發的地區，由于缺少救援工具，地震發生后，災民只能靠鐵鍬、鋤頭等農具挖掘，嚴重影響了應急救援的開展與實施。合理的應急設施和資源的配置，是縣級政府有效應對特大自然災害的重要物質基礎和先決條件，也是救援成功的重要保證。

3完善南疆農村地區突發自然災害應急管理機制的對策

3.1完善應急管理機構的建設

自然災害的應急管理涉及的部門較多，比如：國土、地質、農業、林業、畜牧、氣象、水文、水利工程、民政、公安、交通等部門。單個部門的管理將無法達到綜合減災效益的目的。南疆農村地區各級政府應當完善自然災害應急管理機構的建立，建立統一專門的應急機構。這種應急管理創新模式的關鍵在于將分散于各部門的應急管理工作統一由應急管理職能部門來實施。將自然災害的監測預警、信息傳遞與公布、應急決策、應急響應、公眾溝通、資源的配置與征用、事后恢復與重建等職責應對活動統一賦予該綜合應急管理部門，從而真正解決長期存在的因部門分工不明確、責任主體不明確，而導致的準備、預防、應對和恢復等工作難以落實的問題。

3.2健全自然災害監測預警系統

健全自然災害綜合監測預警系統，是客觀、及時、準確地監測自然災害的發生、發展，為預警提供依據的重要基礎。面對自然災害，哪怕是最原始的預警系統，也能挽救人民生命財產。現階段，在有條件的地區，應深入研究和科學分析具有代表性的自然災害案例，并對其未來發展趨勢進行預測，對自然災害發生、發展的基本規律和特點進行總結，提高各類突發自然災害監測預警和綜合分析能力。對頻發的自然災害做到早預警、早發現、早報告、早處置。并且還要在財政上予以支持，在政府財政預算中納入其所需經費，并給予法律保障。

3.3建立應急協調聯動機制

應急管理是一項社會系統工程，涉及諸多部門、領域和區域，必須依靠各級政府和各方社會力量的參與。首先，理清各方參與部門職責，化解部門利益，協調部門合作。按照屬地為主、分類管理、條塊結合、分級負責的應急管理機制，建立橫向與縱向各部門間人、財、物以及信息等各種資源的共享機制。其次，建立高效的應急聯動機制。整合各方參與主體，統一指揮，做到靈敏反應、有序協調、高效運轉的應急聯動機制，形成快速處置突發自然災害的合力。最后，加強應急演練。演練可以提高應急救援隊伍之間的溝通與合作，提高應急工作人員的技術水平，提升熟練程度，從而增強系統的應急處置能力。

篇5

一、中國自然災害救助財政投入現狀

目前， 中國財政支出對自然災害的救助有撫恤和福利支出中的救災支出進行專項資金救助， 也通過撫恤支出、農業支出、科技支出、社會保障補助支出以及政策性補貼支出的一部分進行救助， 另外在遇到緊急特殊的自然災害時， 還可以通過中央和地方專項儲備基金進行補助。這些救助共同構成了中國財政的自然災害救助體系。

1.優撫和社會福利支出占財政支出比例。優撫和社會福利支出的對象是社會中的弱勢和特殊群體。近年來財政用于優撫和社會福利的支出占財政支出比例保持了比較高的增長速度且穩定在2%左右。但是與中國現階段的物質文化需求和國外相關國家相比， 比重仍然較低。由于優撫和社會福利支出是由撫恤支出、離退休費、社會救濟福利費和救災支出四部分組成， 從這個方面來講: 還不能對救災支出的總體情況有一個比較肯定的認識。

2.財政的救災支出增長速度與自然災害的直接經濟損失。從總體上看， 救災支出在總量上呈現的是一個上升的趨勢， 但總量和增長速度卻極不穩定， 且有些年份呈現負增長。1991 年中國救災支出為22.51 億， 到了2005 年已經達到62.97億， 但是同時救災支出的增長速度在有些年份卻呈現負增長。筆者認為， 救災支出的多與少與當年的災害嚴重程度有直接的關系， 但也反映出救災支出的不穩定性。

3.國家救災占自然災害直接經濟損失的比重。即使加大了救災支出的投入總量， 但對于直接的經濟損失而言， 國家在有限財力情況下所能解決的僅僅是“臨時性”和“緊急性”的特殊救助， 受災單位和個人承擔了主要損失， 也說明中國的災害管理在相當程度上還處于低水平的自發狀態。國家救災占損失比重基本維持在2%～3%左右， 對損失的彌補只能是“杯水車薪”。但還是保持著較高的死亡率。另外中國的現代農業體系尚未建立， 仍然“靠天吃飯”， 因而農業災情嚴重也是中國自然災害的一大特點， 這更制約了農業的發展。

二、當前中國自然災害救助財政投入體制存在的問題

1.各級政府財政投入責任不明確。自然災害救助涉及的利益主體比較多，在不同的利益渠道下利益主體會做出不同的行為。作為中央政府，試圖讓地方政府在自然災害的預警、防治中加大投入，以建立健全完善的預防機制，來減少自然災害發生后中央財政專項救助的數額；而地方政府卻往往將財政支出用于經濟建設、教育、社會保障等方面。造成的結果就是當遇到重大自然災害的時候需要中央財政撥出更多的資金來進行救助。這樣的尷尬局面直接導致了自然災害救助的不足和不及時。

2.財政資金投入不規范。中國在用于自然災害救助的財政支出的資金有很嚴重的不規范性。用與災害預防方面的資金遠遠低于救助災害方面的資金。如果政府能夠調整資金投入比例，增大自然災害預防方面的資金投入，不僅可以減少災害救助方面的資金投入，而且能夠減少資金總量的投入。從而達到用最少的錢取得最好的效果這樣的目的。因為有準備比沒準備好，不充分的準備比不上充分的準備。對于自然災害的防治，有效的預防是減少災害的有利方法。目前，中國還沒有自然災害預防的專項支出，即使有也是臨時性的，輕預防重救助的財政指出問題比較嚴重。

3.二元的財政供給模式導致城鄉間差距明顯。中國實行的是城鄉分割的財政政策，城市地區的各項基礎設施相對完善，更多的把資金投入到了自然災害的預防上；另一方面，農村地區由于各項基礎設施落后，財政用于自然災害的救助支出主要用在救濟上，而對預警和防治的投入相對比較少。這就造成了在遭受同樣的自然災害條件下，農村地區的受害情況往往比城市地區的受害情況要嚴重得多。災后的重建工作也要大大地難于城市地區。

4.針對突發事件的組織體制不完善。目前中國在突發事件應對組織體制領域過于分散，制度化水平低。各級政府下屬的專門應急辦公室只是一種協調性機構，還不能真正具有統一組織、指揮和協調各種突發事件應對工作。在諸如自然災害等突發事件應對工作中還存在以部門職能為中心的部門主義傾向，缺少單一的應急指揮組織管理系統。

三、完善自然災害救助財政投入體制的政策建議

篇6

一、操作風險的定義

從狹義上來定義的話，操作風險是指由不完善或有問題的內部程序、人員及系統或外部事件所造成損失的風險。從廣義上來定義的話，操作風險是指除了市場風險、流動性風險和信用風險之外的所有金融風險。

2004年的《巴塞爾新資本協議》將操作風險納入了管理框架內。這說明國際銀行業對操作風險的重視程度越來越高。

二、農村信用社操作風險的類型以及主要成因

1、人員風險

人員風險主要是指由于信用社的工作人員的工作疏忽、培訓缺失和道德風險而引起的風險。例如，工作人員在操作過程中輸錯數據、或者由于缺乏足夠的培訓而對業務流程不熟悉、或者工作人員違反規定給某些有關系的個人或企業貸款等等。

2、制度風險

制度風險主要是指由于農村信用社在組織結構和工作人員權責安排上存在嚴重的問題而引起的風險。例如，三名工作人員共同核對賬目，但是并沒有制定一個總的負責人，這樣的話，在出現問題時，就很容易出現互相推諉責任的現象。再例如，信貸部門和監管部門在人員等方面有相互交叉的地方，一旦出現這樣的情況，信用社的風險將會被放大很多倍。因此，制度是否良好也是能否規避操作風險的一個很重要的方面。

3、軟件和硬件風險

軟件和硬件風險主要是指在農村信用社運營期間，計算機軟件系統的運行出現問題或者硬件出現故障等而引起的風險。例如，某一天，農村信用社的軟件系統突然出現不能運行這種情況，在這樣的狀況下，信用社的日常工作就無法正常進行，會受到很大的影響。如果計算機硬件出現問題，可能會更加嚴重，系統中的數據存儲可能受到很大的威脅，而這些數據是信用社運行的基礎。可見，軟件和硬件一旦出現問題，是很嚴重的問題，需要引起管理層的相當重視。

4、自然災害

自然災害是指由于不可抗力所造成的日常業務的中斷而引起的風險。例如，信用社所在地突然發生地震等人力不可控制的自然災害，從而引發建筑物倒塌、斷電、工作人員生命安全受到威脅等情況。雖然這些自然災害發生的概率比較小，但是一旦發生，卻是很嚴重的問題。當自然災害來臨時，單靠人的力量是無法阻止的，因此，信用社管理層應該加強對自然災害的重視。

三、農村信用社操作風險的主要應對方法和措施

我們可以發現，上文所列出的操作風險，雖然并不是都可以規避掉，但是通過相應的制度和措施安排，絕大部分都能夠規避，像自然災害這樣無法徹底規避的，也能夠通過各種的制度安排，將損失降到最低。下面將針對性的對上文所提到的操作風險提出相應的應對方法和措施。

1、人員風險的應對

當意識到人員風險存在的可能性的時候，農村信用社應該加強對人員風險的管理，從識別到預防人員風險等方面展開相應的工作。針對信用社工作人員疏忽的問題，應該采用事前控制的方法，風險管理部門通過統計工作人員經常犯的疏忽方面的錯誤，然后分類總結，進而可以對全體工作人員進行風險提示，讓工作人員有一個警惕的環境；如果問題存在于培訓缺失的情況下，那么可以對工作人員進行定期的培訓，提高所有工作人員的業務水平，這樣的培訓可以采用分批培訓的方式，這樣還可以將培訓對工作的影響程度降到最低；假如信用社存在員工違反規定的情形，這就需要信用社的風險管理部門制定相應的制度，增加業務流程的監管，使得個別員工的違規操作的可能性降到最低。

2、制度風險的應對

制度風險的危害更大，相對人員風險來說，制度風險的必然性更大一些，因為制度一般情況是固定不變的，即制度風險的危害可能是持續存在的，而不像人員風險，其危害帶有很大的偶然性。對于制度風險來說，信用社管理層應該考察本單位的組織架構和相應工作的權責安排，看看是否存在問題，如果確實存在一定的問題，那么就應該及時把漏洞堵上，讓組織架構更加清晰，讓每項工作的權責更加明晰。

3、軟硬件風險的應對

軟件和硬件一旦出現問題，其所造成的危害可能會非常的大。如果是個別的終端設備出現軟硬件問題，還比較容易解決，如果是主機的軟硬件出現問題，那么其結果就是非常的嚴重了。我在這里僅僅提一個比較合理的建議――對于數據庫來說，要做好備份；對于其他軟硬件來說，要隨時準備好備用系統，以便在系統出現問題時能夠在最短的時間內恢復整個系統的運行，盡最大的努力將損失降到最低。

4、自然災害的應對

自然災害對于我們來說，一般是不可抗拒的，在自然災害面前，沒有什么好的方法使自身不受影響。例如，突如其來的地震或者洪水等災害，在瞬間就能摧毀建筑物、斷水斷電，或者造成人員的傷亡，在這樣的情況下，損失是不可避免的，但是能夠降低。管理層一定要意識到自然災害的巨大危害性，在平時做好必要的避災演練，萬一出現自然災害，也能從容面對。對于數據等的保護，可能要采用更高級別的備份――異地備份。

四、總結

上文主要簡述了農村信用社的一些操作風險，我相信我只是列舉了操作風險中的一部分和相應的應對方法，我相信肯定還有其他類型的風險本文沒有涉及到；但是，風險總是存在的，只要風險管理部門做好風險的識別和防范，就能在最大的程度上保護集體和個人的財產不受損失，或者將損失降到最低。

參考文獻：

[1] 高飛，淺析我國商業銀行操作風險管理，中國電力教育，2010年第35期 總第186期

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一、中國自然災害救助財政投入現狀

目前，中國財政支出對自然災害的救助有撫恤和福利支出中的救災支出進行專項資金救助，也通過撫恤支出、農業支出、科技支出、社會保障補助支出以及政策性補貼支出的一部分進行救助，另外在遇到緊急特殊的自然災害時，還可以通過中央和地方專項儲備基金進行補助。這些救助共同構成了中國財政的自然災害救助體系。

1.優撫和社會福利支出占財政支出比例。優撫和社會福利支出的對象是社會中的弱勢和特殊群體。近年來財政用于優撫和社會福利的支出占財政支出比例保持了比較高的增長速度且穩定在2%左右。但是與中國現階段的物質文化需求和國外相關國家相比，比重仍然較低。由于優撫和社會福利支出是由撫恤支出、離退休費、社會救濟福利費和救災支出四部分組成，從這個方面來講:還不能對救災支出的總體情況有一個比較肯定的認識。

2.財政的救災支出增長速度與自然災害的直接經濟損失。從總體上看，救災支出在總量上呈現的是一個上升的趨勢，但總量和增長速度卻極不穩定，且有些年份呈現負增長。1991年中國救災支出為22.51億，到了2005年已經達到62.97億，但是同時救災支出的增長速度在有些年份卻呈現負增長。筆者認為，救災支出的多與少與當年的災害嚴重程度有直接的關系，但也反映出救災支出的不穩定性。

3.國家救災占自然災害直接經濟損失的比重。即使加大了救災支出的投入總量，但對于直接的經濟損失而言，國家在有限財力情況下所能解決的僅僅是“臨時性”和“緊急性”的特殊救助，受災單位和個人承擔了主要損失，也說明中國的災害管理在相當程度上還處于低水平的自發狀態。國家救災占損失比重基本維持在2%～3%左右，對損失的彌補只能是“杯水車薪”。但還是保持著較高的死亡率。另外中國的現代農業體系尚未建立，仍然“靠天吃飯”，因而農業災情嚴重也是中國自然災害的一大特點，這更制約了農業的發展。

二、當前中國自然災害救助財政投入體制存在的問題

1.各級政府財政投入責任不明確。自然災害救助涉及的利益主體比較多，在不同的利益渠道下利益主體會做出不同的行為。作為中央政府，試圖讓地方政府在自然災害的預警、防治中加大投入，以建立健全完善的預防機制，來減少自然災害發生后中央財政專項救助的數額；而地方政府卻往往將財政支出用于經濟建設、教育、社會保障等方面。造成的結果就是當遇到重大自然災害的時候需要中央財政撥出更多的資金來進行救助。這樣的尷尬局面直接導致了自然災害救助的不足和不及時。

2.財政資金投入不規范。中國在用于自然災害救助的財政支出的資金有很嚴重的不規范性。用與災害預防方面的資金遠遠低于救助災害方面的資金。如果政府能夠調整資金投入比例，增大自然災害預防方面的資金投入，不僅可以減少災害救助方面的資金投入，而且能夠減少資金總量的投入。從而達到用最少的錢取得最好的效果這樣的目的。因為有準備比沒準備好，不充分的準備比不上充分的準備。對于自然災害的防治，有效的預防是減少災害的有利方法。目前，中國還沒有自然災害預防的專項支出，即使有也是臨時性的，輕預防重救助的財政指出問題比較嚴重。

3.二元的財政供給模式導致城鄉間差距明顯。中國實行的是城鄉分割的財政政策，城市地區的各項基礎設施相對完善，更多的把資金投入到了自然災害的預防上；另一方面，農村地區由于各項基礎設施落后，財政用于自然災害的救助支出主要用在救濟上，而對預警和防治的投入相對比較少。這就造成了在遭受同樣的自然災害條件下，農村地區的受害情況往往比城市地區的受害情況要嚴重得多。災后的重建工作也要大大地難于城市地區。

4.針對突發事件的組織體制不完善。目前中國在突發事件應對組織體制領域過于分散，制度化水平低。各級政府下屬的專門應急辦公室只是一種協調性機構，還不能真正具有統一組織、指揮和協調各種突發事件應對工作。在諸如自然災害等突發事件應對工作中還存在以部門職能為中心的部門主義傾向，缺少單一的應急指揮組織管理系統。

三、完善自然災害救助財政投入體制的政策建議

1.建立災害救助專項資金項目，明確界定劃分中央與地方政府對災害救助專項資金的管理權限，建立與財政收入體系相適應的災害救助專項資金管理模式。長期以來中國中央和地方財政都沒有安排防災救災專項資金，防災救災資金主要依靠國家撥款、動用政府行政首長預備資金和社會募捐資金辦法來解決。這種財政支出結構存在著明顯弊端，客觀上加大了資金籌措和調度的難度，行政效率低，不利于防災救災工作的正常進行。要提高政府應對自然災害的救助能力，各級政府就必須統籌安排財政支出，設立防災救災專項資金，確保在自然災害降臨時有足額資金應急調配，保證救災工作的順利進行。全國性的或大范圍的自然災害應該堅持以中央財政支出為主、地方財政支出為輔的支出結構，而對于局部性的、地方性的自然災害應該堅持以地方財政為主、中央財政為輔的支出結構，中央財政與地方財政應當共同承擔起自然災害預防支出的責任。

2.增加對災害預防的財政投入，加強財政支出資金分配的科學合理性。

我認為應將財政對自然災害投入分為預防支出和救助支出，將其納入日常性專項財政支出項目進行規范管理，以保證自然災害的防治和救助工作能夠及時、有效的開展。資金在預防方面的支出應該增加，有效的預防強于災后的救助。同時，加強農村地區的自然災害預防措施，以減少受災損失。此外，建議設立專項基金，加強對自然災害預防和救助的研究。加強對現代條件下自然災害特點和規律的研究，提高防災減災能力，進一步加強預警預報。

此次冰凍雨雪災害之所以造成如此重大的損失，其中重要的一個原因就是缺乏預警，缺乏災害救助經驗，極大地影響了救助效果。因此，在這一方面多學習發達國家如定期進行災害演習等的災害預防模式，會收到很大的效果。

3.擴大災害預防與救助資金的來源范圍，協調城鄉投入差距，加強資金籌集與劃撥的靈活性。在擴大資金來源這方面，可以進一步發揮金融支持基礎設施建設的作用。從此次冰凍雨雪來看，自災情發生后，財政、金融對抗災救災給予很大支持。國家開發銀行短時間內就向受災地區提供了17億元以上的應急貸款，工行、建行等五大行也快速發放抗災貸款100多億元，保險公司也積極予以理賠兌付。

而在資金投入均衡性方面，財政應更多地支持如西部、農村等災害預防和救助的公共設施建設相對薄弱的地區。因此增加的資金則要充分發揮銀行貸款、投資、證券市場等多種金融形式在基礎設施建設中的作用。尤其是開行，一直主要從事基礎設施中長期融資，在實踐中建立了一套較為完善的大型基礎設施融資模式和風險防范機制。要進一步發揮開行在基礎設施中長期融資領域的基礎性作用，加大支持基礎設施發展的力度，以能夠保證自然災害發生后避免造成巨大損失。

4.對自然災害救助工作實行制度化管理，深化行政體制改革、提高政府運行效率，同時加強資金監督管理，防止救災資金遭災。中國對于自然災害救助方面的制度框架基本建成，還需要細化，把法律規定變成日常制度，該儲備的儲備，該演習的演習，要使應急工作常規化，要讓政府和公眾坦然應對突發事件。我們應該不斷完善現有一切關于自然災害救助方面的法規并不斷提升立法層次，在此基礎上指定相關法規，明確中央和地方財政支出的地位以及在預警、防治、救助的投入和分工。將自然災害救助的國家支出納入到法制化和規范化的軌道上來。

而在近年來，中國救災資金數額大規模提高。巨額的救災資金可以說就是災民們的救命錢。如果不加強對這筆錢的監管，導致資金被黑，那對于災民們來說將會是雪上加霜。因此，政府部門應該加強監管，創新監督方式建立合理健全的監督體系。以提高救災資金使用的安全性、規范性和有效性。

參考文獻:

[1]陳共.財政學[M].北京:中國人民大學出版社，2005.

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本文作者：陳萍羅羽劉秀娜周娟何孝崇工作單位：第三軍醫大學護理管理學教研室

社區護士對災害的關注與了解情況調查顯示,社區護士對災害非常關注18.1%(21):較關注50.9%(59);一般關注28.4%(33);不太關注2.6%(3)。獲得災害信息的途徑主要有:55.8%來自于網絡、83.3%來自于電視、23.3%來自于報刊書籍、9.2%來自于講座、55.8%來自于學校教育。對災害非常了解16.4%(19);一般了解74.1%(86);了解很少9。5%(11)。社區護士主要對地震、水災、旱災和SARS等災害信息了解較多,說明其可能通過媒體宣傳或自身經歷對災害具有較深的印象。但對災害的具體分類和范疇的認知比較片面。了解的信息主要通過網絡、電視、報刊等途徑獲取,通過講座和學校教育途徑的較少。說明學校在災害方面的教育比較薄弱,同時也提示有關部門對災害知識的宣傳力度還不夠。社區護十對災害救護知識的了解情況調查表明,大多數社區護士對災害護理的基本知識、災害護理技術以及災害預防性護理比較了解,并對災害救治工作有心理準備,災害應對態度積極。但對災害現場救治原則、災害救治中護十的主要任務、災害護理管理、常見傳染病及其預防、傷員的檢傷分類、災害心理危機干預方面的認知率都較低。

加強災害護理教育及宣傳災害護理是靈活、系統地運用有關災害護理獨特的知識與技能,與其他專業人員共同合作,為減輕災害對人類生命、健康所構成的危害而開展的活動。對災害突發事什的醫療救護處理是否及時得當,對降低死亡率和傷殘率,維護社會穩定有著重要作用。調查發現,社區護士對災害的認知較為片面,多數認為災害就是自然因素導致的自然災害,而未提及人為因素所導致的災害,其原因可能為自然災害涉及范圍廣,危害性大,知曉率高。然而,當今社會人為災害如交通事故,礦難事故:、恐怖襲擊等也時有發生。目前,較為公認的災害的定義是指突然發生的,超過群體的應對能力而需要外界救援的,死亡人數超過10人或受傷人數超過100人的所有不幸事件。而且,隨著社會的發展,災害的范疇已有較人的拓展,分為自然災害和人為災害。自然災害主要包括天文、氣象、地質、地貌、生物、環境災害等:人為災害主要包括火災、爆炸、交通事故、工傷事故、衛生、戰爭等。作為社區護士除了對自然災害的了解外,不能忽略對人為災害的認識和準備。災害護理與平時的護理實踐不同,社區護士只有充分認識了解了各種災害的特點,才能做到高質量、高效率地搶救傷員。加強災害救護知識的培訓凋杳顯示,多數社區護士對災害護理基本知識、災害急救護理技術、火害預防性護理比較了解。但對災害現場救治原則、災害救援中護士的主要任務、常見傳染病及其預防、傷員的檢傷分類、災害護理管理、災害心理危機干預方面的認知率都較低,提示社區護士的災害應對能力整體水平還不高。究其原因,與護理教育培訓體系不夠完善有較大的關系。災害護理學作為一門新興的學科,還尚未納人到我國護理教育體系中,災害救護知識僅在《急救護理學》和《社區護理學》中有少量的涉及,且重點不突出。另外,目前開展的災害護理繼續教育,內容多集中于急救技能的培訓,忽視了災害知識積累的重要性,這些都將阻礙護士對災害救護知識的獲取和應用。因此,社區護理主管部門和護理學會應對火害護理培訓進行整體規劃,整合各方面資源,保證災害護理培訓有序、內容系統化利整體化。

開展災害救護培訓的方法研究。災害醫學是剛成立不久的邊緣學科,目前還沒有專門的火害護理方面的書籍,只有關于災害院前急救的教材作為參考。同時災害不是經常發生,而簡單的教與學又達不到目的。因此,開展災害救護培訓方法的研究就非常必要。比如在培訓方法和培訓手段上應多樣化。可選擇理論講授、視頻及模擬演練的方法幫助社區護士獲取災害救護知識,也可通過計算機輔助訓練軟件進行培訓。日前,我國針對社區護士開展的災害護理繼續教育課程還未系統化,如何開展虛擬災害救援模擬訓練是未來教學發展的主要方式。本次調查結果顯示,社區護十掌握災害救護知識的程度與工作年限無關,這說明火害救治的知識人多不是從平時日常工作中積累,而是主要通過培訓學習來獲得。因此,社區護理管理部門可探討將災害護理培訓與社區護士常規技術培訓有機地結合起來。可根據不同地區災害發生的情況和趨勢來設置災害護理培訓課程,根據各地教學資源優勢來選擇培訓方式。比如有條件的社區衛生服務機構還可依托醫學院校來開展災害護理培訓,并有目的、有計劃、有針對性地組織社區護十參加災害救護演練,以此來提高社區護士的災害應對能力。

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在今天快速變化的社會中，現在家庭結構和養育子女的方法已經改變，家長應該注意你的孩子獨立面對困難的能力，培養他們的獨立性，發展良好的自我保護習慣，不要事無巨細，到處消除障礙，這對于孩子是不利的，易于讓孩子養成依賴心理。目前的科學技術和人類的能力，無法完全阻止自然災害的發生。無法完全抵御自然災害。然而，可以根據自然災害的規律和特點，采取積極有效的措施，盡量減少損失。如，我們還不能做到準確的預測地震，但我們可以做一切可能捕捉到地震前具體信息的采集工作。人們根據以往的經驗，可以對強烈地震之前發生的一些自然異常直接觀察。

三、掌握防災減災的方法，提高防災減災的能力

1.常備地震應急包。每個家庭根據不同情況，制定家庭防震措施，通常準備地震應急包，并寫系人信息，以備地震包內物品定期更換，同時也要有一定數額的現金。

2.就近選擇安全地帶等待救援。因為有大地震之前，可以預測地震來臨的聲音，光線和地球的震顫等宏觀現象，人們可以采取正確的防震措施。按照就近躲避原則。可用枕頭或坐墊護住頭部，躲在桌下等“安全角”或廚房、衛生間、儲藏室、不要靠近窗戶，玻璃和建筑外墻，待地震后快速、有序疏散。

3.不要乘坐電梯撤離。

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澳大利亞是世界上自然災害高發的國家之一，與其風險管理需要相適應，澳大利亞在國家層次建立了一系列自然災害風險管理計劃，這其中，NDMP（Natural Disaster Mitigation Program）是致力于在全國范圍內識別和分析風險、進行風險排序并實施減損計劃的主要制度安排。該計劃主要通過提供融資支持提高自然災害風險管理研究和減損水平，減緩未來自然災害風險發生的可能性，提高自然災害多發區的開發利用效率，進而在全國范圍內幫助風險主體提高對自然災害風險的消化與適應能力。

在具體操作上，澳大利亞聯邦政府與各級政府機構相互合作實施自然災害風險防控項目，其具體內容是：(1）對自然災害風險管理體系進行結構性改革，努力從災后救濟與恢復向成本節約型的事前減損計劃轉化；(2）構建以風險主體與管理措施分類為基礎的，更加安全、更具可持續性的社區組織架構；(3）在減少自然災害對全社會經濟影響的同時，努力減少自然災害帶來的社會與環境影響；(4）通過長期的成本與收益方法衡量與識別減損計劃所涉及的投資，提高損失控制的經濟效率。截至2009年，聯邦融資計劃在四年間為減損體系以及應急管理志愿者體系提供了大約1.1億美元的資金支持。為了更好地對各類風險管理項目進行協調與整合性管理，2009至2010年，NDRP（Natural Disaster Resilience Program）將NDMP與其他減損計劃合并到了一起，以使資金在整體策略下發揮更大的作用。

美國同樣是自然災害高發的國家，颶風、龍卷風和洪水等都是常見的自然災害事件。相對而言，美國也在國家層面建立了較為完善的自然災害預防和減損體系。這一體系包含了一系列國家計劃，例如在重大自然災害之后向州和地方政府提供經濟援助、幫助風險主體盡可能快恢復重建的HMGP（Hazard Mitigation Grant Program），針對自然災害風險設立的事前融資計劃，即為地區提供減損工程執行資金的PDM（Pre-Disaster Mitigation Grant Program），以及通過資金援助的方式幫助政府和社區單位采取減損措施，降低洪水風險的FMA (Flood Mitigation Assistance Program)等。

大部分國家計劃可被用于改善建筑質量，以為風險問題提供長期的解決方案。以HMGP為例，它支持的項目包括：（1）增高洪水多發區家庭與商業建筑的高度，提高建筑及各類設施的抵抗洪水風險的能力；（2）收購洪水多發區的房屋建筑，自愿出售的所有者將獲得重新安置，地方政府則成為財產的新的所有者；（3）翻新改進建筑物，以將風暴、洪水、地震和其他風險的危害降至最低。這些措施當中，收購財產是將高風險區域的人口和財產向外遷移的一種有效方式。收購項目是自愿的，一旦收購項目獲得州政府和FEMA（美國應急管理署）批準，聯邦基金將被用于購買建筑或房屋，土地則被永久性保留為公共場所或進行再造。FEMA使用內部確認的BCR（Benefit-Cost Ratio，收益-成本比例）指標來對所有項目進行有效性衡量。如果減損項目的未來收益（預期可避免的經濟損失）大于或等于成本，則該項目可被視為成本有效的，也才可以成為各類計劃融資的對象。

由上可以看出，澳、美兩國均在國家層面建立了內容豐富的自然災害風險控制計劃。計劃的內容包括從災后救濟與恢復向成本節約型的事前減損計劃轉化，包括構建更具可持續性的組織架構，也包括收購高風險區域風險單位或提高風險單位安全程度，以減少自然災害風險帶來的經濟、社會與環境影響等。與此同時，兩國都在計劃實施過程中注重使用成本與收益方法衡量和識別損失控制的經濟效率，以保證各類計劃投資的有效性。

建立相對完善的損失控制體系正是要解決這兩個關鍵性問題，一是確定對自然災害風險進行公共性管理的順序和內容，二是在確定之后應用經濟原則衡量損失控制的效率。我國構建完善的損失控制體系，同樣要以這兩個問題為核心。具體而言：

第一，自然災害風險的性質決定了政府更大的參與度。由于自然災害風險影響范圍的不同，自然災害的損失控制也在不同程度上存在從市場化的產品向公共品轉化的問題。我國自然災害種類繁多，且影響范圍廣泛，這種風險的外部效應意味著作為公共人的政府機構有必要更多地參與損失控制。與此同時，風險影響范圍大小不同也意味著政府參與度不同，要區分作為公共品的損失控制和可商業化的損失控制措施，對自然災害風險進行分類管理。對于洪水、地震、干旱這樣的影響廣泛的自然災害風險，可致力于建立國家層面的計劃，而對于區域特性明顯的風險，則可以建立地區層面的減損計劃。為了發揮減損設施或措施的規模效應，還可嘗試建立聯合減災基金，即由地緣關系及風險特性相近的地區開展合作減損的研究、實施和評估工作。

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二、培養孩子健康的體魄

增強孩子的身體素質，是提高自我照顧孩子的能力的重要途徑。老師和家長應以身作則，加強孩子體育鍛煉，增強孩子的體質。如，春天可以帶上孩子去露營，冬季可讓孩子跑步，打球，跳繩。讓孩子有足夠的時間和空間，合理安排參加體育活動，以增強孩子的體質，發展他們的靈活性、敏捷性、協調動作、交替運動強度和密度的協調，從而有效地避免誤傷。

三、培養孩子靈活機智的應變能力

自然災害到來時保證孩子的健康和安全，培養孩子的應變能力是一個重要的日常教育內容。這些應變能力具體表現在：第一，加強安全教育活動，地震、水災、雷擊等自然災害，避險安全演習；二是對突發事件的靈活性處理。有時，孩子們都知道要注意安全，但不一定有能力對付一些更危險的事情，這就需要我們經常訓練孩子的自救技能。總之，我們可以人為地創造出一些問題的情況，想出各種自救方法來指導自己的孩子，讓孩子掌握一些基本的應變能力。

四、培養孩子生活自理的能力

在今天快速變化的社會中，現在家庭結構和養育子女的方法已經改變，家長應該注意你的孩子獨立面對困難的能力，培養他們的獨立性，發展良好的自我保護習慣，不要事無巨細，到處消除障礙，這對于孩子是不利的，易于讓孩子養成依賴心理。

目前的科學技術和人類的能力，無法完全阻止自然災害的發生。無法完全抵御自然災害。然而，可以根據自然災害的規律和特點，采取積極有效的措施，盡量減少損失。如，我們還不能做到準確的預測地震，但我們可以做一切可能捕捉到地震前具體信息的采集工作。人們根據以往的經驗，可以對強烈地震之前發生的一些自然異常直接觀察。

五、掌握防災減災的方法，提高防災減災的能力

1. 常備地震應急包。每個家庭根據不同情況，制定家庭防震措施，通常準備地震應急包，并寫系人信息，以備地震包內物品定期更換，同時也要有一定數額的現金。

2. 就近選擇安全地帶等待救援。因為有大地震之前，可以預測地震來臨的聲音，光線和地球的震顫等宏觀現象，人們可以采取正確的防震措施。按照就近躲避原則。可用枕頭或坐墊護住頭部，躲在桌下等“安全角”或廚房、衛生間、儲藏室、不要靠近窗戶，玻璃和建筑外墻，待地震后快速、有序疏散。

3. 不要乘坐電梯撤離。

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一、自然災害醫療救援域外法律制度介紹

抗擊災害，拯救生命，不僅是浙江省、甚至是中國政府需要研究的重要課題，就全球范圍而言，也是每個國家需要解決的主要任務.其中美國、日本為代表的發達國家設置了比較先進的災害醫療救援法律制度，建立一套系統的災害醫療救援體系，其中的經驗可以為我們所了解及借鑒。

（一）美國

1.法律法規。美國《國家應急預案》是有關處置災害的綜合性法法律，將國土安全、緊急事件管理、法律實施、消防、公共工程、公共衛生、應急救助人員的健康和安全、應急醫療服務以及私人部門等統一為一個整體結構，對聯邦政府、州長、地方行政首腦和民族行政首腦在應急事件時期的職責作了詳細的規定，成為聯邦政府與州政府、地方政府和民族政府在緊急事件期間互相協調的基礎。《美國突發公共衛生實際應急反應指南―針對州、地方及民族自治地區的公共衛生管理者》旨在幫助州、地方及民族自治地區的公共衛生專業人員，在突發事件或災難發生后24小時內，迅速有效地采取公共衛生應急反應行動。這是針對災害醫療應急救援的專項立法。此外，還有《減災和緊急救助法》、《聯邦緊急相應計劃》、《聯邦緊急事態應對預案》、《國家地震災害減輕地震災害法》等。

2.確立包括災害醫療救援在內的應對突發公共衛生事件的應對體系。美國突發公共衛生事件為三級應對體系，自上而下包括：CDC（聯邦疾病控制與預防系統）一HRSA（地區/州醫院應急準備系統）一MMRS（地方城市醫療應急系統）二個子系統胡。當出現突發公共衛生事件時，指揮系統由CDC提升到聯邦應急計劃，總統有權根據危機事態的嚴重程度決定是否需要宣布國家進入“緊急狀態”，并啟動聯邦應急計劃；HRSA主要通過提高醫院、門診中心和其它衛生保健合作部門的應急能力，來發展區域應對突發公共衛生事件的能力。主要負責藥物獲得、急救、運輸、信息傳遞、隔離檢疫、醫務人員培訓以及醫院系統協調；MMRS通過地方的各個執行部門，如：消防、自然災害處理部門、醫院等部門，現場救援人員協作，確保城市在一起公共衛生危機中最初48小時的有效應對。

3.非政府機構依法成為災害醫療救援的法律主體。美國十分重視自愿者和自愿組織在災害醫療救援的作用。1970年成立全國抗災志愿者組織，該組織的主席是聯邦緊急事態管理局顧問委員會的委員，在《聯邦緊急事態應對預案》中被要求固定承擔緊急救援和為災民提供后勤服務方面，被公認為是第一應對者和有效救援者。此外，還有1881年成立的美國紅十字會，履行包括國內和國際災難救援在內的某些美國政府的責任，具有“聯邦工具”的合法地位，今天，美國紅十字會的日常工作，幾乎完全納入了美國緊急事態管理的工作體系，承擔著美國聯邦緊急事態管理局的部分工作。

4.設立專門的災害信息管理系統。美國在聯邦 C D C 中專門設有負責與媒體溝通的通訊辦公室，負責向公眾和醫療救援人員及時告之災害事態信息，幫助相關人員正確判斷災害發展狀態。此外，美國聯邦應急管理署主持全球應急管理系統，以災害信息服務、災害應急事務處理為目標，主要業務包括同國際系統連接，進行災害管理、減災、風險管理、救助搜索、災害科研等。

美國對災害醫療救援制度有相關的法律進行規范，體現在基本行政法律、各項專門的減災法之中，并且還有針對災害醫療應急救援的專項立法；依法分配了各行政職能部門在災害醫療救援中的職責，并且該職責是其日常工作的一部分，而非災害發生后的“臨危受命”；把衛生系統與其他系統串聯起來，使得公共衛生、災害事件管理、執法、醫療服務等領域內的人員可以綜合有效的協作；重視非政府組織的災害醫療救援力量，并將其納入政府的管理體系，發揮其優勢作用；依法確立了災害醫療救援的日常應對體系及具體程序和專門的服務與災害醫療救援信息管理系統。

（二）日本

1.法律法規。 1 9 6 1 年頒布實施的《災害對策基本法》是日本預防災害、對應災害和災后重建等事業方面的根本大法，對其他相關法律起著指導性的作用，也是其他相關法律的立法依據。該法就防災救災中政府的責任、地方團體的責任以及市町村的責任等作了明確的規定。公布于1 9 4 7 年的《災害救助法》是關于災害應急救助問題的最早的法律。其宗旨是：在發生災害時，國家要在地方公共團體、日本紅十字會、其他團體及國民的協助下，進行應急的必要的救助，以此來保護受災者和維護社會秩序。此外，針對多發行地震災害，還制定了詳盡的地震災害對策性法律，如《地震防災對策特別措施法》等。

2. 確立包括災害醫療救援在內的三級政府負責管理的突發公共衛生事件應急體系，即中央一都（ 道、府、縣） 一市（ 町、村 ）三級，由主管衛生和福利的厚生勞動省負責建立，并以之為中心，納入整個國家危機管理體系。面對突發公共衛生事件的危險，日本政府會向國民及有關機構發出緊急通報，通告突發公共衛生事件的信息，同召開了干事會，研討對策。中央主管機構對于突發公共衛生事件應急管理的最主要職責是收集信息并制定和實施應急對策。在日本突發公共衛生應急處理系統中，消防（急救）：警察、醫師會、醫療機構協會、通信、鐵道、電力、煤氣、供水等部門，也按照各自的危機管理實施要領和平時的約定相互配合。平時，在災害疾病的預防工作中起主導作用的是全國各都道府縣的地方保健所和市盯村的保健中心。

3.非政府機構依法成為災害醫療救援的法律主體。2007年修訂的《災害基本對策法》把紅十字會在內的61個非政府機構制定為全國性公共事業，要求其無條件配合災害救援工作。

4.快速反應的災害救援機制。建立災害發生后24小時內的醫療救援程序，并根據不同時間段設立了應急措施：災后6小時內，主要救援工作是派遣醫療隊救助傷病；災后12-24小時內，主要救援工作是轉移傷病。

5.建立應急信息管理網絡，可服務與災害醫療救援工作。日本建立了完善的災害通訊網絡體系，包括：以政府各職能部門為主的“中央防災無線網”；以全國消防機構為主的“消防防災無線網”；以自治體防災機構和當地居民為主的都道縣府、市町村的“防災行政無線網”；以及在應急過程中實現互聯互通的防災相互通訊用無線網等。此外，還建立了包括緊急聯絡通訊網在內的各種專業類型的通訊網。另外，還正式設立內閣信息中心，以24小時全天候編制，負責迅速搜集與傳達災害相關的信息，并把有關災害通訊網絡的建設作為一項重要任務。

日本同樣也制定了詳盡的災害應對法律法規，使災害醫療救援工作可以有法可依；依法分配了各行政職能部門在災害醫療救援中的職責，同樣的該各行政部門是承擔該職責的常設機構；把非政府部門規定為災害醫療救援的法定主體，調動了政府和民間的各方面積極力量，并要求其互相協作；依法確立了災害醫療救援的政府負責日常應急體系及具體24小時應急救援程序，并重視對災害醫療救援的日常預防工作；將來完善的專門的服務與災害醫療救援信息管理系統。

綜上所述，一項切實有效地災害醫療救援法律制度會包括但不限于以下幾方面：

1.災害醫療救援法律淵源多元。災害醫療救援屬于突發公共事件，在突發公共事件、災害防治等領域的行政法律法規、衛生法規等不同的部門法中都應重視設置災害醫療救援的內容，也可制定單項災害醫療救援法律，使其有法可依；

2.依法建立災害醫療救援日常應急體系，有備無患。在該系統中，應依法確立非衛生行政機構與公共衛生部門的各自職責和工作程序，部門之間要做好有效的配合，使災害醫療救援體系成為一個和諧統一的整體；

3.依法確認非政府組織的災害醫療救援主體地位，將其工作與政府相關部門工作給予有效地配合和協調，發揮非政府組織分布廣泛，在后反應快速，醫療救援力量專業化的優勢；

4. 設立專門的災害信息管理系統，服務與災害醫療救援工作，同時也是政府部門對公眾知情權的尊重。

二、浙江省自然災害醫療救援法律制度現狀介紹

自然災害具有的突發性及危害性特點，使其被定義為突發事件的范疇[ 《突發事件應對法》第三條：本法所稱突發事件，是指突然發生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件。]，因此相關的突發事件處置的法律及應對突發事件的衛生法規都包括對災害醫療救援的適用，主要的法律性文件如下：⑴國家性的法律法規以及衛生部門繼而制定的預案與辦法等主要是，《突發事件應對法》、《突發公共衛生事件應急條例》、《國家突發公共事件總體應急預案》、《國家突發公共衛生事件應急預案》、《國家突發公共事件衛生援助應急預案》、《國家自然災害救助應急預案》、《防震減災法》、《傳染病防治法》、《執業醫師法》、《護士條例》、《傳染病疫情監測信息報告管理辦法》，《傳染病病人或疑似傳染病人尸體解剖檢查規定》、《國家地震應急預案》、《抗震救災衛生防疫工作方案》、《地震災區重點傳染病疫情霍亂等應急預案》、《抗震救災衛生防疫工作職責》、《全國衛生部門衛生應急管理工作規范（試行）》衛生部《2006-2010年全國衛生應急工作培訓規劃》、《全國衛生部門衛生應急管理工作規范（試行）》、《醫療衛生機構災害事故防范和應急處置指導意見》、《災害事故醫療救援工作管理辦法》等。⑵浙江省法律性質的規范文件主要是，《浙江省突發公共事件總體應急預案》、《浙江省突發公共衛生事件總體應急預案》、《浙江省突發公共衛生事件預防與應急辦法》、《浙江省突發公共事件醫療衛生應急救援行動方案》、《浙江省重特大突發事件醫療衛生應急處理預案》、《浙江省自然災害救助應急預案》、《浙江省救災防病預案》、《浙江省干旱衛生應急專項預案》、《浙江省防臺風應急預案》、《浙江省衛生系統防臺風專項應急預案》、《浙江省防汛防旱應急預案》、《浙江省氣象災害應急預案》、《浙江省突發地質災害應急預案》、《浙江省地震應急預案》、《浙江省重大森林火災事故應急預案》和《浙江省農作物生物災害應急預案》等。

雖然浙江的災害救援已經具備了預防和抵抗災害的法律制度上的保障，并在以往的抗災救援中取得了一定的成績，但有關災害醫療救援法律制度還需進一步研究和完善，其緣由如下：

（1）完善社會立法，構建成熟的災害醫療救援制度，為浙江省抗災救險工作貢獻微薄之力，促建和諧社會。國內外的經驗表明，凡是法律制度較為發達的國家和地區，對如地震、風災等災害事件的防治和應對就較為得力。如美國的加利福尼亞州的《應急法服務法》，它規定州長可以根據《健康和安全法》對災害事故中的救助問題給予豁免；日本有比較完善的國民健康計劃。與之對比的是，《浙江省突發公共事件醫療衛生應急救援行動方案》除對突發公共衛生事件的醫療救助有明確的規定之外，有關自然災害的醫療救援是零散的分布在其他地方性法規之中，且對于醫療救援方面的規定也是簡單的一筆帶過，即人民政府應當組織衛生、醫藥和其他有關部門和單位做好相應的醫療救助和衛生防疫工作，缺乏針對災害醫療救援的系統性的完善立法，這會導致災害醫療救援不利，損害社會公共利益和公民具體權利，導致社會矛盾出現，不利社會的和諧與發展；

（2）居安思危，有備無患。汶川地震不僅給我國造成了重大的人員傷亡，而且對中國現有的災害醫療救援法律制度進行了有力的沖擊。在抗險救災中出現了許多有關災害醫療救援方面新的法律問題需去研究，如在災害救援中的醫生為拯救生命對遇險者進行截肢的緊急處置的權利與遇險者知情同意權的對抗；災害國際救援隊伍和民間救援組織的法律地位問題；在災害醫療救援中遇害者的尸體應急處置的法與情的沖突；災害醫療救援中出現的專業救援人員缺乏和藥物等重要救援物資調配等救援中的依法管理等問題。汶川地震出現的這些問題不會是偶然現象，今后也必然會不同程度的在其他省市的災害醫療救援中有所表現。《左傳》有言：“居安思危，思則有備，備則無患。”我們應以汶川地震的災害醫療救援行動為研究的對象，結合浙江省的現狀，對浙江省的災害醫療救援給予深層次、防范性法律研究和完善，使我省的災害醫療救援制度更加的法治化，將災害造成的人員傷害降到最少程度。

（3）填補浙江省災害醫療救援制度法學研究的空白領域。如前所述，災害醫療救援制度涉及到諸多的法律問題特別是醫事法律問題，法學界對醫事法律研究的相對陌生和不重視，導致該研究領域出現研究的空白點，而本課題組成員立足于溫州醫學院，具有法學研究背景，長期從事醫事法學的教學和研究工作，取得了一定的研究成果，相信可以從法學特別是醫事法學的角度，對我省災害醫療救援制度的完善有所建樹。

三、浙江災害醫療救援法律制度缺陷分析

（一）災害醫療救援有法可依，但是法律效力不一。

調整災害醫療救援的法律規范主要有兩大類，一是法律法規和部門規章，如《突發事件應對法》，《突發公共衛生事件應急條例》等，二是根據法律法規和規章制定的相關國家和省級的預案或者辦法等，如《國家突發公共衛生事件應急預案》、《浙江省突發公共事件總體應急預案》、《浙江省突發公共衛生事件總體應急預案》等，前者是實施災害醫療救援的工作所依據的強制性法律法規，并有追究違法行為的法律責任的相關規定，而后者是落實災害醫療救援工作所依據的具體操作性政府規范性文件，是行政機關內部指導性文件，違法行為的法律責任追究要參考其他法律法規規定，因此其法律效力明顯低于前者法律法規，導致其執行力度和效果因此受到的一定限制。

（二）綜合性規范或者專類性規范有關災害醫療救援的內容過于簡單，缺乏針對自然災害醫療救援的單獨規范。

綜合性規范主要指的是針對所有的突發事件的預防、應急處置與救援、事后恢復的等的一部綜合性法律規范，如《突發事件應對法》等專類性規范是對具體某一類型的突發事件的預防、應急處置與救援、事后恢復的等的一部單獨性法律規范，如《防震減災法》、《浙江省衛生系統防臺風專項應急預案》等。在綜合性和專類性規范中，災害醫療救援只是其中的一項內容而已，相關法律規定內容簡單和過于原則性，不利于實際的操作執行。雖然后面制定的醫療應急救援預案有具體救援措施的落實，但是也是針對整體突發事件的衛生應急救援預案，如《國家突發公共事件衛生援助應急預案》和《浙江省突發公共事件醫療衛生應急救援行動方案》，所有的突發事件的醫療救援規定簡單統一，對自然災害的醫療救援實施缺乏針對性，對于自然災害而言，拯救生命和控制疫情是首要任務，但如果是突發社會安全事件，現場事態控制比醫療救援而言更為重要，因此雖二者同屬突發事件，對醫療救援的要求也是各有不同的。此外，當今社會地球環境惡化，自然災害頻頻發生，人身安全受到威脅，特別重視自然災害的醫療救援的法律規范也是形勢所逼。

（三）災害醫療救援中的衛生防疫環節的法律建設優于災害疾病急救環節的法律建設，立法層次上存在漏洞環節。

國家經過非典事件以后，衛生防疫方面的法律法律已經比較完善，主要有《傳染病防治法》、《傳染病疫情監測信息報告管理辦法》、《傳染病病人或疑似傳染病人尸體解剖檢查規定》，其中《突發公共衛生事件應急條例》和《突發事件應對法》對疫情的預防、應急處理和法律責任等方面就政府和社會該如何行動都有明確的規定，但對災害疾病急救僅是簡單片語而已，如《突發事件應對法》對于疾病急救方面的規定簡單的一筆帶過，即人民政府可以實施醫療救助、衛生防疫以及其他的法律措施，《防震減災法》里面也只有一條，地震災區縣級以上地方人民政府應當組織衛生、醫藥和其他有關部門和單位做好相應的醫療救助和衛生防疫工作。災害醫療救援立法體系中上位法的“厚此薄彼”規定必然影響浙江省在制定災害醫療救援的下位法法律法規時，重疾病防疫，輕疾病急救。

（四）忽略非政府醫療救援組織的法律地位。

在相關的法律法規中，災害醫療救援的主體主要是政府機構、衛生行政部門及醫療機構。對于上述主體的工作職責和具體任務都在法律法規中有詳盡的規定。但對于非政府的醫療救援組織，如紅十字會組織、自愿者等僅是簡單規定了其可以負責組織群眾開展現場自救和互救，協助做好相關工作，進行人道主義援助。但對其開展醫療救援工作的職責、權利范圍及政府醫療救援機構的配合和沖突協調等實際會發生的問題都沒有涉及。事實上汶川地震的救援經驗告訴我們的，非政府的醫療救援力量對實施災害醫療救援的積極性是非常高的，而且在醫療救援工作上的專業性也是得到認同的。隨著非政府的醫療救援力量日益參加到各類災害醫療的救援工作中，重視其醫療救援法律主體地位，依法規范其醫療救援工作是勢在必行的工作。

參考文獻：

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[6]《突發事件應對法》第三條：本法所稱突發事件，是指突然發生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件。

[7]《突發事件應對法》第二條規定，突發事件的預防與應急準備、監測與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建等應對活動，適用本法。

篇13

自然災害脆弱性的評價研究起步于20世紀80年代，Juha等首先從地理學角度提出了城市自然 災害脆弱性評估的理論框架［1］，采用定性分析與建立概念模型的方法，進行脆弱 性的初步探討。隨著研究的深入，災害脆弱性逐漸從社會學的定性分析轉向自然、社會學相 結合的綜合性定性、定量評估［2］。 國內脆弱性研究主要集中于城市生態系統脆弱 性探討，災害脆弱性主要以農業區域為主，多從具體災害種類入手研究， 對大空間尺度區域承災體脆弱性指標體系、指標權重確定方法、脆弱性評 價理論模型等也有初步探討，但是，相對于歐美等國在自然災害脆弱性評 估 方面取得的眾多成果［3］，國內仍很薄弱，以沿海城市區域為研究對象進行的災害 脆弱性研究尚未真正開展，這與沿海城市高風險的災害處境和重要的戰略地位不相稱。本 文嘗試以提高沿海城市的防災能力為出發點，通過建立評價指標體系與模型的方法，進行沿 海城市區域自然災害脆弱性的實證研究。

1 自然災害與脆弱性

(區域)災害系統是由孕災環境、致災因子和承災體三者共同組成的地球表層變異系統，孕災 環境的穩定性、致災因子的風險性和承災體的脆弱性，以及災情（害）相互作用形成區域災 害的事實［3］。

在災害學的文獻中，脆弱性主要強調人類社會經濟系統在受到災害影響時的抗御、應對和恢 復能力，側重災害脆弱性產生的人為因素，可概括為以下幾種：①強調承 災體易于受到侵害的性質，指承載體對破壞和傷害的敏感性。②強調人類自身抵御災害 的社會經濟屬性，指人類敏感于災害破壞與傷害的狀態，用來指人或人群對災害的預見、對 付、抗御并從災害影響中恢復的能力。人和人群的脆弱性受到現行社會的政治、經濟體制、 人在社會中的地位和收入水平、種族、宗教、性別、年齡、身體狀況等多種因素的影響。③ 綜合定義。脆弱性指人類、人類活動及其場地的一種性質或狀態，即同時強調承災體與 人類自身［4］。

綜合上述概念，災害脆弱性是指一定社會政治、經濟、文化背景下，某孕災環境區域內特定 承載體對自然災害表現出的易于受到傷害和損失的性質，這種性質是區域自然孕災環境與各 種人類活動相互作用的綜合產物。災害脆弱性是一種狀態，反映的是社會受自然災害影響、 威脅的程度。脆弱性可以看作是安全的另一方面，脆弱性增加，安全性降低，脆弱性越強， 抗御災害和從災害影響中恢復的能力就越差［5］。

2 沿海城市自然災害脆弱性

沿海城市因其特殊的地理位置，成為自然災害的易發和頻發區域。首先，多種自 然災害的形 成條件較充分，海陸交互作用產生的復合型、變異型災害種類繁多，破壞性巨大。其次，與 城市快速發展相伴而生的災害隱患不斷增多，原有的致災因素和致災源不斷外延、激化，新 的災種和致災源不斷產生，特別是人為因素的致災、成災頻率呈非線性提高。另外，隨著城 市規模的擴大和綜合實力的增強，人口與財富將進一步積聚，由此誘發的災害影響也更廣泛 ，同等災害強度下，災情的“放大效應”更為顯著［6］。

沿海地區是我國三大災害帶之一，自然災害種類多、活動強。主要包括洪澇、臺風、風暴潮 、海嘯、地震，其次還有低溫冷害、旱災、農作物病蟲害、干熱風、地面沉降、海水入侵和 赤潮等災害。沿海城市又是我國國民經濟和社會發展的戰略中心，以上海、廣州、北京和天 津為龍頭的長江三角洲、珠江三角洲和環渤海經濟圈都位于沿海地帶。沿海城市地位的不可 替代和面臨自然災害的高風險性致使其自然災害風險研究備受關注。災害脆弱性研究作為災 害風險分析的一部分，是把風險和災害緊密聯系的“重要橋梁”［7］，對區域災害 風 險管理有著極為重要的意義。要實現沿海城市的可持續發展，必須開展自然災害脆弱性研究 。

3 沿海城市自然災害脆弱性模型構建

由于自然災害脆弱性系統龐大，囊括自然、經濟和社會體系，目前國內外定性與定量相結合 的評估方法主要依賴于建立指標體系，選取影響脆弱性的主要因素，根據專家打分采用AHP 法確定權重，最終采納綜合指數法全面衡量區域面對自然災害的脆弱性狀態。

3.1 沿海城市自然災害脆弱性指標體系構建

與以往的此類研究相比，本文構建的指標和脆弱性評價模型有以下三個特點：①不同于過去 單災種的脆弱性評價，即，在識別沿海區域主要災害類型和災害特點的基礎上，不涉及某一 具體災種，而從沿海城市這一承災體自身的特征出發，評價其對于自然災害的脆弱性。②國 內外的脆弱性評價多以自然系統為主。結合沿海城市的實際，本文認為，對于沿海城市而言 ，影響其脆弱性程度的最主要因素不在于自然系統的特征，而在于其人文要素，因此應充分 考慮社會經濟要素與人文要素對沿海城市脆弱性程度的影響。③除了區域脆弱性評價之外， 本文強調人類自身抵御災害的屬性，因此特別針對沿海人群，進行人群脆弱性評價，用以衡 量人或人群對災害的應對、抗御、并從災害影響中恢復的能力。

本文從基礎設施、宏觀經濟社會、人口、城市結構與形態、災害管理體制5個方面入手，本 著科學性、全面性與針對性結合、定性定量結合、可行性和簡明性的原則，考慮到資料的可 獲得性和詳盡程度，選用代表性指標構建指標體系（見表1）。

3.2 指標權重的確立

多指標建模的過程中，權重分配是一個不可避免的問題。權重的確定方法有 專家打分法、經驗權數法、數理統計法 、模糊統計法和層次分析法(AHP)等，這些方法各有優劣。考慮到AHP法和專家打分法在定量 分析與客觀狀況吻合方面有較多優越性，本文采取此方法確定各指標權重。

東方科技論壇第80次學術研討會于2006年9月3日在上海科學會堂舉行。論壇主題為上海城市 突發事件風險評估與應急預案的地理信息系統平臺建設。來自華東師范大學、中國科學院、 香港中文大學、武漢大學、清華大學、北京大學、中國安全生產科學研究院、上海市氣象局 、上海市氣象學會、上海防汛信息中心等單位的專家、學者出席了本次研討會。在本次會議 上，本文對指標體系進行了專家咨詢。

根據專家打分結果，按照建立層次結構、構造判斷矩陣、計算層次單排序權重和層次總排序 權重4個步驟對災害脆弱性評價指標體系中所有的變量賦以權重［8］。結果見 表1。

石勇等：沿海城市自然災害脆弱性評價 研究――以上海浦東新區為例 中國人口•資源與環境 2008年 第4期3.3 沿海城市自然災害脆弱性評價模型

3.3.1 數據標準化處理

獲得各個指標的實際數據后，為消除量綱影響，必須對具有不同量綱的數據進行標準化處理 。本文選用極值標準化方法對指標體系中的原始數據進行標準化處理。根據對災害脆弱 性影響不同，將所有指標分為正向指標與逆向指標兩類，分別采用公式（1）和公式（2）進 行處理。

將標準化處理后的數據和權重代入公式(3)，計算指定地區的區域脆弱度和人群脆弱度 。以平均脆弱度為參考值，高于平均值作為高脆弱區，低于平均值算作低脆弱區。

4 實證分析――以上海市浦東區為例

4.1 浦東新區概況

浦東新區地處上海市東大門，瀕江臨海，全區面積522.75km2，是上海市受 海洋影響最 大的區域之一，自開發以來，浦東新區大力推進產業升級、功能開發和制度創新，充分發揮 示范、輻射和帶動作用，社會經濟發展迅猛，已經發展成一個基本具備現代產業結構的新城 區，成為上海乃至中國改革開放經濟騰飛的見證，同時，其日益增長的人口、高度繁榮的經 濟和重要的戰略位置也決定了其面臨災害的高風險性和災害評估與預防的重要性。

4.2 浦東新區數據及標準化處理

浦東新區相關指標的原始和標準化數據見表1。

4.3 自然災害脆弱性評價結果

根據指標體系搜集數據，運用標準化之后的指標值、權重和構建的脆弱性評價模型，計算得 出浦東新區的區域脆弱性和人群脆弱性(見表2)。

從總體來看，浦東區域脆弱性與人群脆弱性指數相當。在區域脆弱性評價要素中，經濟指數 最小，基礎設施脆弱性指數也較小，這是因為，浦東開發中 ，基礎設施較為完善，實力雄厚的經濟也對增強防災減災能力起到重要的作用，另外，三、 二、一的產業結構，使自然災害對城市的影響降低。人口結構脆弱性最大，這與浦東開發中 ，大量引進外來人口，人口密度大，流動人口比例較大有很大關系，應加強管理。人群脆弱性評價指標中，基礎設施脆弱性指數仍舊最低，災后應對脆弱性偏低，與浦東新區 人均保險額高、金融機構存款余額高、救援隊伍相對完備和擁有專業救災隊伍與志愿者隊伍有關。相對而言，災害管理體制脆弱性較高，說明浦東仍需要在災害管理上下功夫。災害管 理體制方面，上海各區縣狀況基本相仿，均設有民防辦公室，下屬科室設置及分工基本一致 。浦東新區擁有先進的“多元災 害事故應急處置輔助決策系統”，率先實現了數字化管理， 但需要在實際應用中發揮更大的作用。浦東人口結構脆弱性雖然較高，但人 口素質和公眾災害意識較強，這與浦東新區重視科教事業、關注公眾災害意識的培育有關， 其民防網站十分完善，信息量與訪問量都較大。

5 結論與討論

文章側重從社會、經濟系統尋找影響沿海城市面臨各種災害時區域和人群脆弱性的主要根源 。按照構建指標、確定權重，構造模型的步驟實現沿海城市自然災害脆弱性評估，并以上海 浦東新區為例，進行脆弱性評價，找出影響區域災害脆弱性的主要影響因素，得出一些初步 的結論，與實際情況基本吻合。如有足量的數據，有望再進一步研究，加強脆弱性機制研究 ，完善指標體系，利用和改進該模型，進行脆弱性的時空分布分析，為綜合減災與減災投入 提供決策依據。

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