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篇1
一、農村基層群眾文化活動開展的現狀分析
（一）基層文化開展的自發性特征顯著。在新農村建設背景下，基層文化活動的開展仍具有“村民自治”的特點，這就使得該文化活動在組織和演出上具有群眾自發的特征。針對這一特征來進行評價，我們不能說其是好是壞。但有一點需要明確，在有序推進新農村建設的思路下，作為一個子系統的基層文化活動，也應呈現出長期規劃與短期計劃相結合的態勢，從而當前的自發性特征則影響到這一態勢的形成。
（二）基層文化開展的思想性有待提高。新農村建設十分重視精神文化的塑造，這也直接反映在了基層文化的開展之中。但從現階段基層文化活動的開展現狀來看，在思想性上盡管普遍脫離了“低級趣味”，但在突出當地民風民俗，以及展現身邊正能量方面的思想性上則有待提高。不難看出，需要通過植根于現實生活才能收集到寶貴的素材。但在當前基層文化活動開展的這種自發性現狀下，植根于生活也就顯得較為隨意了。
二、分析基礎上的功能定位
（一）為新農村建設創造和諧氛圍。在新農村建設中十分強調創造鄉村和諧的人際氛圍，包括鄰里關系和諧、婆媳關系協和、家庭關系和諧等。隨著基層文化活動的開展，通過大眾參與和文化活動本身所釋放出一種凝聚力，便能促進上述和諧人際氛圍的形成。不難理解，在和諧人際氛圍的驅動下，將能在新農村建設中產生心往一處想、勁往一處使的團結氣氛，那樣便能真切發揮出村民自治下的巨大優勢。
（二）為新農村建設構建精神家園。新農村建設與新型城鎮化建設相伴而行，共同構成了基層文化活動開展的現實背景。在留住鄉情和鄉貌的新型城鎮化建設要求下，開展具有當地特色的基層文化活動將為村民構建起精神家園，這一精神家園不僅能增強他們的歸屬感，在少數民族地區還將增強當地村民的文化自豪感。
三、定位驅動下的實踐
（一）增強基層文化活動的組織性。針對當前基層文化活動比較零散的現實問題，需要增強基層文化活動的組織性。這里的組織性具體是指，在保證“村民自治”的前提下，尋找專業文化團體來給與幫扶。從可操作性的角度出發，鄉鎮人民政府文化站需承擔起這種幫扶任務。根據文化站的職能，在幫扶上應在拓展文化活動的形式和提升文化活動的思想性上發揮優勢。
（二）突出基層文化活動的地域性。在新農村建設中也面臨著引導村民走向增收致富的道路，特別在筆者所在的少數民族地區，更具有這樣的緊迫性，當然也具有這樣的資源。因此，在開展基層文化活動時還應突出地域性特征。根據筆者所在區域的特點，可以將具有藏族傳統文化納入到基層文化活動的開展中，諸如藏族歌舞和藏戲等。
（三）培育基層文化活動骨干力量。基層文化活動的開展主體始終是當地村民，在村民自治的體制下還應不斷培育當地基層文化的骨干力量。在培養骨干力量上需要建立起這樣的意識，即根據基層文化活動內容的開發和基層文化活動形式的管理兩個方面，應分別進行針對性的人才培養。
不難看出，新農村建設對基層文化活動的開展提出了時代要求，這一時代要求又與新型城鎮化建設相呼應。為此，我們必須在社會主義核心價值觀的引領下，以及在區域植根性的推動下，來不斷提升基層文化活動的質量。
四、展望
群眾文化活動是當前農村加強和創新基層社會管理的重要抓手。開展群眾文化活動能增進村民溝通，提高農村社會的組織化程度，促進文明鄉風，完善社會治理手段。充分發揮群眾文化活動在農村基層社會管理中的作用，大力推進農村群眾文化活動，關鍵在于準確把握農民群眾精神文化生活的新需求、新期待；關鍵在于打造一支過硬的基層文化人才隊伍；關鍵在于農民群眾是否滿意以及這種滿意的程度。
農村公共文化服務體系要建設、完善、順利運行并充分發揮其職能作用，必須擁有完善的農村基層文化建設基礎，其基礎性工程便是鄉鎮文化站建設工程。主要內容包括推進鄉鎮文化站建設、抓好“三送”工程、建設“文化信息資源共享工程”、創建文化服務運行機制四個方面，同時還必須注意堅持文化站的公益性方向，要明確服務對象，要處理好建設與管理的關系，要抓好管理人員的培訓，還要大力組織開展豐富的文化藝術活動。
五、結語
本文在完成了現狀分析和功能定位后認為，實踐路徑應包括：增強基層文化活動的組織性、突出基層文化活動的地域性、培育基層文化活動骨干力量等三個方面。
參考文獻
篇2
文獻標識碼：A文章編號：1671623X（2015）04006207
“人類對善治的關注與人類文明本身一樣歷史久遠”。治理理論興起于20世紀80年代末，其主要創始人之一羅西瑙認為，治理是一種由共同的目標支持的活動，這些活動的主體未必是政府，也無須依靠國家強制力量來實現。全球治理委員會1995年在一份研究報告中指出，治理是個人、公共或私人機構用來管理他們共同事務的諸多方式的總和。它使相互矛盾和各不相同的利益群體彼此容納并且實現合作。它既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個重要特征：治理不是一整套規則或一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎不是控制，而是協調；治理的主體既有公共部門，也有私人部門；治理不是一種正式制度，而是持續的互動。
善治是社會治理的最佳狀態與目標追求。20世紀80年代以來，很多國家把善治作為政府社會管理的目標。對于其內涵，可謂眾說紛紜，尚未形成共識。聯合國人權高級委員會辦公室（OHCHR）認為，善治是在治理過程中從根本上排除和腐敗并完全尊重法治原則，對善治的真正檢驗是在實現公民的文化、經濟、政治和社會權利方面，為實現人權目標所做的努力程度；善治包括透明和公信力等要素和平等與公平等價值觀，善治必須保證公民特別是最貧困人群的基本需求和有尊嚴的生活。只有最貧困群體和弱勢群體受益時，治理才是善治。李向前認為，善治是治理的最高標準和理想狀態，包括“善者治理”“善于治理”和“善態治理”。
盡管人們對善治的認識不一，但無論從何種角度加以界定，善治的核心要義和旨趣都是可確定的，即強調普通民眾的中心地位和主體性參與、多元行動主體的權力制衡與權利保障以及在此基礎上構建良好的社會秩序。它意味著一種能對民眾需求保持高度敏感性并作出積極回應的方式，通過建構并使用合適的制度措施以有效應對社會問題與矛盾。
（二）鄉鎮社會管理舊模式存在的主要問題
我國的鄉鎮社會管理有其特殊性，“鄉鎮雖小，肝膽俱全”，“上邊千條線，下邊一針穿”等說法反映了鄉鎮社會管理的特點。面對日益增加的復雜性需求，原有的鄉鎮社會管理模式變得應接不暇和疲于奔命，主要存在三方面問題。
1.管理人員的管控思想較嚴重，致使民眾需求得不到有效滿足
社會管理本應管理和服務并重，管理中有服務，服務中有管理。但長期以來，相當多的鄉鎮干部在總體工作安排上，重經濟建設輕社會管理；在社會管理中又重管理輕服務，習慣于“管”“卡”“壓”等傳統的不夠合理的工作方式，對被服務的社會成員習慣于居高臨下、發號施令。長期以來形成了坐著辦公的不良習慣，對普通民眾的所思、所想、所盼和所愿缺少足夠的主動了解和科學調研。相當多鄉鎮管理干部在自上而下的各種指令、任務、考核、應酬中疲于奔命，缺乏主動服務意識，習慣于運用行政權力對社會組織及基層民眾進行管理，無暇也無興趣關心基層民眾的疾苦、問題和未來可持續發展。這種社會管理主客體之間的斷裂使基層民眾的諸多內在需求無法得到及時有效滿足，為社會矛盾激化埋下了隱患。
2.鄉鎮政府職能錯位與其他行動主體功能缺位，導致社會管理秩序失衡
目前我國基層的行政管理模式主要是韋伯式的層級制管理模式，它依賴于標準的工作過程，難以為提高效率提供有效的激勵，而是著力于怎樣避免犯錯誤，存在組織僵化等問題。隨著近年來我國經濟社會的快速發展，社會事務紛繁復雜，社會問題各式各樣，社會需求千差萬別，利益關系錯綜復雜。這導致鄉鎮政府難以靈活應對，管了很多管不了或管不好的事情，“越位”和“錯位”現象時有發生，公共權力侵入私人領域的現象并不少見。有些事情沒有人去管理，政府缺位，其他社會管理主體也缺位，社會管理秩序處于失衡狀態。一些社會群體的利益訴求無法正常表達，正當合理的利益得不到有效保護。這種不均衡狀態甚至可能會使一些不法分子趁虛而入，為非作歹、禍害民眾，破壞正常的社會秩序。
3.鄉鎮社會管理舊模式的內在設置，難以應對急劇的社會變遷及隨之出現的社會矛盾
農村基層社會矛盾頻發及社會管理效果不理想的重要原因是鄉鎮社會管理過分注重基層的政治性而忽略了社會性。當前我國正處于社會轉型的關鍵時期，農村正發生快速而深刻的變化，各種社會問題突出，比如貧富分化問題、土地問題、社會治安問題和社會分化問題等。但是鄉鎮既有的社會管理模式及其內在設置缺乏應有的彈性、靈活性及回應能力，難以適應快速的社會變遷和滿足民眾不斷變化的多樣社會需求，無法有效化解潛在風險和沖突，甚至會激化社會矛盾。近些年來農村時有發生即是一種體現。
（三）善治對鄉鎮社會管理模式創新的內在要求
鄉鎮社會管理舊模式的現實難題制約著改善民生的目標實現，必須通過不斷創新來實現突破與發展。具體而言，善治對鄉鎮社會管理模式創新的內在要求主要有四點。
1.立足民眾的需求和能力，把以人為本的基本理念貫徹始終
善治的核心出發點是以人為本。“善”意味著尊重民眾意愿，提高民眾能力，也意味著一個高效用和高效率的政府功能來努力滿足所有公民增長的需求。隨著我國經濟與社會發展，民眾的需求不斷擴展和提升，社會事務日益增多，社會管理的主體迫切需要重新界定與整合，以彌補政府單一力量的局限或不足。因此，社會管理主體不僅局限于政府部門，還需包括許多非政府部門。盡管目前我國社會管理的多元主體發展還不成熟，尤其是社會組織提供公共產品和服務的能力尚不完善，政府應在社會管理主體多元化過程中起引導作用，著力推動專業化的社會服務，才能緩解政府壓力，促進政府職能轉變，使政府將精力和資源集中用于真正應發揮作用的領域，最大限度激發社會各方面的創造活力，增加和諧因素，減少不和諧因素，為民眾提供高質量的公共服務。
3.注重內涵式發展，全面提升民眾的自主性與能動性
善治強調民眾的中心地位。因此，在鄉鎮社會管理模式創新中，必須充分調動民眾的參與，真正發揮他們的主觀能動性。要注重科學調研，切實找準民眾的關注點，使基層民眾找到歸屬感和認同感，主動自發地參與到新的發展實踐中來，而不是被動地聽指揮，表面上服從，內心里卻有不滿或不情愿。要達到這一目標，非常重要的一點就是要提升鄉鎮社會管理人員的整體素質，使他們真正具備貼近民眾、深入民眾、了解民眾、帶動民眾、服務民眾的理念與能力。同時還應借助各類社會組織激發民眾的主動參與熱情，促進民眾的自我管理、自我教育和自我發展。
4.著力保障弱勢群體的權利，增進社會的公平公正
善治觀點認為，只有最貧困群體和社會弱勢群體受益時，治理才是善治。他們的權益保障成為社會公平公正的重要衡量標準，也成為鄉鎮社會管理模式創新的底線要求。要建立完善弱勢群體的利益訴求渠道，借助法治化、制度化、組織化與社會化的力量保障他們的權益，使他們在多元利益格局中獲得應有的尊重。
社會工作作為理念、制度、方法和人才的綜合體，其專業品性契合了善治對鄉鎮社會管理模式創新的內在要求，可為鄉鎮社會管理模式創新帶來新的契機。
二、善治視域下的社會工作與鄉鎮社會管理模式創新
（一）社會工作對社會管理創新及社會治理的協同性與契合性
社會工作興起于歐美，是現代工業化和城市化的產物，在社會發展中發揮著日益重要的功能。它作為一種重要的制度設置與專業化力量，以“以人為本、助人自助、公平正義”為核心價值理念，用個案、小組和社區等科學的專業方法服務他人特別是弱勢群體，旨在增進社會福利，促進社會互助和社會公平正義。隨著我國各地探索實踐的深入，社會工作正逐漸從直接服務擴展到參與社會管理，從解決社會問題擴展到預防社會問題。在我國社會管理體制走向多主體、多元化治理背景下，社會工作日益顯示其重要性。
社會工作對社會管理創新具有重要的協同作用。社會管理說到底是對人的管理和服務，而社會工作的目標正是增強人的社會功能，關注如何幫助個人、群體或社區增強其發揮社會功能的能力。它通過各種專業方法，在家庭、學校、社區等方面開展工作，解決人們參與經濟與社會建設的困難和障礙。社會工作對促進社會管理向社會治理轉變，激發社會活力、促進社會財富公平分配具有重要的基礎作用和專業優勢。它不是把工作對象只看做被救濟、被改造、被動員的客體，而是看做多元主體的一部分；它善于調動主客體兩方面的積極性，從預防和發展的角度去分析和介入問題，從而有利于問題的真正解決。因此，社會工作可在實質上和深層次上參與社會治理。近年來，北京、上海、廣東等地率先在社區管理、社會救助、社會福利等領域引介了專業社會工作，滿足了新時期的社會需求，使社會工作成為社會管理創新的重要機制，取得了良好的實踐成效。
（二）善治視域下社會工作對鄉鎮社會管理模式創新的功能定位
1.理念優化
理念的優化是鄉鎮社會管理模式創新的關鍵所在。隨著我國經濟與社會轉型不斷深入，鄉鎮社會管理面臨的問題越來越多地表現為政府在推進改革發展過程中形成的民生問題。在此背景下，以往強力的管控手段變得越來越不適應，理念的深層優化與轉變刻不容緩。社會工作是一個關心人且認為只有尊重人和理解人才能改變人的專業，它把改進人類福祉尤其是弱勢群體福祉作為自己的專業使命，蘊含著豐富的思想養分，且有一系列科學具體的方法保障其專業理念落實于實踐，從而使鄉鎮社會管理理念優化的功能落到實處。因此，鄉鎮要改變傳統的社會管理理念與舊模式，促進以人為本的柔性管理，逐漸激發基層民眾自主性和實現公共利益最大化，社會工作是一個重要的現實依靠力量。
2.方法改進
鄉鎮政府存在的核心價值是為基層民眾提供服務。它是整個政府體系的終端，其所作所為及所提供的服務質量關系到民眾的生存狀態與政治信心。但是，由于政府工作方法以及既有體制方面存在的缺陷和不足，可能會導致鄉鎮政府提供的公共服務質量下降或者民眾并非客觀準確的評價，從而導致政府有心提供的服務無法達到民眾的要求和期望。社會工作作為以科學理論為指導并致力于助人自助的專業與職業，對保障以服務對象為導向的服務質量有著科學的、成熟的經驗和方法。因此，促進社會工作本土化，合理有效地在鄉鎮社會管理創新實踐中融入社會工作的專業理念和方法，同時結合鄉鎮地方實際完善和落實政府購買社會工作服務的相關政策，將促進傳統群眾工作方法的創新，促進鄉鎮政府制定更有實效的政策和制度措施，更好地提供民眾滿意的公共服務。
3.風險化解
社會管理舊模式創新是一項系統工程，獲得收益的同時也要承受代價和風險。隨著我國經濟與社會轉型，鄉鎮社會管理模式創新必須要考慮如何有效化解社會風險。當前我國農村正處于高風險期和危機頻發期，風險形態復雜多樣，然而既有的農村社會管理模式側重于事后應急性搶救，這種模式往往又強化了社會風險。社會工作的服務機構和專門人才秉承專業理念與科學方法，通過實踐的廣泛介入可形成制度化的影響力，幫助解決困難群體和邊緣人群在物質和精神等方面的問題，及時化解社會不滿情緒，防范社會風險。同時，社會工作的介入可使鄉鎮社會管理體系更好地預判基層民眾的內在需求，采取及時且有針對性的應對措施，從而化沖突于未發，降低社會管理風險。
4.人才支持
在鄉鎮社會管理模式創新的變革過程中，人才是主導性、能動性和創造性元素。社會工作專業人才是具有一定社會工作專業知識和技能，在社會福利、社會救助、扶貧濟困、社區建設、婚姻家庭、殘障康復、職工幫扶等領域直接提供社會服務的專門人員。這一獨特的職業優勢使其可為鄉鎮社會管理創新提供有力的人才支持。因此，在鄉鎮社會管理模式創新中，加強社會工作專業人才隊伍建設，并對相關管理與服務人員進行社會工作素養培訓，培育和孵化社會工作的服務機構、協會和服務站，將為鄉鎮社會管理創新提供多層次、立體化的組織與人才支持，使社會工作的理念優化、方法改進和風險化解等功能實現獲得有力的人力資源保障，從而更好地發揮社會工作的制度化影響力。
三、社會工作推進鄉鎮社會管理走向善治的實現路徑
（一）提升鄉鎮社會管理制度對基層民眾需求的回應能力
1.加強鄉鎮社會管理制度以民眾為中心的價值理念
善治特別強調民眾中心導向，并認為如果不是以民眾為中心，制度就會成為絆腳石。我國的經濟與社會轉型會打破既有利益格局而創造新利益格局，往往會使貧困群體特別是在轉型中地位相對下降的群體產生剝奪感和心理不平衡。社會工作者一方面可通過澄清與溝通等方式，引導人們認識到因個人能力和社會條件限制造成的差別是不可避免的，一定程度上改變人們對其他階層或群體的認知偏見與不滿，減少觀念差異及由此引發的利益紛爭；另一方面可以運用優勢視角和賦權理論，幫助弱勢群體更清楚地分析環境及自身優勢，提升其改善生活的主動性與能力。
2.以社會工作的理念和方法創新基層社會矛盾的調解機制
社會矛盾往往是由于人的需求未得到滿足而產生，社會工作特別強調以人為中心及服務對象需求的滿足，它運用科學方法和技能為有困難的人提供服務。鄉鎮政府可通過購買社會工作服務等方式促進社工機構及專業人員參與到基層社會矛盾協調中，或者使一線社會管理工作人員熟悉和掌握社會工作技能并應用于社會矛盾化解。依靠社會工作的專業方法，一方面能夠幫助個人、家庭、群體解決現實問題，利用澄清、同理心等溝通技巧使矛盾雙方更理性地對待矛盾；另一方面還可有效預防個人和社會可能出現的問題。社工機構和人員作為民眾和政府的“中間人”，可通過對政策的反饋和干預，引導人們有序而理性地行動，優化社會矛盾的協調機制。
（四）促進鄉鎮社會管理舊框架內不同利益主體之間的關系協調與革新
1.改革鄉鎮政府的行動方式，給其他利益主體發揮作用創造空間
鄉鎮社會管理舊模式運行中過分依賴自上而下管控的狀況是阻礙基層治理創新的關鍵癥結。通過引入和滲透社會工作元素，可使鄉鎮政府在發揮職能時更多采取“助人自助”“平等協商”等方式，充分尊重其他行動主體的利益與想法；并逐步構建不同主體有序協作、共同參與的實踐體系，實現從單一依靠政府向依靠多元主體協同治理的格局轉變。基層政府可更明確多元利益主體間有序合作的邊界，梳理清楚什么該管、什么不該管、該管的管到什么程度，給包括社會組織在內的多元利益主體發揮作用創造出空間，從而最大程度消減“無形之手”和“有形之手”在基層的弊端與不足，充分發揮“社會”的積極作用。
2.推進基層不同行動主體之間的資源共享與力量整合
基層社區是社會工作開展的重要載體，可以以社區為平臺，扶持社會工作參與到基層社區發展中，培育社工服務機構，促進社區、社會組織、社工及其他社會力量之間的開放式聯動，使民眾需求得到更充分回應及更全面滿足。針對當前社區行政化嚴重的情況，可采取科學化、專業化、人性化方法開展公共事務管理，逐步理順社會工作與政府、社區、社會組織、居民之間的關系，形成資源共享、利益協調的和諧互動機制。著力發展民間社工服務機構，使之成為承載政府職能轉變和專業人才施展才能的重要載體，培育各類與民眾需求相關的社會組織，調動民眾參與，激勵社會組織發揮好協同創新功能，使基層社會的各種力量實現充分有效整合。
四、結束語
基層社會治理體系建設是一個循序漸進的過程，必須在既有社會管理模式基礎上通過破舊立新來穩步實現，不能急躁冒進，試圖一蹴而就。鄉鎮社會管理的舊模式偏重強調政府的主導作用，對民眾需求缺乏響應，對社會的自主性欠缺關注，這種模式已無法適應新形勢的要求。由善治理念引領的鄉鎮社會管理模式創新特別重視民眾的中心地位和主體性參與，關注多元利益主體特別是弱勢群體的權益保障。正是由于這一目標旨趣，使秉承“以人為本、助人自助、公平正義”理念的社會工作可在其中發揮獨特而有效的功能，促進鄉鎮社會管理舊模式通過改革創新不斷克服現實難題而趨于善治。不可否認，我國的社會工作尚面臨提高社會認同度和資源整合力、健全基礎性制度安排、推進職業化和本土化水平、提升政策倡導力與反思批判功能等現實問題。但可以預見，隨著發展進程中上述問題的逐漸克服，社會工作在我國基層社會善治中的功能將得以更充分實現。
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篇3
（一）干群之間的矛盾糾紛
1、干部作風問題導致群眾對基層組織缺乏信任。由于農村教育水平普遍不高，加之近年來青壯年都外出打工，基層人才的外流造成村領導班子成員素質整體不高成為不爭的實事。素質的參差不齊又使農村干部出于理解不同或者個人的私心，在政策執行上時常出現偏差。工作方法簡單粗暴，對待群眾缺乏耐心細致的說服教育，對村民反映的問題敷衍塞責，推諉拖拉，對正當要求置若罔聞，對發現的矛盾糾紛不及時調處，或者采用高壓政策或“一言堂”，以人治代替法治、從而使小糾紛激化成大矛盾。簡單粗暴的工作方式引起了雙方的對立，基層群眾把對個別干部的埋怨轉化成對政策的不理解和對村委會的不信任。而群眾的上訪也讓村委會把其劃為“刁民”，干群關系十分緊張。
2、管理職能與體制問題導致行政效率低下，難以為群眾提供優質高效的公共服務。基層組織網絡建設不健全，各項工作條塊分割、機構龐大、冗員過多、加之工作人員人浮于事、職責不清、推諉扯皮等現象時有發生，部門聯動協調工作機制作用、群防群治作用發揮不好。一些村社綜治網絡、人民調解網絡不健全，培訓機制、激勵機制、考核機制的不健全導致基層工作網絡作用發揮不好，對因宅基地、土地、婚姻、鄰里關系等引發的民事糾紛不能及時妥善化解處理。矛盾長期得不到化解，基層群眾對村委會的不滿與日俱增。
3、基層管理存在“一言堂”導致群眾民利受到損害。當前，農民的民主法制意識逐步增強，然而少數村干部在村級集體事務管理中，沒有真正貫徹“一事一議”，最多是形式上做到了村務、財務公開，但對涉及村民利益的重大事項，就開小會個別干部拍板決定，侵犯了村民的利益從而引發村民不滿。村務管理缺乏有效的監督，群眾對干部多心、不放心，有意見，反映村干部吃喝貪占和財務混亂的越級上訪問題仍居高不下。
（二）基層群眾之間的矛盾糾紛。
由于歷史原因，基層法治觀念薄弱，村民還沒有養成 “辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法”的意識,從而導致鄰里之間及家庭內部矛盾不斷加深。這些糾紛既影響著村內的和諧、民風的純樸，也使干群關系更一步惡化，群眾間的糾紛主要表現為：
1、因宅基地、林地等引起的物權糾紛。近年來國家始終對“三農”問題高度重視，隨著“工業反哺農業、城市反哺農村”力度的加大，各項惠農政策和保障民生舉措的相繼出臺，土地作為一種稀缺資源，作為農民賴以生產和生活的物質基礎，自古以來被農民視為安身立命的根本。農村經濟社會的發展對土地的依賴性越來越強，土地和土地所承載的利益比歷史上任何一個時期都更讓人眼紅。補償款兌付、林權糾紛、宅基地糾紛正呈逐年增多之勢。只要涉及土地權屬糾紛往往調處難度都特別大，處理稍有不慎極易引發，激發人民內部矛盾的升級。
2、因婚姻家庭、鄰里關系引起的糾紛。隨著經濟的發展，人們婚姻家庭觀念發生了轉變，近年來農村離婚率逐年上升，婚姻矛盾逐年升級。伴隨“打工潮”青壯后村民紛紛外務工，身處“花花世界”長期兩地分居，造成婚姻基礎動搖。因離婚、解除同居或贍養、繼承、財產分割引起的婚姻家庭糾紛，因雞毛蒜皮的引發的人身損害賠償糾紛、相鄰關系糾紛大量涌現。
二、農村社會矛盾糾紛的主要特征
1、矛盾糾紛的多元化。矛盾主體增多，矛盾關系廣泛、復雜，往往是國家、集體、個體和多種經濟組織的矛盾交織在一起，矛盾糾紛呈現多元化。
2、矛盾糾紛復雜化。因農村經濟發展的不平衡、差異性和有關機關的行政行為和辦事程序的隨意性，導致了社會矛盾糾紛復雜化。農村矛盾糾紛由從前 “一因一果”向“一因多果”、“多因一果”和“多因多果”轉化。現在農村矛盾糾紛不確定性與以前相比大為加強，一個簡單的糾紛往往牽扯幾人或一個群體的利益，矛盾糾紛的復雜性大大的增加了調處的難度。
3、矛盾糾紛呈現群體化。隨著農村法治進程的推進，基層群眾民主法制意識越來越強，加之農村矛盾糾紛與群眾的生產生活息息相關，涉及面廣加上血緣宗親等因素，極易發展成群體行為，若處理方式不當，或者調處不及時，極易引發。
4、矛盾糾紛的季節性。農村矛盾糾紛常常伴隨著春耕大忙，外出務工人員返鄉等時節集中暴發，呈現明顯的季節性。
5、解決方式激烈化、網絡化呈現對抗性。矛盾之初，村民大多通過向村社或者鄉鎮干部反映問題，希望能解決糾紛維護自身權益，這時大多簡單糾紛都能及時化解。但一些重大、復雜、疑難糾紛的解決耗時過久，加之一些基層干部工作方法簡單，對待群眾缺乏耐心細致的說服教育，對村民反映的問題敷衍塞責，推諉拖拉，對正當要求置若罔聞。致使當事人失去耐心，認為自己的問題靠正常程序反映根本解決不了，“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”只有把事情鬧大了才能得到根本解決，故動輒就大鬧。另外，個別基層群眾片面追求個人利益，為謀取利益最大化，不顧法律、道德約束，通過網絡把歪曲的事實發表在網上，希望通過網絡不斷給政府施加壓力。這些都造成了干群關系的緊張，當事雙方的對立。一些政府部門對待非正常上訪事件，頂不住壓力片面強調“和諧穩定”，在處理過程中不嚴格按照法律政策規定，做出過多的妥協讓步又不可避免的造成了人民群眾不信法的惡劣影響，助長了不按正常渠道合法表達合理訴求的歪風邪氣。
三、處理農村矛盾糾紛的對策
矛盾糾紛的發生是不可避免的,積極預防和及時化解基層矛盾對經濟社會的發展有著重要意義。依法、及時、有效地化解各類社會矛盾，需要建立健全科學合理的調處機制，從實際需要來看，當前應在以下幾個方面努力：
1、充分發揮法制
宣傳、教育疏導功能,促使群眾學法、守法、用法。一是加強對農村重點普法對象的法制宣傳教育，加大對村社普法宣傳工作的指導力度，將普法宣傳工作貫穿于各項工作的各個環節。二是積極探索法制宣傳教育方式方法。把普法工作與黨委政府中心工作、新農村建設等結合起來，創新“法律七進”活動形式，提高法制宣傳教育的針對性、實效性、系統性和社，！會參與性。采取群眾喜聞樂見的宣傳方式，開展送法下鄉、法律咨詢、法制講座等活動。完善普法平臺建設，深入開展“法律七進”、“法律明白人工程”等活動，充分利用“網絡普法”、以案說法等形式，增強普法宣傳的互動性和趣味性。通過培訓學法骨干，達到以點帶片，以片帶面的學法、懂法、用法的良好社會氛圍，提高廣大農民群眾遵守法律的自覺性和依法維護自身合法權益的主動性。從而形成了“政府牽頭，部門聯動，全民參與，共促法治”的“大普法”格局。三是要把農村法治教育與德育教育相結合。將依法調解貫穿于矛盾糾紛排查調處工作的全過程，在調解過程中加強法律宣傳工作，全面提高廣大群眾的法律意識，形成依法表達訴求和維權的氛圍，營造良好的法治環境。還要將“寬以待人”的傳統文化貫穿于調處矛盾糾紛具體案件的全過程。主動營造仁和禮讓的調解氛圍，以傳統倫理道德文化和民間諺語、典型案例等說服、教育當事人，引導雙方當事人在調處過程中冷靜分析，寬容，促使糾紛當事人互諒互讓，積極引導當事人思想觀念轉變，實現了調處結果、法律效果與社會效果的高度統一，最終達到握手言和。2、健全制度, 強化指導，確保矛盾糾紛調處工作實效。基層政府應當充分發揮指導作用,結合相關法律、法規、政策,幫助村級自治組織健全村務管理制度, 著力提升基層各項事務的法治化管理水平，做到決策民主、內容合法，程序規范，形成了村級工作運作有序、村干部行為規范，村級制度較為完善的工作局面。同時鄉鎮政府要把矛盾糾紛調處工作納入年度目標考核，建立科學、合理考核考核體系，把矛盾糾紛調處工作與新農村建設、“依法治理”等相關考核結合起來，制定相關獎勵政策，建立起一整套的獎懲體系，為矛盾糾紛調處提供了有力的制度保障。
3、扎實開展依法治理工作、減少基層矛盾糾紛的發生。要以“會前學法”制度為抓手，繼續堅持領導干部法制講座、學法考試等制度不放松，全面提升領導干部依法行政意識和法律素養，推動“法律七進”、“依法治理示范鄉鎮”創建等各項工作高效開展，確保黨政機關工作人員廉潔自律、依法行政、不損群眾利益。要加強對村主要干部培訓工作，規范黨務、村務行為,加快基層民主化進程,從根本上減少或杜絕了因村務管理混亂而引發矛盾糾紛。
4、深化社會管理創新，構建化解矛盾糾紛的長效機制
（1）提高認識，深化社會管理創新，努力把大調解工作向縱深推進。要深刻認識到大調解工作是為“第一要務”服務這一本質，站在發展的高度認識大調解工作，緊緊圍繞發展這一中心任務做好矛盾糾紛調處工作；要深刻認識到大調解工作是維護廣大人民群眾合法權益的有效手段。牢固確立“以人為本”、“為民服務”的工作理念，千方百計提高調處成功率，努力為基層群眾解決實際問題，維護基層群眾的合法權益 ；要深刻認識到大調解工作是社會主義民主法制建設的重要組成部分。大調解制度是具有中國特色的法律制度，我們必須積極適應國家法治化進程的需要，有力地提升大調解工作社會效果，增強矛盾糾紛調處工作的實效性。
（2）著力構建 “大調解”矛盾糾紛調處機制，在健全組織網絡的基礎上,整合人民調解、行政調解、司法調解三種資源,形成上下聯動,立體防控的工作格局。進一步健全完善矛盾糾紛的預防、排查、調處機制，定期對各類矛盾糾紛、安全隱患和突出問題進行全面細致排查，及時掌握人民群眾訴求和矛盾糾紛產生的成因，分析研判各類不穩定因素，建立化解工作預案，健全快速反應機制。通過加大部門間配合力度，創新大調解工作格局。探索調解工作向專業化、行業化發展。創新調解新模式，推動調解隊伍專業化、社會化建設。構建以人民調解為基礎，人民調解、司法調解、行政調解相銜接的大調解格局，逐漸形成以人民調解為基礎的多元化糾紛解決機制，倡導和支持一般民間糾紛向非訴訟解決渠道分流。切實建立起高效、便捷、成本低廉的防范、化解社會矛盾的新機制，努力將各類矛盾糾紛化解在基層，消除在萌芽狀態，牢牢把握調解工作的主動權。
（3）建立協調機制,實現三大調解的有效銜接。充分發揮鄉（鎮）村兩級調解組織在矛盾糾紛預警、控制、調處方面的獨特作用，通過信息員建立全方位的預防機制。著重“抓早、抓小、抓苗頭”，做到早預防、早介入、早教育、早調解，達到早消化、早控制、早轉化、早結案，把可能發生的矛盾糾紛化解在基層和萌芽狀態，把可能轉化成巨大影響事件的矛盾糾紛大事化小、小事化了，有效控制矛盾糾紛。對排查出的重大、疑難、復雜糾紛實行“領導包案制”落實責任人，避免矛盾糾紛激化擴大，對化解糾紛工作不力致使矛盾激化，糾紛擴大的責任人追究責任。還要定期組織相關職能部門深入開展矛盾糾紛 “大調解”五進活動 ,通過現場調解以案釋法等形式,加大普法宣傳力度,不斷增強廣大群眾的守法意識和明辨是非能力,從源頭上預防矛盾糾紛發生。逐步規范，加強三大調解的聯動機制建設，規范調處程序，加強訴調對接、人民調解司法確認，打好“組合拳”，確保三大調解密切配合,有機銜接,建立健全長效機制，把調解工作的效果最大限度地發揮好、實現好。
5、健全法律援助渠道。健全基層法律援助工作網絡暢通訴求渠道，建立健全法律援助制度，規范法律援助工作機制，拓展援助渠道，擴大農村法律援助案件的受援范圍，確保法律援助“應援盡援”，化解社會矛盾、促進社會和諧。
總之,隨著農村經濟社會持續發展，在今后相當長的一段時期內矛盾糾紛成總體上升趨勢,對此我們要有充分的認識,對排查出來的各類矛盾糾紛，要進行認真地分析研判并妥善處置，發揮大調解“為政府分憂、為分流、為法院減負、為公安減壓、為群眾解難”的積極作用。要在實踐中不斷總結和積累調處矛盾糾紛的經驗,積極有效化解各類矛盾糾紛，維持農村基層社會的和諧穩定，為不斷深化改革和經濟社會發展提供堅強有力的保障。
參考文獻：
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1、區域、層次、結構情況
蘭陵縣總耕地面積161.7萬畝，農村人口114.7萬人，人均耕地面積1.4畝。地形主要以低山、丘陵、平原為主。其中，低山多分布于西北部的魯城、下村、車輞等鄉鎮，面積3.5萬公頃，占全縣總面積的19.6%，大多數由農民種植花生、地瓜等作物，少部分山地被村集體對外承包，以林果種植為主。丘陵多分布于低山平原之間，面積3.37萬公頃，占全縣總面積的18.4%，以傳統小農經營為主，種植小麥、花生等作物。平原多為東、西泇河、汶河及沂河沖積、分洪而成，面積11.2萬公頃，占全縣總面積的62%，平原南部農民大多外出打工經商，土地交由親友種植較多。大規模流轉的情況并不多見，全縣流轉100畝以上的種植大戶26個。平原東部地區以種植小麥、大蒜、露地蔬菜為主，基本仍為傳統家庭種植模式;平原西部地區主要種植大棚蔬菜為主，以家庭經營為主，少部分由合作社、村集體等流轉承包建設大型蔬菜種植基地。
2、建檔立卡貧困戶小農生產情況
蘭陵縣共有1084個貧困村，貧困戶31724戶，主要集中于車輞鎮、下村鄉、魯城、礦坑等山區鄉鎮，少部分位于平原地區。山區貧困村中，農村青壯年大多外出打工，老人、兒童留守，勞動力不足。受限于種植知識、勞動能力、水電等生產條件，大多只能進行簡單的糧食、花生等種植，且基本上都將大部分土地轉給子女，自己保留1畝左右土地，種植一些蔬菜自用或種植花生用來打油食用。每畝折合收入600元左右，收入微薄。
3、不同行業小農生產、兼業及收入來源構成情況
蘭陵縣主要有糧食作物區和經濟作物種植區。除南部鄉鎮進行小麥玉米輪茬種植，東部鄉鎮農民收入主要來源于大蒜、牛蒡、露地菜等經濟作物種植，特點是季節性較強，農閑時青壯勞力多到縣城及周邊私企打工，農忙時基本上全部回家勞作。以大蒜區種植為例，蒜農收獲大蒜后一般種植玉米，閑暇便到縣城勞務市場打工，接到活的情況下，一天能得到100元左右收入。蒜農主要收入來自大蒜銷售，一般蒜農家庭平均種植在5畝左右，多的承包他人土地能種到10畝。2017年行情下，每畝蒜薹、蒜頭銷售收入1.2萬元，每戶大蒜種植收入在6萬元上，除去農資、種子、人工，每年大蒜帶來純收入5萬元，但總收入與大蒜價格相關性強，2017年大蒜價格在2.5元徘徊，農民投入大于產出，去年擴種的蒜農更是虧損嚴重。西部鄉鎮農民收入基本來自于大棚蔬菜種植，多為黃瓜、辣椒、食用菌等品種。辣椒種植區每戶平均拱棚300米，3畝左右，輪茬種植大棚辣椒與生菜，一般年份帶來純收入2萬元。黃瓜種植區一個大棚5-8畝，一般年份收入8-10萬元。常年輪茬種植，基本沒有農閑的時候。
4、新型農業經營主體情況
蘭陵縣省級龍頭企業達到10家，市級龍頭企業達到53家，農民專業合作社1853家，其中蔬菜產銷合作組織500多家，家庭農場368家，種植大戶26家。農民合作社、種植大戶、基地等流轉農民土地開展規模化種植，面積均在100畝以上。種植規模和管理水平不斷提高，2017年，利源、家瑞合作社入選首批上海市外延蔬菜基地，縣委縣政府積極引導更多的合作社入選后續基地，提高當地蔬菜基地種植管理水平和蔬菜品質，擴大對外銷售市場。
二、扶持小農生產、把小農生產引入現代農業發展軌道的經驗做法和典型事例
1、引導小農發展聯合與合作
蘭陵縣利源、家瑞合作社等農民合作組織，流轉農民土地后，建設設施大棚發展蔬菜種植，村集體集中收取承包費，農民可分得承包費，也可承租開展蔬菜種植。合作社統一管理、農資供應、收購銷售。一方面對原有家庭種植模式的提升，提高了蔬菜品質。另一方面，入選上海市外延基地后，合作社統一收購銷售，農戶種植的蔬菜可以直銷上海市場，蔬菜銷售收入進一步提升，農民受益。會寶山生態產業專業合作社流轉會寶山流域山地，發展特色果木種植，開展生態旅游農業、農家樂等，農忙時節雇傭農戶參與相關農業生產，保護了山區生態環境，改善了農村居住環境，擴寬了農民增收渠道。
2、發展社會化服務，引導小農參與適度規模經營
縣供銷社與鴻強合作社開展蔬菜育苗為基礎的社會化服務，提供育苗嫁接、蔬菜植保、農資直供、蔬菜收購等服務，減輕了農戶種植負擔，農民可以在家庭勞動力承受范圍內擴大種植面積。近年來，向城等蔬菜區農民除種植自家土地，逐步開始流轉外出務工人員土地增加種植面積，平均種植面積擴大了2畝，年收入提高2萬多元。
縣供銷社與眾利合作社合作，加強產業化經營的引導帶動，在新興鎮太子堂村，流轉農民土地1650畝開展規模化種植，發展周邊農民、農機手等入社，面向社員提供糧食聯合收割、測土配方施肥、糧食烘干銷售等服務。農忙時節，集中承接農機作業訂單向農機手分配。規模化、產業化種植，降低了種植成本，密切了與農民的利益聯結。
三、小農生產在提升傳統農耕文明水平和生態文明建設中發揮的作用
小農生產在中國傳統農耕文明中發揮了基礎作用，以此構建起來中國傳統的社會秩序。在《鄉土中國》一文有家族一章提到，一方面我們可以說在中國鄉土社會中，不論政治、經濟、宗教等功能都可以利用家族來擔負，另一方面也可以說，為了要經營這許多事業，家的結構不能限于親子的小組合，必須加以擴大。傳統的農耕文明，基層家族實現了很多社會治理的功能，而且穩定持續了千年。近代以來，農村社會格局發生很大的變革，合理有效的利用這種傳統秩序，作為農村基層治理的補充或對農村基層證券的有效監督，可以在農村生態文明中發揮其積極作用。另外，傳統的小農生產，投身農業生產的人員多，不同于西方農場的形式。農民閑暇之余，自發組織形成了很多文藝形式，如東北二人轉、扭秧歌、柳琴戲等，正是在農閑時節，豐富了群眾的生產生活。因此，合理的利用農村傳統治理結構，有效補充、監督農村基層組織。引導和豐富農民文藝活動，豐富群眾生活，對于提升農村生態文明建設，有著積極的意義。
四、小農生產面臨的困難和問題
1、小農生產酒香也怕巷子深。小農生產，相較規模化生產，農民投入的時間成本和精力更多。農民對待農作物有著更深厚的感情，對農業有感情的農民會以工匠精神對待自己的莊稼，更容易種植出一些原生態精品。但是相對于規模化的新型農業經營主體，農民掌握的宣傳渠道少，生產的特色精品沒有宣傳、銷售的渠道，只能依靠遠近的口碑和上集市擺攤售賣。這一方面需要政府相關的服務部門，提供公益性的宣傳推廣渠道。
2、地塊分散。農村人口進城務工經商，承包地大多保留，臨時性將承包地流轉給親友等耕種。對于種植戶來講，他們僅僅耕種自己的承包地，規模太小，收入過低，流轉親朋鄰里的承包地后，規模擴大了，耕地卻不能連片成塊，耕作十分不方便，機械化成本較高。
3、對社會化服務的認識和接受程度不高。 農村基層社會化服務體系效率低，農民對社會化服務的認識和接受程度不高，面對農業社會化服務無所適從。以蘭陵種植合作社開展測土配方施肥、水肥一體化推廣的情況看，很多農戶接受程度慢，只有看到別人用過，有了效果才會接受。對新事物接受程度不足，農業新技術應用推廣較慢。
4、村社集體統的功能弱化。使農民共同生產事務難以解決。取消農業稅前，村社集體可以收取共同生產費，從而可以為單家獨戶提供諸如灌溉、機耕道建設、植保等等服務，現在村社集體權力弱化，農民集體行動難乎其難，小農產中環節不得不各自為政，農業生產的成本大幅度提高，生產難度大幅度增加。比如集體灌溉解體，農民就只能打井灌溉，以前每畝地灌溉成本為20元，現在可能100元還灌不好。部分山區土地不通水不通電，農業生產條件無法得到改善。
五、相關意見建議
當前生產力條件下，小農生產是農業穩定的基礎，地方干部、基層群眾關于把握好鼓勵適度規模經營與扶持小農戶關系，把小農生產引入現代農業發展軌道。
1、基層政府部門提供更多便利小農生產的服務。
篇5
一是愛崗敬業的工作態度
司法所面向群眾，貼近基層，工作瑣碎繁雜，必須具備愛崗敬業的工作態度，才能做好基層司法行政工作。近年來，周口店鎮改革發展不斷加快，隨之引發的矛盾日益復雜、頻繁。為妥善解決好各類矛盾糾紛，必須本著維護團結穩定的大局，對黨和人民負責、對事業負責、對本地區經濟社會發展負責的態度和精神，才能真正把工作做好，為黨委、政府分憂，為群眾解決問題。
二是扎實過硬的基本功
作為一名司法所長，沒有一身扎實的基本功是很難勝任的。為此，必須抓緊一切可以利用的時間進行學習，通過幾年的努力我順利地拿到法律本科的文憑。
回顧這幾年的學習經歷，我深深覺得，學習意義已超出了學習的本身，這何嘗又不是對自己意志的一種磨練呢？使我在磨練中練就了我一身扎實的基本功，使我在工作中更加游刃有余。我憑著較為扎實的基本功，愛崗敬業的工作態度，樸實的工作作風，在自己平凡的崗位上努力工作，贏得了黨委、政府的好評，人民群眾的贊譽。
第一、大力加強人民調解工作，及時排查化解基層單位矛盾糾紛
人民調解工作是人民群眾自我管理、自我協調的自治性活動，是把矛盾糾紛消滅在萌芽狀態、化解在初始階段、解決在基層單位的有效手段。當前，我市指導管理人民調解工作的重點是進一步貫徹落實中央“一個意見”、“兩個規定”和省市有關加強新時期人民調解工作的文件精神，拓展人民調解工作領域，努力提高人民調解工作的質量和水平。要繼續抓好鄉鎮、街道人民調解委員會的建設，鞏固加強農村、社區人民調解委員會的建設，推進企事業單位、原創：行業性、區域性人民調解委員會的建設。力爭做到人群集中的地方，有化解矛盾糾紛需求的地方都有人民調解工作。要按照《人民調解工作若干規定》的要求，堅持任職條件，選好配齊調解員。推行調解員持證上崗、首席調解員制度。要總結人民調解庭和調解小分隊建設及開展工作的經驗，適應人民調解與訴訟制度相銜接的要求，提高人民調解協議的規范化水平。要加強矛盾糾紛的排查調處，在積極調解傳統的常見性、多發性糾紛的基礎上，對公民與法人、公民與其他社會組織的矛盾糾紛，特別是對社會熱點難點糾紛和群體性矛盾糾紛，人民調解組織要充分發揮調處功能、法制宣傳教育功能、矛盾糾紛預防功能和信息報告功能。要積極介入諸如因城市拆遷、農村征地、企業改制、民工工資等引發的、重大事件的調處，全力把矛盾糾紛消除在萌芽狀態，解決在基層單位。要通過提高調解率、調解成功率和協議履行率，提高人民調解的社會公信力。
第二、加大基層普法依法治理工作力度，從源頭上預防和減少矛盾糾紛
基層普法依法治理工作是社會治安綜合治理的基礎工作。要進一步加強農村基層民主法治建設，抓好“民主法治示范村”創建活動。要抓好社區民主法治建設，繼續推進“法律進社區”工作，落實“五個一”要求。要大力開展憲法以及對人民群眾生產、生活有直接指導意義和密切關系的法律法規的宣傳，教育公民遵紀守法，尊重社會公德。要加強完善社會主義市場經濟體制的法律法規宣傳力度，提高企業經營管理者依法管理、依法經營、依法維權的能力和水平。要抓好青少年法制宣傳教育基地建設，進一步加強未成年人的法制宣傳教育，提高青少年分辨是非善惡的能力。要做好行政復議、申訴等合法解決糾紛方法的宣傳工作，使群眾了解、掌握和選擇正確的訴求表達方式，預防和減少群體上訪、進京上訪、越級上訪事件發生。
第三，進一步加強法律服務和法律援助工作，引導公民和法人通過合法途徑解決矛盾糾紛
法律服務和法律援助工作能夠有力促進矛盾糾紛的正確及時解決。要進一步規范和拓展法律服務，不斷提高服務質量，為公民和法人處理各類糾紛提供優質高效的法律服務，實現法律服務的政治效果、社會效果和法律效果的有機統一。要努力解決“群眾打官司難”的問題，促進各類矛盾糾紛通過合法途徑解決。積極開展法律服務進社區，方便居民的法律服務需求；引導基層法律工作者為農民群眾提供方便、快捷的法律服務。
法律援助要繼續做好“建網、擴面、提質、解熱”的工作。“建網”就是要按照“三有”標準抓好法律援助機構建設，向街道（鄉鎮）、農村（社區）延伸，形成法律援助網絡體系。“擴面”就是要努力擴大法律援助的覆蓋面，使更多符合條件的困難群眾及時得到法律援助，以此解決困難群眾和弱勢群體請律師難、打官司難的問題。“提質”就是要依法建立和完善法律援助工作的基本制度，以此促進法律援助工作者提高職業道德素質，提供優質服務，保證辦案質量，力求以最低的成本、最高的工作效率取得最好的社會效益，為實現社會的公平和正義發揮重要的作用。“解熱”就是要緊緊圍繞中心工作，著重解決諸如民工請求支付工資等社會熱點問題。
第四、認真做好刑釋解教人員的安置幫教工作，努力減少社會不穩定因素
做好刑釋解教人員的安置幫教工作，預防減少重新犯罪是社會治安綜合治理的重要內容。加強對安置幫教實體的整頓、認證、管理工作，促進安置幫教實體的發展，擴大安置就業能力。要積極扶持建立過渡性安置基地。要加快刑釋解教人員信息管理系統建設，利用計算機網絡技術強化對刑釋解教人員的銜接管控工作。要加強對刑釋解教人員流散社會、不落戶和人戶分離等問題的解決和對“三假人員”（假姓名、假身份、假地址）的查找，最大限度地減少脫管漏管。要加強協調，拓寬安置幫教渠道，積極引導、扶持刑釋解教人員就業，并做好對刑釋解教人員的社會保障工作。
第五、大力加強司法所建設，完善基層社會治安防控體系
鄉鎮、街道司法所是司法行政機關的基層單位，擔負著指導人民調解、安置幫教、開展法制宣傳、法律服務、法律援助等法定職責。當前在司法所建設上要全面落實幾個方面的要求，一是各鄉鎮街道全部成立司法所；二是司法所所長由副科級干部擔任；三是司法所由三名以上工作人員組成，其中政法專項編制要專編專用；四是理順司法所管理體制；五是解決司法所的辦公場所和其他經費保障問題。
篇6
2009年初，浙江省檢察院即開始謀劃全省基層檢察室建設工作。在組織力量專題調研的基礎上，形成了《關于派駐鄉鎮檢察機構建設的調研報告》，從發展方向、建設原則、工作職責、保障機制等四個方面對新形勢下推進基層檢察室建設提出了總體設想，明確了“高起點定位、科學謀劃、統籌兼顧、積極穩妥”的發展思路。2009年7月，省檢察院制定下發《關于加強和規范基層檢察室建設的意見（試行）》，確定了“全覆蓋設置、一次性報批、按條件到位”的推進模式，在全省正式部署開展基層檢察室建設工作。所謂全覆蓋設置，即通過在重點鄉鎮、銜道設置檢察室，管轄周邊3-5個鄉鎮、街道的具體工作，以實現全轄區覆蓋；所謂一次性報批，是指各地在取得當地黨委政府同意、支持的基礎上，科學合理確定檢察室設置的數量，一次性向編委和省檢察院履行報批手續；所謂按條件到位，是指設置基層檢察室要因地制宜、循序漸進，不搞一刀切，不強求一次到位，而是按照“成熟一個、設置一個、鞏固一個”的工作要求，鼓勵條件成熟的地方先行掛牌運行，不斷積累經驗。
（二）加強探索實踐，明確職責任務、履職方式和運行規范
基層檢察室的職責任務、履職方式如何，直接影響到基層檢察室的工作成效，直接關系到檢察室的發展前景。
1、在職責任務上，堅持以化解矛盾為主體、以強化職能為支撐。在2009年《意見》對基層檢察室具體明確包括收集發現職務犯罪線索、開展職務犯罪預防、處理涉檢、對公安派出所和人民法庭執法活動進行法律監督等十項職責的基礎上，2010年全省基層檢察室建設現場會又根據深入推進三項重點工作的新形勢新要求，進一步明確了基層檢察室以化解矛盾為主體、以強化職能為支撐的職能定位，著力引導基層檢察室在群眾處理、檢察環節調解和解、職務犯罪預防和線索發現、社會治安綜合治理等四個方面延伸職能、深化內涵，充分發揮檢察室履行法律監督職能的一線平臺作用。
2、在履職方式上，堅持融入和對接現有的鄉鎮基層黨委政府各種工作平臺。一是對接鄉鎮、街道綜治中心。如在綜治中心組織協調下開展矛盾糾紛的經常性排查與集中排查，加強對基層社會治安動態的調查研究，推動健全社會治安防控體系。二是融入農村懲治和預防腐敗體系建設。立足檢察機關法定職能和專業優勢，以鄉鎮機關、基層站所和村級組織人員為重點，深入推進農村基層黨風廉政建設。三是探索建立基層執法信息銜接機制。有效融入以聯席會議、信息定期報備、信息實時共享等不同層次的行政執法與刑事司法信息銜接機制平臺，深入推進基層執法信息的銜接。
3、在運行規范上，堅持正確處理三個方面的關系。一是正確處理好基層檢察室與鄉鎮及有關部門的關系。基層檢察室在履職中要突出體現依法獨立行使檢察權的憲法要求，做到“四個堅決防止”，即堅決防止超越職能辦案辦事，堅決防止為利益驅動、“創收”驅動辦案辦事，堅決防止從鄉鎮借用、從社會聘用非檢察人員從事檢察活動，堅決防止從社會拉贊助供檢察室使用。二是正確處理基層檢察室與本級院內設部門的關系。檢察室的各項職責任務不宜是內設部門職能的分解，而是一種延伸和深化，檢察室必須以配合協助基層院內設部門為主要履職方式，接受基層院內設部門業務指導，主動配合開展工作。三是正確處理本級院對檢察室的領導關系。本級院對基層檢察室負有領導責任，通過績效考評等手段加強對基層檢察室的引導、管理和監督，防止工作失范或無所作為。
（三）爭取重視支持，著力加強保障機制建設，推動工作深入健康發展
省檢察院出臺《意見》后，即向省委作了基層檢察室建設專題匯報，得到了省委趙洪祝書記的批示肯定。2010年，積極爭取省委將基層檢察室建設工作納入省委年度重點推進的“基層基礎建設年”及“法治浙江”建設重要內容。2011年，省檢察院經與省財政廳、省發改委等部門反復協商，將檢察室業務裝備、基礎實施建設分別納入到了縣級人民檢察基本業務裝備配備實施標準和省“十二五”政法基礎設施建設規劃中。全省市、縣兩級檢察院也積極主動爭取當地黨委、人大、政府和相關部門的重視支持。如嘉興、溫州等市檢察院緊密融入市委“強鎮擴權”、加快新興小城市建設的戰略，推動市委下發文件，把基層檢察室建設寫進戰略規劃中，為推進工作贏得了主動。
二、成效與特點
（一）工作推進持續有力
隨著省檢察院對基層檢察室建設工作的持續推動和各地探索實踐的不斷深入，全省各級檢察院在思想認識上更加統一，普遍把這項工作擺上黨組重要議事日程，積極爭取地方黨委政府重視支持，通過成立專門領導小組、召開現場會、實施項目化推進等多種措施，切實加強組織領導，加大推進力度。經全省檢察機關上下共同努力，覆蓋全省的基層檢察室工作格局基本形成。目前，全省共批準設立基層檢察室134個，正式掛牌運行58個，還有一批基層檢察室正在積極籌建中。
（二）工作成效初步顯現
全省已掛牌運行的基層檢察室，緊緊圍繞省檢察院確定的十項職責任務，結合轄區經濟社會發展和司法需求實際，積極探索實踐，在暢通群眾訴求渠道有效化解基層社會矛盾、查辦和預防涉農職務犯罪、服務村級換屆選舉、參與社會治安綜合治理、維護群眾合法權益、促進社會和諧穩定等方面發揮了積極作用，基層檢察室的社會影響力和認同度逐步提升，得到了黨委政府的充分肯定和廣大群眾的歡迎。如長興縣檢察院開發區檢察室因化解矛盾工作成效顯著被縣委、縣政府授予其調解工作先進集體稱號；路橋檢察院金清檢察室全程參與鎮統一部署的保換屆專項行動，為村級換屆選舉提供了有效的司法服務和保障。義烏檢察院國際商貿城檢察室、紹興縣檢察院輕紡城檢察室在服務專業市場，臨海檢察院杜橋檢察室在服務重點建設項目等方面都發揮了應有的作用。
（三）工作機制逐步完善
各地把建立完善工作機制、制度擺在重要位置，單獨或聯合其他相關單位制定會簽文件，建立健全基層檢察室與院各內設部門、“兩所一庭”以及鄉鎮其他相關站所的銜接機制，規范并推動了基層檢察室工作的開展。如，在工作職責方面，慈溪、紹興等檢察院均制定了檢察室工作規則、檢察室人員崗位職責、目標績效考核等制度，進一步明確工作職責、細化工作流程，保障了基層檢察室在開展工作時有章可循，有效防范了基層檢察室及其工作人員的辦案辦事行為。在與業務部門銜接方面，諸暨、上虞、吳興等檢察院出臺加強檢察室與院內設機構工作銜接的意見，明確并規范檢察室與院內設科室之間工作職責與銜接配合。在與外部銜接方面，湖州市檢察院與市公安局出臺意見，積極探索基層檢察室對公安派出所執法活動的法律監督；舟山定海區檢察院與區法院出臺意見，從五個方面規范基層檢察室和法庭在民商事審判與執行工作的協作配合，強化基層檢察室對法庭司法活動的監督；紹興越城區檢察院會同國土、工商等6家行政執法機關會簽會議紀要，探索依托基層檢察室加強對基層行政執法活動的法律監督。
（四）黨委政府支持力度較大
基層檢察室建設得到了各級黨委政府的重視、支持。各地基層檢察室掛牌成立時，縣（市、區）委書記等主要領導都親自參與成立儀式并為檢察室揭牌。同時，在機構、編制、辦公場所等方面都給予政策傾斜與支持，目前，基層檢察室主任普遍高配到副科級，有的地方還給予事業編制，大多數基層檢察室辦公用房都由所在地鄉鎮提供，為基層檢察室建設提供了有力的組織和物質保障。如，2011年省發改委將基層檢察室基礎實施建設納入到了省“十二五”政法基礎設施建設規劃中，在辦公用房方面，按每個基層檢察院設置3個檢察室、每個檢察室建筑面積約500平方米規劃；湖州市委、政府聯合發文，落實基層檢察室與公安派出所、人民法庭平衡的機構規格和干部職級待遇等相關政策；溫州市編辦出臺文件，明確基層檢察室機構級別為副科級單位，根據工作需要，檢察室主任可以進基層檢察院領導班子或檢察委員會。
三、困難與問題
從調研掌握的情況看，全省基層檢察室建設工作取得的成效還是初步的，一些實踐成果還不穩固，工作中還存在一些亟待研究和解決的問題。主要有：
（一）在思想認識上，深入開展基層檢察室建設的自覺程度還不夠高
部分基層檢察長對基層檢察室建設的重要性和必要性認識不夠，對要不要設、如何設仍然心存疑慮，態度消極，等靠思想嚴重，很大程度上還是因為上級院的部署而被動推動，工作的主動性、創造性不足。
（二）在職能定位上，不同程度地存在著職能泛化、虛化、異化的傾向
一些地方對基層檢察室的職能定位把握不夠準確、理解不到位，對哪些工作能做，哪些不能做心里沒底，認識不一，導致實踐中不同程度存在職能泛化、虛化和異化的傾向。如，有的大包大攬；有的該履行的檢察職能沒有履行或履行不到位；有的甚至參與一些征地拆遷、催欠農民工工資等不屬于檢察職責范圍內的工作，真正屬于檢察職能、體現檢察特色的工作還沒有取得實質性的進展，基層檢察室工作的法律監督屬性有待增強。
（三）在工作運行上，尚未形成科學規范、運轉協調的工作制度體系
基層檢察室的工作制度機制還不夠健全完善，對工作中出現的許多問題還不能完全解決，存在工作內部銜接不規范、不暢通的問題，如檢察室與派出院各科室之間的工作對接尚未形成制度化，工作關系沒有理順，溝通交流不暢，不能形成工作合力；檢察室與國土、稅務、工商等派出機構的信息溝通、工作聯系還不暢通。
（四）在工作保障上，還難以適應工作發展需要
在機構規格方面，有的還沒有明確為副科級，主任沒有高配到副科實職，與公安派出所、法庭不對等。人員配備不足、不強，除少數幾個檢察室配有3-4人外，大多數檢察室工作人員只有1-2人，不少檢察室只有1人，而且以退居二線的老同志為主，年齡結構老化。在辦公用房方面，真正做到獨門獨面的還不多，大部分檢察室還是設在鄉鎮黨政辦公大樓內部，使用其中一間或若干間辦公室作為辦公場所，對工作開展制約較大。
（五）在工作成效上，探索周期長、見效緩慢
首先，在工作推進上還存在發展不平衡的問題，有的地市已在所轄基層檢察院全面推開；而有的地市僅選擇一、兩個基層檢察院進行試點，工作整體進度不大。其次，大多數正式運行的基層檢察室工作成效還不太明顯，特色、亮點不多，有的甚至掛牌成立以來，工作基本處于半停頓狀態。再次，宣傳力度還不夠，一些基層群眾對基層檢察室了解不多，社會影響力不大。
四、意見與建議
（一）要切實提高工作的主動性和自覺性
在中央深入推進三項重點工作特別是加強社會管理創新的大背景下，在新形勢下檢察機關強化法律監督職能的大框架下，基層檢察室將會被更大范圍、更廣深度地推行。因此，要進一步增強工作的前瞻性、主動性，把基層檢察室作為基層基礎建設的重要內容擺上更加突出的位置來抓，按照“積極、穩妥、有效”的原則，認真思考謀劃深入推進基層檢察室建設的工作思路、任務目標和具體措施，大力探索實踐，切實抓出成效、抓出特色，更好地發揮其化解社會矛盾、服務人民群眾等職能作用。
（二）要正確把握基層檢察室的工作重心和著力點
職能定位決定著基層檢察室的工作領域、主要任務、運行方式和工作方法，事關檢察室的前途和命運。要準確把握基層檢察室的職能定位和履職方式，著力解決“做什么”和“怎么做”的問題。
一是要把基層檢察室工作有效融入到基層社會管理創新大格局中。深入推進三項重點工作、加強和創新社會管理，是新形勢下推進基層檢察室建設大的社會背景，也是加強基層檢察室建設、延伸法律監督觸角的出發點、目的和歸宿。這既決定了基層檢察室的發展方向，也決定了基層檢察室的履職方式，即基層檢察室必須始終把化解社會矛盾作為工作主體，通過主動對接基層綜治中心、“大調解”工作體系、農村懲防腐敗體系等各種平臺，全面深入地履行各項律監督職能，充分發揮基層檢察室在矛盾糾紛源頭治理和末端處理中的重要作用，有效化解社會矛盾、促進社會管理創新、維護社會和諧穩定。
二是要把加強對“兩所一庭”等基層執法單位執法活動的法律監督作為履職重點和主攻方向。這是因為，一方面，基層檢察室成立的重要理由之一，就是在基層各項行政執法和司法活動不斷強化的情況下，檢察機關卻沒有在基層成立相應的機構，法律監督出現死角，基層權力體系建構缺少重要的制衡一環，許多執法活動不能納入到檢察機關的視野，導致法律監督缺位的狀況。一些執法違法行為，給基層社會的和諧穩定造成了不同程度的損害，制約了基層民主法治建設；另一方面，加強對基層執法單位執法活動的監督，是基層檢察室職責任務中最具有法律監督屬性、最能體現檢察特色的職能，只有強化這個方面的職能作用，才能有效防止和避免基層檢察室職能的泛化、虛化和異化，確保基層檢察室可持續發展。因此，基層檢察室必須強化對基層派出執法機構的法律監督，以維護社會的公平正義。對人民法庭和公安派出所的法律監督，主要是延伸偵查監督和審判監督的職能，糾正辦案中的違法問題，確保訴訟活動的嚴格依法進行。對其他行政機關派出站所執法活動的法律監督，主要是通過各種途徑和方法，例如建立基層執法信息銜接機制，依托執法信息共享網絡平臺，發現執法不公的行為，應當及時采用檢察建議、糾正違法通知書等形式，督促這些基層站所依法履職，從而促進社會的和諧穩定。
三是要高度重視職務犯罪線索的發現、收集工作。通過受理舉報、控告，接受犯罪嫌疑人自首，走訪基層干部、群眾等，及時發現基層組織人員職務犯罪案件線索，并積極配合反貪、反瀆部門進行查處。當前，在新農村建設過程中，村干部職務犯罪多發，嚴重侵害農民利益和危及農村社會穩定，必要的時候，經檢察長批準，基層檢察室可以獨立或牽頭對村干部職務犯罪進行查處，切實增強基層檢察室履職的剛性。
（三）要切實加強基層檢察室自身建設
篇7
1、我國的司法資源有限，無法承擔鄉鎮檢察室的需要。我國目前有19219個鎮，15925個鄉，如果每個鄉鎮檢察室人員以3到5人算，平均3個鄉鎮設置一個檢察室，就得設置11700多個鄉鎮檢察室，需要35100到58500多人。我國目前司法投入不足，經費難以保障，符合條件的檢察人員短缺。東部地區基層檢察院辦案一線都一直“喊渴”，西部地區，特別是西部邊遠貧困地區，檢察官隊伍青黃不接，斷層現象嚴重，后備力量嚴重匱乏。在我國目前司法資源非常緊張的情況下，大規模設立鄉鎮檢察室，會使本來吃緊的司法資源雪上加霜。
2、配套法律法規、制度尚不健全，設立鄉鎮檢察室的實踐經驗不成熟。雖然可以將我國《人民檢察院組織法》第2條第3款的規定以及《人民檢察院鄉（鎮）檢察室工作條例》作為設立鄉鎮檢察室的法律依據，但是以上法律法規對鄉鎮檢察室的設立只是一個原則性規定，缺乏可操作性。目前，鄉鎮檢察室也未得到國家層面法律的認可。
3、基層檢察室不能完全解決農村法律監督空白的問題。從目前農村經濟社會發展的情況來看，急需要檢察機關的法律監督觸角延伸到廣大農村的每一個角落。但我國的司法資源有限，如果在每個鄉鎮設立鄉鎮檢察室，所需經費、人員無法保障。如果只在個別鄉鎮設立，或者一個檢察室管轄兩三個鄉鎮，設置的效果非常有限。一個檢察室如果人員設置過少，則無法勝任檢察室龐雜的職能，影響工作開展。如果人員配置過多，在目前符合條件的檢察人員普遍短缺的情況下，勢必影響到基層院日常工作的開展，并且一些職能與基層院重疊，浪費了有限的人力物力。對于鄉鎮檢察隊伍的監督管理也是一個問題。
另一種聲音自然是贊同甚至溢美之詞，設置鄉鎮檢察室，是在中國特色社會主義檢察體制、法律框架內的探索、創新和發展；鄉鎮檢察室的設置也是科學發展在檢察工作中的具體體現；它的設置對于優化檢察職權配置，鞏固黨在農村的執政地位，強化法律監督，維護農村公平正義，保障農民平等權益方面具有不可替代的作用等等，這其中有政治需要之言，也有理性思考之詞。筆者認為，當前設立鄉鎮檢察室確實存在著諸多問題和困難，但這些困難和問題并不是不可克服的，并不足以使我們望而卻步。哲學上說，事物總是曲折發展的，我們應該跳出歷史的局限，從法治精神、時代趨勢、長遠發展中理性對待鄉鎮檢察室這一曾今的歷史遺物而今的社會必然。
首先，設立鄉鎮檢察室是我國憲法精神的間接體現。雖然設立鄉鎮檢察室在憲法和法律上找不到直接的字眼，但是它這種組織形式和憲法法律不相違背，還可以從憲法和法律中推導出來。我國憲法第129條和130條規定，人民檢察院是國家的法律監督機關，人民檢察院的組織機構形式由法律規定。根據人民檢察組織法第二條規定：“如果省一級人民檢察院或者縣級人民檢察院根據需要經過人大常委會批準可以在工礦區，農墾區或者林區等建立派駐機構”。追溯立法的本義，其中規定的“等”應作廣義的解釋，不應局限于工礦區，農墾區或者林區，同時第二條規定中還有“根據需要”，這就使設立鄉鎮檢察室就符合了立法的規定。另外憲法第135條規定：“人民法院、人民檢察院和公安機關辦理刑事案件，應當分工負責，互相配合，互相制約，以保證準確有效地執行法律。”根據該條文，我們可以衍生出一個結論：應該從組織上保證公、檢、法等機關分工負責、配合制約，鄉鎮、街道等基層檢察機構的缺失顯然有違憲法要求法制平衡和法制治理機制之完整。
其次，設立鄉鎮檢察室是健全農村司法體系的必由之路。目前，法律監督最大的需求在鄉鎮，最薄弱的環節也在鄉鎮。有些基層地區，由部分干部的腐敗行為以及簡單粗暴的工作方法所引發的“官民”矛盾、“警民”矛盾長期得不到解決和疏導，導致農村頻繁，這與法律監督不力有很大關系。而強化法律監督必須要有陣地，法院、公安機關、司法行政機關在鄉鎮分別設有人民法庭、派出所、司法所，部分工商、稅務、土地等行政派出機構也一應俱全有自己的基層“陣地”，而檢察機關缺乏類似的機構，廣大鄉鎮成為法律監督的盲點。從社會控制角度來看，農村社會秩序缺乏科學而完善的法制治理機制，尤其是治理結構中的法律監督權仍處于基本缺失的狀態，未能實現完整意義上的（對行政、審判行為的）分工制衡機制。①可見，現階段以及今后很長一段時期，適當地擴大檢察工作在廣大農村的覆蓋面，使檢察資源配置落實到農村，是健全中國特色農村司法體系的必由之路，而鄉鎮檢察室無疑是建設鄉鎮法律監督主陣地的最好載體。
再次，設立鄉鎮檢察室是維護農村社會穩定的現實需求。目前鄉鎮基層政權中，各種審判、行政權力已經延伸到了農村基層，唯獨基層檢察院沒有與之相匹配的機構設置，導致檢察機關在基層信息不通、耳目不聰。基層檢察院對鄉鎮種種社會矛盾的了解掌握及其對鄉村干部行政管理行為和基層法庭裁決行為的法律監督，僅靠少而粗的群眾舉報材料和難得一次的下訪巡訪或法制宣傳，顯然只是“冰山一角”。尤其是近年來，鄉鎮、村干部貪污挪用集體土地補償款、侵吞國家惠農資金等職務犯罪現象屢見不鮮，各種涉農犯罪得不到及時有效查處，農民權益得不到及時有效保護，嚴重影響了農村社會穩定。鄉鎮檢察室通過收集鄉村干部職務犯罪案件線索，參與農村綜合治理，宣傳檢察機關性質、職能以及舉報、申訴的方法等，有效激發農民的法律意識和維權意識，有效提高法律監督能力和水平，服務社會主義新農村建設。
最后，設立鄉鎮檢察室是檢察機關自身發展的形勢所趨。基層檢察院建設在檢察事業發展中具有基礎性、戰略性的地位和作用。目前，雖然基層檢察院經歷了30余年的發展，但是基層檢察院的法律監督能力、隊伍建設水平尚不高，特別是由于檢察工作的專業性和相對獨立性，基層檢察院真正站在群眾的立場考慮問題、謀劃工作，把群眾關注點作為檢察工作著力點的意識和能力還不強，已經不能滿足人民群眾日益增強的法治需求。適時發展鄉鎮檢察室，發揮檢察室貼近基層，貼近群眾的作用，既有利于基層檢察機關暢通監督渠道，創新工作機制，提高檢察機關的基層知曉率和認可度，走檢察專業化與群眾路線相結合之路，又可以讓檢察人員直接面對基層群眾，接受他們的評議和監督，提高檢察隊伍的群眾工作水平和能力，從而進一步提升執法公信力和檢察機關形象。
二、新時期鄉鎮檢察室的職能定位
當然，鄉鎮檢察室的重構并非是對原有檢察室的簡單恢復，而是哲學上的“揚棄”，是按照中央對檢察工作的新要求、新任務，賦予檢察室新的時代內涵，賦予其新的界定、新的內涵。
1、以強化法律監督為職能基礎。檢察機關是國家法律監督機關，鄉鎮檢察室是檢察機關在鄉鎮履行法律監督職能的眼睛和觸角。過去在檢察工作中，沒有設立鄉鎮檢察室的地區，對發生在基層派出所、人民法庭等機構破壞法律統一實施的行為很難進行法律監督，設立鄉鎮檢察室的地區，也存在不敢監督、不善監督、不依法監督、不規范監督的問題。重新構建的鄉鎮檢察室必須以強化法律監督為職能基礎，賦予鄉鎮檢察室立案監督、偵查活動監督、訴訟監督等監督權能，與基層派出所、人民法庭形成相互制約、相互配合的鄉鎮司法體系。
2、以服務業務部門為職能載體。檢察室不是檢察院，在適當延伸和擴展檢察室職能的同時，必須考慮到檢察室與派出院內設部門的關系，特別是檢察室與業務部門的業務重疊關系，如鄉鎮檢察室擁有民行、控申檢察職能后，檢察室與院民行科、控申科的關系等。有學者認為，賦予檢察室的民行、偵監、監所、控申等職能，從性質上看并不需要一種完整的權能，而是在充分發揮檢察室貼近基層、貼近群眾優勢的前提下的部分權能。②筆者贊同這種觀點，如檢察室可以受理民事行政檢察申訴，可以辦理轄區內的民事行政“不立案、不提抗、不抗訴”等息訴案件和促進雙方當事人和解的案件，但不承擔上級民行檢察部門的交辦案件和轄區內的抗訴案件，可以接受群眾舉報、控告、申訴，接待群眾來訪，可以發現、受理職務犯罪案件線索，但不承擔職務犯罪案件的初查、立案等工作，檢察室應更多的配合內設業務部門辦理案件。
3、以承辦刑事案件為職能補充。現有基層檢察室的工作情況來看，鄉鎮檢察室的職責包括收集職務犯罪線索、職務犯罪預防、法制宣傳教育、綜合治理等，總體而言，涉及內容廣泛，但虛而軟，難以產生像執法辦案這一剛性權利所帶來的明顯效果，其最終被群眾的接受度、認可度也難以預料。而當前基層派出所和人民法庭都有承辦刑事案件的職能，筆者認為基層檢察室也未嘗不可嘗試，可以將批捕、職能一定程度地下放，由檢察室承辦轄區內刑事案件后提交提交檢察長（或檢委會）審批，通過這種剛性權利的賦予、實質性職責的履行充實基層檢察室的工作內容，讓基層檢察室有作為、有地位，提高基層檢察權履行的公信力和實效。
三、規范鄉鎮檢察室建設的意見和建議
由于鄉鎮檢察室固有的法律依據、組織體制、保障機制等先天性缺陷，在推進過程中勢必會遇到一些困惑和困難，如何按照科學發展觀的要求，順應檢察改革的需求，讓鄉鎮檢察室明確職責、規范運行，筆者認為可從以下幾個方面考慮：
1、宣傳教育到位，進一步深化認識。檢察機構設置到鄉鎮一級的重要性，尚無足夠的認識，即使在檢察機關內部，對于鄉鎮檢察室也無統一的認識：一是認為檢察機關案多人少矛盾突出，再設置鄉鎮檢察室勢必分散力量，影響各項業務工作的開展；二是以前也搞過鄉鎮檢察室，但由于指導思想不對或設置方式不當，導致設置效果不佳，遂認為設置鄉鎮檢察室是重蹈歷史覆轍；三是認為人財物等諸多因素難以解決，條件不具備。這些內部的思想障礙，是當前制約設置進程的關鍵因素，要通過理論教育、輿論宣傳、總結推廣典型經驗等措施進一步統一檢察機關內部認識，奠定穩定的思想基礎。
篇8
以下正文：
引 言
"徒善不足以為政，徒法不足以自行"，"制而用之存乎法，推而行之存乎人"。今天，處于和諧社會語境下集自然人、社會人、政治人、司法者諸多角色于一體的法官，作為"人"的因素，在"法"的"推行"過程中無疑起著不可替代的作用。法官不是"天生"的，其素質的形成和提高離不開"后天"的教育和培養。不可否認，我國的法學教育培養了大批法律人才，然而或囿于根深蒂固的教學理念，抑或囿于"捉襟見肘"的教學條件 ，現代法學院"生產"的畢業生在與基層司法實踐結合過程中，出現了某些知識的"不對路"與"短板"現象。同樣，當前的法官培訓亦存在類似的問題，其培訓的內容很大程度上不能滿足受訓者的現實需求。法學院教育模式改革路在何方、路有多遠不是本文探討的重點，筆者意在法學院教育"濤聲依舊"的情形下，針對性更強、目標更明確、轉變更容易的法官培訓必須"亡羊補牢"！
筆者作為一名基層一線初任法官 ，在直面紛至沓來的民事糾紛后，詫異于基層司法的特殊性和復雜性，深感自身應對基層司法能力的薄弱，在經歷一次又一次的打擊后，不得不承認自己已經陷入了一個困境--所學法律理論知識與基層司法實踐存在脫節，而基層司法實踐所需大量知識竟在法律之外。作為一名基層司法實務者，筆者認為有必要從自身的親身經歷和體驗出發，以法官培訓的內容為視角，進行力所能及的探索，期望能找到一條更適合我們成長的培訓之路，以解決現實中存在的問題，提高人民司法滿意度，促進社會和諧發展。這正是本文寫作的初衷。
一、一種獨特的成長軌跡：法官培訓之對象分析
"鐵打的法院，流水的法官"，在"你方唱罷我登場"的歷史舞臺上，隨著一大批經驗豐富的老法官退休或退居二線，一批畢業于法學院的青年法官逐漸登上了審判舞臺，成為司法審判實踐中的主力軍。作為或即將作為當今審判舞臺上的主角，我們有著較為獨特的成長經歷及背景。這樣一種與眾不同的成長軌跡，是法官培訓中不得不加以考慮的一個重要因素。
（一）"速成"經歷
[材料一]：筆者的自身經歷--八零后出生，法學碩士，一次性通過國家司法資格考試，畢業后通過公務員考試，成為外省某基層法院中的一員。在進入法院工作約七個月后，參加國家法官學院組織的預備法官培訓，培訓期為七十天。培訓結束后，即被任命為助理審判員，開始在人民法庭獨立辦案，獨自摸索各類民事案件的辦案思路，獨自面對形形的當事人，成為一名實實在在的"速成法官" 。無獨有偶，近年來，在筆者所在的基層法院，筆者的上述經歷不是特例，而是慣例。
與國外法官的成長經歷相比 ，你也許對目前的這種"速成法官"現象會很驚訝，抑或會對這種法官培育模式表示質疑，甚至會譴責這種"揠苗助長"的方式過于殘忍。然而，在法官培育模式上"吃快餐"實屬無奈之舉！
當今中國正處于社會轉型期，各種社會矛盾層出不窮，老百姓的法律意識日益增強，對公平正義越來越渴望。同時，由于人們觀念的變化，原有的糾紛解決方式不再能夠很好地發揮作用，人們更多地選擇訴訟的方式來解決糾紛，于是各種矛盾糾紛如洪水般涌向法院，法院案件急劇上升。然而，法院的法官編制并未因案件的增多而作相應比例的增加，加之許多老法官面臨退休，有些法官鑒于案件太多又以工作已滿三十年為由選擇提前退休，有些法官基于各種原因選擇離開法院。案多人少的矛盾已然成為困擾法院發展的一個尖銳的矛盾。為了緩解案多人少的矛盾，法院只好縮短法官的成長過程，將新考入的法官后備人才盡早任命為法官，以解燃眉之急 。
（二）教育背景
目前，法官預備人才基本上均是通過公務員招考的方式，招用的各大院校的法學生。然而，從我國法律教育的實際情況來看，法學院教育灌輸給學生的是一種現代的西方的講規則重程序的法治理念，是一種如何運用邏輯方法分析、適用法律的技巧。在課程設置上仍然過于看重書面知識，對于法律實踐經驗強調不夠，理論有余，實踐性不足，存在"重知識輕技能，重理論輕實務"的傾向。因此，法學生擅長于處理法律爭議，而不擅長于解決糾紛，不擅長于在復雜的熟人圈子里擺平各種關系。"在這個意義上，現代法學院生產的畢業生和知識，在’農村’完全可能是揚短避長，大材小用。而從法律需求者和消費者來看，這種法律知識和人才是一種欺騙他們的’水貨’" 。
（三）培訓背景
從目前的初任法官培訓來看，同樣存在"重理論輕實踐"的問題。由于時間、師資特別是培訓理念等各方面的原因，法官培訓依然側重于理論知識的進一步加深，對于實務方面的知識講授較少，因此也只是在一定程度上提高受訓者的法律分析和適用能力，對于司法實踐特別是基層司法實務亟需的知識獲得和經驗方法、司法技能的培養，所起作用不大。從筆者參加的國家法官學院組織的預備法官培訓來看，也是以高等學府的教授和知名法學理論家進行法學知識的傳授及最高法院學者型法官對新頒布的法律、法規等"司法解
釋式"的講述為主，真正涉及到司法實務中的司法技能、司法方法的課程較少。
二、來自實踐中的困惑：基層司法凸顯法律"內""外"之"足"與"不足"
從上一部分的分析可知，我們所接受的教育及法官培訓，再加上速成經歷，致使我們即使"三證" 齊全，法律知識充足，法律思維敏捷，然當我們真正成為一名初任法官，置身于基層司法實踐之中，處于化解矛盾糾紛的最前沿時，在實踐的檢驗中頻現的各種"水土不服"現象，暴露出的最主要的問題即是：法律理論知識相對充足，而法律之外的知識、能力、技巧卻相當欠缺。
"水土不服"之一：工商、陌生人社會vs農業、熟人社會
"現代法律在很大程度上主要適用于城市社會、工商社會、陌生人社會" 。其關注的主要是商業社會和城市生活，即使打著公民權利普遍性的口號，傳統的農業社會都在一定程度上是現代法律的"不入之地" 。同樣，現代法學是附著于工商經濟和市民生活的；現代法學教育所傳授的知識和技能也基本上是這一經濟制度和社會生活的產物。法學院內開設的所謂最前沿的課程，在很大程度上不是為了中國基層農村社會的生活秩序準備的，而更多是為了大都市的生活甚至是為了即將到來的更為開放的中國發達地區的生活秩序準備的。
而中國有60%以上的人口生活在具有文化傳統活化石之稱的鄉村社會，這是一個以血緣、地緣為基礎形成的"低頭不見抬頭見的熟人社會"，村民生于斯，長于斯，受傳統文化的熏染，鄉村社會人們的思維方式、行為習慣與工商社會、陌生人社會、契約社會有著根本性的不同。這就決定了鄉村社會的司法具有其特殊的運作規律。
從法學院學成歸來的學生熟悉的是工商社會、陌生人社會的游戲規則和思維方式，對于農業社會、熟人社會的行為習慣、內部規則知之甚少。當其套用主要適用于陌生人社會的現代法律來解決與之有著顯著區別的熟人社會的糾紛時，必然出現"水土不服"的癥狀。正如蘇力先生所言："這種知識（指學自法學院的現代法律知識，筆者注）對目前中國的廣大農村--或更準確地說對工商經濟還不發達的地區--并不對路" 。
"水土不服"之二：格式化的規則之治vs本土化的糾紛解決機制
[材料二]：原告與被告的父親是多年的好友。20__年4月，被告父親突患疾病，在得知好友急需救命錢后，原告毫不猶豫將自己多年的積蓄10萬元借給好友治病，然被告父親仍不幸去世。后因被告不愿歸還該10萬元，原告將其告上法庭。開庭時，原告認為，父債子還，天經地義，其為朋友慷慨解囊，重情誼，講義氣；被告則表示，該10萬元系其父親所借，其父親去世時未留下任何遺產，其不具償還義務。經查，被告父親去世時確實未留下遺產。對于此案，承辦法官 有些不知所措，如果嚴格按照法律判決，原告好心借出的10萬元將難獲支持，然而此種判決在情理上很難說得過去 。
透過現象看本質，本案所反映的是基層司法實踐中一個不可回避的問題，即面對當事人要求合理不合法或是合法不合理時，法官怎么辦？是嚴格實行格式化的規則之治還是尋求一種本土化的糾紛解決機制？抑或在兩者之間尋求一種平衡？
若按照我們所學的現代司法理念，我們應該注重法律推理過程的邏輯整合性，以及對非理性因素的排他性，把所有的問題納入法律規則的調整范圍，嚴格按照制定法規則處理司法問題，保持中立性，做法律的忠實衛士，不能違背或逾越法律的規定，即實行嚴格的格式化的規則之治。
然而，在中國廣大的鄉土社會，這種格式化的規則之治施展的現實條件還是匱乏的。由于經濟文化較為落后，廣大鄉民訴訟能力低下，偶爾發生的沖突把他們帶到了他們所不熟悉的法律面前，現代司法理念所注重的司法權利、司法義務、證據規則、程序公正甚至法律規定等，都不是他們所關注的對象。他們將糾紛訴諸法律，期待獲得的既不是一紙威嚴的、冰冷的、嚴格依據法律做出的判決書，也不是法律規則之治下彰顯現代司法理念的單純的程序正義和效率價值，而是對糾紛本身徹底的解決以及糾紛的處理結果是否符合實質正義，是否符合他們在生活中認定的本土化的某種"人情正義"觀。
"水土不服"表現之三：法言法語vs鄉言土語
[材料三]：原告與被告系前后鄰居，十年前在村委會的組織下簽訂協議，對界址及公共通道進行約定。然被告一直認為村委會在簽訂協議中偏袒原告，于是在公共通道上堆放雜物，進而引起糾紛。該案是筆者辦的第一個案件，為此筆者制定了詳細的庭審提綱，開庭時嚴格按照正規的庭審流程，使用標準的法言法語。在涉及到協議中諸多所謂的"術語" 時，筆者為弄清其準確含義，進行了較為詳細的詢問。然而，庭審結束后，原告即到庭長處"告狀"，說"這個法官文縐縐的，開庭規矩特別多，不是本地人，不懂本地話，她說的話我聽不懂，我說的話她聽不懂，連基本的常識都要問，我要求換人"。
司法離不開語言，語言能力或藝術是做法官的必備素質。法律語言具有簡潔、剛硬、冷靜、確切、嚴謹等特點，現代司法要求法官要善于使用法言法語，準確表達司法意旨。
但是基層法官所處的社會環境，其經濟和文化背景與現代社會生活存在差距，許多村民聽不懂法言法語，那些高度抽象、概括的法言法語對他們來說無異于外文，他們所熟悉的是那些流行于鄉間、簡單、明了、生動活潑的鄉言土語。
在這種情況下，如果我們依然按照現代司法的要求，用所學的標準的法言法語與之交流，必然難以達到有效的司法效果，有時反而會造成誤解和反感。從筆者在上述案例中"費力不討好"的經歷即可發現，法言法語在鄉土社會受到"排擠"，其空間被鄉言土語"占據"，"司法者"與"被司法者"之間語言的不暢是阻擋糾紛解決的一道不可忽視的障礙。
"水土不服"表現之四：法律理論知識的充足vs地方性知識的缺乏
[材料四]：原、被告系同村村民。清明節，原告準備好紙錢前往祖墳祭祖，為抄近路即從被告房屋滴水坡上穿過，正好被被告看見，被告上前與之理論，雙方就此發生口角，進而被告毆打原告。打斗中，原告受傷，花費不少醫療費。承辦此案后，筆者與書記員到糾紛現場勘查，并組織雙方調解。調解時，被告一再強調原告燒紙錢不該走其滴水坡，對此原告似乎亦感理虧，筆者不太理解，詢問書記員才知，在當地的風俗習慣中，燒紙錢走他人房屋滴水坡會給他人帶來晦氣，原告犯此大忌，引起此次糾紛。了解了該案的癥結后，筆者提出了當地人較為認可的解決方案：被告賠償原告的醫藥費，原告向被告敬酒，放鞭炮以去除晦氣。原、被告對此方案均欣然接受。
該案是一起普通的人身損害賠償案件，相關的法律規定及賠償標準，筆者都很熟悉。對于此類賠償案件，筆者甚至可以當場將賠償數額準確無誤地計算出來。
然而，在農村鄉土社會中，特定人群在長期生產、生活中形成的習慣、習俗，禮節、儀式，輿論、禁忌，鄉規民約，宗教戒律等，源遠流長，生生不息，在人們心目中潛移默化 ，深深扎根。這些長期沉淀下來的"內部規則"已經內化為一種地方性知識，為生活在其中的人們所了解、所認可、所遵從。相反，那些通過普法宣傳，自上而下灌輸給鄉民的制定法，雖然在鄉間起到一定作用，但遠未內化為鄉民的自覺行動。因此，事實上在鄉民心中起到維系社會秩序的主要不是制定法，而是"內部規則"。
從實踐情況來看，在廣大農村，深處鄉土社會的糾紛當事人，提交給法官的糾紛，大多是由于生活或生產上的瑣事形成，看似很簡單，一般不存在適用法律上的疑難問題，但由于它們大多發生在熟人甚至親人之間，展現給外人看得到的爭議也許只是冰山一角，冰山之下往往是復雜的、強大的、不為外人所熟知的背景。如果法官在裁判中看不到這個背景，找不到解決糾紛的關鍵所在，采取頭痛醫頭、腳痛醫腳的法律形式主義方法，運用專業知識和專業技術將當下案件事實置于一般抽象的法律規范之下，依邏輯三段論推理推導出法律判斷結果，是不可能一勞永逸地解決好問題的。上述案例，筆者由于不了解當地風俗習慣，不理解被告毆打原告的行為，也意識不到原告在此次糾紛中亦存在一定過錯，若在此基礎上作出判決，其判決本身都不一定正確，更談不上徹底解決該糾紛了。
因此，在基層司法中，地方性知識和經驗方法在一定意義上比普遍性法律知識和邏輯方法更為重要，而這些恰恰正是法學院畢業的青年法官所欠缺的。
三、著眼法律之外：一種基于"短板原理" 的培訓思路
基層司法實踐中出現的"水土不服"，暴露出我們自身存在的"短板"，這些"短板"的存在限制了我們司法能力的提高，司法水平的提升，因此，必須將"短板"加長，才能增長我們為民司法的"能量"。然而，從目前來看，加長"短板"最好、最快的方式是開展針對性的法官培訓 。對于"短板"的具體情況，前文已有詳細的論述，不在于我們法律知識的缺乏，探其實質，問題更多地表現在法律之外。古詩曰："汝果欲學詩，功夫在詩外"，面對農村的具體情況，基層法官在處理案件、調處糾紛時，很多時候也應是"汝果欲聽訟，功夫在法外"。因此，我們要長"短板"、補"窟窿"，功夫亦應在法律之外 。
（一）通過培訓讓其對所處之司法環境有所了解
中國社會的基層是鄉土性的 。鄉土社會的生活富于地方性，長期生活于此的人們之間十分熟悉，有自身特定的思維方式、行為習慣、處事規則，是一個沒有陌生人的社會。這是基層法官所處的特殊司法環境和社會背景。
作為基層法官預備人才主要來源的法學院校的學生，在中國現有的教育體制下，大多在小學、初中、高中、大學均處于相對封閉的環境中，對中國國情特別是基層社會的情況，在很大程度上缺乏足夠的了解；其所受的現代法學教育，亦因其教育和理論研究的特點，所傳授的知識和技能基本是針對工商經濟、陌生人社會的，與現今基層社會司法環境存在不契合。
社會穩定需要司法保障，司法權的行使也需要民眾的理解和支持，置身于現實社會進行司法的基層法官與社會的聯系最為直接、密切，若脫離社會、脫離客觀的司法環境、遠離民眾，會使基層法官失去安身立命之本。法律不能孤獨的自我存在，司法不能在自己劃定的圈內跑，脫離現實看法律就會"不識廬山真面目，只緣身在此山中"。有時候需要跳出法律，回歸生活去解決法律問題，否則不但傷害了社會，反過來也傷害了法律自己。
因此，法官的培訓制度對這些"后備"法官必須有國情、社情、民意教育的內容，讓其靜下心來了解其所處的社會背景，進而理解處于此種社會背景下的人和事；讓其沉下氣來讀懂其所處的司法環境，進而把握基于此種司法環境而出現的獨特的司法規律。只有掌握了國情，才會有開放性的視野，樹立大局意識，克服辦案的狹隘性、片面性；掌握了社情，才不會眼中只有法律，一葉障目，不見泰山；掌握了民意，才知道應當發揚什么，建設什么，改進什么。
（二）通過培訓讓其對司法理念進行適當調整
法官，作為國家法律的忠實執行者，必須嚴格按照法律規定辦事，即必須依規則而審案。同時，法官也是社會糾紛的裁判者，他必須依照符合社會公平正義的理念解決糾紛。
"基層社會、特別是廣大農村社會是具有豐富個性的、尚未格式化的并因此難以以規則化方式處理的現實世界。面對這樣一個世界，法官或法院必須實際地解決問題，否則他/她或它就喪失了作為糾紛解決者或機構而存在的理由。" 作為基層法官我們應當充分認識到，在目前，要在深處于鄉土社會之中的基層社會，實行現代嚴格意義上的規則之治，顯然是脫離中國農村現實的美好幻想。如果僅僅熟悉法律，機械教條地"嚴格"依法辦事，不僅不能定紛止爭，而且還會激化矛盾，甚至出現十分嚴重的不利后果。在構建社會主義和諧社會的語境下，民事糾紛的裁判最重要的在于"案結事了"，人民法院的主要職能應當是"化解社會矛盾和糾紛"。正如卡多佐所言，"法律的最終目的是社會福利" 。通過判決來強化法治的權威固然重要，但能夠將糾紛和沖突的隱患予以消除，使得人與人之間的相處更加和睦、友愛，社會秩序穩定和諧才是更重要的。
法學院出身的法官，崇尚現代司法理念，信仰格式化的規則之治，認為"法官是法律世界的國王，除了法律沒有別的上司"。要讓其重識并調整司法理念，在法官培訓中，必須讓其充分了解并理解在基層社會中，法律不是萬能的，一個看上去嚴格依法簡單容易的判決，往往只是起了一種止痛片的作用，一個依據規則推理做出的判決有時候只是表面上排除了沖突的社會障礙，卻很難消除當事人之間的心理對抗。只有認識到格式化的規則之治存在的局限性，其才不至于糾結于是應當堅持規則之治還是應當屈服于糾紛解決機制這一問題本身，而是積極地在各種利益沖突中尋找一個平衡點，在司法救濟的廣度和深度之間尋求一個和諧點，在發揮法官主觀性和當事人能動性之間尋找互動點，從而在解決糾紛與嚴格規則之治的不協調之間艱難的進行平衡與突破，尋求表面上的合法與實質上的合情合理，以達到解紛止爭，息事寧人的效果。
在法官培訓中，除了要讓法官認識到法律效果與社會效果統一的重要性外，亦應當讓其了解并學習如何在規則之治與糾紛解決間達成一種平衡。不可否認，這種極具智慧的"平衡術"離不開實踐的摸索與總結，然而，如果能夠通過培訓這一方式，讓初任法官"站在前人的肩膀上"，學習他人來自實踐中的經驗，縮短自我摸索的時間，從而以更清晰的思路、更積極的狀態投入基層司法實踐，何樂而不為？
（三）通過培訓讓其司法語言能力逐步提升
司法語言包括司法口語和司法書面語。司法語言可能是法官最自信、也是培訓中最容易忽視的一個方面，但是其重要性不言而喻，從現狀來看也有開展的必要。
司法口語貫穿于法官整個審判活動之中。作為基層法官，其所處的司法環境決定其在司法過程中語言模式必須遷就當事人。因為我們不能強求常年生活在鄉村中的糾紛當事人短時間內熟知并適應現代司法中的法言法語，唯一能做的是作為基層司法者的我們改變自己的語言模式，用基層民眾最熟悉的鄉言土語來詮釋法言法語的準確內涵。只有這樣，我們才能開始真正的有效交流，進而拉近彼此的距離，朝著有利糾紛解決的方向邁進。然而，由于各種原因 ，老百姓最熟悉的鄉言土語，我們也許并不熟知，要想盡快掌握，培訓是最好的方式。
司法書面語主要體現在裁判文書的制作上。法官的很大一部分工作最終都以文書的形式表現出來，只有表達準確、說理透徹的文書才可能達到服判息訟的效果。一份精彩的裁判文書可能只解決一個案件，但是一份矛盾的或是說理不清的裁判文書則會極大地損害司法的權威和公信力。因此，裁判文書的書寫能力的培養應該引起足夠重視。
（四）通過培訓讓其司法相關知識有所充實
司法所需的知識是一種綜 合性的知識，它不僅僅是法條和程序，至少還應包括地方性知識和與案件相關領域的知識。
在農村基層社會，由于各地地理、人文環境的不同，經濟交往的缺乏，"十里不同風，百里不同俗"的情況很普遍。大量農村村民并不知道國家制定法的真實內涵，也"懶得去了解"，從而導致在內心上仍接受和喜歡用土辦法、老辦法、老習慣來解決問題。因此，基層法官在案件審理中，除了要具備扎實的法律知識功底外，還應熟知在當地被鄉民普遍接受的、一定程度上起著規范社會秩序作用的"內部規則"、風俗習慣、"生活邏輯"等地方性知識。法官如果不了解當地的風土人情，縱然有"鋒利"的法律武器，也可能四處碰壁，寸步難行。地方性知識的培訓可以讓法官及時認識到地方特點的客觀存在，并盡快了解當地的風俗習慣、人情世故，進而主動去思考國家統一的法律如何與地方特色銜接起來，達到徹底化解糾紛的目的。
篇9
一些地方目前出現的“農村空心化”現象，生成背景復雜，涉及領域廣泛，負面影響明顯，采取科學舉措加以攻克顯得異常迫切與重要。
一、農村空心化的成因與影響
通常意義上理解的農村空心化是指在工業化、城鎮化的背景下，農村的剩余勞動力大量甚至是過分轉移到城市中務工，而導致農村人口在年齡結構上空缺和村莊空間形態上荒蕪的現象。作為一種“去中心化”的發展態勢，農村空心化究其本質是復雜的社會、經濟變革在鄉村地域的現實反映。一方面，人口非農化轉移成為常態，大量農民進城務工，對城市公共服務能力提出了嚴峻的挑戰。戶籍、教育、住房等公共資源供給的缺失和分配上的不均，導致農民難以獲得完善的政策和生活保障。無法真正享受與市民同等的待遇。為此，對其而言，一個理性的選擇便是自己“單槍匹馬”到城市闖蕩，老人和孩子則成為老屋中留守的主要人群，導致農村“年齡空心化”的現象凸顯。另一方面，農村建設用地“外擴內空”現象日益突出，農戶更多地將新房的建筑選址確定在村莊或城鄉交界處，以獲取城市的公共資源與享受便利的交通出行等，這又往往造成村內人走宅空，老宅長期閑置，農村“住宅空心化”的現象普遍。
農村空心化給我國經濟、社會的良性發展帶來了諸多負面影響。其一。農村空心化造成了我國農村發展格局的失衡和資源的浪費。留守老人和婦女在知識素質、技術水平、學習能力等方面弱化，亦使得科技知識和新技術推廣難度增加，進而造成撂荒耕地逐年增加，“一戶多宅”情況，數量龐大和布局混亂的新、老住宅又向耕地保護提出了挑戰。其二，農村空心化引發了諸多嚴重的社會問題。人口非農轉移使得新農村建設主力日益流失，社會管理革新的難度加大。老人養老、醫療和小孩的教育等問題日漸凸顯。其三，農村空心化的“外擴內空”，使得農村整體的面貌和人居環境受到破壞。農村村莊內部的空心性及其外部的廣延性，直接引起宅基地更大程度的分散，給公用基礎設施建設帶來了困難。同時，由于村內住宅長期無人居住、年久失修，在遭遇各類自然災害時往往存在著重大的安全隱患，并現實地影響著農村建設的整體風貌和布局。此外，住宅空心化的無序發展，還使得長期以來形成的親緣臨近和鄰里互助的樸實民風和人際關系淡化，村民的集體意識受到削弱。爭奪宅基地行為的增多，又導致干群關系和村民關系日益緊張。很大程度上影響著村內社會治安和公共秩序的穩定。
二、農村社區與社會管理創新
“社區”是1887年由德國社會學家滕尼斯首先提出的，它是包含地理因素、心理因素和社會因素的內涵豐富的概念。農村社區相對于傳統行政村和現代城市社區而言，系指聚居在一定地域內的村民在農業生產方式的基礎上所形成的社會生活共同體。它在我國的產生，系新時期鄉村社會轉型的必然要求，對我國基層民主和村民自治制度推進和完善具有積極作用。在工業化、城鎮化的快速推進中，推進農村社區建設不失為解決農村空心化問題的重要舉措。近年來，黨和政府高度重視農村社區的功能并積極引導社區建設，自十六屆六中全會中央首次提出農村社區建設的主張后，短短幾年間，各地的社區建設便經歷了探索實驗、全覆蓋發展、和諧社區提升、社區規范化建設四個發展階段，其社會管理和公共服務的重要功能日益彰顯。
首先，農村社區的建立改變了城鄉傳統的生活思維方式，整合了社會資源。當前各地對農村社區建設模式的探索，主要包括新興農村住宅社區、中心村規劃社區以及舊村改造社區_一類。其中最常見的形式為村莊合并，原先散居的村落變為集中化的社區，匯集了更多的異地人口，建立在傳統親緣、地緣關系上的鄉土人際網絡更多地加入了業績因素，熟人社會的鄉土性慢慢減弱，開放化生活方式和兼收并蓄的思維模式逐步形成，從而促進了農村生活與城市生活的科學對接。同樣，農村社區建設亦推動了社會資源的節約和公共問題的解決。通過對村落住宅加以科學規劃，整合并優化配置了閑散的土地資源，在為村民提供更優質的居住條件和配套設施，改善其生活環境和質量的同時，更為城鎮化提供了廣闊的空間。此外，針對留守群體的養老、教育、醫療等公共產品供給不足的狀況，社區建設還為村民搭建了組織化利益和訴求表達的平臺，從而為其爭取了更多的公共政策、資源，提供了制度和機制保障。
其次，作為一種新體制，農村社區還在促進基層民主、村民自治方面發揮著重要的功能。農村社區的成立，適應了鄉村社會日益開放和人員融合的變遷趨勢，一改傳統封閉和排外的管理體制，賦予所有在鄉村生產和生活的人們以公共事務的參與權和管理權，最大限度地保護農民和居民的民利。并且，針對農村青壯年人口離鄉進城所帶來的基層民主空心化的發展障礙，農村社區以更加務實的方式，將轄區基于共同生活需要的群體予以整合。打破了傳統村籍的限制，將外來人員納入社區民主治理之主體范疇，從而打造了一個多元利益主體平等協商、協調的平臺，激發著社區自我管理和服務的內生動力，進而有效促進農村發展中各類矛盾的化解和鄉村社會秩序的穩定。
三、加強農村社區建設的對策選擇
針對農村空心化的現象，農村社區建設應遵循科學規劃、綜合協調原則，充分調動各社會治理主體的力量，系統整合各類社會公共資源，切實形成建設合力。
（一）轉變觀念，加強對農村社區建設的組織和引領
我國的農村社區具有很強的政治建構特性，政府的動員和制度安排顯得異常重要。政府部門要更新理念，改變行政權力包攬和過度干預的傳統，在社區建設中始終以農村所需和農民所思為出發點，切實授權、還權于社區，保障農民的社會參與權、表達權。其一，通過宣傳教育、政治動員和經濟誘導等手段，引導村民形成組織化的協調、互助意識，并在此基礎上選擇符合各地農業發展現狀和區域特點的社區建設和發展模式，整合農村由于“外擴內空”而分散和浪費的各類資源、實現組織化的綜合利用，最終形成規模發展和集約效應。其二，結合我國經濟、社會發展的現實特點，明確對農村社區的法律定位。作為農村基層社會生活共同體和鄉鎮政權的組織基礎，應當賦予其正當的法律地位和充足的管理權限。其三，有效利用農村社區利益表達和訴求輸送的平臺效用，有針對性加以政策設計和民主推進。農村社區為村民利益聚合和民主自治搭建了組織架構，應積極鼓勵農民的參與、協商和討論。同時，政府應當常態化、制度化地收集和分析社區整理和輸送的各種建議與訴求，及時修正相關政策措施，將資源和經費的投入加以最優化配置，有的放矢地化解空心化的各類難題。
（二）在攻克農村空心化問題上應當大膽探索，有所作為
第一，明確職能、準確定位，有效彌補政府管理缺失。目前村莊合并構建社區的模式，主要著眼于農村區域的社會化或就地城鎮化，結果是盡管產生了新興社區，但往往停留在村民居住集中或行政機構簡單合并等淺層次上。看似打破了原有村莊的行政界限和社會邊界，但實際上還沒有完全融合成為一個真正意義的社區。其內部村治的痕跡依然明顯，管理資源并未得到優化整合，社區的組織和制度建設都相對滯后，社區管理委員會的職能并未切實轉變，公共服務的提供能力低下，難以協助政府解決土地城鎮化快于村民市民化的矛盾。基于此，我們需要重塑社區的治理地位，要將其職能切實定位在資源整合、社會管理和公共服務上。充分考慮我國目前空心村“內控外擴”、“小聚居、大分散”的特點，按照資源共享、貼近基層、節約成本、服務村民的原則，以空心村整治——中心村社區建設為切入點，對原先村內外的整體空間結構、家庭模式進行重構。即在政府的支持下積極開展對農村用地的整理活動，對農村用地進行科學規劃，把地域相鄰的幾個村莊公共資源加以整合，選擇一個發展潛力較大的村莊設置為中心村，配套建成農村社區服務中心，具體承接政府對村民的社會管理和公共服務職能。對留守人員居住環境進行調查，依據社區布局特點對現有農村居民點遷村并點、退宅還田，遏制土地資源浪費。
篇10
一、農村人居環境的落后狀況不容忽視
至2005年底，全國共有313.7萬個村莊，其中行政村56.3萬個，1.8萬個建制鎮（不含縣城關鎮）和2.1萬個鄉集鎮，居住著9.86億人，其中在村莊居住生活的農民近8億人。村鎮現狀非農建設用地面積17.2萬平方公里（2002年為16.67萬平方公里），其中村莊14.04萬平方公里。
（一）我國農村人居環境依然十分落后
改革開放以來，農民主要依靠自己的力量改變了住房條件，目前全國村莊實有住宅205億平方米中，樓房已占1/3，人均住房建筑面積達到25.8平方米；每年仍有2%左右的農戶自發建房，竣工面積保持在4億平方米以上，其中樓房占60%。近年各級政府加大支持力度，使農村部分公共設施的短缺狀況有所緩解，基本解決了農村用電、村外道路、廣播電視、通訊和個別地區水質性缺水的困難，受到廣大農民歡迎。農村人居環境雖然局部有所改善，但整體落后狀況尚未得到根本扭轉，“城市像歐洲、鄉村像非洲”的反差還在擴大。
1.農民建房散亂和反復拆建，造成農民財富大量流失和社會資源浪費
部分村莊建設無規劃指導，管理失序，農民建房不執行規劃或沒有規劃可執行的現象普遍。據建設部統計，改革開放以來，曾經編制過村莊規劃的占村莊總數的51.1%，曾經調整完善過村莊規劃的占村莊總數的21.6%。根據部分地方調查估計，農民建房按照規定經過規劃建設審批的，僅占30%左右。上述兩項綜合計算，現行村莊規劃建設管理制度的實際執行率僅在6%—15%之間。農房建設布局散亂,沿公路建設，“有新房，無新村”，建新不拆舊，部分地區出現了嚴重的“空心村”現象。農房建設占地大，僅1993—2002年，村鎮人均建設用地從147.8平方米增加到167.7平方米，凈增19.9平方米，增幅為13.5%。村鎮建設用地總量和人均用地水平沒有隨著城鎮化發展而降低，城鄉建設用地供求矛盾得不到應有的緩解。農民反復拆建自有住房，一些經濟較發達地區農房已拆建三四茬，近年拆舊建新量（含自然損毀）占到了當年農房竣工總量的27%，年直接經濟損失達350億元，農戶有限財產被耗費在反復拆建住房上，導致農民財富長期難以積累，也導致社會資源的巨大浪費,加劇了資源環境沖突。
2.農村人居環境普遍較差，民生與安全問題日益突出
2005年，建設部村鎮建設辦公室委托有關單位對我國具有代表性的9個省中的74個村莊進行調查，調查內容涉及農村居民點的基礎設施和公共服務設施現狀，包括居住區、供水、排水、供電、通訊、環境、生產與倉儲、交通、防災、供氣與供暖、規劃等11個類別的105個項目。通過調查發現，目前電力、通訊、通村公路問題已基本解決，農村與城市差距最大的部分就是村莊內部群眾生活中直接接觸到的人居環境和基礎設施。調查結果顯示：41%的村莊沒有集中供水，96%的村莊沒有排水溝渠和污水處理，40%的村莊行路難，72%的村莊畜禽圈舍與住宅混雜，幾乎所有村莊都使用傳統旱廁，89%的村莊垃圾隨處丟放，95%的村莊沒有任何消防設施，全國火災發生的起數農村占了60%。
3.城鄉基礎設施投入差距越拉越大，農村公共基礎設施嚴重匱乏
長期以來，財政的基礎設施投資主要面向城市，農村基礎設施投入放在次要位置，往往被忽視，許多地方基本上靠農民投工投勞自行解決。農村經濟發展水平低、自身經濟積累不足，嚴重制約著農村基礎設施建設，農村抵御自然災害的能力極其脆弱。2000—2003年，我國村鎮人均公用設施投資依次為36元、42元、68元和67元，而同期城市則分別為487元、658元、887元和1320元，差距一直在13倍以上。從城鄉投入水平差距上看，2005年村莊人均僅48.2元，只相當于設市城市的1/30、縣城的1/13、縣城以外建制鎮的1/7。在農村住區環境中，每年農村區域的工業廢棄物和建筑廢棄物的總量已達6.5億噸，每年農村自身又產生1.2億噸生活垃圾，工業“三廢”和城鄉垃圾未能得到及時有效的收集、清運與處理，垃圾亂扔亂堆亂放，不少村莊被垃圾包圍，環境臟亂差現象日益嚴重，對村莊的污染正由局部向整體蔓延。全國農村還有3億多人飲用水水質不合格，多數村莊污水橫流，每年直排的農村生活污水超過2.5億噸，大面積污染了村莊溝渠、水塘、溪流和地下水。農民大多使用地坑式廁所，清潔能源普及率低下，畜禽散養，圈舍與住房混雜，人畜糞便未得到無害化處理，人類傳染性疾病不時在農村地區流行，新的動物源傳染性疾病尤其對農民身體健康和農村社會穩定帶來新的重大威脅。
4.城鄉社會發展嚴重失衡，農村構建和諧社會面臨巨大壓力
社會固定資產投資幾乎全部集中在城市，2005年全社會固定資產投資已經達到8.5萬多億元，其中約80%以上投向城市。與此同時，城鄉人均收入差已由1997年的2.47∶1擴大到3.22∶1。目前全國跨省區轉移就業的農村勞動力為1.2億多人，在本縣域和鄉村從事非農業經濟活動的還有8000萬人。由于農民工進城就業定居的政策不穩定，城市就業門檻和落戶門檻過高，農民進城定居落戶的比重低。在城鎮化過程中，城鄉發展差距逐年增大，社會分化加劇，無力向城鎮轉移和沒有轉移意愿的農民，很難完整分享到國家改革和社會發展的成果，農業和農村活力持續下降，出現農村凋敝，農村社會結構矛盾和國家穩定成本呈加大趨勢。
（二）農村人居環境落后的制度因素簡析
1.公共財政體制未能有效覆蓋村莊公共基礎設施的建設與維護
農村公共設施屬于公共產品或準公共產品，不能由市場提供或不能完全由市場提供。由于政府引導與支持投入嚴重不足，尤其是對于村莊內部的集體性公共基礎設施財政基本上沒有涉足，同時社會資金不愿投入，結果只能由經濟力量嚴重不足的農民和村集體自己負擔，村莊公共設施建設及運行維護機制長期難以建立。政府方面的農村公共基礎設施供給主體責任嚴重缺失，直接面向社區的縣鄉政府事權財權不匹配，基層政府普遍財力拮據難以履行公共基礎設施供給與服務的基本職能，致使農村人居環境長期難以改善。
2.農村規劃建設管理體制長期滯后于農村發展
村莊規劃建設管理的公共職能長期薄弱，機制嚴重缺失，即使有村莊建設規劃，也多為簡單套用城市規劃方法，無法為公共財政投入建設提供有效依據。中央支持農村發展的資金和政策沒能形成改變農村落后面貌的合力，無形中降低了有限而寶貴的公共資金的使用效益，增加了國家管理和農村發展的行政成本，在一定程度上促生了鄉鎮機構人員膨脹，也滋長了部分農村干部群眾的依賴心理。
3.農村生產生活活動加劇，垃圾、污水等超出生態環境的自我平衡能力
隨著農村生產力發展，農村土地負載的生產功能、強度，以及環境壓力不斷增加，城市的垃圾污水和有害的工業廢棄物向農村轉移，都造成農村自然經濟狀態下的自然生態循環模式被打破。為了提升農村的生產生活承載能力，就必須提供相應的公共基礎設施。
另外，改革開放以來大部分農村區域雖市場化水平有所提高，但未能有效發展公共設施建設的多元化投資機制，也是農村人居環境落后的原因之一。
農村人居環境落后不僅僅是農村環境臟亂差的問題，而是一個國家一般貧困和農村基本民生問題的反映，是城鄉發展差距在生存環境和生活質量上的集中體現。我國長期受城鄉二元社會結構和城鄉分治的管理結構影響，使農村人居環境問題郁結難解。
二、現階段公共財政引導農村人居環境治理的進展與困難
在近年構建公共財政的導向下，支持農村基礎設施建設的投資力度不斷加大。中央政府積極增加公共財政對“三農”的投入，支持改善農村地區基礎設施條件。2005年，中央財政預算安排25億元發展農村沼氣，比2004年增加15億元；安排40億元解決農村飲水安全問題，翻了一番；安排170億元用于農村公路建設，等等。同時，各級政府和農村集體經濟組織也加大了對與村莊人居環境有關的公共品和準公共品建設的投入，主要包括村內道路、供水、排水、垃圾集中清運、綠化、路燈、公共活動場所等項目。據統計，2005年，包括上述項目在內的村莊人居環境公共設施建設投資總額為379.5億元（其中道路317.0億元、自來水44.8億元），比2004年增加了10.8%。從資金投向上看，道路、供水占95.3%，其他方面的投入不到5%。
雖然公共財政加大了對農村基礎設施建設的投入并取得了相當的成效，但總的看公共財政投入嚴重不足，單靠農村和農民的自身力量，難以徹底改變農村環境臟亂差和公用設施嚴重匱乏的面貌，必須發揮公共財政投入對農村人居環境治理的引導作用，解決認識方面的偏差和操作層面的制度缺失。
1.在農村公共基礎設施認識上有偏差和盲點
農村地區基礎設施包括農業生產基礎設施和農民生活基礎設施，既有跨省區、跨地區的國家和省級骨干網絡的基礎設施，也有縣鄉行政區域內基層社區的基礎設施。針對縣鄉行政管理范圍，從投資受益主體看可以分成三類：第一類是市縣轄區內農村區域性的基礎設施和公共服務設施，項目范圍覆蓋至全部建制鎮、鄉和有一定規模的中心村，與城市基礎設施和公共設施共同構成比較完整的國家基礎設施和公共服務設施網絡。這類基礎設施建設（如“道路村村通”）的支持政策和實施方案比較清楚明了。第二類是直接面對村莊的集體性基礎設施，覆蓋范圍是農村區域依據規劃保留的全部行政村、自然村和有一定規模的農村居民點。此類設施（如村莊內部的道路）提供農村基層社區集體共享的公共服務，受農村人口小規模集中、分散化分布的影響，同時具有公共性、公益性、微觀性和規模不經濟性等特征，可稱之為集體性公共基礎設施，是目前政策思路和解決方案最不清楚的領域。第三類是農戶自主參與、利益直接到戶的基礎設施項目（如沼氣池建設）。通過政府專項資金引導、項目示范、市場化運作的方式實施，如國家扶持資金為主的“六小工程”和扶貧項目等。此類項目覆蓋農村地區廣大農戶，其支持政策和實施方案，也相對清楚明了，已在一定范圍推廣并取得較好效果。
第二類集體性公共基礎設施與農村人居環境的改善關系密切，但由于受益人口相對狹小，導致人們在認識上往往不承認其公共性和公益性，即由于村莊集體性公共基礎設施的“微觀化”特征，影響了政府系統對此類社區性公共產品或“準公共產品”屬性的認同。又由于其投資的規模不經濟性明顯，非政府的投資主體不肯涉足。結果歷史上村莊集體性公共基礎設施建設主要依靠經濟實力普遍薄弱的農民和農村集體組織自行投入，有錢則辦，是目前農村投資最為欠缺的方面和新農村建設中最為滯后的薄弱環節，其支持政策和實施方案至今不明，政府的“條條”和“塊塊”到此都不管了，為數不多的有能力的村集體自己逐步解決，大量存在的無能力的村集體放任不管，農民“一事一議”機制往往是“有事不議，有事難議，議而不決，決而難行”。因而這方面的投資嚴重不足，直接影響改善農村整體面貌和提升農村人居環境。
2.對農村集體性公共基礎設施的責任分擔不明確
在農村公共設施建設長期被忽視的情況下，基層政府將農村集體性公共基礎設施的投資建設責任往往簡單地歸結為農民集體組織和農民自身，造成社會上對村莊公共設施建設責任主體的片面理解，認為村莊公共設施建設和人居環境改善，純粹是農民和村集體自己的事情。在新形勢下，固然政府責任主體的缺位是農村集體性公共基礎設施建設投入不足的重要原因，但由于不存在政府包攬農村集體性公共基礎設施建設的合理性與可能性，勢必還要尋求政府引導下由公共財政與村集體、村民共同參與的合理分擔合作關系，但我國這方面的法規現為空白，政策思路、要點也基本沒有，所以無法在中央、地方各級政府及村集體、村民各方間明確各自的分擔責任。
3.村莊集體性公共基礎設施的公共財政支持存在結構性失衡、錯位和財力嚴重分散問題
集體性公共基礎設施的公共性和公益性決定了公共財政資金引導支持的必要性，但是其內在的規模不經濟性導致多部門共同介入時很難形成合理的結構與合力。在資金總體投入不足的狀況下，由于缺乏統籌協調的操作平臺，過于分散的以部門渠道為主的“撒胡椒面”式投入，對治理廣大農村地區的人居環境實效性較差，資金使用效率不高。政府公共資金供給決策機制上存在著多頭“自上而下”的特點，農村發展的政務和建設項目的安排，缺乏與當地農民的必然聯系，農民對公共財政支持農村基礎設施建設缺乏知情權，對本地區的發展和公共事務缺少參與權，對感同身受的最直接、最急需、最關心的人居環境問題的解決缺乏決策權，不但嚴重影響了農民參與公共事務的積極性，也出現農村公共基礎設施需求與政府部門供給之間的偏差，甚至造成結構上的失衡與錯位，進一步加大了資金使用的缺口。
4.投資主體多元化格局下，對社會資金可能的介入缺乏公共財政的引導帶動
農村集體性公共基礎設施的規模不經濟性，在投資主體業已多元化的格局下，依然是外部社會資金不敢進入的主要顧慮，而其準公共產品的性質，又存在市場主體介入的一定可能性。關鍵問題是各級政府公共財政對農村集體性公共基礎設施的長期漠視，使得公共財政應有的引導、帶動、政策傾斜支持的基礎性、保障性、公平性作用未能充分發揮出來，結果由于農村人居環境差沒有社會資金敢投資，農村集體組織和農民沒有實力投資，越沒有投資，農村人居環境就越差，帶來惡性循環。
5.基層政府的財權與事權不匹配和農村集體經濟力量薄弱，直接影響支持村莊公共基礎設施建設的能力
目前農村公共產品供給機制中，基層政府財權與事權的不匹配主要表現為廣義稅基（含稅收與收費）未能形成與其職能相呼應的清晰、合理的層級配置，也未形成有力、有效的轉移支付制度。基層承擔著一系列公共職能，卻沒有穩定的財源支撐。縣鄉財政受收入限制，無法完成相應的事權，農村集體經濟組織力量薄弱，無法承擔起改善農村人居環境的重任。6.缺乏農村集體性公共基礎設施建設維護的制度性的長效機制。
依靠現有的管理方式和政府的有限幫扶，對部分示范村、試點村人居環境的改善是有效果的，但無法“廣覆蓋”地解決全國量大面廣的數百萬個村莊的問題，更無法保證建成項目得到有效維護和持續改善。在長效、穩定的相關制度并未初具形態的情況下，現實生活中對基層政府不當的考核機制，極易使千方百計爭取來的資金主要投入到那些見效快、促形象、出政績的短期或表面化、部門化的公共項目上面，而不愿投入那些見效慢、期限長、打基礎的公共項目；只愿意新建項目，而不愿意維修養護現有公共設施；注重有收費的公共設施項目，忽視沒有收費的項目。
三、公共財政支持、引導農村人居環境改善的思路與對策
公共財政支持、引導農村人居環境改善，是政府側重提供公共產品的職能定位所要求的，也是實施新農村建設、構建和諧社會所急需的。這將有利于把分散的村莊引導到科學合理、相對集中的布局，有利于以村莊集體性公共基礎設施的優化配置推動農村人居環境的持續改善，也有利于帶動、引致社會資金的進入，更加廣泛、有效地調動農民參與改善自己家園面貌的積極性，促進城鄉統籌協調發展，具有其他主體和其他資金無法替代的重要作用。
（一）公共財政在改善農村人居環境方面的基本思路
在新農村建設中，公共財政應以不包攬但積極幫扶、引導的姿態，合理介入農村集體性基礎設施建設領域，將農民最急需、最直接、最關心的民生事項確定為政府優先幫扶的重點，加大公共財政的投入，以引導、動員社會（農民）多方財力、物力、人力，依靠政策改進形成更有效的合力，促成市場經濟大環境下我國農村人居環境的改善機制，并依靠制度建設保障其長效運行。
這一思路形象化的表述是：“國家不包攬，政府要幫扶；事項應分類，農戶共參與，資金重民生，籌資要多元；引導重政策，管理靠制度。”
（二）主要對策建議
1.明確各級政府在新農村建設中對集體性公共基礎設施建設的幫扶責任
建設公共服務型政府是當今的世界潮流。社會主義市場經濟條件下，政府的職能主要體現在宏觀調控、市場監管、公共服務和社會管理方面。我們的政府是人民的政府，明確并加強政府在提供農村公共品和服務方面（包括在農村社區性、集體性公共基礎設施方面介入）的主體責任，才能更好地實現和保障社會公正與和諧。農民也是國家公民，理應享有與城市居民一樣的公民權利，得到同樣的公共服務和競爭機會。各級政府應從根本上改變城鄉二元的思維定式，給農民以國民待遇，以為農村提供與城市居民大致均等的公共基礎設施為目標，支持、引導農村集體性公共基礎設施的建設。同時亦要明確：公共財政的積極介入、幫扶，并不意味著國家包攬，這不僅是由于面對幾百萬個村落，國家的大包大攬力不能及，而且是由于國際、國內的經驗已反復證明，國家對于社區性公共產品的包攬方式不會有好的管理效果。
2.積極構建、完善公共財政體制和為農村服務的財政投融資機制
目前省、市、縣、鄉鎮四級政府的架構下，縣、鄉承擔的事權遠遠大于財權，中央、省市自上而下的轉移支付力度又明顯不足，縣、鄉政權事實上缺乏承擔全部事權的經濟基礎和資金實力，無法達到財權與事權的匹配，縣鄉政府無力有效地支持農村人居環境的改善。通過深化財政改革，建立覆蓋城鄉的公共財政制度。在合理劃分各級政府的事權與財權的前提下，使財政支出范圍以事權為基準，以滿足社會的公共需要為目的，調整財政支出結構，增量部分重點向新農村建設傾斜，加大預算資金對農村基礎設施的投入。根據農村公共設施的服務范圍和層次，應明確界定中央、省、市、縣、鄉鎮在農村公共基礎設施供給方面的責任、范圍和分工合作關系。考慮到農村集體經濟組織力量不足和農村集體性公共基礎設施投入長期欠債，各級政府都有責任加大對農村集體性公共基礎設施建設的支持，由各級公共財政適當介入，發揮積極的引導作用。同時運用稅收、補助、貼息的政策手段，鼓勵和引導社會資金特別是工商資本參與新農村建設，參與農村集體性公共基礎設施的建設和管理。
3.從農民最急需、最直接、最關心的民生事項入手，合理分類，重點幫扶
農村公共基礎設施作為農村發展和農民生存不可或缺的公共產品，直接關系農業發展基礎和農民生活質量。政府公共財政的幫扶應著重發揮其積極的引導作用和示范作用，重點解決當前農民最急需解決的和農村民生最直接、農民最關心的公共基礎設施。政府公共財政引導農村人居環境改善主要包括以下內容：縣域新農村建設布局規劃（以基本地形圖測繪為前提）；不適宜人類居住地區的生態型移民、災害易發地區（山體滑坡、泥石流、臺風災害等）、水源保護地區、風景名勝核心保護區等各類形式的移民建村（不含工程建設性移民）；村內閑置宅基地和私搭亂建的清理；打通鄉村連通道路和硬化村內主要道路；村莊清潔能源建設引導；人畜安全飲水和配套建設供水設施；排水溝渠及農宅四周排水小溝；廢舊坑（水）塘和露天糞坑整理；公共廁所、集中垃圾收集與處理設施和村莊內的垃圾集中堆放點；教育醫療衛生和農村基層組織與村民活動場所、集中場院、公共消防通道及設施建設；人畜衛生安全居所建設的引導；農房建設管理與質量安全檢查；典型地方特色、民族特色傳統民居的保護維修；以及環境污染治理和村容村貌整治等。對這些需從各地不同情況出發，掌握合理順序，區別輕重緩急，有重點地幫扶，扎實地逐步、逐項推進。
社區內具體項目幫扶的優先順序，應由農民通過村民自治組織的民主程序確定。根據各地經驗，可以將“住安全房、喝干凈水、走平坦路、用衛生廁”作為當前優先幫扶的重點，將做好規劃作為政府公共財政支持的先行要求（需拿出一定的資金組織規劃的制定）。
4.提升政府公共財政支持引導的效應
要順應經濟社會發展階段性變化和新農村建設的要求，調整國民收入分配格局，按照存量適度調整、增量重點傾斜的原則，加大對農業和農村的投入，擴大公共財政覆蓋農村的范圍，將國家對基礎設施投入重點轉向農村，增加對農村集體性公共基礎設施建設的公共財政支持引導。新農村建設全局所需要的資金量是空前巨大的，國家有關部門曾測算過多個方案，初步改善80%左右農村地區的人居環境狀況即需要2—5萬億元，可知在新農村建設中必須千方百計提升政府公共財政支持、引導的放大效應和帶動效應。注重在政策思路清晰化、合理化前提下，能有效追求和實現政府資金“四兩撥千斤”的“乘數”效應，注重抓住機會促成PPP（公私合作伙伴關系）式的開發合力，也注意適當結合規模化經營、農業產業化發展和綜合開發，合理促成集體經濟力量的提升與壯大，加快農戶致富步伐，以提高改善農村人居環境的“內生”財力與實力。
5.建立農村社區集體性公共基礎設施投入、建設、運轉維護的長效機制
要充分發揮現有制度的作用，同時按照適應新時期新環境的要求，推動管理制度建設和完善。
（1）充分發揮村民自治組織作用，促使“一事一議”機制有效運用，保障農民對社區公共事務的決策權。中央和各級政府應明確公共財政支持農村人居環境改善的重點領域和方向，提出引導性目錄，由村民組織自主討論決策采取哪一種適宜的方式組織實施，可以整村實施整治，也可以村內分項實施整治。項目選擇方式有農民自主選擇，聯戶選擇，也可由農民自治選擇，農民自愿投工投勞進行建設。政府按行政或自然單位（單元），整體提供水泥鋼材等實物支持和技術服務支持。這樣做，既保障了農民對公共事務的決策權，也有利于充分調動農民參與的積極性。
（2）改進完善政府資金介入的可行性研究制度和相關決策制度。為使有限的政府資金在介入農村基礎設施（包括社區性、集體性公共基礎設施）建設領域時能夠充分發揮其作用，有必要緊密結合公共財政導向下的財政管理制度改革，積極推進政府資金介入的可行性研究制度和相關決策制度的改進與完善。應由粗到細建立一整套項目可行性研究、績效評估與決策的規章制度，依靠制度的力量減少決策失誤，提高資金使用效益。
（3）建立與完善政府政策引導與資金扶助項目的全程監管制度。應當運用公共財政框架下現代意義的規范的預算流程和近年正在發展中的“金財工程”中的信息處理技術與信息網絡平臺，積極建立和發展完善對于政府政策引導、資金幫扶項目的全程監管、監控制度，從而在運行中跟蹤反饋決策的質量和項目實施的質量，并防范可能發生的種種不良行為，做出必要的動態調整和實施有效的資金監督、績效管理。
（4）強調因地制宜的規范化運行管理，保證村莊人居環境公共設施正常使用。相對于建設、整治而言，村莊人居環境公共設施的運行管理更為復雜、更具有長期性，需要建立相應的長效管理方式，而且不同的公共設施需要不同的運行維護管理機制。能夠市場化或部分環節能夠市場化的，要堅決引入市場機制；外部市場主體介入的市場化運作有困難的，也要通過村民適當繳費或村集體經濟解決管理資金來源問題，積極構建、塑造其中的激勵—約束機制。例如，江西省永修縣南岸村積極引入市場機制，自來水供應由私人承包經營，合同每年一簽，戶均月費用僅6—7元，農民能夠負擔得起。相反，在另一個情況十分類似的鄰近村莊，在幾年前同時建成了同樣的自來水設施，但因管理不善，目前已廢棄。該縣的黃婆井村，依靠出租騰退出來的100余畝宅基地，每年收入約2萬元，用于環境衛生、公共設施建設與運營維護管理。
6.在支持“做大蛋糕”的基礎上，加大政府資源和資金的組織整合力度
篇11
目前大多數高職院校都是從中專升格而來，諸多院校的公共管理類專業都是近年來根據社會需要和發展而開設的新專業，而長沙民政職業技術學院民政系所開設的民政管理和勞動與社會保障專業卻是從建校以來就有的，有近20年的辦學歷史，并且這些專業根據社會發展需要不斷調整課程和專業方向設置。
（1）根據社會變化和需要，設置專業崗位群根據專業教師對民政和社保工作的調查，我們對民政管理專業及勞動與社會保障專業所面對的職業崗位群及工作任務作了細致分析，對民政以及社保行業企業發展的社會背景、行
業背景、人才需求現狀、行業技術及裝備現狀、行業機構人才需求等進行了分析，把握民政行業服務領域發展現狀和變化趨勢及職業崗位能力需求和任職資格提升，針對專業發展實際，形成了翔實的專業調研報告。在專業調研報告基礎上，基于民政和社保職業崗位工作過程和任務，組織行業機構專家和專業骨干教師，通過職業分析，合理確定本專業人才培養目標定位和培養規格要求，通過教學分析，合理確定本專業所必備的關鍵知識、核心能力和綜合素質，形成課程體系開發基礎和民政管理崗位和勞動與社會保障專業群以及相應的工作任務內容(見下圖表)。本文為2009年度教育部高職高專公共管理教指委資助課題。
（2）不斷提升課程設置質量，建設精品課程
民政管理和勞動與社會保障專業在開設過程中，隨著師資隊伍質量的不斷提升和辦學質量的不斷提高，課程設置和開發質量也越來越高。2001年民政管理專業被國家教育部確定為全國教學改革試點專業。民政管理專業在金雙秋教授及其它老師的努力下，《民政工作原理》和《現代家政》分別于2004年和2007年成功申報國家級精品課程；勞動與社會保障專業在周德民教授及其他老師的長期努力下，《社會調查》和《社會救助》也分別于2006年和2008年成功申報國家級精品課程。2006年，民政管理專業、勞動與社會保障專業通過國家教育部評審，成為全國首批示范性高職院校重點建設專業。以上這些成績的取得，極大提升了這兩個專業的建設內涵，也是長期以來這兩個專業建設的成果展現。
（3）廣泛依托行業辦學，提高實訓比例
高職高專院校專業建設的特色體現在實習實訓，民政管理和勞動與社會保障這兩個專業自開始以來就非常重視學生的實習實訓建設，大量建設校內實習實訓場所，廣泛利用在全國各地民政系統已工作的校友資源，建立了諸多校外實習基地，這樣就為每名學生畢業前6個月的實習實訓場所創造了良好條件。截止到目前為止，民政管理專業現有校內實習實訓室6個、校外實訓基地21個，每年能接納1500名學生進行專業實習；勞動與社會保障專業校內實習實訓基地4個、校外實訓基地15個，每年能同時容納220名學生進行專業實習，大量的實習實訓基地的建設確保了專業建設質量。
2、民政管理和勞動與社會保障專業教師的發展
（1）加強師資隊伍建設
1999年長沙民政學校升格為長沙民政職業技術學院，辦學層次由中專升格為大專，這樣民政管理專業和勞動與社會保障專業原來中專層次的師資已不能適應專業建設和辦學需要，在這種情況下，學院一方面給這兩個專業的老師限定時間，在過渡期內考上研究生的老師由學院出學費，先后4名老師考上武漢大學社會學在職研究生并順利完成學業、拿到學位，淘汰或轉崗了部分不能適應教學需要的本科生老師；有2名老師考上了香港理工大學的應用社會科學系并拿到了社會工作碩士學位；另一方面大力引進13名重點高校相關專業的全日制優秀研究生充實這兩個專業的師資隊伍，截止到目前，民政管理專業擁有教授3名、副教授6名、講師8名、助教1名。勞動與社會保障專業現有教授1名、副教授2名、講師2名、助教2名，經過長期建設，這兩個專業已形成了比較合理的年齡、學歷以及職稱師資結構，為專業今后的健康發展奠定了良好基礎。同時通過選派專業老師到民政部、省民政廳、地市民政局掛職以及考從業資格證，這兩個專業的雙師比例都達到了100%。
（2）重視教師團隊打造
長期以來，民政系的民政管理和勞動與社會保障專業都非常重視教師團隊的打造，民政管理專業帶頭人金雙秋教授和勞動與社會保障專業帶頭人周德民教授都非常注重對年輕教師的傳幫帶，培養了一批本專業的年輕骨干老師，平時大家有什么教學問題共同探討，有什么教學困難互相幫助，正是在這種氛圍中，年輕教師得到了鍛煉和培養，專業凝聚力和向心力得到了提升，本專業的整體師資得到了跨越式發展。民政管理和勞動與社會保障這兩個專業先后多次被評為校優秀教研室，最終先后都被評為湖南省省級優秀教學團隊。3、民政管理和勞動與社會保障專業畢業生的發展在日常實踐教學中，民政系不斷創新教學管理模式，重視學生專業價值觀念滲透和綜合實務能力的提高，在教學過程中，注重行業專家和實踐工作者的全程參與，結合工作實際，將課堂理論與社會實際緊密結合起來，在上海、廣西等全國各地建立了21個實習基地，保證了本專業實習實訓的需要。同時還結合新農村建設需要，在石門縣等農村社區建立實習實訓基地，將課堂搬到貧困農村進行實踐教學，推行課堂與實習基地一體化的教學模式，進一步完善了實踐教學體系，這些措施確保了學生的可持續發展，畢業生培養質量穩步提高，走上社會后得到了較好發展，其中早期畢業生大多在全國各地的民政系統工作，其中有的已經走上市長崗位，有的已走上縣長崗位等，最多的是在民政系統基層工作。近年來，民政管理和勞動與社會保障專業保持了比較平穩的發展，民政管理專業每年有200名左右畢業生，勞動與社會保障專業每年有100名左右畢業生，這些畢業生中一部分從事了基層民政工作，一部分去了社會企業單位，目前發展良好。
二、高職高專公共管理類教育發展的基本經驗
1、民政學院公共管理類教育發展戰略規劃基本經驗
（1）必須服務地方社會需要民政學院民政管理和勞動與社會保障專業的設置是著眼服務于地方社會發展需要，近幾年，城市街道和社區、農村村委會建設、社會救助、福利彩票發行等民政行政事務管理、民政基層社會管理、民政社會事務管理發展迅速，對民政類人才需求量較大，隨著行政事業單位招錄工作人員的開放，為民政管理專業和勞動與社會保障專業畢業生的就業創造了良好的軟環境，也是這兩個專業不斷發展的基礎。
（2）必須堅持課程設置動態性相對于普通高校設置的公共管理類專業來說，高職高專院校設置的公共管理類專業更接近于現實社會需要，更具有適用性。變化的專業生存環境要求專業課程設置也必須進行相應變化，保持專業課程設置的動態性平衡。近年來民政管理和勞動與社會保障專業隨著社會環境的變化，及時對專業設置課程進行了更新調整，也根據社會的發展需要，新開發了一些課程。如從2006年開始，民政管理專業師生通過在石門縣農村的實踐教學活動，開發《農村社會福利》、《農村社會救助》、《農村基層組織建設》三門新課程。與湖南省民政廳、長沙市民政局合作，開發《民政概論》、《現代家政學》、《中國社會救助》、《社會工作常用手語》、《民政信息化教程》、《社會保險實務》等6部國家“十一五”規劃特色教材。動態性專業課程設置確保了專業生存的活力與社會適應性，也保證了人才培養的質量。
篇12
【中圖分類號】D922.4 【文獻標識碼】A 【文章編號】1672-2728（2014）02-0071-05
一、問題的由來
農村集體資產是“三農”發展的重要物質基礎和資源保證，對農村集體資產的管理是“三農”發展中的老問題，也是重點問題和疑難問題。《國務院關于加強農村集體資產管理工作的通知》中將農村集體資產界定為“歸鄉、村集體經濟組織全體成員集體所有的資產”。《通知》進一步明確農村集體資產包括“集體所有的土地和法律規定屬于集體所有的森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面等自然資源：集體所有的各種流動資產、長期投資、固定資產、無形資產和其他資產”。可見，農村集體資產指的是所有形態的歸屬于農村集體所有的資產。
隨著我國由政治主導型社會向經濟主導型社會的全面轉型和農村親緣型關系網絡向交易型關系網絡的不斷過渡，我國農村和農業發展中、農民權益保護中的很多問題都是圍繞農村集體資產這一農村經濟核心要素而產生的，農村集體資產管理中的不當行為和不法行為甚至引發了農村的政治問題和較大的利益沖突，2011年9月爆發的廣東省陸豐市東海鎮烏坎村村民大規模維權事件就屬于反映此類問題的典型案例。可以說，烏坎大規模維權事件并非特例，而是在我國農村或輕微或嚴重地普遍地存在，而且由于基層所特有的制度環境和制度運行基礎，此類問題并未引起決策者和學術界的關注。我國現階段的農村集體資產管理活動具有兩個非常顯著的特征：一個是農村集體資產管理在農村社會治理和管理中的核心地位愈加明顯。這種核心地位體現于農村社會治理和管理的主要活動都是圍繞農村集體資產的保值和增值而展開的，農村社會生活中的主要矛盾和沖突也是因為農村集體資產收益分配中的不當或不法行為而產生和激化的：另一個特征是我國農村集體資產不同于其他資產的特性在于其利用和發展路徑是受到很多法律和政策限制的。
如今，無論是在社會實踐還是在學術研究中，對于我國農村集體資產管理的具體實現模式和方式方法都還存在著一些爭議。從制度的視角審視這些分歧會發現，較多的探討是在還沒有完全弄清現行制度規范的目的及其運行的環境和現狀的前提下，就側重對于應然情景的討論。筆者認為，現今我國農村資產管理諸問題的解決和農村集體資產的保值、升值不能僅僅依靠將過去一概的重建式進路，而是要尋找具有經驗性、實踐性、可操作性的已經被證明適合或可能適合我國“三農”問題特性的進路。
要尋找或探索制度建設的未來方向，必要的前期工作是正確總結和歸納已有的實踐經驗，對于實踐的效果作出科學的評價。本文希望可以貫徹這樣一個原則：改革的前提是要弄清楚需要改善的對象是什么、為什么要改善、變化的預期成果，才能具體制定未來改革的方案。因此，本文的研究是建立在對于我國現有各省市農村集體資產管理制度的總結和分析的基礎上的，希望通過對已有制度形成、結構、功能的梳理，找到現有制度面臨的困境，進而明確改革和完善的方向。
二、農村集體資產管理制度檢視
筆者通過北大法寶檢索中央和地方各省市有關農村集體資產的法律法規，發現國家層面的規范如《國務院關于加強農村集體資產管理工作的通知》《國務院辦公廳關于嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》均系對農村集體資產管理的原則性規定，缺乏對實踐的探索。雖然較高級別的規范缺乏集中和系統的制度建設，但農村集體資產管理實踐卻并不會因為高級別規范的缺失而減少沖突和糾紛的產生，最高法的司法解釋中為了將農村集體資產管理中糾紛的司法解決納入到現行司法體系當中，也有諸如《最高人民法院研究室關于人民法院對農村集體經濟所得收益分配糾紛是否受理問題的答復》等一些文件出現，但仍然只是有問題針對性的，而不是整體的、全面的和系統性的。
由于我國農村集體資產的地域差異性很強，依靠地方有針對性的制度去規制、調控可能是較有效率的路徑。目前我國地方各省、直轄市基本都出臺了農村集體資產管理條例，且這些條例還都正在根據地方實際情況在不斷地修訂完善。筆者選取了北京等十個省市自治區的農村資產管理條例作為樣本，對我國現行主要農村集體資產管理的規范進行梳理和分析。
1.制度樣本。筆者選取的農村集體資產管理相關地方規范，盡可能兼顧不同地域、經濟、政治發展程度、民族等因素。選取的制度樣本中，包括了十七個省、市的農村集體資產管理條例、一個農村集體資產審計條例和一個農村集體資產的財務制度。所選取規范文本的具體情況參見表1。
2.制度概況。單從文本上來看，以上19個農村集體資產管理的制度規范所能提供的宏觀信息主要有以下四點：
第一，從各地方條例的制定時間上來看，除《北京市農村集體資產管理條例》是在1993年頒布的，其他地方的農村集體資產管理條例都是在1995年的《國務院關于加強農村集體資產管理工作的通知》之后頒布的，也就是說，地方規范的出臺更多的是為了配合中央相關政策的實施。而不是因為自主地發現和回應實踐的需求。
第二，從規范的文本上來看，地方的農村集體資產管理制度的條文數量在22～40條之間，結構上分為6～7章。表2是筆者選取5個較具有代表性的地方農村集體資產管理規范的章節結構，希望通過此表中的內容可以發現我國農村集體資產管理制度的邏輯。
對表2我國各地區農村資產管理條例內容及結構的分析。可得出的結論是我國各地區農村集體資產管理基本都遵循著這樣的內在邏輯：確權（范圍及歸屬）一管理（保值）一經營（增值）一審計（監督）一責任。以上邏輯符合《國務院關于加強農村集體資產管理工作的通知》中對于農村集體資產管理“逐步建立起產權明晰、權責明確、民主監督、科學管理的集體資產管理體制和運行機制，確保集體資產的保值增值”的要求。但這種邏輯所體現的僅僅是一般資產管理的邏輯，并未體現出農村集體資產的權屬特性、用途特性。
第三，在現有規范的結構設置中，表面上依照實踐邏輯對農村集體資產管理進行的是“過程-結果”式的控制，但卻忽略了資產管理的一般邏輯“確權使用收益分配”中的最后一個環節――“分配”。雖然我國現有地方農村集體資產管理規范中有罰則的規定，即從消極一面對管理主體的行為進行了規制，但現有制度本身并不足以對參與農村集體資產的主體形成激勵。財產制度的本質作用應該是對財產的所有人和使用人的保護和激勵，現有制度無法發揮激勵作用，就無法進一步降低交易成本、刺激經濟效率。
第四，雖然筆者考察的是我國各地方的規范，但卻很難感受到這些規范的地方性。可以說，我國農村集體資產的地方性差異還是很明顯的，但各地方在依照中央精神建立地方規范時，卻選擇了保守地全面沿用和效仿中央規范，沒能針對地方性特征進行制度創新。正如吉爾茲所言，立法是與地方性密切相關的工作。地方性不僅為我們提供了看待問題的視角，也使得所分析的問題更加清晰和明確。我國農村地方性特色顯著，在地方農村集體資產管理制度中未能全面勾畫農村集體資產的特征和農民的需求特征，就很難使得制度發揮預期效果。
3.制度細節。凡是涉及資產管理的制度，最重要的內容無外乎兩項，一是資產的管理（資產的保值、增值過程），另一則是資產收益的分配。農村集體資產管理中的核心內容也不外乎這兩項。在加之上文總結的農村集體資產管理規范的邏輯，可發現，在相關的制度設置中，我國各地方農村集體資產管理規范的細節中有以下四個特點：
第一。與農村集體資產的清查、范圍劃定和歸屬有關的條文并無本質差異，即在資產權屬的確定上，由于所有制形成的限制，各地并無本質差異，這部分規范的重合率極高。也可以說在現階段我國農村資產管理中各地制度上均展現出的是保守的傾向，并無太多的制度創新。當然，這也可能是因為我國農村集體資產管理中的創新行為很多是自下而上的。在省、自治區、直轄市一級的規范中并無直接體現，或者可能是正式制度對于實踐中創新的認可和吸收并不多，也并不及時。
第二，農村集體資產收益的積累和分配之間的關系未明確。全國各地的農村集體資產管理制度中都會出現與資產收益分配有關的條款，但可以看出，與其他資產收益分配的法律規范相比，農村集體資產收益的分配標準、程序并不明確。如《北京市農村集體資產管理條例》與資產收益最密切相關的是第二十七條：鄉聯社、村合作社年終收益分配，應當結清全年的收入和支出，清理財務和債權、債務，兌現承包合同。此條文實質上規定的資產收益進行分配的順序。又如《甘肅省農村集體資產管理條例》第十九條：農村集體經濟組織每年要根據收益情況合理確定分配與積累的比例，集體積累部分主要用于擴大再生產、公益事業和農業生產社會化服務事業建設。此條規定的則是資產收益積累和分配之間的關系。再如《廣東省農村集體資產管理條例》第二十二條：社區合作經濟組織必須按年度向本組織全體成員公布集體資產收益狀況。接受本組織成員的查詢、監督。農村集體資產收益分配方案經本組織成員大會或成員代表會議討論通過后。報鄉鎮人民政府或縣級人民政府農村合作經濟管理部門備案。此條的規制對象則是資產收益分配的一般程序。總之，雖然各地方條例中都涉及了資產收益的分配問題，但卻沒有一個條例系統性地規定資產收益的積累和分配之間的關系、收益分配方案的制定與執行、收益分配意義的救濟程序等內容。
第三。農村社會的分層對農村集體資產收益分配產生了新的影響。農村集體資產的收益分配標準是管理中爭議最多的問題，在分配中需要考慮分配對象的個體差異。而對差異性的考量勢必與農民群體的分層和分化同時發生，這種分化的主要標準有幾個：其一，年齡，準確地說是進入農村集體的時間長短；其二，是否屬于未成年人、孤寡老人、殘疾人等弱勢群體；其三，身份，村干部、“能人”、村民代表、普通村民等；其四，就業結構，是否在農村集體經濟組織內服務。另外，受益于中央和地方政府近些年持續的對“三農”問題、民生問題以及對落后地區的關注和政策性傾斜，再加之現代農業的高利潤使得工商業資本看到了農村和農業在經濟發展中的潛力，農村集體資產管理中工商資本的介入也要求重構原有的資產收益分配模式。作為實踐中爭議和糾紛產生最多的資產收益分配環節，卻很難在各地的農村集體資產管理條例中看到相關的規定。誠然，資產收益的分配方案應該是由民主協商確定的。但在官方條例中建立相關的制度框架是必要的。
第四，法律責任部分各地之間存在較大差異。也同樣存在著較多不明之處。如《遼寧省農村集體資產條例》中對于農村集體資產管理者的經濟懲罰（第二十五條）是以管理者月收入作為計算標準的，但卻沒有明確月收入如何計算。年度分紅是否計入月收入等問題。還有的條例在法律責任部分對損害農村集體資產利益的行為的處罰數額較低，如《寧夏回族自治區農村集體資產管理條例》第二十七條規定的造成農村集體資產損失的，處罰金額僅為500～1000元，且條例出臺已逾十年，經濟社會已經有了較大變化，但經濟處罰金額并無變化，使得違法成本十分低廉，規制效果近乎于無。
三、制度困境
以上所分析和總結的是我國農村集體資產管理中具有普遍性意義的制度和規范，在這樣的制度和規范環境中形成的困境不是局部和孤立的，而是全局性的。其中最突出的問題主要有四個方面：
1.農村集體資產管理的權力是復合型的權力。其既有政治屬性，又有經濟和社會文化屬性，三種屬性是交織在一起。并互相依存，進而組成穩定的權力結構的。進行這種權力結構構件的目的在于實現農村集體資產管理中的權力制約和民主參與，激發公眾的積極性和創造性。在農村集體資產管理的權力屬性中，經濟屬性最受公眾關注，因為公眾對于物質生活條件提升的需求是基礎性，只有滿足公眾這方面的要求。才可能進行政治或文化方面的協商或合作，才能實現社會的穩定，避免因為農村資產管理權力的分配不當而可能產生的群體性糾紛和矛盾。
2.怎樣在農村集體資產的保值和增值、管理與發展之間建立妥當的平衡關系。對農村集體資產施之必要的管理是保證農村社會穩定的基本前提，但經濟管理行為都會存在使得被管理資產貶低或虧損的風險，因此，有必要在保證農村集體資產穩定和安全的前提下。尋求農村集體資產管理的創新與發展。上文的制度分析說明，我國國家和地方兩個層面的農村集體資產管理制度的演進都是在走一條不斷放松監管的路線，這雖然為實踐留出了必要的制度空間，但也因為經濟行為的復雜性和市場的多邊性，而產生了更多的問題。因此，必須通過進一步的制度創新和改革，降低規范制定和實施中的不確定性，在發展、創新、穩定三者之間尋求平衡的狀態。
3.在缺乏權力制約和監督的機制中，或是在缺乏激勵的制度環境中，都容易發生權力的尋租和腐敗行為，我國農村基層社會中對于尋租和腐敗行為的深惡痛絕和公眾對其的隱忍是長期并存的，尋租和腐敗行為不僅使得農村集體資產管理的實踐效果不盡如人意，造成農村集體資產的嚴重流失和貶值，還損害了公眾對農村集體資產管理制度的信任和尊重。農村集體資產管理中的腐敗有一部分是制度環境造成的，這不但損害了制度體系的公信力，也使得制度運行的成本進一步增加。
4.農村集體資產管理活動公共性不足。忽視農民的參與權和話語權。在農村集體資產管理的過程中，一般都有基層政府力量或農村集體經濟組織的深度介入和參與，而這種國家行政管理權力的下移和外部力量的介入往往忽略了農村和農民的自主性，使得農村集體資產的管理和發展由“農民自治”變成“國家強制”。大規模的農村集體資產流轉往往是難以實現農民主導的，且因為涉及利益面廣、利益關系復雜，現存的流轉推動模式極易忽視農民作為農村集體資產的真正所有人和管理人的參與權和話語權。忽略農村集體資產管理共性的最嚴重后果是農村社會存在于干群之間、貧富之間的基礎性矛盾進一步惡化。
四、制度的創新與發展
篇13
一、研究背景與研究路徑
作為社會學意義上的人，突出特性在于社會性，即只有作為社會一份子的個體才可以稱得上真正意義上的人。換言之，社會個體在生產生活中必然要與一定的社會群體、團體、組織、機構等發生一定的社會聯系，進行某種社會交往活動。從功能上看，社會交往對于人們而言既具有較強的工具性價值，更具有不可或缺的表達性意義。當然，在不同國家乃至某一國家的不同區域中，社會交往的手段、空間、規則、觀念和方式等都存在著較為顯著的差別。正是在這一意義上，對某一群體或者區域性社會的社會交往方式展開實證調查與理論分析，對于理解該群體以及社會的結構、特征和走向等更宏大的論題就具有較大的基礎性價值。這是因為社會交往是社會結構形成的基礎性要素，社會結構形成與社會交往規范具有密切關系，社會結構的諸多層面正是不同類別、不同層次社會交往關系規范化、制度化的結果。
不過，在當下的中國農村社會，社會交往的主體主要還不是農民個體，而是與家庭高度重合的農戶。正如徐勇教授所指出的那樣，“農戶不僅是農民的基本生產單位，同時也是基本的生活、交往單位，還是國家治理的基本政治單元。因此，農戶構成中國農村社會的‘細胞’，也是認識和分析中國農村社會的基本出發點”。基于此，筆者對農村社會交往活動的研究主要關注以農戶為載體的交往活動的現狀、特征及變革。在現代化、市場化和社會結構變動的共同作用下，農戶的社會交往方式正在發生越來越深刻、越全面的變革，其突出特性在于交往方式的社會化程度處于日益顯著的增長之中，即各種社會力量(寬泛意義上的)對農戶的交往方式形成越來越強的形塑作用。
因此，在研究策略上，筆者不是將社會交往方式的變革局限在技術革新的層面，而試圖挖掘其背后所蘊藏的政治社會意涵，即將農戶的交往方式及其社會化過程置于歷史、社會、政治和文化的背景中開展綜合性、關聯性研究，著眼于社會交往手段、空間、規則、觀念、方式的變化與社會結構、社會生活的內在關聯，從而發掘農戶的交往社會化在傳統性與現代織作用下的特性、動因、機制、困境和后果。
在現實世界中，人們的交往方式是與其生產方式和生活方式緊密相連的。生產方式從根本上決定著交往的形式和手段，交往必然要建立在一定的物質生產的基礎上并與生產力的發展水平相適應；社會交往存在于社會生活之中，并以其中的社會個體、群體和團體等為承載主體。在這一意義上，社會交往方式具有歷史性和變革性，它會隨著社會生產和生活方式的變遷而不斷發生繼替性的變革。
從國家的視角來看，20世紀以來農戶交往方式的變革與宏觀層面的政治社會變遷具有高度的關聯性，即處于革命、現代化(主要是工業化和信息化)、市場化和社會結構變動的規制之下。傳統小農，由于生產方式和生活方式的簡單均等，其交往范圍非常有限，手段極為單一，觀念較為落后，即所謂“雞犬之聲相聞，老死不相往來”。“小農民及小農經濟的特點是人數眾多，他們的生活條件相同，但是彼此間并沒有發生多種多樣的關系。他們的生產方式不是使他們互相交往，而是使他們互相隔離。”20世紀初，在曠日持久的革命浪潮的沖擊下，曾經具有明顯政治封閉性和社會保守性的農民被卷入此消彼長的政治社會運動中，農戶之間以及他們與外部社會的隔離性逐漸消解，其交往空間和范圍日益擴展，農民的交往空間很難再僅僅局限于家庭、家族、宗族乃至村莊。雖然從文化穩定性角度來看，家庭、家族、宗族乃至村莊仍然是農民最基本的交往空間，但是各種黨政組織和群團組織所建構的新型活動空間也開始進入農民的交往范圍，而階級規則成為人情規則之外的另一項交往規則，在儀式甚至實質意義上對農民的行為邏輯構成影響。在20世紀下半葉，曾經一度中斷的現代化進程在“工業立國”的國家建設中再次啟動，并在改革的強力推動下走向騰飛，市場化及與之相伴的信息化開始對農民的交往方式產生越來越顯著的影響，被卷入市場經濟大潮的小農開始更多地與社會(而非自然)發生經濟交換和社會交往，日新月異的新型信息技術和交往手段在知識經濟時代也被農民廣泛應用。
上述這種自上而下抑或趨勢性的研究路徑可以較好地探察到農戶交往方式所受到的外部影響，然而卻很難發現其現實變化的發生機制和內在動因，由此也就更難發掘農戶交往方式變革的實際過程和階段性特征。因此，本文試圖引入“社會化小農”分析視角，通過這一視角展示農戶交往社會化的發生機制和內在動因。“社會化小農”分析視角的理論關照和現實關懷在于社會的內在需要是如何促發政治社會的結構性變動，進而引發國家政策調整和政府行為調適的。對于農戶交往社會化而言，其發生機制可展現為：生產結構、消費結構的變化_÷交換結構的變化一社會關系結構(模式、類型)的變化一社會交往方式的變化，其動因則在于生產方式和生活方式的社會化。
本文以中部傳統農業主產區的豫東任村為分析對象，采用深度訪談法、問卷調查法和實地觀察法，從社會交往手段、空間、規則、觀念和方式五個層面，將農戶的社會交往方式置于傳統性與現代性之間的張力中，探討農戶交往社會化的現實表現與基本特性。
二、農戶交往社會化：表現與特性
在中國這樣一個疆域遼闊的大國中，地域或者區域不僅具有單一的地理涵義，往往具有豐富的政治社會意涵。因此，地域的獨特性、差異性與非均衡性又延伸為政治經濟社會條件及發展的獨特性、差異性與非均衡性。就本文個案村莊所在的中部地區而言，這種區域政治學(經濟學、社會學)的特性也極為明顯。在很長一段時間里，東部、中部和西部三大區域就一直是經濟社會發展水平的區分標尺和國家治理的次級單元。相對于東部和西部，中部既不富庶亦不落后，產業結構上屬于傳統農業主產區，農業是主導產業，糧食作物又是主導種植業，第二、三產業不發達。可以說，在近50多年的發展過程中，中部的政治社會發展狀況一直處于中游，革命年代屬于新解放區，既不激進也不保守，改革年代起步稍晚，處于開放與保守之間。作為本文考察對象的任村，地處豫東平原、黃泛區腹地，屬于非常典型的內陸型村莊，資源條件有限，人均耕地面積1.6畝，沒
有河流、水庫和池塘，沒有任何礦產資源；交通不夠便利，離所在鎮、縣分別6公里和17公里，既沒有國道也沒有省道途經任村。在這些背景下，任村農戶的社會交往方式就具有一定的獨特性，我們將之概括為處于傳統性與現代性之間的張力和互動之中。
1 農戶交往社會化中的傳統性留存
從關聯上看，某一區域農民社會交往方式的狀態和特性往往與該區域的居住格局、經濟結構、社會結構等密切相連。
在居住格局上，任村屬于典型的平原地區，在1986年對農戶宅基地選址和面積進行統一規劃后，整個村莊形成主干道和分支干道整齊劃一、縱橫交錯的居住格局，極類似于城市新型住宅社區。農戶的基本建筑風格為堂屋、臥室和院舍。這種居住格局在客觀上為農民之間的社會交往提供了便利。由于人際關系的地理距離較近，作為農戶主要的休閑娛樂方式之一的串門聊天具有較強的隨意性，街道和場院成為交往的主要場所，而在農閑時較為普及的打麻將和打牌則根本不需要借助于電話等媒介進行事先約定，村里的小賣部等處成為牌友的聚集地。
在經濟結構上，任村屬于典型的農業型，第二、三產業落后，村內的5家棉花、糧食作坊和5家小賣部經營規模都很小，并主要以本村為服務對象。農業也以種植業為主，養殖業在農業收入中的比重較小。而且，由于村莊在很長一段時間里都是棉花特色產區，農民長期被束縛在土地上，尋求新的就業渠道的主動性不強，因而他們外出就業的起始時間也較晚。總體上看，農戶之間在生產條件和經濟結構上的同質性較高，經濟生活中的互補性不強、分工程度不高。這種簡單、相似的經濟條件自然難以促使農民之間建立起有機的社會聯系紐帶，生成現代意義上的理性化交往方式。同時，村莊集體經濟落后，無力為村民提供基本的公共服務。任村幾乎沒有文化娛樂設施，村民們反應需求強烈的文化活動室、體育器材和活動場地、老年活動中心等都處于空缺狀態。這些基本的社會交往的物質載體和空間載體的欠缺極大地制約了農民交往范圍的拓展和交往方式的轉型。
在社會結構上，姓氏結構、家庭結構、親緣結構及社會行為方式等對農民交往方式固守于傳統起到了慣性的拉力作用。村莊有兩大姓氏，一是任姓，占總人口的1／2強，二是郝姓，占總人口的近1／2，其他幾個小姓氏占不到總人口的5％。村莊政治權力主要掌握在任姓手里，“兩委”主要職務均為任姓擔任。任村的家庭規模一般較大，主干家庭和聯合家庭占相當比例，三代同堂甚至四代同堂的情況也不罕見。主干或聯合家庭的第一代往往在家庭中保持著相當的權威，即使不再是戶口簿上的“戶主”，他們也還在很大程度上掌控著家庭生產、生活的運轉。在親緣關系上，族親和姻親在農民日常生活中承擔著不可替代的社會功能。生產互助中幫工的主要對象是家族和親戚，辦理紅白喜事中的幫助來源也主要是家族和親戚。
在上述地域性特征和經濟社會結構的影響下，農戶的社會交往方式顯現出非常明顯的傳統性。在交往空間上，農戶在不同層級的區域內的交往頻次具有顯著的差異性，在村莊內外的熟識度也存在顯著的差別。在任村進行抽樣調查的15戶中，近2／3的農戶每年去鎮上的次數在30次以上；去縣里的次數則大為減少，一半左右的農戶每年只去過不到5次，30次以上的只有2戶；而去市里的農戶更是寥寥無幾，八成農戶從來沒去過或者一年去過不到3次。在農戶之間的熟識程度上，本組農戶之間全都相識，一半的農戶認識本村的人，而一半的農戶則根本不認識。在交往手段上，農戶在生產、生活中依然較多倚重傳統媒介。農戶間生產互助中普遍存在的幫工現象一般以請客吃飯或者贈送禮物作為回報，貨幣基本上沒有介入其中；在辦理紅白喜事時親自上門仍然是通知親友的主要方式，尤其是規模最大、范圍最廣的喪事出于傳統禮儀的考慮更多采用上門方式而不是更為便捷的電話通知。在交往規則上，作為社會交往的兩種主要規則，親情規則和公平規則在農村社會顯得格格不入，以家庭和親戚為紐帶的親情規則占據著主導作用，公平規則遠沒有進入農民的交往實踐之中，以至于在最適用于公平規則的村莊公共事務中，關系取向非常盛行，往往最貧困的農戶不一定都能獲得政府部門下發的救濟物資，而與村干部有血緣關系或私人關系較好的更易獲得政策優惠或特殊照顧。在交往觀念上，農戶的交往主動性不強，交往的理性化程度不高。囿于生產和生活社會化程度的低下，具有一定經濟功能的、建立在平等相處與利益共享之上的朋友關系并不是農民在社會關系上的追求目標，農民的交往理念也因其貧富差異而有所不同，以農業為主要收入來源、家庭收入處于中低水平的農戶往往缺乏擴展村莊之外的社會關系的動力和觀念。
2 農戶交往社會化中的現代性增長
社會化小農分析框架的基本問題指向在于，與傳統小農相比，現代社會中的小農在現代化、市場化和社會化的沖擊下到底有沒有發生實質性的變化?如果有，發生了哪些突出的變化?其政治、經濟和社會生活顯現出哪些新型特質?對于處于社會化進程中的小農而言，現代性要素對小農的行為方式、價值觀念等的作用范圍以及大小成為評判其社會化水平的重要指標。交往社會化所要考察的是農戶的交往手段、空間、規則、觀念和方式是否實現了實質性的革新，其間的現代性要素是否有效地滲透到農戶的交往行為之中。
農戶交往方式的變革是以生產方式和生活方式的變革為物質基礎和前提條件的。在生產方式上，有兩個因素對農戶交往方式構成較大影響。一是農業生產中較高的機械化水平。任村農用機械的普及率較高，絕大多數農戶至少擁有一臺農用機械，手工耕種與收割漸漸退出生產領域，耕牛飼養率和畜力使用率都相當低，大型農用機械開始進入生產領域。據調查，任村有3臺2萬元以上的大型收割機。較高的機械化水平使得農民的生產分工與合作成為必要，這對農戶交往的廣度和深度都會產生明顯影響。二是便利的集市圈和經常的集市交易。任村共有三個集市，村民每天都可以進行集市交易，而且所在鎮的集市已經演變為較為固定、經常的交易場所。這些市場化程度較高的經濟活動為農民交往方式的社會化提供了有利的空間載體。在生活方式上，農民的衣食住行用對市場的依賴程度越來越高，城市的許多生活方式越來越深入地介入農民的日常生活。首先，由于此地農民沒有種蔬菜的習慣，家庭養殖也很稀少，農戶在蔬菜和肉類消費上主要依賴市場供給，飲食消費的市場化程度較高。其次，作為信息獲取渠道，廣播、收音機退居其次，電視的普及率很高，電腦也開始進入村莊。除極少數農戶外，多數農戶都擁有一臺黑白或彩色電視機，擁有電腦的農戶已達到十多戶。再次，作為信息交流媒介和社會交往手段，電話和手機的普及率和使用率快速增長。至少2／3的農戶擁有一部固定電話或手機，不少農戶擁有或者更換過多部手機，電話和手機成為農戶與外出家人、親戚和朋友的主要交流手段，短信溝通
受到中青年農民的青睞。最后，村莊的婚姻圈半徑明顯擴展，聯姻的外部化現象逐漸普遍。在年輕一代中，通過外出務工尋求配偶成為越來越多人的選擇，“外地媳婦”以及出嫁到外地的姑娘日益增多。在生產方式和生活方式社會化的推動下，農戶交往方式的社會化水平也不斷提升。
在交往手段上，農戶在繼續沿用已有的交往手段的同時越來越注意借助現代信息技術和通訊工具，固定電話、移動電話乃至電腦呈幾何級數增長，成為當下農戶使用越來越頻繁的溝通媒介，交往手段的多樣化態勢顯現。另外，在市場經濟日益深入滲透到農民日常生活的背景下，交往手段的利益導向和理性化趨向日漸明顯。在所調查的15戶代表性農戶中，有3戶平時的主要電話對象為客戶或交易人，他們在經營飼料廠、面粉廠或者從事獸醫工作時需要經常性地與業務對象進行即時的聯系。
在交往空間上，當下農民越來越深地受到許多現實發展因素的影響。其一，較高的機械化水平與擁有機械的非均衡性以及大型機械的規模效益必然導致農戶之間的專業分工與生產協作，這將促進農戶間的交往廣度、頻度與深度，甚至使農戶的交往范圍延伸到村莊之外。其二，集市交易的必要性與頻繁性以及生活消費的高度市場依賴性使得農戶被緊緊地編織在多個層級的集市圈中，這種經濟關系被推及到社會關系中，拓展了農民的交往空間。其三，對于農民而言，加速推進的城市化進程最直接、現實的影響在于就業圈的伸展和經濟收入的增加，最深層的影響則在于借助現代強大的網狀傳媒，以游離于城鄉之間的農民工為重要中介，新的城市性的交往觀念、規則和實踐形式對農村社會進行全面滲透。這種滲透的后果之一就是農戶社會交往的物理空間和虛擬空間與城市社會無法回避地聯結在一起。
在交往規則上，親情規則在相當程度上仍然還是主要的，但是公平規則漸漸進入農民的交往意識中，并在某些交往實踐中得到運用。在社會關系研究中，社會關系可區分為兩種理想類型：一是特殊主義，二是普遍主義。前者屬于工具性關系，后者屬于表達性關系，而且兩者的聯結媒介存在差異，前者以帶有典型中國特色的“關系”為媒介，后者以貨幣等客觀尺度為媒介。在中部地區的農村，傳統的以家庭(族)、親戚、鄰居為承載主體的特殊主義關系型式仍然占據著主導地位，然而，隨著農民的生產、生活越來越以貨幣這一非自然性紐帶為度量指標，農戶的交往規則也越來越外在化、客觀化。具有現代性意涵的公平性、公正性開始介入農民的交往理念乃至實踐中。
在交往方式上，農戶的交往方式開始發生一些細微但有超越性的結構性變化，不同類型人際關系的功能強弱出現消長。在鄉村社會，血緣關系和地緣關系是最基本、最穩固的社會關系，其中家庭和家族是血緣關系的社會載體，這種關系更準確地說是族親關系，而村莊是將血緣和地緣這兩種關系有機結合起來形成的社會生活共同體。除此之外，還有一種社會關系也是不可或缺的，那就是姻親關系，它是家庭(族)保持穩定性和持續性的源泉。不過，在父系制社會和以家庭為中心的婚姻關系中，姻親關系具有較強的依附性，在很大程度上是族親關系的附屬品和維系者。所以，鄉村社會里的族親關系往往比姻親關系重要得多。然而，當下的鄉村社會卻顯示了一些新的跡象，與族親關系相比，姻親關系盡管不是農民交往頻率最高的關系型式，但卻是交往最有深度的關系型式。前文已經提到，大多數農戶將親戚作為家庭緊急事件的首要求助對象和首選的緊急借款對象。另外，在人際關系中，業緣關系開始成為中高收入家庭的一項新的關系資源，農民一般稱之為朋友關系，基本上都是在生產尤其是非農活動和日常生活中形成的較為正式的關系。我們的問卷調查發現，朋友開始成為農民生產、生活中地位增高、功能增強的支持來源。在深度訪談中，多位農民表示，農民人情往來的對象和額度有一些變化，朋友成為族親、姻親之外的重要往來對象，其人情費額度基本上都超過了族親和姻親。對照之下，朋友關系具有更多的理性色彩，朋友關系重要程度的增強表明農戶的交往方式越來越趨于理性化。
三、總結性討論
本文綜合運用社會學、政治學和生態學的理論與方法，對一個中部地區村莊農戶的社會交往方式的現狀及變革進行實證研究，并運用“社會化小農”的分析視角對農戶交往方式的社會化過程與水平作出解析，發現當下農戶交往方式處于傳統性與現代織的張力與互動之中。這種復雜多變的性狀對農戶的行為方式產生了多重影響，也在一定程度上對農村社會的發展走向構成了潛在的牽引作用。
首先，交往方式的變革及其新特性直接作用于經濟領域，促使了農民經濟活動的調適。處于中等的交往社會化水平及其不斷提升的發展趨向，會不斷推動農民的生產方式和消費模式面向現代性和城市性，農民越來越深入而全面地與城市經濟共同體乃至世界經濟體系聯系在一起。
其次，交往方式的變革及其新特性也會帶來農戶社會資本的增長和社會關系模式的轉變，從而在一定程度上導致農村社會特性和社會結構的適應性轉變。交往社會化過程中新型信息技術和貨幣對農戶交往行為的影響絕不僅僅停留在交往手段層面，而同時意味著社會關系本身的實質性變化，主要在于交往方式的外在化、社會關系的物化以及個體在社會交往中的主動性與能動性的增強。這些都標志著農戶社會資本的增長和社會關系模式的轉變，而社會關系的性質在很大程度上決定著社會特性和社會結構的變化方向，所以農戶交往社會化最終也會導致農村社會特性和社會結構的適應性轉變。
