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對于社區原理，我們在研究思想政治問題時，要充分的考慮到社區環境對人的思想的影響，不能單方面的要求人們如何做，更應考慮到社區的變化。現在的社區如前所述已經和以前的大為不同了，人們組織社區，更多是由于居住區的靠近和工作的相鄰，而不再是以前的以血緣和鄉黨來組織。并且當今的社區環境也是復雜多變的，一方面是由于經濟的發展使人們發生了分化，不同階層的人住在不同的社區。另一方面是由于人口的流動性的增加，即使一個較為固定的社區，其內部人員的構成也是在不斷變化的。因而我們在對人做思想政治工作時，必須考慮到社區的這種種新變化，借鑒社會工作的社區有關的原理能更好的豐富思想政治教育的時代內容，已解決實際的問題。
2.群體有關的原理
如前所述，隨著社會經濟的發展，人際關系也在不斷發生變化，人們更重視法律上的關系。新的社會群體在不斷產生，即使舊的群體也在不斷地發生分化和發展，我們在研究思想政治教育相關的問題時，應當考慮到這些變化，應該把工作對象放到群體環境中來考察，制定的工作計劃也應將人列入相應的群體來考慮，如同輩群體和學生群體等群體對青少年的影響是很大的。所以，我們可以借鑒社會工作中的群體相關的理論，以豐富思想政治教育的理論基礎，解決日益復雜的思想問題。
3.個案法
對于思想政治工作，我們不能繼續停留在報告的基礎上，應該潛下心來進行跟蹤調查研究，對于不同的個體，要區別對待，就如同醫生在診病是那樣病人手疼可能是外力傷害，也可能是器質性病變，甚至過度的精神緊張也可能導致人的疼痛。這時候就要求醫生仔細的觀察和分析各種可能的問題，并為病人建立唯一而獨特的病例，只有這樣才能真正的醫好病人。對于思想政治工作我們要考慮到各種情況，不能將問題簡單的歸結為人的思想滑坡，因此借鑒社會工作的個案研究法就可以彌補傳統的思想政治教育在這方面的缺陷，以便更好地開展思想政治教育工作和提高思想政治教育的效果。
4.小組法
我們在進行思想政治教育時可以適當的借鑒，如我們在學習某個文件和某種精神時可以采用小組討論的方法來學習，使學員們在相互討論中發現自身的不足，探尋到精神的實質，并在這個基礎上進行總結，形成自己的知識體系。這和傳統的灌輸式的說教教育相比，其優勢是顯而易見的，人們通過這種方式得到的知識更易于被人們接受，也更易于轉化為人們自覺的行動。
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我國高校中，傳統的思想政治教育著重強調的是思想政治教育的工具性作用，而忽略了學生思想政治的理性能力。從研究的方向來看，我國高校著重研究的是思想政治教育的目標、內容、對象，而對一些無意識、間接的隱形教育關注則較少，因此，在高校中在開展隱形教育是十分必要的。
1. 隱形教育的內涵與特征闡述
隱形教育的概念來自美國的教育學家杰克遜，在1968年，其著作《隱形班級》中第一次提及“隱形課程”，這一概念隨即風靡全球，目前，全世界各個國家都開始關注隱形教育的研究。
從字面意思理解，我們可以發現，隱形教育是相對傳統的思想政治教育而言的，是相對較為隱蔽的，是指行為主體在某種環境下，有意或者無意的獲得了某種不在預期內的經驗，采取的手段相對較為自由，主要是在大學生的心目中產生一種潛在的說服力，使其自覺地遵守這一規律。隱形教育將受教育者作為教育的主體，將思想政治教育滲透到生活的各項活動之中，此時，受教育者在各項活動和良好的氛圍中去體現、去把握，去領悟其重要意義，進而使自身獲得提升。從思想政治教育實踐的分析中我們可以發現，隱形教育的特征主要可以從以下幾個方面進行分析：
1.1 多元化的教育內容
隱形教育的界限不是很明顯，涉及到思想政治教育的各個領域，可以涵蓋學生的社會實踐，通過隱形教育可以更好的提升自身的質量，可以更好的豐富思想政治教育的資源，印象教育的多元化教育內容豐富了學生的思想，提高了思想政治教育的水平。
1.2 滲透性的教育過程
相對于傳統的灌輸式的顯性教育，隱形教育采取的是滲透式，學生是在無意識的前提下學習，隱形教育采取的方式是將教育的內容融合到各項活動中，在不知不覺間完成。同時，學生之間是互相學習，互相影響的，促進學生全面進步，共同發展。
1.3 間接性的教育方式
相對顯性教育而言，隱形教育的內容是非主導性的，是隱蔽的，其教育內容沒有明確的計劃，是在自然地狀態下發生的，是一種自我感受，自我體會，自我進步的過炒年糕，在教育效果的表達上存著層層遞進，含蓄表達的特點。
1.4 教育效果的長久性
隱形教育是針對人的內心變化而發揮作用的，是一種由內而外的表現行為。因此，隱形教育會在學生的內心產生較為持續的效果，產生穩定的思想品質和道德觀念，相比顯性教育，隱形教育更加長久，更加穩固。
2.隱形教育與高校思想政治教育的關系分析
從二者之間的研究我們可以發現，隱形教育是高校思想政治教育的一部分，思想政治教育的目的是實現受教育者思想的進步和價值觀念的發展，二者互相扶助，互相強化，促進發展，共同進步。
3.高校隱形教育的優化措施
3.1 為隱形教育創造環境基礎
教育的開展是需要一定的環境做基礎的，隱形教育也一樣，只有良好的環境才能順利的開展教育，因此，高校應該注重環境的建設,為隱形教育的開展打下基礎。我們不可否認優美環境的重要作用，其對調節學生的情緒具有無可替代的作用，其對改進學生的思想具有潛移默化的能力。要從校園的環境著手，進行人文化的改造，構建具有特色的校園文化，促進教學教育的順利開展，提高教學質量。
3.2 校園文化的載體作用不可忽視
校園文化建設是高校隱形教育的重要載體,重要組成部分，具有強烈的暗示性和滲透的特點，校園文化對學生的成長和發展具有重要的影響，隱形教育與顯性教育互相配合，共同促進學生德育發展的進步。校園文化的重要作用是課堂教學所無法實現的，是學校精神的體現。我國高校的校園文化建設應該注意“正氣”文化的建設，在學生中樹立正確的思想觀、價值觀、文化觀，促進學生愛國主義、集體榮譽感和社會責任感的建立；同時加強“誠信”文化的建設，讓“誠信”成為當代高校大學生的重要品質；更要注重“愛心”的培養，以人文本理念的建立，關心他人，注重團結精神的培養，促進和諧校園的建設。
3.3 利用網絡促進隱形教育的發展
隨著科技的發展，網絡無處不在，尤其是處于時代前沿的大學生們更容易接受先進的文化，因此，善于利用網絡進行教育的開展是當代教育發展的關鍵，網絡擁有形象、鮮活、生動的優勢，是傳統思想政治教育所無法比擬的。利用網絡開展隱形教育，可以增強思想政治教育的實效性，開拓學生的視野，激發學生的想象力。高校利用網絡的建設來宣傳積極、正確、健康的思想，讓德育教育成為網絡的主要文化；同時加強網絡的規章制度建立，提高校園網絡的安全；重要的是加強校園網絡隊伍的人才建設，培養高素質人才，促進思想政治教育的發展。
3.4 做好隱形教育的榜樣
榜樣是教育的重要資源，榜樣在高校校園中無處不在，教師、學生、英雄都可以成為學生的榜樣，思想政治教育的最佳手段不是說，而是做，讓學生自己去學習、去領悟，去感知，進而獲得提升，提高自身的修養，尤其是隱形教育，更加注重榜樣的培養，更加注重滲透的教育，讓學生們在對榜樣的學習中獲取力量，獲得鼓舞，進而自我提升。
結束語：
綜上所述，我們可以發現，隱形教育在高校的思想政治教育中有著不可替代的作用，尤其是充滿個性時代的現代教育體系，隱形教育的研究與運用更加重要，是顯性教育所無法替代的，在激發學生學習熱情，提高學生學習激情的方面，隱形教育相較于傳統的教育更容易實現，其效果更加顯著。總之，隱形教育與顯性教育互相配合，才能實現現代思想政治教育的發展，促進思想政治教育的進步。
篇3
第一，市政建設管理中進行人性化管理能樹立政府在群眾中的良好形象，加強黨的執政能力建設。人性化管理以感情為基礎，能夠縮短人與人之間的距離，使人更親近，可以消除隔閡，化解矛盾，有利于形成一個團結、奮進、積極向上的社會氛圍。在市政建設管理中，人性化管理就是要時刻把廣大群眾的利益放在第一位，在建設、施工、管理過程中，進行人性化規劃、設計、施工，處處考慮到廣大群眾的切身利益，充分體現出人文關懷。過去，一些城市在市政建設管理中，由于某些方面考慮不周，沒有很好地兼顧群眾利益，有的施工隊伍夜晚施工，造成噪音擾民，有的地方一條道路反復挖溝，影響群眾出行，這些非人性化的行為，造成了群眾與管理部門之間的矛盾，影響了政府在群眾中的良好形象。近年來，在市政建設管理中，各級政府和領導充分考慮到廣大群眾的利益，執政為民，為民辦實事，建設了大量方便群眾生產、生活的市政基礎設施，使城市面貌發生了巨大的變化，間接促進了社會和經濟的發展，受到了廣大群眾的擁護與支持。
第二，市政建設管理中進行人性化管理能為經濟的發展創造一個良好的環境，從而優化經濟發展環境。按照人與自然和諧發展的要求，營造舒適宜人的工作、生活環境，努力把城市建成適宜人居、適宜創業的城市，也是優化經濟發展環境的一項重要內容。而人性化管理的目的也在此，具體就是在市政建設管理中堅持以人為本，以科學發展觀統領市政建設管理工作，進行高起點規劃，高標準建設，精細化管理，完善一批水、氣、路等基礎設施的配套建設，建立市政建設管理的長效機制，構建好城市發展的框架，加快城市建設步伐。在某種意義上，人性化管理是優化經濟發展環境的重要手段，促進了經濟的良性發展。
第三，市政建設管理中進行人行化管理能讓廣大群眾的利益得到充分體現，為構建社會主義和諧社會起到了積極作用。黨的十六大報告指出，全社會全民族的積極性創造性，對黨和國家事業的發展始終是最具有決定性的因素。人民群眾是建設和諧社會的主體，是社會發展和進步的推動力；而社會發展進步的目的恰是為了滿足人的種種需求，實現以人為本的價值追求。這就要求社會尊重人的權利，提高人的素質，改善人的生活質量，優化人的發展環境，妥善處理各種人際關系。市政建設管理水平體現了社會的進步水平、經濟發展水平，市政建設管理就要發揮出其社會功能，要充分考慮各種人性化要素，表現出對人的理解、尊重、關愛和幫助，滿足群眾對市政公用基礎設施的需求，提高服務水平，激發群眾的積極性、創造性，創造一個和諧的社會環境。
人性化管理已成為各城市市政管理部門的共識，各市政管理部門采取靈活多樣的方式，彰顯人性化管理的人文內涵。然而，市政建設管理中仍存在非人性化的現象，這些現象不僅侵害了公民的合法權益，也阻滯了法治建設的前進步伐。因此，消除市政建設管理過程中的非人性化現象，構建和諧社會，全面、穩定、持續和健康地實施人性化管理，應從以下幾個方面入手，做出長期的努力。
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在浩瀚的管理思想史上弗雷德里克?溫斯洛?泰羅的效率革命推動了“以追求效率和系統化”的時代到來，科學管理被管理學界盛贊為一個時代的繁榮，同時效率革命也為整個管理史唱響了贊歌。
泰羅提出的科學管理思想包括經濟人的前提假設，“胡蘿卜加大棒”的管理方式與職能工長制的監督方式，為管理思想注入新鮮血液的參謀制，任務管理與勞資共同利益說。這些震撼管理思想界的新提法奠定了泰羅在管理學界“科學管理之父”的地位。而后“以泰羅為中心，在美國進一步傳播效能主義的還有卡爾?巴思、H?L?甘特、弗蘭克?吉爾布雷斯和莉蓮?吉爾布雷斯、莫里斯?庫克、哈林頓?埃默森等。”泰羅的追隨者們一起締造了管理思想界的科學管理時代。他的追隨者對科學管理思想進一步擴充發展，卡爾?巴思作為泰羅最正統的追隨者嚴格執行了泰羅的方法；H?L?甘特的任務加獎金制度和甘特圖發展了科學管理思想；吉爾布雷斯夫婦試圖為科學管理正名，“科學管理是培養工人，而不是扼殺工人”；哈林頓?埃默森將倫理運用到管理咨詢中，積極傳播效率主義；莫里斯?庫克把效率主義擴大到教育部門和市政組織。正是他們的共同努力與探索成就了科學管理思想的金字塔，同時也為管理學理論和實踐奠定了發展基礎，而公共管理也有幸承襲科學管理的雨露。
公共管理從西歐中世紀的城市自治到中國古代的基層自治，走過了人類發展歷史的春夏秋冬。經過實踐與理論的充實和發展，公共管理的現代趨勢是社會自治和政府公共行政的良性互動。在市場經濟條件下，政府公共行政是公共管理的主體，大范圍的公共事務依靠政府提供，社會自治則是補充，二者的良性互動成為現代公共管理的趨勢。現代公共管理解決公共生活中涉及關乎公眾公共利益的公共問題，從而實現公共利益，不僅對社會提供高效優質的服務，而且關注社會的公平正義，而公共管理的主體除了政府之外還有包括公共事業單位，非營利組織，社會團體，企業，第三部門等多元主體在內的非政府組織。
管理活動自古就與人類生存發展息息相關，科學管理時代的出現為管理實踐提供了發展的基石。公共管理作為管理實踐的一種，與科學管理有著不解的淵源，科學管理與公共管理在理論與實踐的碰撞中擦出了火花。
2.科學管理對公共管理實踐與理論的貢獻
2.1科學管理對公共管理實踐的貢獻
在科學管理興起之后，一些行政學家開始通過科學管理來尋求政府行政效率的問題所在，而這一探索對公共管理中政府公共行政也同樣適用。泰羅系統闡述的科學管理理論雖然來源于對美國私營部門的研究，但卻為公共行政提供了方法，即使泰羅沒有著力關注公共部門，卻也在這一領域具有廣泛地影響。一套完整的理論少不了一種契合的運行方式，泰羅的科學管理中的最佳工作方式使公共行政模式的運作成為可能。科學管理中的最佳工作方式和政治行政二分法、正式官僚制一起構成了傳統行政模式的基礎，這一模式為公共管理提供了政府公共行政運作的實踐“路標”。
泰羅通過對時間與動作研究、任務管理制、職能工長制的探索發掘了現代管理中的效率原則。著名學者歐文?休斯說，“工廠裝配線是體現泰羅思想的主要社會領域，但政府運用科學管理的時間并不比它晚多少。”也正因為如此，泰羅的科學管理在公共行政領域一直占據著重要地位，為管理實踐提供了專業化的管理知識，而這種管理知識恰巧也是公共行政管理所需要的。
科學管理為政府公共行政實踐提供了一種有效的參考，這種方式與傳統公共行政模式中的官僚制模式配合形成了傳統公共行政的運作模式。科學管理中任務管理制以工時研究為基礎，制定精心的計劃，管理部門以明確的責任來制定工作制度。泰羅的“工時研究”被移植到政府管理中來，深刻地影響了政府的職位分類，在政府管理中推廣職位分類，奠定了公務員管理的基礎和依據，建立了人事管理的統一體系，為公共管理提供了一種整體運行模式；職能工長制則作為一種監督方式配合任務管理的順利實施；標準化工作和任務管理制為公共管理中政府公共行政提供了運行方式，使政府公共行政有了高效運作的可能。科學管理中時間與動作的研究提倡一種最佳的工作方式，任何工作都應該遵循一種標準化的工作方式，使用標準化的工具、機器和材料，并使作業環境標準化，強調效率與工作績效。雖然傳統的行政模式隨著政府改革的深入遭到許多質疑，但是科學管理為公共管理領域政府公共行政提供了運行“標尺”。
公共管理領域的改革從未休止，人類一直在探尋最佳的政府公共行政運作模式，從傳統行政時期到新公共管理時期，科學管理理論并沒有隨著科學管理時代的逝去而淡化，而是依然在為后來不斷發展的管理理論提供借鑒和做出貢獻。
2.2科學管理對公共管理理論的貢獻
隨著20世紀80年代以來政府規模的擴大，財政經濟危機，和社會問題的不斷凸顯，西方主要發達國家開始了聲勢浩大的政府再造運動。“政府管理的運作亦發生了相應變化，即由傳統的、官僚的、層級節制的、缺乏彈性的公共行政，向市場導向的、因應變化的、深具彈性的公共管理轉變。”歐文?休斯認為，一種完整的理論必須要有一種工作方式與組織方式。然而隨著政府改革，政府再造的深入，“新公共管理運動”如火如荼地展開，傳統行政模式漸漸淡出政府改革的藍圖，被新公共管理所取代。但這并不意味著科學管理理論的淡出，作為20世紀20 年代聲名大振的科學管理時代的理論支柱，即使在新公共管理時代，甚至后新公共管理時代都難以掩蓋它的光芒。科學管理理論不僅僅能為傳統公共行政模式所用，同樣也可以為新公共管理理論作出貢獻，而新公共管理運動發展的實踐也證明了這一點。
新公共管理打破了傳統公共行政管理的相對封閉系統，將私營部門管理方法和市場競爭機制，廣泛地用于公共部門管理之中，強調公共管理行政主體多元化。公共管理領域中這一全新的的價值取向表明：新公共管理不僅是政府行政管理形式上的變革，而且是在意識形態領域關于國家角色的突破，是對國家、社會、公民關系所作的全新思考與實踐。科學管理理論在這一全新視角下同樣為新公共管理理論的發展奠定了基礎。
新公共管理中對工作績效的重視使績效工資得到重視，而新公共管理關于人事管理的部分卻與績效工資有著水與魚的密切關系。績效工資的管理方式與泰羅的追隨者H?L?甘特提出的任務加獎金制如出一轍，H?L?甘特的思想主要受泰羅影響，“在高工資地開支的過程中，甘特看到了激勵制度的一些不同的可能性”他發明的任務加獎金制度可以說是績效工資的前身，正是有了科學管理時代任務加獎金制的提出才有了后來績效工資制的發展。而這種理論基奠為現代管理中績效工資制奠定了應用基礎。
雖然在新公共管理運動的大背景下科學管理的最佳工作方式在實踐運用過程中受到質疑，但是新公共管理依然是在最佳工作方式的基礎之上進行改革的，泰羅的科學管理是基礎性的奠基，有了這一奠基才有了新公共管理運動的發展，新公共管理并不是對科學管理最佳工作方式的全盤否定，而是在肯定其基礎性作用的同時指出其引發的問題，進一步尋求解決問題的方法，是對最佳工作方式的完善和發展。
新公共管理強調“顧客導向”認為公民應該被看做顧客，而政府則是公共服務和公共產品的提供者，是為顧客服務的，應該奉行“顧客即上帝”的遵旨。即使在新公共管理時代政府的角色發生了轉變，但是政府的運行依然需要最佳的工作方式，科學管理最佳工作方式的理念對新公共管理運動而言并沒有過時。新公共管理也強調結果導向，注重產出，認為效率和效力缺一不可，強調政府的“掌舵”角色，注重授權、目標使命、產出、分權模式，在政府公共管理領域中引入市場競爭機制，調動各方面的力量，降低公共產品和服務的供給成本，提高公共經濟效率。而這與泰羅科學管理的效率革命殊途同歸，都是尋求最有效率的結果導向，唯一的不同就是所應用的對象，泰羅的效率革命完全可以被看做新公共管理的奠基。
傳統公共行政模式無疑是一去不返，而新公共管理運動及其所引發的公共管理模式的變革，也將成為一股不可逆轉的時代潮流。但是深究這盛世華章的背后，是科學管理的理論奠基為這一時代的繁榮提供了生長的土壤。
3.結語
美國科學管理作為現代管理學的發端和起源，為管理思想做出了巨大的貢獻。一百年過去了，現代管理實踐與思想中不斷涌現著各種流派，但泰羅的科學管理可以被盛贊為這些流派的基石，是管理實踐與理論的路標。雖然科學管理也曾遭受質疑，但是作為管理實踐變革的指揮棒，它的價值意涵并不褪色。公共管理是人類政治生活必不可少的管理實踐，作為公共管理改革的現代風向標“新公共管理”運動更是在政府公共行政改革中掀起了一陣狂潮。新公共管理理論是對新的環境背景下對政府公共行政改革所作的努力，科學管理為公共管理提供了運行的最佳方式。在新公共管理運動熱潮中，雖然“泰羅主義”同“官僚制”一起遭受到批判，但是新公共管理理論并不是對科學管理的全盤否決，而是在科學管理的基礎上所作的進一步的理論探究，是改進和創新。科學管理的價值對于現代管理而言是巨大的，同時對于公共管理的貢獻也是不可否認的，其實踐與理論價值更值得學界的進一步挖掘，科學管理對公共管理的貢獻不僅僅是影響其發展，更重要的是其基奠作用，為公共管理乃至新公共管理的發展提供了生長肥料，因此科學管理之于公共管理，是土壤，是基奠，更是跳板。
參考文獻：
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正如任何理論的提出都來源于積累一樣，區域公共管理理論的產生也同樣經歷了一個發展的歷程。20世紀80年代，區域的空間有限性與經濟發展的一體化趨勢之間的矛盾催生了區域經濟概念的提出，此后許多來自不同領域的學者如地理學家、理論經濟學家、發展經濟學家等從不同的角度對區域經濟這一實踐領域進行分析和研究，最終主要發展成為兩大不同的學科群：一是區域經濟學；一是經濟地理學和政區地理學。理論研究的焦點都在于區域經濟的發展與地方政府間的關系。然而由于國家學科設置等歷史原因，政治學和行政科學一直沒有能在區域發展領域內開辟自己有特色的研究路徑。雖然在20世紀90年代國內經濟地理學和政區地理學涉及到“區域行政”，但該領域學者側重的是從行政區劃改革的角度來研究區域設置與區域經濟發展的適應問題，這里的“區域行政”并不是實際意義上從行政學科角度對區域發展進行研究的新的途徑，主要是從管理學的管理幅度與管理層次適度的原則出發考察中國行政區劃存在的種種問題。隨著理論研究的深入以及政治學和行政學的發展，政治學和行政學在區域發展中逐漸形成了自己的研究途徑：一是區域政治研究；一是從行政科學角度出發的區域行政。區域公共管理正是在區域公共行政基礎上發展起來的，對區域行政的一種深化。本文試從我國區域行政研究已有理論成果基礎上，通過對區域和區域內關系的研究提出區域公共管理的一般概念，并對區域公共管理研究中的一些基本問題作一分析。
一、我國區域公共管理的研究現狀
理論的發展總是反映現實和服務于現實，而我國區域公共管理的研究還處于理論滯后現實的階段。在學界，使用過區域公共管理概念的只有清華大學公共管理學院的劉鋒和中山大學行政管理研究中心的陳瑞蓮教授，兩位學者從不同的角度，本著不同的目的對區域公共管理有不同的見解。劉鋒教授運用新公共管理、區域創新系統、區域核心競爭力、支持系統等理論對區域管理進行創新，在某種程度上說，這一研究與本文所關注的區域公共管理研究有很大的差別，它并不是真正從公共行政學角度對區域公共管理的研究，而是從區域地理學的角度將創新理論引入到區域發展中去。中山大學的陳瑞蓮教授是我國研究區域行政的典型代表，也是實質意義上從行政學科角度對我國區域行政進行研究的開創者。她在對區域行政深厚知識積淀的基礎上對我國區域公共管理的一些問題作了述評，認為任何一門學科和一種理論的產生都是社會需要和時代呼喚的產物，區域公共管理研究也不例外，我國區域公共管理研究的提出主要是因為經濟全球化下的區域主義與區域競爭的崛起、經濟市場化下的區域政區間競爭加劇以及區域公共問題的大量興起；而國外的區域公共管理研究主要集中在政府間競爭理論、地區競爭力與區域創新研究、政府間關系與地方治理研究以及流域治理的實證研究。同時，她也對我國區域公共管理研究所具有重要意義做了闡釋，僅從理論創新角度看，一方面是推動區域科學研究的創新，另一方面，區域公共管理研究的全面展開，也能從研究方法和研究內容上對現代公共管理學學科創新。這些認識是深刻并富有創新意義的，然而，這些認識是在區域行政研究的基礎上對區域公共管理的一個簡約性的概括并沒有對區域公共管理的基本概念和內涵以及其實質進行分析。毫無疑問，有幾個問題必須要解決：區域公共管理與區域行政有沒有區別？如果有，什么是區域公共管理？為什么區域行政會向區域公共管理發展？要解決以上的問題，有必要對區域公共管理進行更深入的分析。
二、區域與區域行政
區域，是一個客觀存在的，又是抽象的觀念上的空間概念，但不純粹是一個空洞的概念，它往往沒有嚴格的范疇和邊界以及確切的方位，地球表面上的任何一部分，一個地區，一個國家或幾個國家都可以被看作是一個區域。對區域的含義不同的學科有不同的理解：地理學把區域定義為地球表面的地域單元，這種地域單元一般按其自然地理特征，即內部組成物質的連續性特征與均質性特征來劃分的；政治學把區域看成是國家管理的行政單元，與國界或一國內的省界、縣界重合；社會學把區域看作為相同語言、相同信仰和民族特征的人類社會聚落。區域經濟學對區域沒有完全統一的認識，有學者認為要對經濟區域下一個比較確切的、同時人們普遍接受的定義是比較困難的，可以概括出其所包含的基本的內涵：首先，區域是一個有限的空間概念；其次，經濟區域必須有相應的公共管理層級以提供公共服務；第三，區域在經濟上盡可能是一個完整的地區；第四，任一區域在全國或更高一級的區域系統中擔當某種專業化分工的職能。區域劃分，常采取兩種基本的方法，由此可以把區域分成不同的兩種類型，一是同質區域，二是極化區域（也叫集聚區域、結節區域、功能區域）。
區域發展的行政學科研究途徑是基于其它學科對區域發展已有成果之上的新興的研究方法和研究內容，對區域的界定應該借鑒其它學科的研究，但行政學科作為一門獨立的科學有自己研究的側重和偏向，因而我們在吸取已有研究成果的基礎上還必須界定一個適合行政學科研究的區域概念。美國區域經濟學家胡佛把區域定義為“是基于描述、分析、管理、計劃或制定政策等目的而作為一個應用性整體加以考慮的一片地區”對我們有很好的啟示。區域本身并不是目的，它更多的是一種載體，體現各種關系和利益。在區域發展的行政學科研究途徑中，中山大學的兩位學者“從地理學或經濟學的研究中受到啟發，認為區域是按照一定的標準劃分的連續的有限空間范圍，是具有自然、經濟或社會特征的某一個方面或幾個方面的同質性的地域單元”。本文支持這樣的界定，但筆者以為，既然區域是按照一定的標準劃分的，而這一定的標準可能是自然、經濟或社會特征的一個或多個方面，那對區域的理解我們必須突破從地理學或行政區劃研究出發的關注角度，從對其范圍的關注轉向對其內部實質內涵的關注。如果我們將區域內的主體按照較普遍的三分法劃分為國家、市民社會和私人領域的話，可以發現，區域內各主體在不同的利益領域內形成各種交錯重疊的復雜關系。區域作為區域發展中行政學科研究途徑的基礎性的概念，它更實質的東西在于它所蘊涵的多元主體和多領域利益之間復雜的關系，這是由行政學科的學科性質決定的。
基于對區域的認識，中山大學的兩位學者認為區域行政就是在一定的區域內的政府（兩個或兩個以上），為了促進區域的發展而相互間協調關系，尋求合作，對公共事務進行綜合治理，以便實現社會資源的合理配置與利用，提供更優質的公共服務。根據這一理解，區域行政的行為主體應該是政府，強調的是政府間（同級政府之間與上下級政府之間）的相互關系，并通過對政府的協調來達致區域內優質公共服務的提供。這是區域行政的基本內涵，那么區域行政與區域公共管理是否有差別？如果有，什么是區域公共管理？區域行政為什么向區域公共管理發展？
三、區域公共管理
要界定什么是區域公共管理，首先必須弄清楚什么是公共管理，公共行政與公共管理具有什么樣的區別國外自從20世紀70年代以來，各種冠以公共管理的研究著述層出不窮，但什么是公共管理，眾說紛紜沒有一個統一的認識。我國有學者在綜合國內外各種觀點的基礎上認為現代公共管理即是“是以政府為核心的公共部門整合社會的各種力量，廣泛運用政治的、經濟的、管理的、法律的方法，強化政府的治理能力，提升政府績效和公共服務品質，從而實現公共的福祉與公共利益”。公共管理與行政管理不同，公共管理的主體不僅包括行政管理中的政府還包括其它的組織和第三部門組織等。在公共管理與傳統公共行政的比較分析上也存在許多不同的觀點。不同的觀點具有不同的研究角度和研究的依據，但一個普遍認同的觀點便是在公共管理和傳統公共行政比較中，公共管理的行為主體不僅包括政府還包括其他各種的社會力量，是以政府為核心的多元行政主體；在公共管理的性質方面，公共管理要體現公共性，即指公共管理主體應著眼于社會發展長期、根本的利益和公民普遍、共同的利益來開展其基本活動；在行為方式上，公共管理更多采取的是多元化和復合型的集體行動，以共同的目標基礎，通過協商的方式達成。#$%不可否認，現代公共管理是公共行政發展的一個新趨勢，是公共行政領域不斷擴展、研究范式走向成熟的重要體現。
區域行政走向區域公共管理是有其理論基礎的，除了現代公共管理理論的發展，還有市民社會理論和治理與善治的理論。我國學者在考察我國現代化進程時認為，“要擺脫中國現代化進程中的兩難境地，首先必須從認識上實現一種思維的轉向，不能像以往的學者那樣，把目光的聚焦點只放在政治權威的轉型上，因為中國現代化兩難的癥結真正的和根本的要害，在于國家與社會之間沒有形成適宜現代化發展的良性結構，確切地說，在于社會一直沒有形成獨立的，自治的結構性領域”，為此，他們引進了西方的市民社會理論，并依據中國現代化的現實進行改造，“中國的市民社會乃是指社會成員按照契約性規則，以自愿為前提和以自治為基礎進行經濟活動，社會活動的私域，以及進行參政議政的非官方公域”。#!&%就西方學者已有的共識的觀點來看，市民社會的結構性要素及其特征主要有以下的幾個方面：（1）私人領域；（2）志愿性社團；（3）公共領域。哈貝馬斯認為公共領域是介于私人領域和公共權威之間的一個領域，是一種非官方的公共領域，它是各種公眾聚會場所的總稱，公眾在這一領域對公共權威及其政策和共同關心的問題作出評判，自由的、理性的、批判性的討論構成這一領域的基本特征；（4）社會運動。市民社會概念于20世紀80年代后在全球范圍內的再度興起，與當代世界各國所發生的深刻的社會變革及對此的理論反思有密切的關系，面對現實，理論家們對國家在社會發展中所起的作用及其地位重新思考。市民社會理論的發展，引發治理和善治理論的產生。什么是治理？在關于治理的各種定義中，全球治理委員會的定義具有很大的代表性和權威性。該委員會在1995年發表了一份題為《我們的全球伙伴關系》的研究報告，認為：治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行政的持續的過程。這既包括有權迫使人們服從的正式的制度和規則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個特征：治理不是一整套的規則，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎不是控制，而是協調；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續的互動。治理的實質在于建立在市場原則、公共利益和認同之上的合作，它所擁有的管理機制主要不依靠政府的權威，而是合作網絡的權威，其權力向度是多元的、相互的，而不是單一的和自上而下的。由于治理本身也只是一種實踐的科學，毫無疑問也會存在失效的問題，為了完善治理理論，理論家們提出了善治的概念。概括地說，善治就是使公共利益最大化的社會管理過程，善治的本質特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種最佳關系。善治具有五個基本要素：合法性、透明性、責任性、法治、回應和有效。分析以上的各種理論，我們可以發現它們有幾個基本的共同點：一是它們都強調管理主體的多元性，不僅包括了政府還包括私人領域和市民領域；二是在管理的目標上，更多的突出多元利益主體之間利益協調的達成并達致最佳；三是在管理的方式和手段上，注重合作，通過協商和調整，在認同的基礎上統一行動。
綜合對區域和以上理論的認識，本文認為區域公共管理是與區域行政有本質性區別的概念，可以將其界定為：區域內的多元主體為了解決在政治、經濟或社會其它領域的一面或多面的公共問題，實現共同利益，運用協商和調解的手段和方式對區域以及區域內橫向部分和縱向層級之間交叉重疊關系進行的管理。這一概念包含以下幾個內涵：（1）區域公共管理的主體是多元主體，包括政府組織、私域組織和第三部門；（2）目的是解決由經濟、政治或社會其它領域構成的復雜的交錯性問題，實現最優的共同利益；（3）區域公共管理采用的方式和手段與經濟市場領域和政府公共領域的管理不同，不是競爭和壓制而是基于平等地位之上的協商和調解；（4）對象是區域內個體和共體之間相互形成的交叉重疊的關系。
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篇6
我國的行政管理體制改革是隨經濟體制改革的進程而逐步展開的，并且經歷了一個適應經濟體制改革要求的不斷發展完善的過程。近30年來，我國的行政管理體制經過不斷地改革，取得了重要進展和明顯的成效，特別是從計劃經濟條件下的行政管理體制到適應市場經濟的行政管理體制改革方面已經有了很大的轉變。從總體上判斷，我國目前的行政管理體制基本上適應經濟社會發展的要求。但是，面對經濟社會不斷發展的新形勢和新要求，現行的行政管理體制還存在著不少問題，仍然存在不適應的地方。
(一)政府自身的視角：我國行政管理體制不適應性問題的具體表現
如果說不適應性是我國行政管理體制的主要問題的話，那么，這種不適應性究竟體現在哪些具體問題上？許多行政管理部門的同志認為，現在行政管理中的主要問題是人員編制不夠、經費保障不足、權威性不高、監管手段不強等。主要體現在這樣幾個具體問題上。
第一，政府職能轉變還不到位，政府直接干預微觀經濟活動的現象依然存在，國有資產監管有待進一步加強，市場監管體制仍不夠完善，社會管理體系仍不健全，公共服務職能仍比較薄弱；第二，政府機構設置不盡合理，部門職能交叉、政出多門、權責脫節、監督不力的問題比較突出；第三，中央和地方的關系有待進一步理順，有令不行、有禁不止和執行不力的問題未能得到全面地解決；第四，依法行政觀念不強，有法不依、多頭執法、執法擾民現象比較普遍。
同時，從理論的視角看，我國行政管理體制不適應性問題具體表現為：從行政管理體制的主體結構來看，主體結構上的問題主要是“政府機構設置不盡合理”；從行政管理體制的職能要素上看，政府職能轉變不到位是目前整個體制的根本性問題；從體制的運行上看，相關機制不健全是行政管理體制比較突出的問題；從體制的制度要素看，法律制度不夠健全和完善是主要的問題。
(二)市場主體和社會和諧的視角：我國行政管理體制不適應性問題的具體表現
分析行政管理體制存在的問題，以什么視角切入是很重要的。目前我們對這個問題的分析，大多是行政機關的看法，主要是從管理者的角度來看待管理體制中的問題。從這個角度看到的問題或者說行政機關感受到的真實而迫切希望解決的問題，恐怕主要是權力不夠大、力量不夠強、經費不夠多、手段不夠硬、處罰不夠重等。這些當然都是問題，作為行政管理者誰都希望不存在這些問題。然而，為什么在計劃經濟條件下行政管理體制不存在這些問題而在市場經濟條件下卻成為問題了呢？我們認為，主要原因是計劃經濟體制下的行政管理理念、職能、方式方法、手段等都不適應市場經濟的需要，其根本問題還是在職能轉變上。當然，也有換位思考來考察行政管理體制問題的情況。但是，換位思考與在本位上思考，還是有所不同的。因此，有必要從市場主體和社會和諧的視角來考察行政管理體制存在的問題。這里有幾點需要說明：一是，市場主體的視角，即從企業和行政管理相對人的角度來看行政管理的問題；二是，從市場主體的視角來考察行政管理體制存在的問題，即可以從被管理者的角度來印證管理者提出的問題，使我們對問題的認識和分析更加客觀和全面；三是，被管理者對問題的感受往往是直接的、真切的，感性認識的成分較大，需要適當上升為理性認識。此外，有些制度在實際運作中的情況可能不盡如人意，這種情況也要注意。
1.關于行政許可問題
行政許可作為一項重要的行政權力，是政府管理社會政治、經濟、文化等各方面事務的一種事前控制手段，在我國行政管理中被廣泛運用，對于保障、促進經濟和社會發展發揮了重要作用。但是，由于缺少法律約束，實踐中存在不少問題，有些已經成為生產力發展的體制。這也是人們感受到的政府管理的突出問題，主要表現在以下方面：(1)行政許可范圍不清、事項過多，設定行政許可的事項不規范。(2)行政許可的設定權不明確。(3)行政許可環節多、周期長、手續煩瑣，缺少必要的程序規范。(4)重許可、輕監管或者只許可、不監管的現象比較普遍，市場進入很難，一旦進入后卻又缺乏監管。(5)利用行政許可亂收費，將行政許可作為權力“尋租”的手段。(6)行政機關實施行政許可，往往只有權力，沒有責任，缺乏公開、有效的監督制約機制。
2.關于行政處罰問題
行政處罰，是指國家行政機關對違反行政法律規范的公民、法人或者其他組織依法給予的一種行政制裁。在行政執法活動中，行政處罰是其主要的執法活動。據統計，行政處罰在政府及其部門的行政行為中占較大比例，因此，人民群眾對行政處罰的意見較大，反映較強烈。
實施行政處罰，不僅應當根據實體方面的規定，而且也應當有嚴格的程序規定。然而，在行政處罰法頒布之前，由于對行政處罰的一些基本原則沒有統一的法律規定，實踐中存在一些問題。行政處罰法的實施，雖在一定程度上消除了一些問題。但是，從目前的情況看，仍存在不少問題：有些處罰的設置不夠科學，有些領域的處罰過多過濫；有的行政處罰與行政機關的利益掛鉤，收支兩條線制度流于形式；行政處罰的自由裁量權的行使不夠規范；行政處罰偏離處罰目的和
教育與懲罰相結合原則的情況比較突出，為處罰而處罰的情況經常發生，常常激化社會矛盾，影響社會和諧。
3.關于行政收費問題
行政收費和行政處罰一樣，也是企業和群眾認為問題較多的政府行為。其實，問題的要害在于不合法或者不合理的亂收費直接損害了公民、法人和其他組織的合法利益。目前，較大的問題主要有：一是收費項目繁多，范圍較大。據統計，現在的收費種類很多，行政主體依據行政權力在行政管理過程中對相對人收取的費用主要有七大類若干種：(1)許可收費，如排污許可費、土地使用許可費、煙草專賣許可費等；(2)管理性收費，如個體工商戶管理費、出租汽車管理費、計劃外演出管理費、民辦醫療機構管理費、無線電管理費、公路(水路)運輸管理費等；(3)證照收費，如居民身份證工本費、專業技術資格證書工本費、婚姻證書費等；(4)手續費、登記費，如中國國籍申請手續費、社團登記費、收養登記費、企業注冊登記費、船舶登記費、土地登記費等；(5)審查檢驗費，如進出境動植物檢疫費、新藥審批費、進口音像制品審批費、中藥品種保護審批費等；(6)資源使用費，如城市排水設施有償使用費、水資源費、礦產資源補償費等；(7)集資性收費，如港口建設費、車輛購置附加費、教育費附加、電力建設基金等。①此外，還有一些強制性的收費，如交通強制保險費等。二是收費不合理、不公平、不規范。三是收費量大，許多企業不堪重負。
4.關于行政強制問題
在行政強制權的行使上也存在問題。哪些機關可以設定行政強制措施不明確；行政強制措施的具體形式繁多，同一行政強制措施有多種表述，缺乏規范；有些沒有強制權的行政機關自行實施強制措施，甚至授權、委托其他組織實施行政強制措施；缺乏程序性規定，有些行政機關在采取強制措施時隨意性較大，對公民、法人或者其他組織的合法權益造成直接經濟損害。
二、行政管理體制改革的路徑
我國行政管理體制與市場經濟體制和社會發展要求既相適應又相矛盾，矛盾的地方就是不適應的方面。不適應的問題是行政管理體制存在的主要問題。改革行政管理體制，就是要針對其主要問題，解決其不適應的方面，使我國行政管理體制與市場經濟體制和社會發展要求相適應。
(一)路徑探討：行政管理體制改革的市場化？
在西方國家，有關行政管理體制改革的理論中，新公共管理理論主張引入市場化和私人部門管理方法來改造公共部門，奧斯本和蓋布勒的重塑政府(reinventing government)和哈拉基的重理政府(reengineering government)是其中典型。新公共管理興起于20世紀70年代，與西方國家的行政改革緊密相連，有人稱之為“企業型政府”，“以市場為基礎的政策”。按照休斯的看法，新公共管理的理論基礎是經濟學理論和私營管理理論，前者包括新制度經濟學、公共選擇學和交易成本經濟學。新公共管理強調效率，不過也強調與其他價值的平衡。他們主要批評新公共行政以犧牲效率為代價來換取公平的過程。其核心思想和主要觀點包括：公私的重新反思，認為公共部門與私人部門雖然有很多不同之處，但是也有很多共同的地方，政府可以效仿私人部門；政治與行政二分法的重新反思，政治使得管理更加復雜，但是政治不能與行政分離；重塑政府，奧斯本和蓋布勒提出此概念，主要認為要更好地提高政府的效率；結果導向型而不是過程導向型政府，主要是平衡效率和其他方面的考慮；績效測量，主要是尋求使政府更富有效率和責任；民營化，主張更多利用私人部門生產公共物品等。重塑政府代表了新公共管理的核心思想。②
我國的行政管理體制改革能否引入市場化和私人部門管理方法？能否把政府改革成“企業型政府”？簡單地說，行政管理體制改革能否市場化？
筆者認為，市場經濟體制的一些方法在行政管理中可以適當運用，但是，是否選擇市場化的改革路徑從而把政府改革成為“企業型政府”，值得研究。比如，在市場條件下，行政機關不能像市場主體/，！/一樣追求利潤的最大化；又如，市場主體相互是競爭關系，行政機關卻不能既是競爭主體又是管理者；再如，市場靠供求關系、價格機制來調節商品的生產、消費等，但行政機關卻不能再用計劃經濟方式指揮干預經濟，也不能用行政權力來獲取經濟利益。
可見，行政管理體制改革把整個體制市場化是有問題的，但是并不是說不能在某些方面使用一些市場機制的原理和方法。如前所述，市場化要解決的是政府行為的效率和成本太高的問題，當然也可以考慮在職能轉變上把不該管、管不了、管不好的事市場化，把政府正在做、不該做、做不了、做不好的事市場化，從而減輕財政負擔，提高行政效率。如將政府機關的后勤管理社會化，將公務用車社會化，某些政府服務外包；將政府的園林、綠化、環衛等部門的職能轉化為社
會化的公共服務等。這些服務性改革，有助于提高服務質量和水平，有轉變職能的一面，也能提高政府機構自身的效率。對行政許可、行政處罰、行政征收、行政強制等方面的問題，由于公權力不能市場化，且市場化也并不直接針對這些問題和解決這些具體行政行為中的問題。因此，市場化的改革，是解決政府機關自身建設問題的途徑之一，但不是行政管理體制改革的主要方面。
(二)路徑探討：自上而下的改革
行政管理體制改革是政府自身的革命，因此內部可能產生許多阻力。要革自己的命，既需要充分地認識改革的必要性和緊迫性，也需要有推進改革的外部動力。綜觀多年來我國改革的實際情況，一個重要的特點是改革往往從中央政府開始，自上而下推動。自上而下推動行政管理體制改革，雖然是具有很強操作性的路徑，但是這種路徑更多的是形式意義，尚難回答實體內容上究竟應當通過什么途徑來解決行政管理中存在的問題、深化行政管理體制改革、使行政管理體制適應經濟社會發展的要求。
(三)法治化：行政管理體制改革的基本路徑
隨著我國社會主義市場經濟的不斷深入發展和社會的不斷進步，改革行政管理體制的要求也愈來愈迫切。那么，改革行政管理體制究竟應當重點改什么？我們認為，行政管理體制改革的重點應當是行政執法體制改革，行政執法體制改革，是解決目前我國行政管理中存在的問題和體制上的問題的主要途徑。通過法治化的路徑進行行政管理體制改革，在客觀上就要求將其納入法制的軌道來推進。具體說，有以下幾個方面的要點。
1.以行政執法體制改革為重點，推進行政管理體制改革的深化
(1)從行政管理的基本性質看，行政執法是其核心活動，因此，行政管理體制改革的重心應符合客觀必然性。從政府對社會管理的角度看，加快行政管理體制改革，需要十分關注行政執法體制的改革。政府的責任是管理社會，在于其行政管理使社會各個領域得以健康有序的發展。政府行政管理的主要內容就是依法行使公權力，規范社會行為，維護自然人、法人或者其他組織的合法權利和利益。因此，全面推進依法行政，深化行政管理體制改革，應當首先關注行政執法體制、改革和完善行政執法體制。
(2)當前深化行政管理體制改革面臨的主要任務，就是進一步深化行政執法體制改革。《國務院全面推進依法行政綱要》明確規定全面推進依法行政的目標就是經過約10年堅持不懈的努力，基本實現建設法治政府。法治政府的重要內容包括行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制基本形成；權責明確、行為規范、監督有效、保障有力的行政執法體制基本建立。行政執法體制改革，集中了行政管理體制改革的核心要求和主要方面。
(3)從行政體制、行政管理體制、行政執法體制三者的關系看，改革行政執法體制是目前工作的主要方面。在行政體制、行政管理體制、行政執法體制這三者關系中，行政體制是一個上位概念。行政體制具有的性質和特征，行政管理體制、行政執法體制也都應當具有，但是，下位概念往往具有更多的自身的內容和特點。行政管理體制和行政執法體制的關系也是十分密切的。行政管理體制不僅包括內部的行政管理體制而且也包括外部的行政管理體制，而行政執法體制的整體性質則主要是行政機關和行政管理相對人之間的外部關系。所以，針對行政管理相對人的外部關系而言，行政管理體制和行政執法體制也具有很大的同一性。因此，深化行政管理體制改革必然要重點強調行政執法體制改革。
(4)從行政管理體制的基本要素看，改革行政執法體制直接關系行政主體、行政職能以及行政權力的運行，十分重要。
2.以政府職能轉變為核心，使行政管理體制真正適應經濟社會發展的要求
簡單地說職能就是權力。職能問題是行政管理體制的核心問題。政府職能轉變不到位，是行政管理體制存在的諸多根本和關鍵問題所在。
關于政府職能的轉變，有幾個要點需要注意：
(1)強調政府職能要依法界定和規范。
(2)切實轉變經濟管理職能，主要用經濟和法律手段管理經濟，而不是行政手段。
(3)明確提出了轉變政府職能的三優先原則，即自主解決、市場競爭機制調節、社會組織自律解決的事項，除法律另有規定以外，行政機關不要通過行政管理解決。
(4)政府管理經濟的職能要切實轉到以主要為市場主體服務和創造良好發展環境上來。同時，要強化公共服務職能和公共服務意識，簡化公共服務程序，降低公共服務成本，逐步建立統一、公開、公平、公正的現代公共服務體制。這既是職能轉變的方向，也是解決不適應經濟社會發展問題的重要方面。
(5)政府職能分為經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務四大類，職能轉變，需要在這四個方面下工夫。
(6)政府職能轉變既要適應經濟發展要求，也要適應社會發展要求，在轉變經濟管理職能的同時，加強社會管理職能，在繼續加強經濟調節和市場監管職能的同時，完善政府的社會管理和公共服務職能。
那么，如何轉變政府職能？轉變政府職能，調整行政權力，該管什么？不該管什么？如果這個問題不解決，政府職能轉變就難以落到實處。這就需要轉變研究和解決問題的思路，具體地說，有以下幾個要點：(1)通過法制化的路徑能夠比較好的解決此問題。這種便捷的途徑是法律本身具有的特性決定的。(2)就法律法規的制定而言，要貫徹政府職能轉變的思想和理念，切實按照政府職能轉變的三優先原則，來規定公民法人的義務，設置公民法人的行為規范。不符合三優先原則的，就不給公民法人設定義務和行為規范，當然也就不相應設置許可、處罰、征收等內容和法律責任了。這是從源頭上解決職能轉變問題。(3)對現有職能的轉變問題，首先是理清已具有的職能，在此基礎上通過法定渠道來解決。筆者認為，在政府職能轉變的具體操作途徑這個問題上應把政府職能轉變與推行行政執法責任制的梳理工作結合起來，借用梳理的成果，推動政府職能的實質性轉變的進程。(4)通過對現行法律、法規和規章的清理，修改或者廢止相關規定，直接對政府機關不符合標準和經濟社會發展要求的法定權力進行調整。在這個過程中，公民法人可以提出意見，清理機關可以根據民意和經濟社會發展要求，全面考慮，綜合平衡，合理調整，這對政府職能的轉變也很有意義。(5)從法律制度的規定上來推進政府職能的轉變，這是根本性的途徑。從執法的角度來貫徹職能轉變的規定，也是必不可少的環節。(6)進一步深化行政審批制度改革，促進政府職能轉變。要改變政府管理經濟的傳統方式，必須著力解決關鍵性的問題，實現以點帶面、牽一發而動全身的效應。政府職能轉變是行政管理體制改革的關鍵的環節，而減少行政審批事項是轉變政府職能的重要切入點之一。
3.大力推進相對集中行政處罰權工作
相對集中行政處罰權工作已經開展多年了，總體上看，效果是明顯的。在一定程度上解決了城市管理領域中多頭執法、重復處罰、執法擾民等問題，明顯地提高了行政執法的質量和水平。在一定范圍內進行了管理權、審批權與監督權、處罰權適當分離的探索，為改革現行行政管理模式積累了一些經驗。通過推行相對集中行政處罰權試點，為合理配置政府部門的職能，精簡行政機構初步探索了一些新的路子。形成了新的行政執法機制，樹立了良好的行政執法形象。當然，盡管相對集中行政處罰權工作取得了較大的成效，但是還存在如何進一步深化的問題。
4.強化立法、執法、法制監督
在立法上，應科學合理地規定管理的主體和職權，科學合理地設定權利義務，科學合理地規定和建立管理的機制、程序、方法、方式、手段，科學合理地規定法律責任等，從制度上肯定改革的成果，消除改革的體制。在執法上，通過規范執法、嚴格執法、文明執法，提高行政管理的質量和水平，使行政管
理符合合法行政、合理行政、程序正當、誠實守信、高效便民、權責一致的依法行政的原則。在法制監督上，加強法規規章和規范性文件的備案監督，不僅規范行政管理的依據，而且使行政管理體制的主體、職權、機制、制度等有關下位規定符合憲法和法律的規定；加強行政復議和行政訴訟，使行政管理不致越位、錯位，缺位的情況得到有效地糾正和避免。特別是推行行政執法責任制，通過梳理執法依據、確定執法職權、明確執法責任、加強評議考核、強化表彰獎勵、嚴格責任追究等建立的激勵獎懲機制，對有效解決行政管理中存在的種種問題，以適應經濟社會發展的需要，是很有意義的。
三、行政管理體制改革的目標模式
(一)行政管理體制改革目標模式的含義
如果說行政管理體制改革的目標是解決其存在的問題使之適應經濟社會的發展，那么，行政管理體制改革的目標模式，則是研究什么類型的行政管理體制能更好地適應我國經濟社會的發展和要求。行政管理體制改革的目標針對的是現存的不適應的問題，是實然的過程，是實證的活動，是實在的既存狀態；而目標模式針對的則是現行的行政管理體制的發展方向，是一種應然的過程，是對行政管理體制的理想類型和狀態的未來展望。
行政管理體制改革的目標模式，回答的是行政管理體制“應當”是一個什么樣的行政管理體制，“應當”把現行的行政管理體制改革成一個什么樣的理想類型等問題，其意義在于更好地把握行政管理體制改革的歷史發展和未來方向，更加準確地認識和利用行政管理的內在規律，為我國的行政管理體制改革確立一個應當達到的科學合理的體制標準，從而使我國的行政管理體制真正適應我國的經濟社會的發展和要求，并且成為促進經濟社會全面、協調、可持續發展的強大動力。
(二)關于行政管理體制改革目標模式的不同主張
關于行政管理體制改革應當確立什么樣的目標模式，有許多不同的理論主張。主要有以下一些觀點。
1.公共服務和社會管理型政府論
中央黨校周天勇教授認為，從促進經濟的角度看，中國政治體制最迫切的改革，是建設一個公共服務和社會管理型的政府。政府體制和職能要從生產建設型向公共服務和社會管理型轉變，從提供經濟物品向提供制度環境轉變，從行政管理型向公共服務型轉變，從集中管理型向依靠市場調控型轉變。為此，政府機構設置，要按現代政務需要進行；官員和公務員，要組織選擇與競爭和社會選擇相接合；依法行政，要置政府于法律的制約制衡中；行政行為，要接受社會的監督，透明公開。
2.“適度有限權力和有限責任政府”論
提出一個為大家所接受的政府管理新理念及其建立在新理念基礎上的新目標模式還需要不斷地探索，筆者認為可以將我國行政管理體制改革目標模式確定為“適度有限權力和有限責任政府”，具體包含以下幾點：(1)有限權力和有限責任的政府；(2)應當“適度”有限權力和有限責任的政府；(3)有限權力和有限責任相互對應。③
3.“社會回應型改革”論
中國政法大學薛剛凌教授論述改革的目標模式時認為，經濟轉型給社會帶來多方位和巨大的變革，從理論上來說，行政體制改革應當盡可能地反映這些要求，并通過行政體制改革來促進社會轉型。然而，傳統的行政體制改革只關注經濟轉型的需要，對經濟轉型帶來的整個社會變革沒有做出積極的回應。其結果是社會多元利益沒有得到肯定；地方之間平等的競爭規則沒有確立；傳統的通過控制官員來實現對社會控制的手段開始失靈；公共服務功能不發達；政府對社會的回應能力不理想。因此，行政體制改革的傳統目標模式必須轉變，應當用社會回應型的改革取代經濟調適型的改革。傳統改革的核心內容是以權力為中心的改革，改革的核心內容應重新定位為以權利與權力并重的改革；傳統的指導原則是以市場經濟規律為導向的改革，指導原則應當重構為以行政管理自身規律為導向的改革；傳統路徑程序是行政推進式改革，路徑程序應當轉變為法律推進式改革。④
4.公共行政模式論
我國行政管理體制改革的方向，是要建立公共行政的目標模式。這一目標模式主要包括：建立參與型的公共行政決策架構；實施程序化的公共行政管理模式；推行競爭性的公共行政服務機制。⑤
公共行政的目標模式正在由效率模式向服務模式轉變。公共行政的歷史發展進程證明了這一點。效率行政在一定的歷史條件下也許是適當的，但是隨著歷史條件的變化，效率行政已經無法滿足當代社會發展的需要，公共行政的效率目標模式因而受到懷疑。一種新的公共行政目標模式，即服務目標模式正在得到普遍認同。⑥
(三)多重目標模式：行政管理體制改革目標模式的選擇
社會生活既是豐富多彩的，更是紛繁復雜的，作為社會的管理者、代表者，不可能只是面對單一的要求和訴求。行政管理體制改革要滿足社會各階層的不同要求，滿足社會多元利益的訴求，滿足不同公民個人的不同愿望，滿足不同市場經濟不同主體的不同追求，滿足全球化、現代化、信息化的需要，滿足市場經濟的發展要求，滿足社會民生的吁求，一句話，要滿足社會方方面面、各個領域、各種主體、各種利益的要求，因此，行政管理體制改革的目標模式就不可能只是單一的選擇，而應當是多重目標模式，多層次內涵的建構。所以，行政管理體制改革的發展方向，既需要適應市場經濟的發展，也需要適應社會發展的要求，既需要服務型政府，也需要有限政府、陽光政府、責任政府等等。
筆者認為，應以“法治政府”為中心并與服務型政府緊密結合的多重目標模式概念來表述行政管理體制改革的目標模式。
第一，建設法治政府，既是全面建設小康社會奮斗目標的重要組成部分，也是政府建設的總體的奮斗目標和新的要求。在法治政府的目標統領下，加快建設服務型政府、有限政府、責任政府、陽光政府。為此，十七大報告在第六部分“堅定不移發展社會主義民主政治”中既強調要加快行政管理體制改革，建設服務型政府，又要求著力轉變職能、理順關系、優化結構、提高效能，形成權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力的行政管理體制；既強調加快推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，規范行政行為，加強行政執法部門建設，減少和規范行政審批，減少政府對微觀經濟運行的干預，又要求完善制約和監督機制，保證人民賦予的權力始終用來為人民謀利益。確保權力正確行使，必須讓權力在陽光下運行，提高政府工作透明度和公信力。國務院法制辦公室
主任曹康泰認為：“hjt同志在十七大報告中多次提到要深入落實依法治國基本方略。在談到實現全面建設小康社會奮斗目標的新要求時，具體明確法治政府建設要取得新成效。依法治國，對政府來說就是堅持依法行政，建設法治政府，其核心就是各級行政機關按照體現最廣大人民群眾意志的法律、法規、規章，管理國家和社會事務、經濟和文化事業。”⑦
第二，從外延上講，法治政府可以涵蓋經濟、教育、科學、文化、衛生、體育事業、環境和資源保護、城鄉建設事業和財政、民政、公安、民族事務、司法行政、監察、計劃生育工作等方面的行政管理體制改革的具體目標模式，具有很強的綜合性。同時，法治政府可以涵蓋社會各方面、各階層、各主體對行政管理體制改革的各種企求、要求、希望等，范圍十分廣泛，內容十分豐富。
第三，從概念抽象的本質看，無論行政管理體制改革的現象多么繁雜，其改革的本質和方向是改革和調整、理順權力與權利的關系以及權力與利益的關系。那么靠什么來體現、規范、約束、調整這些關系以及其他各種社會關系？只有靠法律規定和法治理念和法治原則。因此，從高度抽象的角度考察，行政管理體制改革的發展方向或者改革的目標模式，應當是符合現代法治要求和原則的行政管理體制。法治政府作為行政管理體制改革的目標模式與行政管理體制改革的方向是一致的。由法律確立，以法律為載體和體現形式，符合現代法治理念和原則的行政管理體制，這是我們所期望的。
第四，從法治政府的內涵上看，它包括了服務政府、有限政府、陽光政府、誠信政府、責任政府等內涵。法治政府的內涵，簡單地說，就是按照法治的原則運作的政府，政府的一切權力來源、政府的運行和政府的行為都受法律規范和制約。法治政府奉行六項基本要求：合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權責統一。這些要求實際上也就是政府依法行政的基本準則，是衡量政府依法行政的標準，包含了現代法治的基本精神，體現了依法行政重在治權、治官的基本價值取向。這些原則、要求、準則等基本上都涵蓋了服務政府、有限政府、陽光政府、誠信政府、責任政府的內容和要求。
第五，法治作為一個與人治相對應的概念，最核心的思想就是通過法律遏制政府權力，政府必須受到法律的控制。這也就是法治政府與非法治政府的根本分野。非法治政府只要求人們守法，而自己不用守法；法治政府則不僅要求人們守法，更要求自己帶頭守法。法治政府最基本的特征就是把自身的權力自覺地限制在法律的范圍內，以防止權力的濫用。而這些正是行政管理體制改革所追求的目標。
第六，市場經濟是法治經濟，現代社會是法治社會，行政管理體制改革應當符合法治經濟、法治社會、法治國家的發展方向。如果說社會是法治社會，國家是法治國家的話，那么，政府就應當是法治政府，這是比較符合邏輯的選擇。現代文明的重要標志就是國家依法治國，政府依法行政。依法治國也好，依法行政也好，其重要性不僅在于對促進經濟發展、推動政治文明建設方面所具有的重要作用，而且也在于它們本身就是人類所追求的一種價值。因此，行政管理體制改革和目標模式的選擇也應當體現這種價值追求。
第七，法治政府的基本框架是：在體制方面，政府與市場、政府與社會、政府與公民個人的關系基本理順，政府職能轉變基本到位；中央與地方、政府與部門的權限比較明確；行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制基本形成；行政權力與責任掛鉤、與利益脫鉤。在法制方面，行政活動有法可依，制度建設反映客觀規律并為大多數人所認同，法律、法規明確具體、科學規范、切合實際；法律、法規、規章得到全面、正確實施，法制統一、政令暢通，合法權益得到保護、違法行為得到糾正或者制裁、經濟社會秩序得到維護。在機制方面，及時反映人民群眾意愿、權利與責任真正統一的決策機制基本形成；高效、便捷、成本低廉的防范、化解社會矛盾的機制基本建立，社會矛盾得到有效防范和化解；行政監督機制基本完善，監督效能顯著提高。在觀念方面，提高行政機關工作人員法律觀念，遵守法律的氛圍基本形成。
由這樣的體制、法制、機制、觀念和原則、要求、準則等所構成的法治政府的模式，不僅能夠切實解決我國行政管理體制中存在的問題，更好地適應我國迅速發展的經濟、社會的迫切要求，而且也與當代世界發展的總體趨勢相契合。總之，政府要積極履行自己的職能，努力建設法治政府。到那時候，行政管理體制順暢，政府行政權力的取得受到良好的規范和制約，行政管理公開、公平、便民、高效、誠信，行政機關及其工作人員會依法辦事、能依法辦事。
綜上所述，我們認為行政管理體制改革的目標模式，既是法治政府和服務型政府的緊密結合體，也包括了有限政府、陽光政府、誠信政府、責任政府等內涵，是用法治政府為中心和主體概念來概括的以服務型政府為重要內容的多層次、多結構、多要素的多重目標體系的綜合模式。建立符合這種目標模式的體制，就是我國行政管理體制改革努力的方向。
注釋：
①參見戴少一、簡龍湘：“我國行政收費的種類”，載中國法制信息網，登陸時間：20__年6月7日。
②參見李文釗：“行政管理體制改革的理論與政策選擇”，《前線》20__年第1期。
③參見呂錫偉：“我國行政管理體制改革的特點及其目標模式”，《政府管理參考》20__年第2期。
④參見薛剛凌主編：《行政體制改革研究》，北京大學出版社20__年版，第99～109頁。
篇7
行政機關為了實現特定行政目的（公共利益）往往針對相對人實施各種活動，例如命令、征收、征用、許可、處罰、強制執行等，這些行為從形式上來看呈現為各種樣態。為了對這些形式各異的行為進行法律上的規范和法學上的研究，傳統大陸法系的行政法學以民法學中的“法律行為”概念為模板，結合行政法作為公法的特點，創造了行政法學中所特有的“行政行為”概念，并以該概念為核心，圍繞著行政行為的概念、類型、內容、成立、生效、消滅、附款、效力、瑕疵、裁量等構建了較為完整的理論體系，即行政行為理論，進而形成整個行政法學的理論體系。中國的行政法學大體移植了大陸法系的行政行為概念及其理論體系，并以此為基礎構建了中國的行政法律體系，例如，制定《行政處罰法》、《行政許可法》、《行政強制法》等法律就是以行政行為的類型、內容等理論為基礎的，而《行政訴訟法》則是以行政行為的效力、瑕疵、裁量等理論為基礎而制定的。可見，行政行為概念在我國的行政法學中具有重要意義。但從現實行政來看，隨著行政機關運用的行政手段的多樣化，傳統的行政行為概念并不能完全涵蓋現實的行政活動，于是出現了對于行政行為之外的行為如何進行法律規范和控制的問題；同時，在現實行政中各個行為之間存在著直接或間接的關聯，而傳統行政法學將其割裂為各個單獨的行政行為分別進行考察的方法卻忽視了這些行為之間的關聯。針對行政行為概念存在的上述缺陷以及現實行政的過程性特點，本文立足于行政過程論的視角，提倡將“行政過程”的概念從行政學中引入到行政法學中，并賦予其行政法學上的意義，以此來彌補行政行為概念的不足。
一、傳統“行政行為”概念不能應對行政的過程性特征的要求
在現實的行政中，行政機關為實現某一特定行政目的往往需要連續作出一系列的行為，從而形成作為整體的動態過程，即行政具有過程性的特點。但傳統行政法學中一般使用“行政行為”的概念，從行政過程中選擇出若干典型的或主要的行為定位為“行政行為”，并對單個行政行為的合法性分別進行考察，而將作為整體的“行政過程”作為事實概念排除于行政法學研究范圍之外。但現實行政過程具有整體性、動態性等特征，對此，行政行為的概念并不能完成應對行政過程的這些特性對行政法以及行政法學提出的要求。
（一）傳統行政法學以“行政行為”作為核心概念
行政行為的概念在19世紀后期形成于法、德等歐洲大陸國家的行政法學中，當時的行政法學者以民法學中的法律行為概念為模式，將屬于公法領域的行政機關的各種行為以一個統一的概念進行把握，在此基礎上進行體系性的考察，這個概念就是“行政行為”。由于行政行為具有公法的性質，因此必須適用與民事法律行為不同的法律，即行政法，這是行政法及行政法學得以成立的理論基礎。傳統行政法學在此基礎上，以該概念為中心，形成了有關行政行為的定型化、效力論、附款論、瑕疵論等較為系統的行政行為理論，構成了行政法學理論的核心部分。行政行為概念的提出為我們從法學的角度考察現實行政過程并加以法律的規范和控制提供了可能性，行政法學以法律的形式事先規定行政行為的主體、內容、程序、形式等法律要件，并要求行政機關在現實行政過程中必須按照法律所規定的這些要件作出行政行為，對于違反其中某一法律要件的行為則可以通過行政復議、行政訴訟等途徑確認其違法性，進而予以撤銷或宣布無效。可見，行政行為是傳統行政法學的核心概念，在傳統行政法學理論中具有重要意義。
具體而言，在方法論上來看，行政行為的概念在行政法學中具有以下重要意義。首先，行政行為概念促使行政法獨立于私法，是行政法和行政法學作為獨立的法律部門和法學學科得以成立的關鍵。行政行為是行政機關針對相對人行使公權力而作出的行為，與平等主體之間作出的私法行為相比，行政行為具有權力性、單方性等特征以及公定力等特殊效力，因此，規范行政行為的法律也必須不同于調整私法行為的法律，這是行政法及行政法學之所以獨立于私法而成立的理論依據。其次，行政行為概念具有作為行政法學考察工具的意義。行政行為的概念具有“對行政活動的橫向認識與有關行政活動的總則性規律的探討的功能”。[1]現實行政中的行政活動復雜多樣，在行政法學對于現實行政活動進行研究或者法律對于行政活動進行規范時，必須借助分類的方法，從現實的行政活動中抽象出各種類型的行政行為，在此基礎上分別考察各類行政活動的特性、內容、要件、效力等，分別進行法律的規范和控制。可見，行政行為概念是行政法學考察現實行政活動的必要工具。再次，行政行為概念具有構建行政法學體系的作用。傳統行政法學以作為行政過程結果的行政行為作為主要研究對象，并以此來構建整個行政法學體系。圍繞著行政行為將行政法學體系劃分為行政組織法（行政行為的主體）、行政行為法（行政行80為的行使）、行政程序法（行政行為的程序）、行政監督及救濟法（對行政行為的監督及對被行政行為侵害者的救濟）四部分，其中具有權力性、法律效果性等特征的行政行為成為了連接整個行政法學體系的核心。最后，行政行為概念在行政訴訟上具有概括行政訴訟受案范圍和作為撤銷訴訟與無效確認訴訟的理論基礎的意義。例如，從公定力理論來看，存在瑕疵的行政行為通常可以區分為無效行政行為與可撤銷行政行為。從行政訴訟制度來看，對于無效行政行為可以提起確認訴訟，而對于可撤銷行政行為可以提起撤銷訴訟，這兩種訴訟類型以行政行為公定力理論為基礎。此外，在一國的行政訴訟制度中，往往以行政行為的概念來概括行政訴訟的受案范圍，例如我國《行政訴訟法》第11條規定行政相對人對于“具體行政行為”不服可以提起行政訴訟，《最高人民法院關于行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第1條第1款也規定相對人對于“行政行為”不服可以提起行政訴訟。可見，行政行為是行政訴訟的對象，行政行為概念的外延與行政訴訟的受案范圍密切相關。
（二）行政具有過程性的特征
“過程”是指事物發展所經過的階段，是指物質運動在時間上的持續性和空間上的廣延性，是事物及其矛盾存在和發展的形式。“行政的過程性”是指行政具有作為過程的性質，行政在客觀上表現為一個過程，具體由該過程中的各個發展階段通過在時間上的持續性和空間上的廣延性構成。行政不僅可以分解為各種行為進行考察，而且同時也是一種具有時空上連續性的過程，可以將行政作為過程在整體上動態地考察其運行軌跡。例如，從行政學的角度來看，“行政管理過程”是一個涉及行政決策、行政執行、行政監督等行動的過程，具體表現為確定行政目標、進行調查研究和預測、進行決策、擬定方案、進行可行性分析、具體執行、監督檢查、調整方案、反饋等一系列連續行為構成的動態運行過程，可見行政學注重從整體上動態地考察行政的運行過程。而在行政法學上，現實行政往往抽象為行政立法、行政許可、行政處罰、行政強制執行、行政監督等單個獨立的行為，但各行為之間并非毫無關聯，正是基于這種行為之間的關聯性，即使從行政法學的視角來看，也可以發現行政的過程性特征。
行政的過程性具體表現為現實行政的運行過程，其中又包含有動態性和整體性的特性。首先，行政的過程性表明行政具有動態性[2]的特征。動態性是行政作為一個過程的基本特征。在行政學上注重考察行政的運行過程，一般將行政運行過程劃分為以下幾個步驟進行考察：“①行政目標的確立；②就目標的有關情況進行調查研究；③擬定方案，進行決策；④進行可行性分析，選擇最佳方案；⑤制定具體的執行計劃、方案；⑥監督執行情況；⑦通過反饋信息來調整決策或實施方案；⑧實施調整后的方案，并再次進行反饋。”[3]而從行政法學的視角來看，也可以將行政過程劃分為行政立法、行政決定、強制執行、行政救濟等階段性行為。這些同一過程中的不同步驟或行為被連續地作出，由此表現為行政的動態性。其次，行政具有整體性的特征。現實行政復雜多樣，為實現同一行政目的，不同的行政機關往往作出各種不同的行為，各行為之間縱橫交錯，但圍繞著同一行政目的，基于各行為之間的關聯性構成作為整體的行政過程。這種行政過程具有統一性，是一個獨立的整體。
（三）傳統“行政行為”概念的局限性
如上所述，行政行為是傳統行政法學的核心概念，傳統行政法學通過建立這種行政行為的邏輯體系，認識和分析各種行政行為的特征，借助于這種邏輯體系，可以對社會現實中所發生的某一特定行政行為進行推理、歸類和定位，從而準確地適用法律。[4]具體而言，傳統行政行為理論運用概念分析法學方法，在行政主體為達成一定行政目的所實施的各種行政活動中，選定某一特定時點的行為作為控制整個行政活動合法性的對象，從現實復雜的行政活動中抽象地歸納出各種類型的行政行為，即將行政行為類型化，在此基礎上事先運用法律為各種行政行為分別設定法律要件以及主要是事后的監督程序，通過依法行政的要求實現對行政活動的監督與控制。[5]行政行為論從法律技術上為行政法對行政活動的規范提供了可能性，使得依法行政原則具有現實的可行性。因此，從法律技術來看，應當承認行政行為理論在行政法學中的重要性。
然而，由于行政行為概念在行政法學中具有特定的含義，[6]面對現代行政中行為形式的多樣化以及現實行政的過程性特征，這種傳統的行政行為概念并不能完全應對，主要表現為以下兩個方面。第一，傳統行政法學僅僅注重于對行政行為的合法性的考察，但由于行政行為概念外延的限制，使得現實行政過程中的其他行為形式不能被納入到行政法學的視野之中。特別是隨著現代公共行政的發展，行政領域的不斷擴大，行政機關在行政過程中運用的手段或行為方式也呈現多樣化的趨勢，主要表現為行政行為功能的變化（如交涉內在化行政行為、復合型行政行為的出現等）以及合意形成型行政手段（如行政指導、行政契約、行政計劃等）的出現。[7]例如，國務院在2004年制定并公布了《全面推進依法行政實施綱要》，要求各級行政機關“改革行政管理方式”，“充分發揮行政規劃、行政指導、行政合同等方式的作用”，同時“創新管理方式，方便人民群眾”。可見，隨著依法行政的實施以及行政管理方式的改革，現實中行政指導、行政合同等非強制性行政活動方式以及其他新創設的行政管理方式將越來越多地得到運用，在這種現實背景之下，傳統的行政行為理論已經不能適應現實行政發展的要求，例如，在現代行政法學中對于行政指導能否被提起行政訴訟就曾引起爭議。[8]第二，行政行為概念包含了對單個行為進行靜態、定點地考察的含義。傳統的行政法學著眼于行政過程的最終結果即行政行為，切斷了各個行為形式之間的聯系，靜態、定點地考察單個行政行為的合法性。在現實的行政中往往以將各種行為形式結合起來共同構成作為整體的行政過程，此時僅僅靜態、定點地考察單個行政行為并不充分，而應當全面、動態地分析整個行政過程中各種行為形式以及各種行為形式之間的關系。
二、以擴大行政行為范圍或導入其他概念的方式重構傳統行政行為概念
對于上述狹義的行政行為概念不能涵蓋現實行政中所有的活動形式的問題，行政法學者們已經意識到了該問題的存在，并從各自的視角出發積極探討解決的辦法。[9]這些解決的辦法大致可以分為兩類。其一是擴大“行政行為”概念的外延，采用廣義的行政行為概念。其二是在行政法學中導入其他概念來取代行政行為概念。
（一）擴大“行政行為”概念外延的方法及其缺陷
行政行為概念是行政法學中最基本的概念，但由于行政行為的復雜性以及現實中行政行為的不斷發展，行政行為的含義也在不斷發展。在學界對于行政行為概念的具體含義存在著爭議。由于行政行為是與行政訴訟制度相關聯的概念，因此“各國行政訴訟的范圍和條件不同，影響各國對行政行為的理解不同”。[10]在德國，行政行為是指行政機關為了調整公法領域的具體事件而采取的，對外直接產生法律效果的命令、決定或其他主權措施。[11]日本的學者在明治初期從德國引進“verwaltungsakt”的概念，并將其譯為“行政行為”，但起初對于該概念的含義存在著爭議，以私法行為、事實行為、統治行為、立法行為、行政上的管理行為、準法律上的行政行為、法律上的行政行為為順序從大到小取舍，共有七種不同的定義。[12]現在一般采用最狹義的行政行為概念，即是指“行政機關對于具體事實以公權力行使的方式宣告何為法律的行為”，[13]或者“行政機關根據法律的規定，基于單方性的判斷具體決定國民權利義務及其法律地位的行為”。[14]可見，從德國、日本的主流觀點來看，行政行為概念具有外部性（針對外部的行政相對人）、權力性（具有強制性）、法律效果性（變動或影響相對人權利義務）、具體性（針對特定相對人）、單方性（由行政機關單方決定）等性質，由此排除了行政處分等行政內部性行為、行政指導等非權力性行為、不具有法律效果的事實行為、行政立法等抽象性行為、行政合同等雙方性行為。
在我國行政法學界，對于行政行為概念存在著不同的理解。最廣義的行政行為是指“國家行政機關實施行政管理活動的總稱”[15]、行政機關“為實現行政管理目標執行公務的方式方法的總稱”[16]，囊括了國家行政機關的所有管理活動。廣義的行政行為是指行政主體對公民、法人或其他組織所實施的，并由行政主體單方面意思表示而形成的具有行政法律效力的行為，[17]包括制定具有普遍約束力的規范性文件的抽象行政行為和對特定對象而采取的具體行政行為。而狹義的行政行為僅指具體行政行為，即行政主體針對特定的人或特定的事所實施的，只對特定人或特定的事產生行政法律效力的行為。[18]“在界定行政行為概念時，除了參考外國的有關理論外，還必須緊緊圍繞法律的規定展開論述”，“必須從行政訴訟的角度出發”。[19]在我國，行政行為不僅是一個法學術語，而且還是一個法律用語。例如，我國《行政訴訟法》中就直接使用“具體行政行為”的概念（例如第2條、第5條等），但沒有對該概念作出明確解釋，引起學界和實務界的激烈爭論。為了指導行政訴訟實踐，1991年5月29日最高人民法院了《最高人民法院關于貫徹執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見（試行）》，明確規定了具體行政行為的概念，即具體行政行為“是指國家行政機關和行政機關工作人員、法律法規授權的組織、行政機關委托的組織或者個人在行政管理活動中行使行政職權，針對特定的公民、法人或者其他組織，就特定的具體事項，作出的有關該公民、法人或者其他組織權利義務的單方行為”。該定義采用了學說上的“狹義的行政行為”概念，將具體行政行為限定于“針對特定的公民、法人或者其他組織”和“特定具體事項”的“單方行為”，對于當時確定行政訴訟受案范圍起到一定的積極作用。但隨著現代行政中行政活動的多樣化，特別是非權力性行為形式的運用，該定義就在一定程度上限定了行政訴訟的受案范圍，不利于對相對人的權利進行充分救濟。為此，1999年11月24日最高人民法院在制定《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》時放棄了對具體行政行為進行定義的做法，而是采用了明確行政訴訟受案范圍的方式來確定行政行為概念的外延。在該解釋中雖然沒有明確規定行政行為的概念，但很明顯，該解釋中的行政行為概念較為寬泛。
為了解決傳統的行政行為概念不能涵蓋行政過程中其他行為形式的問題，有學者提議以縮小行政行為概念內涵的方式來擴大行政行為概念的外延，使得行政行為的概念成為能夠充分容納多種行為形式，并以“開放”為特征的新概念。[20]這種意義上的行政行為概念幾乎等同于行政活動的概念，可以涵蓋行政活動所有的形式。然而，根據邏輯學中概念外延與內涵的關系，外延越大內涵就越小，過于寬泛的行政行為概念幾乎喪失了行政行為原本所有特征性的內涵，例如外部性、權力性、法律效果性、具體性、單方性等。而且，隨著現代行的發展，行政活動的形式也不斷增多，因此，廣義的行政行為概念也必須隨之不斷改變，失去了作為行政法基本概念的穩定性。可見，采用擴大行政行為概念的范圍、采用廣義行政行為概念的方式，在解決沖突行政行為概念不足之處的同時，也使得該概念本身喪失了作為傳統行政法學核心概念的意義。而且，隨著對行政行為概念解釋的不斷擴大，必將導致行政法學理論和實踐中的混亂。
（二）在行政法學中導入其他概念的方法及其缺陷
為了確保行政行為概念本身的存在意義以及行政行為理論體系的完整性，同時解決行政行為概念不能應對現實行政發展要求的問題，在行政法學界也有學者反對上述擴張解釋行政行為概念的做法，而主張在行政法學中導入其他概念來取代行政行為概念，例如，有學者使用“行政作用”、“行政處分”[21]、“行政決定”[22]、“行政處理”[23]、“行政執法”[24]、“行政活動”[25]等概念來取代行政行為的概念。此外，也有學者作為對行政行為概念的補充，在行政法學中引入“非權力行為”[26]、“未型式化行政行為”[27]、“非強制行政行為”[28]、“非正式行政行為”[29]、“柔性行政方式”[30]、“非要式行政活動”[31]、“非單方處理性行政行為”[32]等概念以概括傳統行政行為概念所不能涵蓋的其他行為形式。這些概念雖然都可以在一定程度上解決傳統的行政行為概念不能涵蓋非權力性行為的問題，但一方面，這些概念外延的擴大造成了其內涵過小的問題，即這些概念僅僅具有概括現實行政中所有行為形式的作用，而其概念本身的特征性內涵卻很少，其作為行政法學核心概念的存在意義不大；另一方面，這些概念并沒有與之相對應的理論體系的支撐，如果采用這些概念來構建行政法學理論，仍不能解決行政行為理論中靜態、定點考察的問題。為此，必須尋找并在行政法學中導入更為合適的概念，以彌補傳統行政行為概念及其理論體系的不足。
三、行政過程論的提倡與行政過程概念在行政法學中的導入
為了應對現代行政發展的需要，針對現實行政的過程性特征，本文從行政過程論的視角出發，認為應當在行政法學中導入“行政過程”概念。
（一）傳統行政法學基礎理論的重構與行政過程論的提倡
“行政過程”這一用語本身并非新生事物，在行政學研究中就普遍地被使用。而行政過程論的產生直接源于西德行政法學之靈感，作為德國最近行政法研究傾向之一，德國的部分行法學者重視認識“作為過程的行政”，例如有學者認為行政法學不僅只處理以往行政機關與國民間關系的最終決定（如行政行為），而且主張該決定過程本身的透明化及控制的可能，這被認為是對ottomayer以來過度的法學方法和妨礙確切地把握現代行政、行政法的動態的反省。[33]隨著現代行政的發展，傳統行政法學理論逐漸顯現出其弊端，因此，在現代行政法學中，如何對應于現代行政的發展，重構傳統行政法學理論體系是個重大而緊迫的課題。對此，各國的行政法學者在批判的同時，積極地提出變革傳統行政法學理論的行政法學新理論。其中的行政過程論就是日本的行政法學者在借鑒美國的公共行政理論及行政法理論、德國的二階段理論及動態考察方法的基礎上提出的行政法學新理論之一。
在現實行政中，為實現某一特定行政目的，行政主體往往連續作出復數的行政行為或其他行為形式，這些行為之間存在著一定的關聯性，由此構成作為整體的動態過程。但傳統的行政法學過度偏重于作為行政過程最終結果的行政行為，忽略了同一行政過程中各個連續的行為形式之間的聯系，僅僅從靜態上定點地考察行政行為的合法性，試圖通過對單個行政行為的合法性的控制來實現整個行政的合法性的目標。但事實上，單個行政行為合法并不能必然地推導出整個行政過程合法的結果，而且由于行政過程中的各種行為之間具有關聯性，因此，在考察某一行為的合法性時，必須考慮其他行為的合法性對其的影響。此外，在行政過程中，除了要求行政行為必須合法之外，對于其他行為也存在著合法性的要求。而傳統的行政行為理論對于上述問題并不能充分應對，隨著現代公共行政的發展，這種傳統的行政法學理論日益顯現出弊端。對此，行政過程論認為，現代行政法學必須在考察單個行政行為的合法性的同時，直接或間接地考察行政過程中的各種行為形式的合法性，并在此基礎上注重同一行政過程中各行為以及同一行為內部的各環節之間的關聯性，對行政過程進行全面、動態的考察。
（二）行政過程概念在行政法學中的導入
“行政過程”，簡而言之，是指有關行政的過程。“行政過程”這一詞匯最早出現在行政學中，[34]行政學上的“行政過程”是指“行政主體及其他行政參與者（如立法機關、政黨、利益集團、大眾傳媒、公民等）行使各自的權力（或權利），相互影響，相互作用，設定并最終實現政府公共政策目標的活動過程”。[35]行政學上的“行政過程”概念重視對現實行政運行過程的描寫，而傳統行政法學中，一般采用與行政過程概念相類似的“行政程序”概念，[36]而將“行政過程”概念作為非法學概念，而認為是不具有法學意義的“事實概念”。[37]
行政法學者最初將行政學上的“行政過程”概念借鑒到行政法學中使用，有些并不具有行政法學上的特別的理論意義，而僅僅是在用語上使用“行政過程”來代替“行政活動”。隨著現代行政的發展，行政指導、行政合同等傳統行政行為之外的行為形式逐漸增多，行政法學有必要將這些行為形式納入視野進行探討。為此，有些行政法學者使用“行政過程”概念代替“行政行為”概念。例如，在日本，第一次采用“行政過程”這個詞匯作為其中一個章節的標題的，大概是今村成和所著的《行政法入門》（1966年）中的“在行政過程中個人的地位”。[38]而此后，原田尚彥所著的《行政法要論》（1976年）中，設立了單獨的一章“法治主義與行政過程”。[39]而且，室井力、鹽野宏所著的《學習行政法ⅰ》（1978年）中追加說明了其意義，并將“行政過程”構成其中的一編。[40]但從其內容來看，上述對于在行政法學中導入“行政過程”概念的做法只不過是以“行政過程”這個用語來概括行政行為概念所不能包含的行政活動的形式而已。[41]在中國，也有學者以“行政過程”作為行政行為的部分內容的標題，但從其具體內容來看，并沒有涉及過程論的內容，而僅僅將“過程論”這一用語用以概括行政活動中的各種行為形式而已。[42]其實，“行政過程”用語具有特別的理論意義，而在上述行政法著作中使用“行政過程”用語代替“行政活動”用語時，并不能說在某種意義之下強烈地意識到行政活動的動態性格。[43]即現代行政法學上的“行政過程”概念具有特殊的理論意義，而非單純地使用該用語來概括行政活動所有的行為形式。
因此，在行政行為概念的變革與重構意義上向行政法學中引進“行政過程”概念時，必須意識到行政過程概念本身所包含的理論意義，即以行政過程的全面、動態考察的觀點來彌補傳統行政行為概念的局限性、靜態性等缺陷，基于行政過程論的觀點提出行政過程的概念。在這種意義上，最早在行政法學中導入行政過程概念的是日本的園部逸夫，其所著的“行政程序”（1966年）將行政過程作為程序的連鎖或行為的連環而有意識地闡述。[44]1969年，遠藤博也公開發表以“行政過程論的嘗試”為副標題的《復數當事人的行政行為》的論文。[45]此后，積極論及“行政過程”或“行政過程論”的文獻不斷出現。[46]此外，在中國支持行政過程論的學者們一般將行政過程與行政行為結合起來研究，認為行政過程是行政行為的過程，例如朱維究教授1997年在《政法論壇》發表的《程序行政行為初論》[47]、1998年在《中國法學》發表的《行政行為過程性論綱》[48]，以及中國政法大學博士李琦在2005年的博士論文《行政行為效力新論———行政過程論的研究進路》[49]中都研究了行政行為的過程性，不可否認，行政行為本身也具有過程性，但除此之外，行政法學還應當研究由各行為構成的宏觀意義上的行政過程，而上述研究對于行政行為概念與行政過程概念的界定并不確。對此，本文從行政過程論的視角出發，基于現實行政的過程性特征，認為現代行政法學應當在維持原本狹義的行政行為概念的同時，引進“行政過程”概念，行政過程概念不僅包括行政行為以及不屬于行政行為的行政活動中的各種行為，而且還包含有由各行為通過一定的關聯性而構成的整體過程的意思。
四、在行政法學中導入“行政過程”概念具有重要的理論和現實意義
基于行政過程論的觀點在行政法學中導入的行政過程概念具有特殊的理論含義，這種意義上的“行政過程”是指為了實現一定的行政目的，行政主體依據法律實施一系列的行政行為或其他行為而構成的過程。將該概念導入到行政法學之中，可以彌補行政行為概念的不足，對于構建適合于現代行政法學的理論體系和對現實行政過程進行法律規范具有重要的理論和現實意義。
（一）行政法學中“行政過程”概念的含義
行政過程是指一系列連續的作用，[50]是指一系列法律性或非法律性作用構成的復合的、連鎖的行政作用的組合所形成的過程。任何一個完整的行政活動都是復雜的連續過程，由若干環節或步驟組成并分段進行。[51]就如同人的一生是人的各種活動的連鎖而可以稱為“人生過程”一樣，以該過程的合理性為課題。[52]從行政的動態性、整體性來看，“行政過程”是指為了實現一定的行政目的，行政主體依據法律實施一系列的行政行為或其他行為而構成的過程。具體而言，為實現特定行政目的，行政主體作出行政立法、行政計劃、行政許可、行政處罰、強制執行、行政復議等行為，這些行為在時間序列上構成了作為整體的“行政過程”。
從上述行政過程的定義來看，行政過程由目的、主體、行為形式、行政程序以及各行為形式之間的關聯等要素構成。第一，行政過程的目的。行政過程以實現特定行政目的（公共利益）為目的，而公共利益是行政過程正當性的根據。但是，公共利益或公共性的概念極為抽象，是指行政的總體性目的。在該總體性目的之下，各具體行政過程的目的表現為具體的公共利益。即行政目的在不同的行政過程中具有一定的層次性和階段性，而作為全體行政目的的公共利益由各行政過程中的具體目的構成。例如，行政的總體性目的是保障、增進國民的權利和利益，實現公共利益。具體到食品安全行政過程就是通過確保食品的安全性而實現保障國民生命健康的目的。在該目的之下，有關飲食行業的營業許可的目的是防止因飲食引起的食物中毒等危害的發生。與上述多層次、多階段的行政目的相對應，行政過程也可以劃分為多種階段。即為實現特定行政目的，行政機關必須選擇與該目的最適合的行為形式，在這種意義上，行政過程是指與特定行政目的相適應的一系列行政活動的過程，是以實現公共利益為目的的手段的聯合體。第二，行政過程的主體，即使得行政過程得以運行的人的要素。[53]傳統行政法學認為行政意思的形成是由行政主體一方單獨判斷形成的，在該意思決定過程中并不承認相對人的參與。在這種觀點之下，自然而然地就將行政主體等同于行政過程的主體。但根據國民主權原則，國民具有主體性，具有參與行政過程的權利。因此，從國民的視角來看，行政過程中存在著行政主體與相對人兩種主體。行政過程的主體在概念的內涵與外延上都比行政主體更為寬泛，行政主體是行政過程主體的一部分。第三，行政過程中的行為形式。在現實行政過程中，為實現特定行政目的，往往運用復數的行政行為或其他行為形式，例如在區域開發行政過程中，行政機關往往會作出開發計劃、開發指導、開發許可、建筑許可等行為。可見，行政行為以及其他行為形式是構成行政過程的主要要素。事實上，由于現實行政過程的復雜性，在對行政過程進行法學考察時，必須將其分解為各種行為，分別考察它們的法律構造。第四，各行為以及各階段之間的關聯。行政過程由各種行政行為或其他行為形式構成，但這些復數的行為之間并非毫無關系，而是具有一定的關聯性。以這種關聯性為基礎，各種行為構成作為整體的行政過程。此外，就單一行為來看，該行為按照一定的步驟實施，其內部各階段存在著明顯的關聯性，由此構成該行為的整體過程。在這種意義上，可以認為行政過程的構成要素不僅僅是指作為結果的各種行為，而且也包括各行為之間的關聯以及單一行為中的各階段之間的關聯。
從上述行政過程的定義來看，行政過程具有目的性（公共性）、連續性（動態性）、統一性（整體性）、法律性（合法性）等特性。第一，目的性（公共性）。行政目的（公共性）是行政過程的要素之一。現代行政過程以“公共事務”為對象，為最終實現公共利益這一行政目的，實施一系列的行政活動，由此構成行政過程。因此，行政過程必須以公共利益為目的。“國家及其他公權力主體的行為，不論是以公法或私法的形式為之，均應維護公共利益，始具有正當性及合法性。”[54]也就是說，維護公共利益是行政權力正當性及合法性的基礎，追求公共利益是行政主體進行行政活動的目的之所在。“公共性”或“公共利益”是典型的不確定性概念，但從現實的行政過程來看，作為行政過程目的的公共利益并非抽象的，而是具有一定的具體內容，一般由單行法個別規定。對此，有學者提出“公共性分析論”，即通過對現實行政過程中的公共性目的的分析，對行政過程進行規范和控制。[55]第二，連續性（動態性）。行政過程是行政的運行、發展過程，呈現為不斷發展變化的運動狀態。在現實行政過程中，為實現特定行政目的，行政主體往往相繼作出一系列的行為，這些行為之間具有連續性，由此構成的行政過程則體現為動態性。第三，統一性（整體性）。行政以實現統一的政目的為目標，因此承擔行政任務的行政組織在整體上構成統一、完整的行政組織體系。圍繞著特定行政目的，各行政組織的活動也具有統一性。在同一行政過程中往往存在著各種行為，各種行為具有一定的獨立性。但從特定的行政目的來看，各行為的實施都是為了特定的行政目的。也就是說，為了特定行政目的而做出的一系列行為之間具有關聯性，由此構成的行政過程在整體上來看具有統一性，即行政過程是指在特定行政目的之下實施的各種行為共同構成的整體。第四，法律性（合法性）。在傳統行政法學中采用“行政行為”的概念，要求行政行為必須符合法律規定的法律要件，而將“行政過程”作為事實概念排除于行政法學的對象之外。[56]“行政過程”作為事實概念，并不具有法律上的意義。但現代行政法學除了行政行為之外，也重視行政過程的法律性。所謂行政過程的法律性主要表現在兩個方面。首先，行政是執行法律的活動，行政過程就是行政執行法律的過程。[57]其次，從行政過程與法律的關系來看，行政過程必須依法運行，要求行政過程的合法性。“法律性是行政過程的屬性”，“有了法律性，行政過程才有了法律意義”。[58]也正是基于行政過程的法律性，由此存在著在行政法學中考察行政過程以及對行政過程進行法律規范和控制的必要性。
（二）“行政過程”概念在行政法學中的理論和現實意義
狹義行政行為具有外部性、單方性、具體性、法律效果性等特點，是行政主體在行政過程中所采取的各種行為形式中最具有典型意義的行為。在這種意義上，行政行為是行政過程中的行為形式之一，是構成行政過程的要素之一。可見，行政行為概念與行政過程概念之間具有密切的關聯。但作為行政的典型性行為的行政行為僅僅是行政過程的構成部分，并不能等同于作為整體的行政過程，兩者的區別主要表現為以下幾個方面。第一，行政行為僅僅是行政過程中的行為之一，在行政過程中，除了行政行為之外，還包括其他行為形式，例如事實行為等。第二，行政行為的主體只能是行政主體，而行政過程中的法律主體除了行政主體之外，還包括行政相對人以及第三人等主體，相對人及第三人的參與等行為與行政行為一樣，都是行政過程的組成部分。第三，行政行為是一個單一行為，而行政過程在多數情況下是由復數行為的連續行使所構成的整體，具有整體性。作為整體的行政過程并非各單個行為的簡單相加，其本身具有獨立性。此外，行政過程還具有動態性，在同一行政過程中的各單一行為之間具有關聯性。因此，行政法學除了關注單一行政行為的合法性之外，還應當考察同一行政過程中的各行為之間的關系，追求作為整體的行政過程的合法性。從行政學的角度來看，作為事實概念的行政過程是行政法規范的對象，但在將行政過程概念通過行政學引入到行政法學后，行政過程不僅僅是原本行政學中的事實概念，還是處于行政法的規范和控制之下的法律概念。它既是實施“依法行政”原則的結果，也是以行政法對行政過程進行法律規范的結果。也正是在這種意義上，行政過程概念具有上述法律性（合法性）的特性。根據“依法行政”原則，行政法要求行政主體必須依據法律行使行政職權，實現行政的合法性。但傳統行政法學將“依法行政”原則局限于行政行為概念的層次進行理解，將“依法行政”原則等同于行政行為的合法性。而事實上“依法行政”原則的真實含義是要求行政主體必須依據法律行使行政職權，實現行政的合法性。“依法行政”原則所追求的目標是行政的合法性，具體包括行為的合法性與過程的合法性，行為的合法性是指行政主體所作出的行為必須符合法律所規定的要件；過程的合法性是指除了要求行政過程中各行政行為的合法性外，還要求作為整體的行政過程也必須符合法律的規定。因此，行政法除了對行政行為作出考察外，還必須對行政過程進行法律的規范和控制。
基于上述對行政過程概念與行政行為概念差異的認識，現代行政法學應當在維持傳統行政行為概念及其理論體系的基礎上，引進行政過程的概念以及與該概念相對應的理論體系。這在行政法學理論上可以彌補行政行為概念以及行政行為類型化理論的不足，并且在實踐中可以解決行政行為概念不能應對現實行政發展要求的問題。在這種意義上，現代行政法學應當從現代行政的過程性特點出發，將“行政過程”的概念從行政學中引入到行政法學中，對現實的行政過程進行全面、動態的考察。在此基礎上，現代行政法學應當從實質行政法治主義出發，不僅應當關注作為行政過程最終結果的行政行為的合法性，而且還應當將行政過程中的各種行為形式全盤納入視野，重視同一行政過程中各種行為形式之間以及同一行為的不同階段之間的關聯，對行政過程進行全面、動態的法律規范和控制。
【注釋】
[1][日]山田幸男等編：《演習行政法（上）》，青林書院1979年版，第139頁。
[2]在行政學上，行政的動態性還含有另外一層含義，即“動態性是指公共行政適應社會歷史的進步，相應改變組織自身及社會管理行為的特征”。參見唐曉陽主編：《公共行政學》，華南理工大學出版社2004年版，第6頁。這是行政與外部環境之間的動態性，但此處僅探討行政過程內部各階段之間的動態性。
[3]李盛平主編：《公務員百科辭典》，光明日報出版社1989年版，第243頁。
[4]葉必豐：《法學思潮與行政行為》，《浙江社會科學》2000年第3期。
[5]李琦：《行政行為效力新論———行政過程論的研究進路》，中國政法大學2005年博士學位論文，第12頁。
[6]有關行政行為概念的定義雖然并不統一，但總體而言，我國的行政法學界以及行政訴訟法律制度中現在仍以采用狹義的行政行為概念為主，而將行政機關的內部行為、制定規范性文件的抽象行為以及非單方行政行為排除在行政行為的概念之外。參見姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學出版社、高等教育出版社，1999年版，第141頁。
[7][日]大橋洋一：《行政法學の構造的変革》，有斐閣1996年版，第5-11頁。
[8]參見莫于川：《應將行政指導納入我國行政訴訟受案范圍》，《重慶社會科學》2005年第8期。
[9]參見章志遠：《行政行為概念重構的嘗試》，《行政法學研究》2001年第4期；張春榮：《行政行為概念的反思與重構》，《西南政法大學學報》2004年第2期。
[10]王名揚：《法國行政法》，中國政法大學出版社1988年版，第134頁。
[11][德]哈特穆特.毛雷爾：《行政法學總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版，第181頁。
[12][日]和田英夫：《現代行政法》，倪健民、潘世圣譯，中國廣播電視出版社1993年版，第182頁。
[13][日]田中二郎：《行政法総論》，有斐閣1957年版，第259頁。
[14][日]桜井昭平、西牧誠：《行政法》（第五版），法學書院2005年版，第18頁。
[15]王珉燦主編：《行政法概要》，法律出版社1983年版，第97頁。
[16]應松年主編：《行政行為法》，人民出版社1992年版，第1頁。
[17]參見姜明安：《行政法學》，山西人民出版社1985年版，第295頁。
[18]羅豪才主編：《行政法論》，光明日報出版社1988年版，第150頁。
[19]楊建順：《關于行政行為理論與問題的研究》，《行政法學研究》1995年第3期。
[20]田文利、張艷麗：《“行政行為”論》，《中國社會科學院研究生院學報》2010年第4期。
[21]在日本行政法中，理論上多數使用“行政作用”概念，法律條文中較多使用“行政處分”概念，此外，還有“公權力的行使”等概念。當然，這些概念的含義并不完全相同，存在著一定的差異。參見江利紅：《日本行政法學基礎理論》，知識產權出版社2008年版，第176-180頁。
[22]例如在國務院于2004年3月22日的《全面推進依法行政實施綱要》中就使用了“行政決定”的概念。
[23]參見王名揚：《法國行政法》，中國政法大學出版社1988年版，第146頁；葉必豐：《行政法學》，武漢大學出版社1996年版，第179-182頁；宋功德：《聚焦行政處理———行政法上熟悉的陌生人》，北京大學出版社2007年版。
[24]參見羅豪才主編：《行政法學》，中國政法大學出版社1997年版，第183頁。
[25]參見朱新力：《行政法學》，高等教育出版社2006年版，第284頁。
[26]參見莫于川：《非權力行政方式及其法治問題研究》，《中國人民大學學報》2000年第2期。
[27]參見李傲：《未型式化行政行為初探》，《法學評論》1999年第3期。
[28]參見崔卓蘭：《試論非強制行政行為》，《吉林大學社會科學學報》1998年第5期。
[29]參見蔣紅珍：《非正式行政行為的內涵———基于比較法視角的初步展開》，《行政法學研究》2008年第2期。
[30]參見莫于川等：《柔性行政方式法治化研究———從建設法治政府、服務型政府的視角》，廈門大學出版社2011年版。
[31]參見[德]平特納：《德國普通行政法》，朱琳譯，中國政法大學出版社1999年版，第87頁。
[32]參見[德]漢斯.j.沃爾夫等：《行政法（第1卷）》，高家偉譯，商務印書館2007年版，第140頁。
[33][日]室井力：《行政法學方法論議》，載広岡隆等編：《現代行政と法の支配———杉村敏正先生還暦記念》，有斐閣1978年初版，第14-15頁。
[34]在行政學中除“行政過程”概念外，還使用“政策過程”、“政府行政過程”、“公共行政的一般過程”、“行政運行過程”等用語。
[35]張立榮：《中外行政制度比較》，商務印書館2002年版，第287頁。
[36]例如，有學者認為“行政程序只不過是一種法定的行政過程”，即以是否法定化作為行政程序與行政過程的區別。參見高小平主編：《現代行政管理學》，長春出版社2003年版，第174頁。
[37][日]兼子仁：《現代行政法における行政行為の三區分》，載雄川一郎等編《田中二郎先生古稀記念集?公法の理論（上）》，有斐閣1976年版，第303頁。
[38][日]今村成和：《行政法入門》，有斐閣1966年版。在1975年的新版中，增加了“對行政決定住民意思的反映”章節，設定“行政過程和個人”一章。
[39]參見[日]原田尚彥：《行政法要論》，學陽書房1976年版。
[40]參見[日]室井力、塩野宏：《行政法を學ぶ1》，有斐閣1978年版。
[41]另外，行政過程論現已成為日本行政法學的主流學說，在行政法著作中使用行政過程概念的也比較多，但大部分并沒有意識到行政過程論的全面、動態考察的觀點，沒有在特別的理論意義上使用“行政過程”概念。例如[日]遠藤博也：《実定行政法》，有斐閣1989年版等。
[42]例如張建飛、古力：《現代行政法原理》，杭州大學出版社1998年版，第85頁；王錫鋅：《行政過程中相對人程序性權利研究》，《中國法學》2001年第4期。
[43][日]藤田宙靖：《行政法ⅰ総論（第三版再訂版）》，青林書院2000年版，第131頁。
[44][日]園部逸夫：《行政手続》，載雄川一郎、高柳信一編：《巖波講座現代法4現代行政》，巖波書店1966年版，第99頁。
[45][日]遠藤博也：《複數當事者の行政行為———行政過程論の試み》，《北大法學論集》第20卷第1-3號。
[46]從正面采納并積極主張“行政過程論”的有[日]遠藤博也：《行政過程論の意義》，《北大法學論集》第27卷第3、4號，第585頁以下（1977年）；[日]山村恒年：《現代行政過程論の諸問題（1－9）》，《自治研究》第58卷第9號、第11號、第59卷第3號、第7號、第11號（1982年、1983年）。還有，作為從行政作用法論的觀點暗示行政過程論是[日]塩野宏：《行政作用法論》，《公法研究》第34號，第206頁以下（1972年）；[日]塩野宏：《o?バッハァ≌、w?ブローム「行政の現代的課題と行政法のドグマティーク》，《法學協會雑誌》第91卷第2號，第317頁（1974年）；[日]佐藤英善：《現代経済と行政———経済活動へ行政介入》，《公法研究》第44號，第158頁（1982年）；還有從行政概念再構成的觀點積極提及行政過程論的是[日]手島孝：《行政概念の反省》（1982年）；從和司法審查的關系論述之的是[日]原田尚彥：《訴えの利益》，弘文堂1979年版，第166頁以下、218頁以下（1979年）。
[47]朱維究、閻爾寶：《程序行政行為初論》，《政法論壇》1997年第3期。
[48]朱維究、胡衛列：《行政行為過程性論綱》，《中國法學》1998年第4期。
[49]李琦：《行政行為效力新論———行政過程論的研究進路》，中國政法大學2005年博士學位論文。
[50][日]山村恒年：《行政法と合理的行政過程論———行政裁量論の代替規範論》，慈學社2006年版，第49頁。
[51]朱維究、閻爾寶：《程序行政行為初論》，《政法論壇》1997年第3期。
[52][日]山村恒年：《行政法と合理的行政過程論———行政裁量論の代替規範論》，慈學社2006年版，第55頁。
[53]也有學者分別論述行政過程與行政主體，將其中的行政過程作為相當于傳統行政法學的行政行為部分。例如，[日]小早川光郎：《行政法（上）》弘文堂1999年版，第49頁。對此，本文認為行政主體是行政過程概念的構成要素之一，因此可以放在行政過程的概念之中進行探討。
[54]翁岳生編：《行政法（二版）》（下），中國法制出版社2002年版，第163頁。
[55]參見[日]室井力：《國家の公共性とその法的基準》，載室井力、原野翹、福家俊朗、浜川清編：《現代國家の公共性分析》，日本評論社1990年版，第14頁。
篇8
1、國內外電子政務最新進展
信息技術的迅猛發展,特別是互聯網的普及應用,使電子政務發展成為當代信息化最重要的領域之一。絕大多數國家都在努力推動電子政務的發展,并將其列為國家級的重要事項。從發達國家到發展中國家,各國政府針對本國的電子政務建設制定了各自的戰略目標和措施,電子政務作為一個新興的研究方向,近年來也日益受到了國內外學者的廣泛關注。
黨的十七大報告中提出了“健全政府職責體系,完善公共服務體系,推行電子政務,強化社會管理和公共服務”的重要論述,明確了電子政務是加快行政管理體制改革,建設服務型政府的重要手段。中國的電子政務建設作為國民經濟和社會信息化發展的戰略重點,要不斷以需求為導向,增強政府工作的科學性、協調性和民主性。
隨著我國各級政府電子政務建設的投入加大和其戰略地位的快速提升,電子政務領域的學術研究也逐漸受到重視,并取得了一系列研究成果,帶動了中國電子政務的科學長效發展。
電子政務實驗室可以利用其在公共政策與管理方面的科研優勢,加強對電子政務理論的深入研究,在概念、功能、技術、標準、政策、法規,在實現方式上建立比較系統化的電子政務理論,用理論研究成果推動中國電子政務的實踐與創新。電子政務實驗室通過攻克前沿技術難關,搭建各種實驗模擬系統,可以為各級政府提供全面的電子政務網絡解決方案。此外,電子政務實驗室可以利用搭建的模擬系統,對干部職工進行培訓,為干部職工系統的學習電子政務,提高管理服務能力提供保證,從而培養一批精煉的電子政務專業隊伍。
2、電子政務實驗室建設的意義
電子政務是一個涉及政府行政管理和信息技術的復雜的系統工程,它包括政府職能、組織結構、決策方式、管理行為、運行模式、工作流程,以及網絡技術、軟件開發技術、信息安全技術等。因此,建立電子政務實驗室,開展電子政務理論研究、構建符合山西省實際的電子政務管理模型、開發具有示范效應的各類政務系統、進行電子政務人才培訓,引領山西省的電子政務建設,提供切實可行的電子政務解決方案,進行電子政務建設示范,從而為山西省的電子政務建設服務。
建立電子政務實驗室,是山西省電子政務發展的實際需要。電子政務作為政府現代化和公共行政改革的主要方向,其重要意義是毋庸置疑的,也是信息時代世界各國的一個共識。忽略這一點,就會造成國家和政府現代化發展戰略的嚴重失誤,也會帶來巨大的損失。政府的現代化和信息化以及公共行政的改革,是電子政務在一段時期內長期追求的目標。
建設電子政務實驗室,有利于山西省信息產業和信息服務業的發展。電子政務建設涉及政治、經濟、國家安全等重要問題,需要依靠具有自主知識產權的網絡設備和操作系統等軟、硬件環境作為政府信息交換和資源共享的平臺。所以,政府上網以及整個電子政務的實施需要采購大量的信息技術產品,特別是具有自主知識產權的軟、硬件產品,這對我國信息產業的發展將會產生極大的促進作用。
隨著電子政務建設的不斷深入,建設的重點由基礎設施轉向應用,用戶對軟件的需求不斷增加,這為我國的軟件市場注入了新的動力,而電子政務的特殊性也為軟件企業的發展提供了難得的機遇。電子政務建設對信息產業的要求也主要體現在軟件建設方面。對軟件市場的需求主要有平臺軟件、中間軟件和應用軟件。操作系統是電子政務建設的基礎軟件;數據庫、系統及網絡管理軟件是政務數據資源建設的關鍵和電子政務深入開展的保障;網絡安全軟件是電子政務系統的安全基礎設施,它關系到國家安全和政府工作的正常運轉,防范病毒感染和黑客入侵,提高系統對信息安全保護、安全檢測與監控、應急反應和災難備份、恢復能力。電子政務對應用軟件產品的需求主要表現在辦公軟件、與電子政務相關的行業定制軟件以及信息服務型的管理軟件等。
3、實驗室建成后的效益
建立電子政務實驗室將對電子政務涉及的網絡基礎設施建設、政府內部網系統設計、數據分析系統、電子政務內網系統、電子政務外網系統等政府主要電子政務應用進行全面系統的研究和模擬實驗,必將大幅度提高山西省在電子政務研究和應用方面的水平,降低政府辦公的成本,提升政府公共服務能力。
實驗室研究人員將通過直接深入電子政務實踐尋求未來電子政務發展的有效解決方案。一方面,模擬公務員在電子政務環境中從事實驗活動,接觸政府核心機密網,了解政務運作程序,檢測政務安全防御體系。另一方面,構建電子政務的整體框架,前瞻性運作電子政務模型,并以公民身份超前應用網上辦事等功能,為電子政務提供新的需求,探索新的解決方案。
通過研究和建立電子政務建設模式,可以減少低水平重復建設,整合現有網資源,提高信息共享率;通過對聯合辦公模式和技術的研究,可以實現業務管理的一站式審批,大幅提高行政效率,提升政府的公共服務能力;通過網絡和信息安全實驗,可以進一步尋求保障政府信息系統的有效方法,尋找信息安全保障與降低建設成本的平衡點,避免電子政務的安全風險。
參考文獻
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YANGMeiLIUShu－chun
Abstract：Thearticlestartswiththerelationbetweencountry，governmentandcitizen，andthedifferencebetweenthegovernmentandprivateenterprise，Inviewofthenewpublicmanagementdevelopedinmanycountries，especiallythewesterncountriesandsuchideasas＂customerdriven＂＂marketization＂，＂theuserpay＂，etc，itattemptstoannouncesuchaview：Ignoringthedifferenceofthepublicandtheprivateandapplyingtheadvancedmanagementtheoryandmethodofindividualenterprisedirectlytothegovernmentwillcausethedesalinizationeventhelossofpublicresponsibilityconsciousnessofthegovernmentandhisadministrativepersonnelwhileraisingtheefficiency．Itrequiresthatwhenwebringinthemethodsofwesterncountries＇reform，wemustre－recognizethetheoryandfunctionofthenewpublicmanagement，combinetheconcretenationalconditionsofourcountry，findoururgentproblemtobesolvedatpresent，andmakeourgovernmentreallybecomeaconscientiousgovernment．
Keywords：publicresponsibility；newpublicmanagement；customeroriented；publicservice
一、新公共管理運動：政府的公共責任
20世紀七八十年代以來，在西方國家中，政府組織面對著財政壓力、傳統官僚制的低效以及對公眾的回應能力的降低等一系列問題，同時也面對全球化、知識經濟的技術革新和公眾需求多樣化等諸多外部環境的挑戰。為了提升國家的競爭能力，適應技術變革的要求，增強政府的合法性，政府及其公共部門自身進行了重大變革，形成了政府治理變革運動。這場運動已經不單是政府在管理內容和管理手段方面的小幅度變化，而是在整個社會層面所引起的政府職能與角色定位以及政府與公民社會之間關系的根本性變革。從這場“以市場為基礎，政府企業化”的改革開始，在對傳統公共行政批判的基礎上，采用企業管理技術，強化服務和顧客導向，在政府體系內引入市場機制和競爭功能，以提高公共管理的經濟、效率和效益，已逐漸成為一種國際化的政府改革潮流而備受推崇，這就是新公共管理運動或稱為管理主義。
毫無疑問，作為對傳統公共行政的批判和反思，新公共管理具有許多值得肯定的創見。行政職能市場化，行政權力分散化，公共服務社區化，政府理念的企業化，都是這場運動高舉的大旗。但從其根本意圖來看，其實就是希望通過在政府及公共組織中引進私人企業的先進的管理技術和全新的管理理念，從而使政府組織和公營部門變得更富有生機和效率，對公眾更有責任和回應性，更能適應不確定的、快速發展的外部環境的沖擊和挑戰。一些西方學者認為，它是面對市場失靈和政府失靈的新選擇，是在政府干預市場失靈的政策導致政府失靈時找到的新出路。國內的許多學者也認為它反映了全球化、信息化和知識經濟時代對政府管理所提出的新要求，對我國行政理論和改革實踐產生了不可忽視的影響。
然而，新公共管理絕不是完美無瑕的。隨著各個國家在新公共管理理論指導下政府改革的進一步深化，它內在的矛盾和不足也逐漸暴露出來，對它的研究也日益深入。有學者就指出，由于來自不同學科的觀點，卻沒有經過系統的梳理，導致了新公共管理在理論上的內在矛盾：承認公私部門的異質性卻又強調管理的一般性，賦予公務員公共精神卻又以理性自利的經紀人假設為理論基礎，主張政府掌舵卻又極力推崇市場機制的作用，尊重公民卻又倡導顧客導向。由于涉及的理論和實踐領域過于廣泛，筆者理論水平又十分有限，而且考慮到本文的主旨，在這里僅僅想談一下新公共管理中一些涉及政府公共責任的具體措施。
1．在公共服務領域引入市場機制，普遍的做法是實行合同出租，即在不擴大政府規模，不增加公共財政支出的情況下，政府通過投標者的競爭和履約行為，將原先的公共產品的生產權和提供權向私營企業、非盈利組織等機構轉讓，完成公共服務提供的“準市場化”，進而為改善公共服務提供質量，提高行政效率，增強行政能力。這樣的確改變了傳統政府作為公共產品和公共服務唯一提供者的狀況，將原來由政府承擔的部分社會職能和經濟職能推向社會，從而減輕政府負擔，縮小政府規模，精簡政府人員。這種做法在西方國家如英國、美國、法國、瑞典等國的行政改革中占有很大的比例。但我們必須清醒地認識到公共部門不同于私人企業，不能只考慮效率而忽視了政府更為重要的存在價值——公平和責任。政府行政部門是需要為公民謀求公共利益的公共機構，而私人企業是為顧客提供商品和勞務、謀求利潤最大化的市場競爭者。政府在保障平等、防止歧視等方面起著私營企業無法替代的作用。這種做法雖然有助于提高效率與效益，但卻縮小了公共責任的范圍。市場的基本價值是效率，企業追求的是效率背后的利潤，政府盡管也追求效率，但在管理和提供服務時還要考慮作為公平的正義、公共利益、公民權利和公共責任等。
2．使用者付費制度。政府以某種形式吸引私營部門參與基礎建設或提供某項服務，在政府規制下，私營部門通過面向消費者的價格機制來實現投資回報，這樣既借社會資源提高公共服務生產能力，又借價格機制顯示真實的社會需求。但是，私營企業不是慈善機構，它投資公共服務的目的和它投資一般的生產一樣，都是為了獲得更多的利潤。而且由于投資公共事業或多或少會得到政府提供的優惠政策，而且提供公共產品的壟斷性更強，這樣也許會使它們比從事一般生產獲得的收益更多。從另一角度來講，公民在獲得公共產品的消費之前，就已經通過納稅的形式向政府支付了一定的費用，政府本應該為它的公民提供可能的管理和服務，再要求公民向提供服務的私營企業付費的做法是否合理是值得探討的。如深圳市對公民收取日常垃圾處理費就曾引起了市民的質疑。說通過使用者付費制度能反映真實的社會需求，以達到社會資源的合理配置，我認為這種說法實在值得懷疑。比如對于某項公共服務，某個公民不購買很有可能并非因為他不需要，而是因為他根本支付不了它的費用。公共服務市場化本身就意味著增大資本的影響，必定會削弱政府對公共事務和經濟的調節能力。莫爾就尖銳地指出：“以市場機制解決公共問題基本上違背了政府存在的目的。”
3．倡導顧客導向。新公共管理為糾正傳統官僚制下公民只能被動接受服務的情況而提出顧客導向，要求政府在管理中將公民當作顧客，以顧客需求為中心，通過各種具體措施給公民提供“用腳投票”，自由選擇服務機構的機會，并定期征求公民對公共服務的滿意程度，期望“顧客”能形成對公共機構的壓力，達到改善公共服務的目的。這種顧客至上的理念雖提供了回應性、多樣化的服務，但卻把公民降低為一般的消費者。“公民”和“顧客”是分屬于兩個領域內的概念，公民是社會契約的一部分，顧客是市場契約的一部分，顧客僅僅是公民的一部分，公民位居顧客之上。顧客各具特色的消費需求之間沒有直接的矛盾和沖突，生產者可以滿足不同的顧客需要，而公民對公共事務的需求往往處于矛盾的狀態，每個公民個體在政府所提供的所有服務當中都有一種利害關系，國家和政府正是這些矛盾無法解決的產物。而且，政府難以協調滿足顧客私利和促進公利之間的矛盾。政府及其公共管理作為整個社會的調節領域，其目標是實現和捍衛公共利益，解決公共問題。
二、構建中國政府的公共責任
長期以來，我們為了提高綜合國力，將經濟建設始終放在政府工作的中心位置，再加上政府對社會采取的集中化社會管理體制，使我國的社會總體發展嚴重滯后于經濟的發展水平，并積累了許多社會問題和矛盾。社會的自我管理和自我發展能力十分缺乏，作為“多中心主體”治理中的重要組成部分的社會中介組織或第三部門的作用尚未得到充分發揮，公民社會的發育仍顯遲緩，還未能真正成為政府職能轉移的載體，阻礙了政府行政改革的推進和整個社會的和諧健康發展。突出表現在我國社會結構的調整，如人口結構、就業結構、城鄉結構、地區結構、階級階層結構的調整落后于經濟結構的調整，我國教育、科技、文化、醫療衛生、環境保護等社會公共事業的發展滯后于經濟的發展；社會保障覆蓋面和公共衛生覆蓋面不足以抵御經濟市場化和國際化的風險，社會應急系統不健全。
而且，我國正處于體制轉軌和社會轉型時期，舊的社會資源分配體系，控制機制趨于解體，而新的體系和機制尚未完善并充分發揮作用，誘發和加劇了一系列新的問題，實際上我國已經進入了社會風險加劇的時期。這一切都使得政府社會管理的難度加大。黨的十六屆三中全會把社會主義市場經濟條件下政府的職能定位為“經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務”四個方面，將社會管理和公共服務明確定義為政府的主要職能。現階段政府所承擔的公共責任已經不僅僅是促進經濟發展以提高人民的物質生活水平，更需要注重履行社會管理和社會服務職能。其中，所謂社會管理就是通過制定社會政策和法規，依法規范和管理社會組織、社會事務，化解社會矛盾，調節收入分配，維護社會公正，加強社會治安綜合治理，保護生態環境等。我們還提出了建立服務型政府，由行政管制型政府向公共服務型政府轉變，從權力政府向責任政府轉變。
三、結語
認識到我們現在也是轉變政府職能的關鍵時期，就應該借鑒學習西方國家的市場化、民營化的先進經驗，將政府的職能交給社會去承擔，不但能夠減輕政府的負擔，還提高了行政管理的效率。這種做法實際上是無視我國公民社會的發展現狀，沒有充分認識到西方的公共管理市場化是在市民社會成熟、市場經濟高度發達的基礎上展開的，是強有力的社會自治力量和規范的市場機制對政府過度規制的一種回應。而我國目前正處于計劃經濟向市場經濟轉型的過程中，市場發育很不成熟，市場機制很不健全。無論是市場制度的約束力量，還是經濟個體或者市場中介組織的自律能力都十分有限。市場化、民營化的結果不但沒有解決任何問題，反而造成一些公共管理領域的真空地帶，出現了公共服務的責任缺失問題（市場化中最常見的是公共服務的市場化）。因為市場化后，政府把提供公共服務的職能轉包了出去，非政府機構承擔了這些職能，在市場化機制下，這些機構都有盈利取向，為了追求利潤最大化，它們可能會忽視公共責任和公共利益。而政府已經把公共職能轉包出去了，所以也常常推卸責任。因此，我國在進行改革的過程中，要想成為公民心中有責任心的政府，就必須立足于我國的實際國情，真正解決好我們自己的問題。
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其次，行政裁決長期缺乏健全的制度性規范。行政裁決面對的是與行政管理密切相關的民事糾紛，這就要求行政裁決機關既要具備專門的行政專業素養，又能保持客觀、中立的位置，理性的作出決定。此種要求必須通過建立完善的行政裁決制度予以保障。遺憾的是，目前我國既沒有統一的行政裁決法律，也沒有在專門的行政領域對行政裁決制度進行具體的規定，而僅僅在一些法律中作了模糊而籠統的規定。如《土地管理法》第16條第一、第二款規定“土地所有權和適用權爭議，有當事人協商解決，協商不成的，由人民政府處理”，“單位之間的爭議由縣級以上人民政府處理；個人之間、個人與單位之間的爭議，由鄉級人民政府或者縣級以上人民政府處理。”那么究竟行政機關應該如何受理土地權屬爭議，是否需要成立專門的裁決機構，裁決人員應當具備什么樣的資格，裁決應當怎么進行，是否應當聽取爭議雙方的意見，是否需要搜集證據、如何搜集證據，如何確認證據等規范都付闕如。這種嚴重缺乏具體規則的行政裁決所導致的后果是，既不能保證立案程序的公平性，也不能確保實體處理結果的合法與準確性。由于行政裁決是具體行政行為，根據《行政訴訟法》的規定，公民、法人或者其他組織對行政機關的具體行政行為不服的，有權依法向人民法院提起行政訴訟。不少行政機關實施行政裁決不但沒有及時消除社會矛盾，使民事糾紛偃旗息鼓，反而引發新的行政糾紛，這種“引火燒身”的結果著實讓一些行政機關感到困惑，行政機關裁決民事糾紛究竟是否還有必要呢？
二、服務型政府的功能定位
任何行政法律制度都根植于其生存的環境之中，并與之休戚相關。意欲判斷行政裁決在當代存在的必要性與合理性，就必須將其置身于我國目前正在積極構建的服務型政府的背景下，服務型政府的功能定位將決定著行政裁決的發展方向。
經過30年的改革開放，我國的市場經濟建設取得了舉世矚目的重大進展，社會和經濟結構都發生了重大的變化，怎樣改革行政管理體制，建設與之相匹配的政府管理模式業已成為關注的焦點問題。2005年總理在十屆人大三次會議上作的《政府工作報告》中正式提出建設服務型政府的目標，2007年總書記在黨的《十七大報告》中指出要加快行政管理體制改革，建設服務型政府。服務型政府已被確立為我國各級政府及其職能部門為社會經濟、文化發展提供更好的公共服務的基本價值目標。在公共行政學上，一種較為學者們普遍接受的觀點認為，服務型政府是“在公民本位、社會本位理念指導下，在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為人民服務為宗旨并承擔著服務責任的政府。”{3}如此定義服務型政府顯然過于抽象與模糊，于是有學者提出服務型政府的基本內涵應當包括以下幾點：“以人為本”、“執政為民”是服務型政府的治理理念；由“全能政府”向“有限政府”轉變是服務型政府的發展目標：“依法行政”是服務型政府的行為準則：“顧客導向”是服務型政府的服務模式：“違法必究”是服務型政府的問責機制{4}.服務型政府在經濟上主要職能是制定公平規則，確保市場經的有效運行，彌補市場之不足，為社會提供市場不能夠提供的公共產品和服務；在政治上樹立以民為本的治理理念，為社會各階層提供一個安全、平等和民主的制度環境；在社會問題上，從長遠眼光、全局利益出發，協調社會沖突，提供社會福利，確保社會健康發展{5}.
筆者認為，從行政法的視角看，就服務型政府的功能定位而言，首先應當將“服務”作為法的一般原則以指導公權力的行使，將為公民、法人或者其他組織提供良好的公共服務作為其行為的出發點和歸宿。為此，當其他的行政理念如秩序價值與服務理念相沖突時，應當以后者為優先考慮。其次，在服務理念或者原則的指引下，應當重構或者調整目前的行政法律體系。有些領域政府權力必須限制，給予行政相對人自由行動的空間，而政府只是通過制定行為規范，間接而消極地進行管理。在有些領域，政府就必須摒棄消極的立場轉而積極的通過自己的公權力行為進行直接的干預；但是不論何種立場，服務型政府與以往注重管制的政府形態都有天壤之別，這必然需要在政府行為上破除現有法制的“藩籬”，但脫離法制駕馭的“絕對權力”的任意馳騁無論如何將是一種危險，善良的行為也可能造成對行政相對人權利的傷害，因此，就需要新的行政法駕馭約束。
前述分析不難看出，服務型政府要求當代的公共行政必須具備以下幾種行政職能：第一，管制行政職能。傳統意義上的管制行政也有稱“規制行政”，是旨在通過限制私人的權利、自由，以實現行政目的的行政活動。“例如，交通規制、建筑規制、經濟規制等。這些都是通過規制個人及企業的活動，以維持秩序，或者實現防止危險的行政作用。”{6}規制行政經歷了從消極的維持社會秩序的警察行政，到當代消極行政兼有為形成良好的自然環境、社會環境，而展開對私人的權利、自由施加制約的積極行政。在市場經濟的條件下，政府的公共權力需要從市場和社會適當地退出，但其中又要保留一定的管理職能，為經濟活動和公民權利提供可靠的秩序保障。第二，給付行政職能。給付行政是從德國學者福斯多夫（E.Forsthoff）提出的“行政作為給付主體”之概念出發，針對人民生存條件及改善以保障及生存照顧為重心，所為直接之促進或分配之行政{7}.大陸法系國家和地區一般將給付行政細分為提供基礎設施之行政、社會行政、促進（助長）行政和資訊行政。強調現代國家的任務就是為行政相對人的生存和發展提供盡可能完善的公共產品和服務。經過多年工業化發展，雖然昔日的“生存照顧”的內涵已經發生了重大的發展，現在的“生存照顧概念強調政府及其它行政主體必須提供各種不同的服務措施，例如建立妥善的公共事業、社會救濟、文教事業、社會保險制度是公民在衣食住行之生活工作教育等方面，得到國家最多的服務與最大的照顧。同時也著眼于國家經濟之繁榮或衰頹，往往是國家命脈及民生福利所系。故振興國家之經濟，亦是國家行政責無旁貸之任務之一。”{8}規制行政和給付行政是政府的兩項基本職能，其比重會隨著政府管理領域的變化和行政方式的擅變而發生變遷。不僅如此，在服務型政府的背景下，兩者都必須共同遵循一個共同的更高的行政理念，即服務行政。包括規制行政和給付行政在內的公共行政的活動空間、行為理念、行政方式的設置都是為了政府更好地實現履行服務的職能。第三，非權力行政。政府通過行政獎勵、行政指導、行政合同等方式與公民、法人或者其他組織形成公法法律關系，挖掘民間的潛能，通過政府與民間的協作，更好的達成行政目標。第四，解紛行政。現代社會利益主體多元化趨勢日益明顯，從而在社會生活和經濟生活中難免發生各種矛盾沖突，這些發生于公民之間或者公民與公權力主體之間的矛盾沖突涉及一些與政府管理有關的專門性問題，糾紛的數量龐大且呈不斷上升的趨勢，法院已經不能及時處置，這就需要通過賦予政府一定的權限，建立各種行政內部的糾紛解決機制。這就是為何當代法治發達國家和地區不斷建立并強化行政裁判所、訴愿委員會等行政裁決機構的緣由。我國的行政裁決制度就是行政系統為公民提供的一種廉價、高效的行政解決糾紛的手段，在服務型政府的背景下，在服務行政的框架內應該有其廣闊的發展空間。
三、服務型政府的行政裁決職能
改革開放30年來，以市場經濟為取向、以“小政府、大社會”為模式的社會改革，正加快國家與社會的分化和社會主義條件下市民社會形成的步伐。盡管目前國家與市民社會相分離的進程尚未完成，甚至有人認為現在“國家權力已經基本上在微觀經濟領域退出，經濟領域獲得了較大的自主性。但在社會領域，政府仍然控制了大部分的社會權力”{9}不過，國家與市民社會的這種二元有機互動架構的不斷形成和發展，將進一步改造國家的權力運作模式和促進市民社會走向成熟，并最終為社會主義民主和法治奠定堅實的社會基礎。“在社會主義條件下，消除了市民社會與國家的二元對立，因而能最大限度的貫徹國家服從服務于市民社會的’民主契約’精神。”{10}就行政裁決制度而言，其產生之初衷出于公權力對私人權利進行干預、制約，進而達到國家秩序目標的需要；然而現在一方面通過行政改革，國家行政權力為公民讓出了相當大的活動空間，另一方面，根據中國的實際情況，行政裁決權在相關的領域被保留，其行為方式和價值理念似乎也隨著社會的發展正在發生悄然的改變。
這種變化體現在3個方面：第一，從行政機關壟斷行政裁決權到民間組織也可獲得裁決權。以民商事仲裁為例，[1]，1994年的《仲裁法》出臺之前，公民因民商事糾紛需要有關的行政主管部門進行裁決。但是該法頒布以后，這種裁決權從行政機關剝離出來交由作為民間組織的仲裁委員會實施。根據《仲裁法》的規定，仲裁委員會由具有法定資格的獨立的專家組成，通過他們的中立地位和適應專業優勢，在保留仲裁權威的同時又適應了的專業特點。第二，行政裁決一般不再具有終局性。現在，盡管在一些行政領域行政裁決制度被保存下來，即一些民間糾紛仍然需要行政機關先行處理，但很多不再是終局決定；公民對行政裁決不服的還可以向人民法院提訟。如修改后的《商標法》和《專利法》都規定了對于商標評審委員會和專利復審委員會的行政裁決結果不服的，可以提訟，而之前上述機構的裁決在法律上屬于不可訴的終局行為。這樣做的意義在于，一方面發揮了行政機關在解決與行政管理密切相關的民事爭議上的專業性優勢，盡可能地為法院減少訟累，另一方面又能夠防止行政濫權，保證公民的“司法最終救濟權”。第三，行政裁決的價值類型發生變遷。從先前的管制型逐漸演變為服務型。從先前的重在通過行政權強制消除爭議，演變為注重保護權利人的合法權益，為及時高效地解決民間糾紛提供一種新的方式。筆者認為，如今的行政裁決盡管依然具有管制行政的功能，但其所體現的更為重要的價值在于政府通過利用自身熟悉行政專業事務的優勢為社會提供高效的糾紛裁決機制，及時解決糾紛，保障公民的合法權益，鼓勵并促進社會的文明進步和經濟文化發展。
可以肯定地說，在服務型政府建設的背景下，發展和完善行政裁決制度有重要的現實意義。除了需要保留并發揮現有的行政裁決服務功能外，在服務型政府的架構中，行政裁決應當具有更為廣闊的發展空間。在很多私人活動領域產生的民事糾紛，比如業主與開發商、物業管理公司之間的糾紛；顧客與生產者、經營者之間的糾紛；乘客與公交公司、鐵路部門、航空公司之間的糾紛等都可以嘗試設立并運用行政裁決制度；另外，也可以在一些行政管理方式上嘗試進行變革和創新，將原本調整行政審批或者行政許可、行政確認等方式調控的行政事項，轉變為通過行政裁決的方式調整。比如物價部門的價格審批制度可以通過采取行政裁決的方式進行。只要建立完善的行政裁決的程序制度，其實施效果應該比行政審批制度更好，更能保證價格管理方面做到公正、合理。不妨對英國的行政裁判制度作有益的制度借鑒。英國的行政裁判所制度引起我們的關注由來已久，但是以前我們常常是作為行政復議的參照物而去考察它，忽視了英國的行政裁判所的決定還可以包括類似我國行政法上的行政裁決行為。王名揚先生認為，“英國的行政裁判所不僅受理行政機關和公民之間的爭端，有些行政裁判所還受理公民之間的爭端，這是因為公民之間的某些爭端和社會政策密切聯系。”{11}由于兼有這兩種行為，所有英國的行政裁判所無論在數量上還是在受理案件的管轄范圍上都是大的。按照王名揚先生1980年代的統計，英國當時的行政裁判所中受行政裁判所和調查法支配的就有50多種，數目超過2000多個{12}，如果再算上不受該法調整的其他行政裁判所，其規模極為龐大。這些行政裁判所受理行政管理密切相關的民間糾紛，保證社會的穩定發展，保護公民的合法權益，減輕普通法院的訴訟壓力發揮關鍵性的作用。
四、行政裁決制度的規范化發展
學者們就行政裁決制度本身如何完善提出了很多有益的建議和意見。學者郭永長和楊素華認為，行政主體的行政裁決權只能由法律明確授權；行政裁決應堅持行政合法性原則、行政合理性原則、回避原則、行政調解原則、立裁分離、裁執分離原則、經濟效率原則；應當確定行政裁決事項的主管或管轄機關和建立專門的行政裁決機構；行政裁決程序應當法律化；應當建立行政裁決的行政附帶民事復議制度、行政附帶民事訴訟制度、對選擇復議或訴訟由當事人選擇，對復議決定不服的還可以提訟；應當加強國際性行政裁決的立法{12}.吳漢全先生認為，應當規范行政裁決機構、行政裁決人員的職權；行政裁決程序應當公開化；行政裁決過程應當透明化{13}.學者周佑勇、尹建國認為，應當建立重建獨立的層階式行政裁決機構體系；加強裁決人員專業化建設與強化獨立性保障措施；完善聽證、回避、職能分離與公開等基本的行政裁決程序制度；構建完備的行政裁決程序制度；改進行政裁決的司法審查制度{14}.上述學者對構建和完善我國的行政裁決制度提出的意見和建議其中不少無疑是建設性的，對于以后我們制定專門的行政裁決法律制度具有重要的理論參考價值。重復設計行政裁決法律體系并非本文的旨趣，然而一些有關行政裁決的基礎性問題的討論對規范我國的行政裁決制度可能更具有關鍵性的影響。
第一，行政裁決內涵的拓展。目前的行政法教科書一般都將行政裁決的領域限定在于權屬糾紛、侵權糾紛、損害賠償糾紛三大類[2].筆者認為，這種界定過于模糊和狹隘。除上述3類糾紛外，其實還可以將民商事仲裁和行政仲裁納入行政裁決的范疇。1994年《仲裁法》出臺之前，民商事糾紛和其他法律糾紛都由行政主管部門仲裁，該法頒布實施以后，我國的仲裁制度發生了重大變化。根據該法規定，《仲裁法》調整范圍是“平等主體的公民、法人和其他組織之間發生的合同糾紛和其他財產權益糾紛”，“婚姻、收養、監護、扶養、繼承糾紛；依法應當由行政機關處理的行政爭議”不能申請仲裁。繼而在地級市以上設立了相應的的仲裁委員會，對上述民商事糾紛實施仲裁。人們習，慣性通過對仲裁委員會民間性法律身份的判斷，將《仲裁法》所規定的仲裁稱為“民間仲裁”。將其他仍然由行政機關實施的仲裁，如勞動爭議仲裁，稱為“行政仲裁”。行政仲裁目前主要包括兩大類，即行政系統外部的行政仲裁和行政系統內部的行政仲裁。外部的行政仲裁目前主要的是勞動爭議仲裁，根據《勞動法》、《勞動爭議仲裁條例》以及新近出臺的《勞動爭議調解仲裁法》的規定，對于企業和工人之間產生的勞動爭議，由勞動行政部門組成專門的勞動爭議仲裁委員會實施仲裁。目前類似這樣的行政仲裁正在不斷的增加，如競技體育領域正嘗試建立體育仲裁制度。內部行政仲裁是行政系統以及具有公共管理職能的事業組織內部建立的，針對公務人員與所在的行政機關或者事業組織之間的法律糾紛實施的仲裁活動。如2006年實施的《公務員法》規定，聘任制公務員與所在行政機關之間發生人事糾紛的，公務員可以向有關部門提起行政仲裁請求。
在理論和實務上，仲裁有民間仲裁和行政仲裁之說，前者適用《仲裁法》，后者依據其他單行的法律、法規規章。兩者在法律性質上究竟是否存有重大區別呢？他們針對的都是民事糾紛（民間仲裁針對的是民事主體之間的民商事糾紛，行政仲裁針對的是公民與其單位之間的民事糾紛）；兩者都是由仲裁機構居于中立者的地位實施仲裁。所不同者只在于民間仲裁由仲裁委員會實施，行政仲裁由行政機關（一般是行政機關內部成立的臨時性仲裁組織）實施。按《仲裁法》規定設立的仲裁委員會實施民商事仲裁，就該仲裁的法律性質而言，它是民間機構經過法律的授權實施的仲裁行為。從行政法理上分析，其組織的法律性質屬于法律法規授權組織，屬行政主體的范疇。既然仲裁委員會是行政主體，其實施的仲裁與行政機關實施的仲裁并無實質性的區別，應當就是行政仲裁。而行政仲裁在實施主體、行為對象等關鍵要素方面又與行政裁決無異；由此，將民商事仲裁和行政仲裁納入行政裁決的范疇就變得順理成章了。
第二，行政裁決是否應當“司法化”或者一裁終局。針對有些行政裁決機關擔心成為行政訴訟被告，理論與實務界就有了一種主張將行政裁決司法化或者一裁終局的思潮，認為裁決的司法化或者終局性可以使行政裁決機關放心決斷而不必因裁決而成為被告。如果行政裁決是司法行為，公民對其不服向法院提出民事上訴。在近年出臺一些法律中就有公民對行政裁決結果不服的可以向人民法院提起民事訴訟的規定。如《勞動法》就規定，公民對勞動爭議仲裁委員會的裁決不服的，依法可以提起民事訴訟。《仲裁法》規定公民對仲裁委員會的仲裁決定不服，除仲裁決定存在法定的違法情形可以申請人民法院撤銷外，不能就仲裁決定提訟。這樣的做法并不符合行政法的基本原理。既然行政裁決在行政法上是行政機關實施的職權行為，是具體行政行為的種類之一，那么法律強制規定公民只能提起民事訴訟或者禁止訴訟都是沒有理由的。
對于這個問題，英國和美國行政界和法學界作過廣泛的討論。行政界認為行政裁判所應當是行政機構的一部分，幫助完成行政任務，應受行政機關控制。法學界包括弗蘭克斯委員會的成員則認為，行政裁判所應當成為司法機構的一部分，應按司法審判規則運作。從本質上看，行政裁判所是按議會旨意設立的審判機構，不是行政機構的一部分，當然也不能等同于法院{11}139.因此，這種主張并沒有被議會所接受。在2006年議會的《裁判所、法院和調查法》中，依然將裁判所確定為行政機構。美國聯邦最高法院認為，行政裁決是行政機關最為中立的第三方，利用其行政管理的專業知識對行政職務或者行政以及其他的正義作出的最后決定。1946年《聯邦行政程序法》規定，行政裁決是行政機關除制定法規以外所作出的最后決定的全部或一部，可以采取肯定的、否定的、禁止的、確認的形式（包括批準許可證在內）。由此可以認為，美國《聯邦行政程序法》所指的行政裁決是指行政機關作出能夠影響當事人的權利和義務的一切具體決定的行為{15}.英國和美國都傾向于將行政裁決確定為行政行為更有利于其功能的發揮。事實上，人們期望的通過行政裁決的“司法化”解決其裁決的公正性問題，完全可以通過在傳統的層級行政體系之外建立相對獨立的行政機構來實現。現代國家所擔負的任務不再只是典型的治安、外交、國防事務，因此“典型的、層級制的行政組織，就不能完全應付行政任務的需要，而必須發展出一些擺脫層級制行政體系的組織形態。”德國學者FridoWagner就認為“假使行政組織所從事的工作具有’不受指示拘束’（weisungsfrei）的必要性的話，就有可能賦予其某種組織上的獨立性。”{16}從目前我國的法治與社會發展的現狀看，將行政裁決機構從層級制行政系統獨立出來成為相對獨立的行政裁決機構，更利于該制度的發展及其功能的更好發揮。
第三，行政裁決的理念轉換。學者們提出的從實體法和程序法的角度規范行政裁決的設想固然有一定參考價值，但筆者認為，規范我國的行政裁決制度時還要考慮，或者更重要的應當考慮有關的理念問題。行政裁決的稱謂首先給人的一種感覺是：行政機關對民事糾紛的裁決是一種行政機關的單方決定行為，其中立性特點比較單薄，而管制行政的色彩較濃。這種理念體現到行政裁決實踐中，就表現為行政裁決人員缺少中立者意識和程序、證據觀念，從而在行政裁決時隨意作出裁決決定。筆者建議，可以進行適當的法概念轉換，將“行政裁決”改稱為“行政仲裁”，仲裁突出的中立性可能更有利于促使行政裁決機關及其人員養成公正裁判意識；并認識到自己應當居中裁判案件；嚴格依照法定程序和法定的證據規則裁判；調查事實，適用法律做出準確的決定，而不再將行政裁決行為等同于一般的行政職權行為。
綜上所述，建立行政裁決制度在我國服務型政府框架下不僅必要，而且它有著非常廣闊的活動空間，在很多領域可以廣泛地建立起行政裁決制度。當然，行政裁決功能的真正發揮還有賴于我們對一些基礎性問題的正確認識并予以制度規范。
注釋：
[1]《仲裁法》規定的民商事仲裁本身是否屬于行政裁決，是一個可以單獨討論的問題。從公法理論分析，民間組織經過法律法規的授權可以成為行政主體，依法實施相應的行政權力。仲裁委員會對相應的民商事法律糾紛進行裁決，盡管爭議的雙方有很多選擇權，但是由于裁決本身具有強制性特征，在法律上應當認定其屬于行政裁決行為。
[2]這是目前我國行政法學界的通說，（張正釗．行政法與行政訴訟法[M]．中國人民大學出版社，2004:172；姜明安．行政法與行政訴訟法，北京大學出版社，高等教育出版社，2005.）
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（一）組織形式對于行政效率的影響
行政組織是行政效率的研究主體，同時行政組織的人員素質、機構規模與行政的模式都是影響行政效率的重要因素，而合理的行政組織的安排能夠大幅度的提升行政效率。機構之間協調的合理性，人員編制安排的科學性以及機構化責任化的安排能夠提升行政效率。而反之，由于責任劃分的不同，機構之間協調夠同的不充分，這會使得相互之間推諉責任，瞞報、誤報一些重大信息，而低廉的違規成本更加促使了這些行政違規行為的發生。與此同時，就當下的情況而言，由于我國的具體國情與歷史原因，大量機構的人員都處在超編狀態，而且這些人員由于負責機制運行的不正常，其雖然在就職之初具有較高的職業素養與專業水準，但是，在機構工作之后的懈怠消極學習使得他們跟不上日新月異的信息化的社會環境與行政方式，這就讓本就有缺陷的行政效率方面出現了嚴重的硬件缺陷，嚴重影響著行政效率的提升。
（二）行政權力的分配能夠導致行政效率的差異性
行政權力的行使是行政行為得以保障的前提，因此，行政權力關乎著行政效率提升問題。行政權力的分配在行政行為上的體現就是相關權力、職責以及下層工作的人事安排，合理的高效的行政權力的分配能夠使行政過程中的責任以及工作的重點得以在行政行為中得以體現。行政權力的合理科學分配的依據是各個行政人員的個人素質、專業能力、應變能力等個體化因素，而依據這些因素對行政權力進行分配能夠在各個細分的職權管理層面提升權力行使的效果，多個行政效果的集合就達到了行政效率的提升。
（三）具體的行政行為能夠直接影響行政效率
現代的行政管理行為之中，對于行政效率的影響方面在于能否跟上時代的腳步，換句話說即行政效率的提升在很大程度上取決于行政管理活動能有效地運用現代科學技術和現代管理方法。計算機技術的應用、電子信息化辦公的發展以及新的行政理念以及員工的現代的公務人員的世界觀等；而在辦公設備的更新域投入也能夠積極影響行政效率的提升，影響其穩定與可靠性。科學的決策方法，可以提高決策水平，更快速，準確地選出最佳方案。無數的事實表明，一旦行政決策失誤的實現，即使行政客觀條件再好，也不能得到很好的結果，尤其是錯誤的決策水平高，危險越大；執行更牢固，社會效益很低。
二、我國行政效率分析
（一）縱向層次多，機構規模龐大
我國的行政層次較為復雜，多種體制并存，這就造成了行政資源的浪費，正式的層級主要包括二、三、四級制。
除了這些正式層級之外，事實上還存在著一些非正式的層級這些層級雖不存在行政長官和地方國家權力機關，但它容易根據實際情況進行調整，實際上起著正式層級建制的地方政府作用。因此，我國實際上是個層級眾多的國家，從中央到地方，各級機構數量難以盡數。
（二）機構臃腫，人浮于事
我國長期留存下來的官本位價值取向，是造成機構臃腫，人浮于事的主要原因。從官本位過度到權力本位，所謂“學而優則士”，人們追求行政級別，能上不能下，能官不能民，人員分流觸及到了部門和人員的切身利益，再加上中國傳統人情觀念的影響，使得改革阻力巨大。1993年機構改革以前，國務院機構人數為 37000人，各地方機構的部門設置，人員編制還要繁雜，這給政府帶來了沉重的負擔。
（三）政府組織有自我膨脹的傾向
政府都有自身擴展權力的需求與特征，政府在進行執行行為的過程中，由于長期執政的影響，其組織機構有依賴權力的欲望。對于我國來說，由于具體國情與歷史原因的制約，我國長期處于行政與情政并存的階段，我國的政府長期擁有相對絕對的權力，這使得其對于下屬或下級單位擁有權力膨脹的趨勢，而這種趨勢的制約或制止行為不是能夠由行政主體自身來約束的，必須要有切實有效的行政法規的約束才行，但是目前來講，我國的行政部門的設置在某些部門來說具有混亂的特征，責任職責劃分不清，這樣監察部門對于其的監察監督效率則會降低，進而影響力行政效率的提升。
（四）機構職能上，職能交叉，職責不清，相互扯皮
機構之間互相扯皮，是影響行政效率的一大頑癥“三不管”事件層出不窮，“三不管”地帶眾多，往往是有利益一起插手，無利益誰也不管。行事要牽扯到各大相關部門，難以提高效率。
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篇12
當今世界，科學技術的日新月異，社會變化速度的不斷加快，無疑對政府的行政管理提出了新的要求。財務行政是行政管理的重要內容之一，是政府、管理者等行政主體對政府公共管理或單位微觀管理中的資金收支的管理活動，是行政主體行使與法定的事權配套的財權，規范和監督資金的收入、保存和支出，支持和保障行政管理各項職能的運行，從而實現行政管理目標的過程，是關于行政主體依法生財、聚財、理財和用財的學問。對于行政機關的財務行政管理，應以實現政府資產安全、完整和有效使用為目標，以“政府統籌謀劃，財政精細管理”的思路，充分運用現代信息技術，通過建立制度、規范流程、明確責任、考核評價，制定和完善行政機關財務管理制度，開拓我國財務行政管理的新局面。
一、實行財務行政精細化管理的必要性
一方面，財務行政精細化管理是推動節約型社會建設的需要。黨的十六屆五中全會就提出了“建設資源節約型社會”。各級行政管理機關作為政府的職能部門，既是建設節約型社會的組織者、推動者，又是建設節約型機關的責任者、實施者，必須用自身的實際行動，為社會、為群眾作出表率，其中行政管理支出、財政收支和國內生產總值之間，具有比例關系。目前，我國各級政府在這方面面臨的問題：一是精兵簡政，壓縮行政開支，降低行政支出占財政支出和國內生產總值的比重；二是精打細算，反對鋪張浪費，提高行政經費的使用效益，財務行政在這方面負有重責。
另一方面，財務行政精細化管理是推進財務管理現代化的需要。當前，精細化管理的理念在各行各業、各個領域受到廣泛認可并迅速推廣應用。新時期，行政機關面臨著加快職能轉變、工作轉型的緊迫任務。實施精細化管理無疑為推進管理方式現代化提供了一條有效途徑。尤其是財務行政精細化管理，對于保障行政管理機關正常運轉，推進職能到位具有十分重要的意義。
二、推行財務行政管理精細化的路徑分析
精細化是一種意識、一種觀念、一種認真的態度，它的基本理論來源于系統論、控制論、信息論等諸多綜合科學，其本質是對目標的分解、細化、落實各考核評價的全過程，總體質量應體現為最優，它強調管理要按照精確、細致、深入的要求，明確職責分工，優化業務流程，完善崗位職責體系，加強協調配合，避免大而化之的粗放式管理，抓住管理的薄弱環節，有針對性地采取措施，抓緊、抓細、抓實，不斷提高管理效能。財務行政精細化管理就是在科學發展觀的指導下，體現集約管理、注重實效的要求，建立行為規范、運轉協調、管理高效、服務優良、公正廉潔的財務行政管理體制，走集約化、流程化、標準化之路。
（一）實行財務行政集約化管理
化繁為簡是管理追求的永恒主題，但是管理不能簡單化。任何行政機關任何時候，都不該忘記行政管理的本質就是提高人的積極性、提高辦事效率和效益。在目標明確、方向正確的前提下，細節把握得越準、控制得越嚴，就可以說越有成效。財務行政在社會的宏觀管理方面發揮作用，有賴于在行政機關的微觀管理方面認真履行行政職能，以精細化管理為導向，化繁為簡，從資金上保障行政機關中心任務和重點工作的完成；積極、主動地從財力上支持和單位的行政管理的日常工作，著力抓好財務行政的預算管理、審計管理、會計管理和國有資產管理四個方面。
（二）實行財務行政流程化管理
精細化管理的要旨告訴我們，一個團隊的管理不同于，不能只看輸贏的結果，只有把過程與結果有機統一，才能提高管理效能，而流程管理是實現過程控制的最佳路徑。設計精細化工作流程是量化機關政務程序、精化行政事務辦理過程、細化工作績效考核標準的重要形式，是實行精細化考核的有效措施。設計工作流程要堅持依法制定、簡單明了的原則，統一流程圖示，左側為流程層級，右側為流程要素，流程圖示由上至下；統一流程標準，每個工作流程應有主體、有內容、有要求、有說明、有關鍵點、有流向，脈絡清晰，過程齊備，一目了然，既便于管理層實施全程監控，又便于工作人員具體操作，更便于新的工作人員學習培訓。
（三）實行財務行政標準化建設
加強財務基礎規范化建設是實行財務行政精細化管理，促進科學聚財、理財和節約用財的根本保證。夯實財務管理基礎，要重點抓好以下幾個方面。
1.加強財務的信息化建設。強化高科技手段在財務管理中的應用，通過開發使用符合會計準則規定，統一、規范的會計處理應用軟件系統，實行會計電算化，有效地提高會計工作效率，使財務管理人員騰出更多的精力和時間用于編制預算，進行財務預測、財務控制、財務統計和財務分析，更好地發揮好科學理財的參謀助手作用。
2.建立嚴密的內部控制制度。個別單位財務管理混亂，很大程度上是由于其財務管理的內部控制制度不夠健全、崗位職責不夠明確所致。解決這一問題，要根據行政機關財務工作實際，設計制作系統、嚴密的財務管理、會計處理流程，按照定人、定崗、定責的原則，落實單位負責人、分管負責人、財務主管人員、會計人員、出納人員等的崗位職責，建立嚴密的崗位責任制和嚴格的崗位責任追究制的方式予以解決，確保相關人員各在其崗、各盡其責、恪盡職守。
3.構建全面財務風險管理體系。在當前的市場經濟下，在財務行政管理中財務風險是客觀存在的，只要有財務活動，那么必然也就存在著財務風險，行政機關需要建立比較全面的風險體系。第一，應該建立涵蓋全員、全方位及其過程的風險管理，將風險管理中的各個要求都融入到行政管理流程當中去。第二，結合行政機關的實際，建立靈活的行政機關的風險預警體系、財務風險預警機制，有效完善行政機關的風險評估體系，使得財務風險不僅能夠及時的發現，還能夠及時的解決，從而有利于行政機關風險管理的順利實施。第三，制定科學的風險政策，保持良好的財務狀況。行政機關的管理者要實時監控事單位的財務管理狀況，及時的制定科學的風險防范對策，同時制定合理的資金使用計劃，充分保證行政機關正常運轉對于資金的需要。財務風險管理是財務行政管理的重要內容，同時也是行政機關管理的重要組成部分，行政機關管理者需要充分的分析不同風險產生的原因，不斷增強單位抵御風險的能力，確保國家的財政資金的安全、高效使用。
4.大力加強財務人員自身建設。實行財務精細化管理，必須高度重視培養和造就立場堅定、業務精通、作風過硬的財務管理人才，同時強化會計監督，必須大力弘揚、嚴格落實求真務實、嚴謹細致的工作作風。首先，可以采取定期組織開展財務人員崗位練兵活動、定期組織財務人員業務培訓與考試、鼓勵支持財務人員參加更深層次、更高等級的財務管理方式的資格考試、組織評選財務工作崗位標兵等多種途徑和方式，不斷促進財務人員業務素質的提高；其次，強化會計人員的法制教育，通過法制的宣傳、教育、普及會計人員的法制觀念，使得會計人員在國家會計法律下真正履行職責；第三，通過建立一個科學合理的培養、評價、選拔會計人才的競爭機制來調動他們的積極性，以加強財務人員的自身建設來促進財務行政管理的科學化建設。
三、實行財務行政管理精細化的探究
精細化管理是認真的態度與科學的精神。財務行政實行精細化管理并不是很復雜，只是要細中求精。在日常財務行政管理工作中凸現精細化管理文化是實行財務行政管理目標的關鍵。在推進財務行政管理精細化進程中，除了進一步完善體制、機制、制度本身，還應將科學化精細化管理理念上升為一種文化，成為行政管理文化建設的重要組成部分。在行政管理文化建設中，引導公務人員樹立質量最優化、成本最小化、效率最高化、服務最大化和管理標準化的理念，大力弘揚愛崗敬業、服務大局、雷厲風行、嚴謹細致等稅務行政管理核心價值觀，讓每個公務人員都自覺認同并努力為之奮斗，并把精細化管理當作一種工作要求，一種精神境界，一種文化素養，真正融入工作、生活當中，陶冶情操，提高能力，投身國家行政管理工作實踐，創造一流工作業績。
泰山不拒細壤，故能成其高；江河不擇細流，故能成其深。開拓財務行政管理新局面不是一蹴而就的事情，讓我們從細節入手，一步一步、一點一點地著手解決，逐步實現財務行政管理工作的規范化、標準化和科學化。
參考文獻：
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區域發展；區域公共管理；文獻
1引言
二十世紀后半葉以來，伴隨經濟全球化、區域一體化進程的不斷深入，各類跨行政邊界的公共事務與公共問題持續涌現，對傳統的以行政區劃為基礎的行政管理造成挑戰。在此背景下，區域公共管理作為一門新興交叉學科應運而生，迅速引起了一批學者的關注與探索。總體看，區域公共管理研究源于歐美，目前已形成比較成熟的研究理論及方法，能夠運用于歐美有關國家的經濟社會發展實際，典型如歐盟各國的一體化發展研究等。相比之下，區域公共管理研究在我國產生和興起的時間還不長，尚未形成較為規范的理論框架及研究方法。改革開放以來，我國的區域發展可分為四個階段[1]。在此過程中，雖然區域發展政策不斷調整、有所平衡，但各種各樣的區域公共管理問題仍然大量存在，體現出我國區域發展及其管理存在著差異化、復雜化特征。在我國當前的區域發展格局中，京津冀、長三角、珠三角已經成為中國經濟發展的三大增長極[2]。但即使在這些經濟一體化發展程度較高的代表性區域中，區域公共管理問題在很大程度上仍然制約著區域整體的發展。因此，梳理國外特別是國內區域公共管理的研究進展，進而明確我國區域公共管理研究存在問題和未來走向，顯得十分重要。
2國外研究發展
20世紀后半期，歐美國家率先開啟了區域公共管理的研究。總體而言，“歐美學者對區域公共管理的研究已形成了比較成熟的研究方法和多角度研究視角”[3]。其研究主要集中于：
2.1區域經濟學研究
歐美學者關于區域經濟學的研究起始于上世紀五十年代，當時“如何發揮區域政府或其他區域組織在調控區域經濟社會發展上的重要作用引起了學者們的濃厚興趣，區域發展理論隨之興起”[4]。隨后胡佛對區域經濟協調發展問題進行了研究。美國學者赫希曼指出，“區域中的核心區域在發展中會通過滴漏效應帶動周邊區域發展。而周邊區域的資源流入核心區又拉大了周邊區域與核心區的差距”，這一理論為“核心-邊緣理論”[5]。針對發展中國家區域發展失衡問題，劉易斯對“城鄉兩種經濟結構中政府的職能和作用進行了分析”[6]。
2.2政府間關系研究
綜合已有研究[4-6]，西方學者對政府間關系更為復雜的聯邦制國家結構研究相對較多。保羅増多麥爾曾研究了政府間橫向與縱向的關系問題。蔣永甫等研究者提到，“在全球化與區域化的大背景下，國家的政府間關系發生了新的變化，地方治理運動凸顯出來。這是因為，民族國家的權力有相對縮小的趨勢在多層治理結構中，地方組織的功能和作用被大大強化，相對于中央政府而言，地方政府和非政府組織更具有回應型。”[4]。
2.3政府間競爭研究
政府間關系研究的理論起點是:在市場成為配置資源的主要手段的情況下，政府間的競爭關系是難以避免的[4]。結合現有研究，政府間競爭理論已形成了較為完善的理論體系[4-6]。并且，政府間競爭存在多個層面，通常以中央政府競爭和政府主體間競爭為主。D.諾思的核心思想是國家間經濟績效競爭，實質也是制度層面的競爭。因此，政府的作用集中體現在提供有效率的組織經濟活動的制度安排和激勵機制上[6]。柯武剛和史漫飛認為國家開放政府就會相互競爭。而哈耶克、蒂鮑特等人探討了中央政府或地方政府間的競爭。蒂鮑特提出“用腳投票”理論。布雷頓對聯邦制國家的政府間競爭做了分析，明確提出“競爭性政府”的概念[5]。
2.4地區競爭力和區域創新研究
在地區競爭力研究方面，M.波特發展了如“國家競爭優勢”，“地區的競爭力”等經典理論。在“問題區域”和區域創新研究中，帕特南、摩根等對其進行了探討。學者們認為：地區政府公關制度績效的差異，與地方的社會資本存量息息相關[4]。帕特南的研究，開創了區域發展中的“宏觀社會資本”研究途徑。摩根探討了“學習型區域”問題，認為區域的競爭與發展要看其制度學習、制度模仿和制度創新的潛質和能力[6]。
3國內研究進展及趨勢
3.1區域公共管理概念研究
國內學者對“區域公共管理”概念尚未形成系統的解讀。國內現有研究集中在兩方面：一是對“區域公共管理”概念中“區域”內涵的研究分析；二是梳理區域公共管理概念與其他相關概念間的關系。
3.1.1區域公共管理概念中“區域”的含義
區域公共管理研究建立在“區域”概念的基礎上，陳瑞蓮等將“區域”定義為“基于地理或經濟邊界的同質性區域，可超出行政區劃的限制，包含多個行政區域或層級”[7]。蔣永甫等在《區域公共管理導論》中提到，“區域公共管理研究的區域更多是由人類經濟和政治活動擴展而成的。”梁帥認為“公共管理視角下的區域基于行政區劃又不被行政區劃限制”[8]。與以經濟區域作為重點的研究不同，雷穎劍認為，“公共管理視角下的區域既可以是社會區域和行政區域，也可是自然區域和經濟區域，這些不同類型的區域都有公共管理問題”[9]。總體而言，研究者們對區域公共管理概念中“區域”含義的理解較為統一。首先，“區域”的概念建立在行政區劃概念的基礎上，并且也以地理區域或政治區域的劃分為依據；其次，強調一種超越行政區劃的綜合性概念，且突出了經濟區域的重要作用。
3.1.2區域研究相關概念梳理
區域研究主要涵蓋三個核心概念：“區域行政”，“區域公共管理”與“區域治理”。研究者們通常將區域公共管理的概念置于整個區域研究的過程中進行比較分析，從而探討三個概念間的關系。區域問題的研究以“區域行政”概念為基礎，張緊跟與陳瑞蓮將其定義為，“區域行政指一定區域內的政府(兩個或兩個以上)為促進區域發展而相互協調關系，尋求合作，對公共事務進行綜合治理，以便實現社會資源的合理配置，提供更優的公共服務”[10]。相比較而言，陳瑞蓮認為“區域公共管理是以區域政府組織和非政府組織為主體的區域公共管理部門，為解決特定區域內的公共問題，實現區域公共利益而對區域公共事務進行現代治理的社會活動”[6]。劉仁春認為，“區域公共管理是在‘復雜性社會’生態環境下，區域內多元主體通過多中心混合治理模式提供優質公共服務，為實現區域公共利益最大化而進行的治理制度安排”[11]。伴隨區域公共管理的發展，“區域治理”概念也受到了更多學者的關注。楊心怡認為“多元化、多中心、網絡化、協商與談判等思想是各種治理定義的共同特征”[12]。陳瑞蓮認為“區域治理指政府、非政府組織、私人部門、公民及其他利益相關者為實現最大化區域公共利益通過談判協商等方式對區域公共事務進行集體行動的過程”[13]。對比相關概念，“區域行政”與“區域公共管理”的區別體現在管理主體的單一性與多樣性。“區域行政”強調以政府作為單一主體而“區域公共管理”所涵蓋的行動主體內容更多元化,“區域治理”則強調多元主體的共同治理,三者之間是一個逐步遞進演化的過程。
3.2區域公共管理研究成果
國內區域公共管理研究主要以政府間關系研究、區域行政問題探討、區域創新研究以及實證研究四個研究視角為基礎，對我國區域公共管理存在的問題及措施進行了研究與探討。
3.2.1政府間關系研究
有關政府間關系的研究，大部分研究者對政府間合作關系的建立及協調進行了深入探討。陳瑞蓮提到，“隨著區域經濟一體化的發展,區域政府的合作已成為經濟全球化時代的重要發展態勢”[14]。張緊跟也認為，“協調政府之間的關系,促進區域經濟發展和協調地區間的平衡發展,是我國行政管理實踐中亟待解決的重大課題,也是公共行政學研究的一個新領域”[15]。林森認為，“對地方政府合作的探討有助于落實區域經濟發展政策，消除地區之間的差距，緩和資源浪費矛盾，但在地方政府合作過程中卻又存在著很多問題亟待解決”[16]。同時，部分研究者也以政府間不良競爭為研究視角探討政府間協作問題。劉軼男認為，“地方政府只是被動的接受中央政府的行政安排而聯系較少，因此合作領域受到一定的限制，相鄰地方政府間會出現惡性競爭，損害雙方利益”[17]。
3.2.2區域行政問題研究
陳瑞蓮曾探討我國區域行政問題，她認為“區域行政研究有助于推動中國政府管理實踐的現代化”[10]。但目前國內區域行政發展研究較為有限，尚未形成一個完整的研究體系。正如張緊跟等所說，“中國區域行政的研究成果還不多，一方面因為人們沒能對區域行政概念進行科學的界定；另一方面因為在行政學研究中，以政府為研究對象被簡單的引申為以國家/行政區劃為思考問題的基點，較少能夠超脫于國家之上考慮管理問題”[7]。
3.2.3區域創新研究
區域創新研究在區域公共管理領域中已受到較多關注。謝寶劍針對中國改革開放以來以及未來創新方向進行了總結研究[18]。陳瑞蓮以泛珠三角為例，多方位探討了區域政府的合作與創新[14]。近年來，也有研究者對制度創新進行了探討。范永娜認為，“新型的治理形態，要求政府打破行政區劃的枷鎖，建立健全行政區行政的制度與機制，在堅持可持續發展以及構建和諧社會的呼聲中奠定區域公共管理制度的基礎并構建出其政策框架”[19]。商曼認為我國區域公共管理中推進制度創新的有效途徑一是管理觀念的創新，二是區域公共管理政策的保障，三是區域公共管理制度的發展[20]。趙秋蘭等則提出，我國區域公共管理的制度創新路徑主要有四：轉變政府治理理念、加強和完善有關法制建設、促進區域政府間的團結合作以及改進政府績效評價體系[21]。從國內現有區域創新研究發展現狀看，相關研究者一方面對區域創新研究的宏觀發展進行了梳理總結，另一方面也以具體事例作為基礎進一步探討了區域創新的內容。針對區域創新實現路徑的研究，也為區域機制創新提出了更多樣化的路徑選擇。
3.2.4實證研究
雖然國內有關區域公共管理實證研究已開展數年，但取得的研究成果較為有限。雖然近年實證研究數量呈持續快速上升趨勢，但就研究內容而言，各實證研究間關聯度較低，未形成一個完備的研究框架。同時，相關研究所涉具體實例多集中在京津冀、長三角以及珠三角為等典型區域內。
3.3區域公共管理研究發展路向
由于我國區域公共管理理論研究尚未成熟且起步較晚，研究者們就現有的研究成果進行分析，對我國區域公共管理未來的研究及發展方向進行了總結與構想。
3.3.1區域協調發展研究
在我國復雜的地域與人口條件背景下，國內各區域間發展差距較大。為更好地實現區域間共同發展。陳瑞蓮認為，“今后的研究可以從地方發展權、發展行政學、制度分析、政府戰略管理等多個視角展開”[5]。
3.3.2區域公共政策研究
對區域公共政策的研究能夠更好推進區域經濟一體化，掃除貿易壁壘進而獲得收益。謝寶劍認為我國區域政策的不足在于：難以有效解決區域差距過大的問題，現代區域政策框架仍在探索階段，區域政策實施過程中的協調機制不完善以及區域政策工具過于“簡單化”[18]。
3.3.3城鄉協調發展研究
城鄉協調發展是我國重點的區域研究問題。陳瑞蓮在其研究中強調城鄉二元結構問題。“中國城鄉二元結構問題是城市與鄉村兩種不同經濟行政區域之間存在著短期難以彌合的制度缺失，進而需要兩種功能區域之間進行制度協調、制度創新、制度重構問題”[5]。
3.3.4區域政府間競爭研究
依據現有的研究成果，我國研究者對于區域政府間合作已有較多的研究成果，但其中很少有研究者關注區域政府間競爭的問題研究。作為一種易引發區域性沖突與矛盾的公共行為，此研究問題應當引起更多研究者們的重視。
3.3.5區域政府間橫向關系協調研究
區域政府間橫向關系協調研究與上述區域政府間競爭研究均屬區域政府間關系問題的研究，但兩者在研究角度和關系的對比方向上存在較大差異。因此，研究者們的重點由區域政府間縱向關系的對比轉變為橫向的合作研究也成為區域公共管理研究的必然趨勢。
3.3.6區域發展與行政區劃變革研究
行政區劃是對行政區域的重新整合，不僅改變各區域在地理行政區劃上的分配，同樣也影響著社會經濟發展。蔣永甫等認為，“在區域經濟發展中，如何突破行政區劃的剛性約束，促進區域經濟發展，行政區劃變革已經成為區域經濟發展中面臨的需要加以解決的問題”[4]。
3.3.7“問題區域”的公共治理研究
“所謂問題區域，就是患有一種或多種區域病的區域”[5]。伴隨改革開放的不斷推進，經濟社會發展的不均衡導致諸多問題區域開始出現。雖然近幾年國內區域公共管理問題的實證研究有所突破，但研究者更多關注發展較快較好的典型區域，而對問題區域的研究較為有限。
3.3.8流域公共治理研究
流域公共治理因所涉地理區位較大而情況各異，所產生的環境問題更是顯得尤為突出。例如近幾年很多研究內容均涉及到流域公共治理問題，如長三角，珠三角等。總體而言，國內流域治理的相關研究在內容上研究領域較為分散且不系統，相關研究仍有待補充完善。
4國內典型實例研究
國內區域公共管理研究主要分為兩類：一是關于區域公共管理理論發展的基礎研究，二是對相關區域管理實例的分析與探討。據現有研究，研究者將國外區域發展實例作為參考，對我國研究提供了經驗借鑒（如對歐盟區域協調發展的經驗研究[3；25-26]），越來越多的研究者開始關注國內區域實例研究，以京津冀、長三角及珠三角的區域發展為典型代表。然而，我國的實例研究仍系統性不強。在近幾年我國典型區域發展研究中，研究者們所研究的問題較為復雜多樣，研究角度較為分散，使得研究問題難以對區域發展中的問題進行有效的分析。以我國典型區域京津冀、長三角、珠三角的區域一體化發展問題為例，在近五年的核心文獻中，研究者們對區域問題的研究角度整體上可分為以下四個方面。（1）基礎設施建設。例如京津冀一體化軌道交通協調發展研究和展望[27]、基于京津冀一體化的河北鐵路信息化建設研究[28]、高速鐵路對長江三角洲空間聯系格局演化的影響[29]等，均以基礎設施為區域發展研究的切入點。（2）生態環境治理。例如生態文明建設京津冀一體化的關鍵研究[30]，國家治理視野下的大氣污染區域聯動防治體系研究以京津冀為例研究[31]等。（3）產業發展研究。在典型區域的產業發展研究中，包括物流金融業發展研究、投資環境發展研究、旅游業的發展研究等。例如京津冀一體化背景下河北休閑觀光農業旅游的開發[32]、有關長江三角洲區域政策變遷與跨國公司布局演變的問題研究[33]。（4）其他問題研究。例如京津冀一體化背景下區域高端人才集聚的實證研究以天津市為例[34]，京津冀一體化視閾下北京市中職專業結構的調整研究[35]等文獻以人才培養與教育作為研究重點進行研究。除此以外，醫療衛生、文化發展等區域問題也引起了部分研究者的關注。針對近幾年國內典型區域發展的研究現狀，各研究者所研究的角度差異明顯，具體研究內容過于零散與細化，不宜對區域公共管理的整體發展進行把握，因此所反映出的問題也不成體系。總體而言，我國關于典型區域管理問題的研究正受到更多研究者的重視。但梳理近五年針對我國三個典型區域發展研究的核心文獻后不難看出，我國區域公共管理實例研究仍有待進一步充實提升。
5展望
國內區域公共管理研究主要集中在兩方面，一是基礎理論及其發展趨勢，二是理論與實踐相結合的典型區域個案。理論研究上，主要存在三方面問題：未對“區域公共管理”概念做出系統解讀；區域研究相關概念缺少明晰的梳理，部分研究者應用這些概念時，沒有做出區別與界定；研究視角不夠開闊。對此，應對區域公共管理的基本概念、理論等進行清晰界定與闡釋，同時積極借鑒國外研究成果，從中選擇適于我國發展實情的內容加以拓展，進而推動我國區域公共管理的理論研究進一步發展。實踐研究存在的問題，主要是研究內容較為分散，對于具體區域問題的研究不系統且有偏向性，多數學者都以典型區域為實例進行研究探討，很少有學者關注問題區域研究或如何以典型區域為參考來帶動其他區域的發展問題。以國外相關研究為參照，國內現有區域公共管理研究無論在理論還是應用層面，都處于起步階段，且研究者數量整體偏少，尚未形成一個研究共同體。為推動區域公共管理研究走向成熟，還有待更多研究者進行不懈探索。
作者：陸瑤 寇曉東 單位：西北工業大學
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