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一、農村土地流轉的必要性分析
土地流轉是指擁有土地承包經營權的農戶將土地經營權或使用權轉讓給其他農戶或經濟組織的一種措施。土地流轉的必要性十分突出，它通過擁有土地承包經營權的農戶和他人達成一致，實現了土地資源的優化配置。改革開放之后，許多農民因為經濟原因都放棄了自己的農田而轉向大城市打工掙錢，最終這些進城務工農民形成了我們現在獨特的一個群體——農民工。這一群體的出現很大程度上既幫助了大城市的基建基礎建設，也為農民收入提高作出了貢獻，可以說是雙贏。但在農村，因為大量農民外出務工，使得大量土地閑置，浪費了土地資源。還有一個情況就是中國的城市化進程，大量的農村改為城鎮，大城市的城鄉結合部因為大量農民進入城市務工，成為了最需要土地流轉的區域。將閑置的土地利用起來，將優質的土地轉移到種糧大戶等農業能手上，充分挖掘土地資源的潛力，利用平等的市場通過各種流轉方式最終達到土地資源的優化配置是現在的當務之急。
近年來，我國緊緊圍繞農業增效、農民增收和農村穩定的目標，切實加快農業結構調整，大力推進農業產業化進程。各地在土地流轉方面進行了不斷的探索和實踐，促進農村土地逐步向高效農業、規模農業的合理流轉。土地流轉的主要途徑是農戶之間相互協商，自發流轉，即部分農民通過相互協商，將少種或不種的糧田無償或以少量補償給其他農民種植，實行土地的自發流轉。
目前我國農村土地總體流轉程度偏低，方式比較單一，主要以轉包為主，但不同省份流轉有差異。廣東、江蘇、湖南、安徽四省的流轉比例均較低，四省平均流轉比例為9.1%；不同省份流轉規模的差異，主要表現為經濟發達地區，土地流轉規模要高于經濟落后地區，廣東省耕地流轉比例比安徽高出近10個百分點。主要是因為經濟發達地區城鎮化、工業化水平較高，第二、三產業發展水平較高，農民非農就業渠道相對較高，對土地的依賴程度要低于經濟落后地區，因此，其土地流轉的積極性和動力較高，土地流轉的規模也相對較高。還有我國土地流轉也主要是以轉包為主要方式，入股、信托等新形式比較少，且轉包主要是在同村農戶之間，說明廣大農民的思想還不夠解放。
但是近幾年的土地流轉工作還是取得了比較不錯的成績，比如土地流轉的典型紹興縣，在2002年土地流轉率就超過50％，比2001年增長65％。設施農業也快速發展，新發展連標大棚37963平方米，并落實了優高農業示范方135方。更為重要的是土地琉轉后，農戶得到了實惠。在不投入、不擔風險的情況下，畝均可得返租金225元，同時，促使了農戶安心外出務工經商，提高了個人收入。
湖南省的沅江市開展土地流轉后，農民可以獲得三筆收入：一是獲得土地租金每年500-700元/畝；二是獲得國家補貼每年100元/畝；三是出讓地農民中青壯年勞動力外出打工收入人平每年15000元左右，年齡較大的勞動力給當地企業打工收入人平均每年10000元左右。流轉后的土地年畝均效益由原來傳統耕種的2000元左右增長到15000元。在農民得到實惠的同時，更釋放了當地的勞動力，促進了農村勞動力向城市的轉移，有效地提高了農村單位勞動的生產效率。
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一、兩地有關未成年人監護法律的沖突
1、關于監護的設立、變更和終止
父母是未成年子女的當然的法定監護人，對未成年子女，父母雙方享有同等的監護權。在內地，父母分居或離異，其監護人的資格不受影響，除非一方或雙方作為監護人對未成年子女有犯罪行為、虐待行為或者對該未成年子女明顯不利;如果父母有正當理由不能親自履行監護職責時，他們可以將監護職責部分或全部委托給他人，但父母仍為法定監護人。但是，香港法律規定不同，夫妻可以在婚后分居期間訂立協議放棄其中一方對未成年子女的全部或部分的監護權，除此以外，不允許父母雙方在健在時，雙方達成協議或者與第三方達成協議放棄其對未成年子女的監護權。
另外，香港高等法院有權以“維護未成年人的利益”為由，隨時罷免由未成年人的父母遺囑指定的任何監護人或者其他已合法獲得監護權的任何人士以及由地方法院指定的監護人，進而還可以重新指定其他人士代替被罷免的監護人，他可以行使對該失去父母的未成年人的監護權，但通常都附以條件禁止帶未成年人離開香港，除非事先取得法院同意。
2、關于監護人的職責
父母雙方都有看管和撫養未成年子女的權利和義務。這種權利義務應當一直延續到子女成年以后，并且它也不會因父母婚姻關系的解除而免除。即使父母一方或雙方被取消監護權，也并不意味著其應享有并承擔的其他權利義務（如負擔撫養費）也一并被取消。根據我國《婚姻法》第36條第2款規定，夫妻離婚后，雙方仍有撫養和教育子女的權利和義務，這種權利義務不以雙方離婚而解除。
但是，根據香港法律，父母對未成年子女的權利則更大，甚至包括決定子女居于何處、由何人管教、應接受什么教育以及。但是，權利與義務是一致的，父母在享受權利的同時，也要承擔更大的責任和義務。根據香港《未成年人監護條例》的規定，如果未成年人的父母或父母任何一方沒有獲得對該未成年子女的監護權，未獲得監護權的一方或雙方應當向獲得監護權的一方、其他獲得監護權的人士或者監管該未成年人的社會福利署署長繳付一筆款項（可以一次性整付，也可以分期繳付），并定期繳付對該未成年人的撫養費。
3、關于監護人承擔的法律責任
我國《民法通則》第18條第3款規定：“監護人不履行監護職責或者侵害被監護人的合法權益的，應當承擔責任;給被監護人造成財產損失的，應當賠償損失。人民法院可以根據有關人員或者有關單位的申請，撤銷監護人的資格。”根據該規定，如果因監護人管教不嚴，被監護人造成他人損害的，由監護人承擔民事責任。
但是，按香港法律，未成年人通常可以非常年輕作為答辯理由而不對自己所訂立的合約負責，法律也不容許為了間接強使履行其合約而向高等法院提出未成年人違約的訴訟。只有十分獨立的過錯而不是合同本身所預期的利益受損，當事人才可向高等法院訴請未成年人承擔賠償責任。對于未成年人的民事侵權，根據香港法律規定，滿7歲的未成年人便要對其侵權行為負責任，其父母或其他監護人不需要代為負責，除非曾明確地允準或指使該未成年人這樣做。[1]
二、兩地有關未成年人監護法律沖突的協調
監護制度是為了保護被監護人的利益而設置的，由于被監護人未成年或者一般行為能力上有欠缺，各國法律大都以被監護人的屬人法作為有關監護問題的準據法。在《涉外民事關系法律適用法》頒布前，我國主要根據最高人民法院《關于貫徹執行〈中華人民共和國民法通則〉若干問題的意見（試行）》第190條規定適用監護的法律。該條規定“監護的設立、變更和終止，適用被監護人本國的法律。但是，被監護人在我國境內有住所的，適用我國的法律。”因此，在監護問題上首先適用被監護人本國法，這與大陸法系國家的做法基本一致。但是，如果被監護人在中國境內有住所，我國法律就只能適用被監護人的住所地法，而不再適用被監護人的本國法。顯然，這一規定比大陸法系國家的規定更進一步，不再局限于本國法，而是將被監護人的本國法和住所地法有機結合起來，突出了住所地的利益。
但是，香港地區仍然適用英國的監護法律。英國在監護問題上則是從管轄權入手的。一般說來，如果未成年人在英國，即使他的住所在國外并且在英國也無財產，或者未成年人是英國國民，即使他不在英國，或者未成年人在英國有慣常居所，即使他是外國國民并且不在英國，英國法院都可以行使管轄權。如果英國法院對某一涉及監護的案件有管轄權，不論當事人的本國法或住所地法如何，它便只適用英國法。此外，英國法將首先和首要考慮子女利益的原則作為有關監護問題的重要原則。根據1971年英國《未成年人監護法》第1條規定，在法院訴訟中如果涉及未成年人的監護或扶養，或涉及對未成年人所有的財產及為其設定的信托財產的管理，法院首先考慮未成年人的利益。但是，住所在國外的父母對于英國境內屬于其未成年子女的動產的權利，由其住所地法支配，但要由英國法院自由裁量。不過，上述制度不適用于位于英國境內的不動產。[2] 香港法律與英國法律是一脈相承的。根據香港《未成年人監護條例》第26條的規定，即使法律程序中的任何一方并非以香港為居籍，該條例賦予法院的司法管轄權仍可行使。可見，在監護問題上，香港并不以當事人的慣常居所為連結點，只要香港法院可以行使管轄權，它就會適用香港法律。
筆者認為，對于兩地監護制度的法律沖突，適用被監護人本國的法律是不可取的。這是因為，無論是內地人士還是香港人士，都是具有中國國籍的公民，以國籍為連結點明顯不符合“一國兩制”的原則。在此，我們不妨借鑒《關于父母責任和保護兒童措施的管轄權、法律適用、承認、執行和合作海牙公約》。該公約在管轄權問題上確定了兒童慣常居所地國家行使采取保護兒童措施的管轄權，同時允許離婚法院地國家和其他有最密切聯系的國家可以行使補充管轄權，在保護兒童措施的法律適用問題上適用法院地法，而對父母責任的法律適用問題上則適用兒童慣常居所地法。結合我國《涉外民事關系法律適用法》第139條的規定，未成年人監護適用一方當事人經常居所地法律或者國籍國法律中有利于保護被監護人權益的法律。因此，可以對我國監護制度的沖突規范進行修改，可以將監護關系分成三個方面：在監護的設立、變更和終止問題上，適用被監護人慣常居所地法;對被監護人采取的保護措施，適用具有管轄權的機關所在地法;而在監護人的責任問題上，適用被監護人慣常居所地法。
【參考文獻】
[1] 董立坤.中國內地與香港地區法律的沖突與協調[M].北京：法律出版社，2004.211.
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土地監察是指土地行政主管部門依法對單位、個人執行和遵守土地管理法律、法規和規章的情況進行監督檢查，并對違法者實施法律制裁的行政執法活動。執法監察的對象不僅包括土地管理的相對人，而且還包括享有土地征用和建設用地審批權的地方各級人民政府，這是土地監察的重要特征之一。國家頒布的一系列土地管理法律、法規，為土地執法監察提供了法律依據，而土地執法監察又是實現土地立法的目的和手段。土地執法監察的地位和作用決定了土地執法監察人員必須具備一定的政治理論水平、精通法律、業務熟練、而且還應具有組織協調等能力的條件方可勝任。對如何做一名合格的土地執法監察人員，筆者談一下自己的看法：
一、土地執法監察人員要具有較高的政治理論水平。政治水平的高低直接影響到執法水平的高低，影響到執法的方向、原則，是執法的基礎。為此，必須加強政治理論學習，自覺用科學的世界觀、人生觀、價值觀，增強政治敏銳性和辨別力，保持思想上的清醒和政治上的堅定，在名利誘惑面前不動心，在大事大非面前不糊涂。通過為思想“充電”，為頭腦“除塵”，不斷加強思想道德修養，追求高雅生活情操，打牢思想基礎，提高思想境界，筑牢思想道德防線。
二、土地執法監察人員要熟練掌握相關法律法規。土地執法監察涉及的法律、法規知識較多，這就要求從事執法監察工作的人員，必須具備一定的法律知識，不但熟練掌握所執之法，而且要懂得運用所執之法相聯系的有關自身權限的法和有關執法行為運作程序之法；不僅要懂得行政法律、法規，還要懂得行政訴訟法，行政處罰法，行政復議法規，國家賠償法等程序性和相關的法律法規，對所執之法，不僅要懂得法定行為之范圍，還應等的運用法定行為的條件，遵守行政法的兩個基本原則：行政合法性原則、行政合理性原則。做到真正正確地適用法律，正確做到依法行政和依法執法。土地監察人員的應該掌握的掌握的法律法規有：（一）掌握國家的基本法律，包括行政法、民法等，如：《憲法》、《刑法》《行政處罰法》、《行政訟訴法》、《合同法》等；（二）熟悉所執之法，如：《土地管理法》、《城市房地產管理法》、《中華人民共和國礦產資源法》等；（三）掌握其他相關的法規、規章及有關司法解釋，如：《查處土地違法行為立案標準》、《土地監察暫行規定》、《最高人民法院關于審理破壞土地資源刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》（法釋[20__]14號）等。
三、土地執法監察人員要具有較高的業務素質。這是土地執法監察人員履行職責的基礎和條件。隨著我國法律建設地不斷完善，技術和經濟的不斷發展，執法監察的面越來越廣，問題越來越復雜，所涉及的知識幾乎涵蓋了土地管理的所有業務，是名符其實的“小土地”，因此對土地監察人員的要求也越來越高。土地監察人員的主要業務素質要求是：（一）、要熟悉土地審批、發證的全過程。土地審批包括：用地預審——立項（發改委）——有關部門（如：建設、環保、水利、林業、地災）等意見——建設用地規劃許可——土地征收、農轉用——征地補償安置——供地——發建設用地批準書或者國有土地劃撥決定書（屬劃撥的）；土地發證的程序包括：登記申請——地籍調查（權屬調查和地籍測繪）——權屬審核（初審、復審、審核、公告）——注冊登記——頒發證書；（二）、能讀懂批文、合同、證照的內容：使用權人、批準時間、是否閑置、批準地點、四至是否移位、面積、有無少批多占、地籍測量基本規則等；（三）、 能讀懂土地利用總體規劃、地籍分幅圖等有關 資料及圖件。如什么叫符合土地利用總體規劃？土地利用現狀的分類等；（四）、了解國家對用地的宏觀政策導向：如①限制禁止豪宅（別墅）用地；②對在耕地（基本農田）上植樹的有關規定（20__.3.20國務院關于堅決制止占用基本農田進行植樹等行為的緊急通知）；③對集約用地的新要求；④哪些用地對象可以劃撥供地？（國資部9號令《劃撥用地目錄》4類：國家機關、軍事用地，城市基礎設施、公益事業用地，能源、交通、水利等重點基礎設施用地，其他特殊用地（監獄））。
四、土地執法監察人員還應具有以下四種能力。（一）、有較強地綜合分析和判斷推理能力，能準確認定違法事實，區分情節輕重，正確運用法律法規；（二）、能學習和運用有關管理方面地新技術，新方法和新經驗，不斷提高執法水平的能力（三）、有較好的表達能力。口頭表達條理清楚，語言流暢，符合邏輯；書面表達能按照行政執法程序的規定，記錄、填寫符合法定要求和行政執法文書，文字書寫整潔清楚，語句通順，措辭恰當，文體規范；（四）、具有組織協調能力。土地監察工作面廣量大，監察的對象比較廣泛，有機關、企業、個人，這就要求土地監察人員具有較高的組織協調能力，妥善協調各方面的利益關系，作為執法人員，就要始終牢記宗旨，把人民群眾的根本利益放在第一位。并作為執法工作的出發點和落腳點。通過執法，一方面加大對違法建設查處的力度，另一方面應堅持以人為本，提高服務水平，維護人民群眾最直接、最現實、最關心的利益。
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第三條 各級人民政府土地管理部門監督檢查的職權：
（一）檢查土地管理法律、法規、規章實施情況；
（二）調查處理違反土地管理法律、法規、規章的行為；
（三）對違反土地管理法律、法規、規章的單位和個人依法作出行政處罰或者依法提請司法機關追究刑事責任：
（四）對違反土地管理法律、法規、規章的單位和個人作出處罰決定后，當事人在法定期限內既不向法院起訴又不執行的，申請人民法院強制執行；
（五）依法行使行政復議權；
（六）對土地管理人員執法情況進行監督檢查。
第四條 各級土地管理部門應配備熟悉土地管理業務和法律的專職或兼職土地監督檢查人員，經考核后，由省土地管理局統一發給《土地監察證》。
第五條 土地監督檢查人員的職權：
（一）發現違反土地管理法律、法規、規章的行為，有權責令其停止違法行為；
（二）要求被調查單位和個人提供證言、證據及有關材料；
（三）向當事人和有關人員詢問有關情況；
（四）進入單位和個人使用的土地范圍內進行現場察看和測量；
（五）向土地管理部門提出對違反土地管理法律、法規、規章行為的處理建議。
第六條 各級人民政府土地管理部門應建立健全土地管理監督檢查制度，確保土地管理監督檢查工作全面、經常、有秩序地開展。
第七條 土地監督檢查人員履行監督檢查公務時，應出示《土地監察證》。被檢查單位和個人應主動配合，如實反映情況，提供有關資料，不得隱瞞、阻撓。
第八條 各級人民政府土地管理部門對檢查發現、上級交辦、其他部門移送和群眾舉報的土地違法案件，應予受理或立案調查。凡上級交辦的，應及時上報處理結果。
第九條 鄉級人民政府管轄本行政區域內農村居民未經批準或采取欺騙手段騙取批準非法占用非耕地建住宅的案件。
縣級人民政府土地管理部門管轄本行政區域內，除鄉級人民政府管轄以外的所有違法用地案件。
省、市（行署）人民政府土地管理部門管轄本行政區域內有重大影響或認為應當由自己處理以及本級政府或者上級交辦的案件。
第十條 查處違法占地案件，不適用于調解解決，必須查清事實，依法作出處罰決定。
第十一條 立案的土地違法案件，應收集證言、證據和有關材料，編目裝訂，立卷歸檔。重大土地違法案件，應將處理結果報上一級土地管理部門備案。
第十二條 立案的土地違法案件，不得隨意終止或撤銷。認定舉報不實或者證據不足，需要終止或撤銷的案件，辦案人員應寫出終止或撤銷報告，經原批準機關批準后，方能終止或撤銷。
第十三條 各級人民政府土地管理部門應定期向上級土地管理部門報告土地管理監督檢查工作，必要時可越級向上報告。
第十四條 各級人民政府土地管理部門內的土地監督檢查負責人的任免、調離，應事先征求上一級土地管理部門的意見。
第十五條 土地監督檢查人員應當堅持原則，忠于職守，秉公執法。
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一、土地征收中知情權的種類
知情權又稱為知的權利、知悉權、資訊權、信息權或了解權,知情權作為政治民主化的一種必然要求和結果,是公民知悉、獲取信息的自由與權利。在土地征收中,被征地的農民享有的知情權主要有如下三種:
(一)預征知情權
預征知情權指的是行政機關在準備實施征地之前應當將與征地有關的事實告知被征地農民。國務院《關于深化改革嚴格土地管理的決定》中規定:“在征地依法報批前,要將擬征地的用途、位置、補償標準、安置途徑告知被征地農民”,據此行政機關在征地之前應將下列信息告知被征地農民:(1)被征地土地的用途(征收后的用途);(2)被征土地的位置;(3)此次實施征地初步擬訂的補償標準;(4)對被征地農民的安置途徑。
(二)批復結果知情權
批復結果知情權,在征地過程中具體體現為行政機關在征地報批文件經過有權機關批準后,應當將批復的有關內容對被征地農民公告。實施公告的主體為市縣人民政府,公告期限為收到批復文件后10日內,公告地點為被征土地所在的村、組,征收鄉(鎮)集體土地的,在鄉(鎮)政府所在地公告。公告的內容應當包括:(1)征地批準機關,(2)征地批準文件文號,(3)批準的時間,(4)批準的用途,(5)被征土地的所有權人,(6)被征土地的位置,(7)被征土地地類,(8)被征土地面積,(9)對被征地農民的安置途徑,(10)征地的補償標準,(11)被征地農民辦理征地補償登記的地點和時間。
征地批復下達標志著征地進入正式實施階段,法律對被征地農民在此階段享有的權利作出了明確的規定,要比批復下達之前享有的權利更為具體,如果被征地農民的這些權利受到侵犯,完全可以通過現有的法律程序來維護自己的權益。
(三)土地補償知情權
土地補償知情權表現為征地前的知情權和征地后的知情權。在征地依法報批前,征地組織機關要擬公告,將征用土地的位置、地類、面積,安置補助費的標準、數額、支付對象和支付方式等相關事宜告知被征地農民;同時,國土資源部門應當依照有關規定組織聽證,聽取被征地農戶意見,這是征地之前被征地農民的享有的知情權。
按照《土地管理法》及相關法規規定批準征地之后進行“兩公告”是征地后的知情權。被征用土地所在地的市、縣人民政府應當在收到征用土地方案批準文件之日起10個工作日內進行征用土地公告,該市、縣人民政府土地行政主管部門負責具體實施,該公告應當包括以下內容:(1)征地批準機關、批準文號、批準時間和批準用途;(2)被征用土地的所有權人、位置、地類和面積;(3)征地補償標準和農業人員安置途徑;(4)辦理征地補償登記的期限、地點。有關市、縣人民政府土地行政主管部門會同有關部門根據批準的征用土地方案,在征用土地公告之日起45日內以被征用土地的所有權人為單位擬訂征地補償、安置方案并予以公告,該公告應當包括下列內容:(1)本集體經濟組織被征用土地的位置、地類、面積,地上附著物和青苗的種類、數量,需要安置的農業人口的數量;(2)土地補償費的標準、數額、支付對象和支付方式;(3)安置補助費的標準、數額、支付對象和支付方式;(4)地上附著物和青苗的補償標準和支付方式;(5)農業人員的具體安置途徑;(6)其他有關征地補償、安置的具體措施。
還有一種土地補償標準的知情權,即區域性征地補償標準(區片綜合地價)或者統一年產值標準。雖然該標準沒有廣泛制定并實施,但是屬于農民知情權的范疇,行政機關在制定這些標準前也需要進行廣泛的調查和聽證,并將結果公布。
二、土地征收中知情權存在的缺陷
(一)預征知情權缺失
在實際征地過程中,行政機關出于多種原因考慮,往往不愿及時將征地信息告知被征地農民,有的甚至在有關征地批復下達以后,被征地農民還不知道征地的用途與補償標準。越是如此,被征地農民越是疑問重重,反而增加了政府的工作壓力。
另外,就我國相關立法來看,這種前置性的征地目的性考量權卻只賦予了政府機關。根據《土地管理法》、《土地管理法實施條例》及《征用土地公告辦法》的規定,國家征收的土地依照法定程序批準后,由被征地所在地市、縣政府組織實施,并將批準征地機關、批準文號、征地用途、范圍、面積及補償標準、安置辦法和辦理征地補償的期限等予以公告。被征地的所有權人、使用權人在公告規定期限內,持土地權屬證書到土地行政主管部門辦理補償登記。由此可以看出:第一,征地僅僅需要政府通過審批加以確認,農民完全處于不知情的狀態;第二,政府批準后的公告,目的僅在于要被征地農民配合權利登記。
因此,如果有關政府機關在實施征地過程中能充分尊重被征地農民的權利,那么國家的征地工作就會變得更加和諧順暢。
(二)補償知情權流于形式
法律規定,土地行政主管部門根據經批準的征地方案,會同有關部門擬訂征地補償、安置方案。方案確定后,對補償安置的標準、數額對象和方式等予以公告,聽取被征地的集體和農民的意見。在此環節包含了公告和聽取農民意見兩種信息溝通方式。公告對于多為初中文化水平的農民來說,其了解知悉受到很大局限,進而直接影響農民意見的形成和表達。農民甚至根本無法就補償的依據、具體操作是否合理合法提出有意義的意見,從而使所謂的“聽取意見”流于形式。這種補償安置方案公告最大的功能僅僅在于通知被征地者到指定地點領取補償費用,過期責任自負。
(三)知情權救濟制度保障的缺乏
在僅有的公告和聽取意見的制度安排上,其實現亦缺乏保障。對于未依法進行征地公告或補償安置方案公告的,《征用土地公告辦法》規定,被征地集體和農民以及其他權利人有權依法要求公告,有權拒絕辦理征地補償登記手續。但是,根據相關規定,農民拒絕辦理手續引發爭議的,既不會影響征地的效力,又不發生阻止程序進行的效果。這意味著對知情權的救濟實際上不存在。
聽證是全面了解情況和意見交流的有效形式。2004年國務院頒布的《國土資源聽證規定》有如下條款:補償安置方案報批前,應書面告知當事人有要求舉行聽證的權利。但該規定及其他法律法規中均沒有關于不告知要求聽證權利的法律后果和行為人責任。
同時,農村特殊的社會狀況對知情權實現構成了制約。一方面,在我國的鄉村治理格局中,村干部的地位極為特殊,其濫用權力的現象普遍存在,而法律對其規制卻乏力,地方政府在征地中普遍存在的口袋政策,加之從中央到省、縣一直到村的漫長公文旅行中的“信息過濾”,使得農民信息失真在所難免。另一方面,農民知識缺乏,信息處理能力有限,對于一些名目繁多的法規和政策難以理解,而且對各項補償金換算公式也不知如何計算,從而難以合理合法地維護自己的權益。知情權的重要地位使其制度建設尤為重要。但現行法律制度缺陷,加之農村特有政治生態環境和農民自身知識、能力不足等因素的制約,導致農民知情權處在十分尷尬的境地。
三、完善土地征收中的知情權制度
(一)拓寬知情的范圍
在確立知情權的范圍時,首先,應將關系到農民對自身權益的保護和公權力的監督的事項均列為知情權的對象,包括征收目的、征地用途、征收范圍及面積、補償標準、安置辦法乃至社會保障諸多方面。其次,從征地環節上看,土地征收是一個過程,包括申請、審批、公告、補償方案及其落實等一系列環節。這些環節之間密切聯系,構成了征地制度體系。從征地程序的啟動直到補償安置落實的整個過程,都應該全面賦予被征地農民知情權,以保障信息的完整性,從而使農民獲悉整個征地過程的真實情況。
(二)完善公告與聽證制度
在我國當前的征地制度中,實現農民知情權的渠道主要是公告和聽證制度。首先,與征地有關的信息必須及時送達農民才發生告知的效力,以送達回證作為效力證明。公告雖然面向大眾,但它并不能夠確保信息的到達。如果被征地農民沒有訂閱公告報紙,沒有留意張貼,甚至不識字,或者由于公告所指不明,那么就很可能事前對征地全然不知,導致自己主張權利的期限被耽擱甚至喪失。為此,立法應將公告的送達方式從“發送主義”改變為“到達主義”。違反相關的送達規定,應當視為程序違法。同時,土地管理部門的消息送達還應遵循及時原則,在合理的時間內提前告知集體和農民相關情況,使其有充足的時間了解、調查和做出應對準備。
其次,被征地的農民代表應參與聽證。由于與土地征收有關的法律規范和具體的執行細節相當復雜,并且農民往往不知道自己不了解這些方面,因此參與是確保全面知悉的最好的知情方式。因此,法律宜規定征地應在被征地農民中間選取代表直接參與到征地的整個過程中去。“土地征收主體必須保障農民代表的有效參加,并認真聽取農民的意見和建議,對被征地農民提出的有關問題給予合法合理的解答”。
最后,把土地征收的聽證制度與公告制度結合起來。批準征地后,擬定征地補償安置方案時,應確保農民能夠啟動聽證程序,將聽證程序直接規定為法定的強制程序,并且增添其他的告知渠道。
(三)強化知情權的保障措施
對于侵犯農民知情權的行為,應采取相關強制措施,以確保知情權的實現。例如,對于征地公告和征地補償安置公告,沒有進行公告和告知的,其批準一律應確認為無效。對批準后未公告的,應明確其程序阻隔作用。“對于沒有進行聽證的,也應確認同樣的法律后果。對于損害農民知情權的行政機關和負責人,還應該進行行政處分”。此外,如果被征地農民對有關政府未履行告知義務的證據進行了保全,也可以通過法律程序對行政機關“不作為”提訟。
參考文獻:
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根據《城市房屋拆遷條例》(國務院令第305號),城市房屋拆遷是指為了實施城市規劃、舊城區改造,運用國家強制力,組織在城市規劃區內國有土地上實施房屋拆遷,并對原房屋權利人(包括房屋所有權人、使用權人、出租人、承租人、轉租人等)給予補償、安置的活動。
各級政府組織實施房屋拆遷的主管部門,中央政府為國務院的建設行政主管部門;在地方縣級以上政府則為負責管理房屋拆遷的部門(通常為建設行政主管部門或者房產管理部門)。
組織實施征收土地的主要程序:
(一)征地公告。在被征收土地所在地的鄉(鎮)、村范圍內征地公告。公告后搶栽、搶種的農作物或者搶建的建筑物不列入補償范圍。
(二)辦理征地補償登記。被征收土地的所有權人、使用權人持權屬證書和產權證明等到公告指定的土地行政主管部門辦理補償登記。
(三)擬訂征地補償安置方案。土地行政主管部門會同有關單位擬訂征地補償安置方案并公告,聽取被征地農民意見(根據《國土資源聽證規定》,2004年5月1日以后,應當告知被征地農民有要求聽證的權利,并根據被征地農民的申請舉行聽證會),采納合理合法的意見對征地補償安置方案進行修改。
(四)確定征地補償安置方案。將征求意見后的征地補償安置方案報市、縣政府批準,并報省土地行政主管部門備案后,由市、縣土地行政主管部門組織實施。
(五)實施補償安置方案和交付土地。按規定支付征地補償安置費;被征地單位和個人按期交付土地。
組織實施房屋拆遷的主要程序:
(一)領取房屋拆遷許可證。拆遷房屋的單位向房屋所在地的市、縣人民政府房屋拆遷管理部門申請領取房屋拆遷許可證。
(二)拆遷公告。房屋拆遷管理部門拆遷公告,將拆遷許可證中載明的拆遷人、拆遷范圍、拆遷期限等事項,向社會公布。
(三)訂立拆遷補償安置協議,實施拆遷。由拆遷人與被拆遷人就補償方式和補償金額、安置用房面積和安置地點、搬遷期限、搬遷過渡方式和過渡期限等事項,訂立拆遷補償安置協議。
1、雙方達不成拆遷補償安置協議的,經當事人申請,由房屋拆遷管理部門裁決。在裁決規定的搬遷期限內未搬遷的,由房屋所在地的市、縣人民政府責成有關部門強制拆遷,或者由房屋拆遷管理部門申請人民法院強制拆遷。強制拆遷前,拆遷人應就被拆除房屋的有關事項辦理證據公證。
2、雙方達成拆遷補償安置協議的,被拆遷人或者房屋承租人在協議約定的搬遷期限內拒絕搬遷的,拆遷人可以向仲裁委員會申請仲裁或者向人民法院。訴訟期間,拆遷人可以申請人民法院先予執行。
從上述規定可知,國家建設征收土地與城市房屋拆遷是不同的法律概念。兩者的主要區別:
一是適用的法律程序不同。國家建設征收土地適用《土地管理法》及其配套法規中關于國家建設征收土地的規定;城市房屋拆遷適用《城市房屋拆遷條例》的規定。
二是適用范圍不同。國家建設征收土地的適用范圍是農村集體所有的土地;城市房屋拆遷的適用范圍是城市規劃區內的國有土地。
三是行為所指向的標的不同。國家建設征收土地指向的標的是農村集體土地所有權;城市房屋拆遷指向的標的是房屋。
四是法律后果不同。國家建設征收土地導致的法律后果是農村集體土地所有權的消滅;城市房屋拆遷導致的法律后果是被拆遷房屋所有權的消滅以及房屋產權的等價調整或者價值的交換。
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第三條 市人民政府國土管理部門是本市土地監察工作的行政主管部門。區、縣國土管理部門按照職責權限負責轄區內的土地監察工作。
鄉、鎮人民政府負責法律、法規授權的土地監察工作。
第四條 計劃、建設、規劃、農林、財政、工商、稅務等部門和公安、行政監察機關，應當按照各自職責協助國土管理部門做好土地監察工作。
第五條 土地監察工作應當遵循依法、公正、及時、準確的原則。查處土地違法案件，應當事實清楚，證據確鑿，適用法律、法規準確，符合法定程序。
第二章 土地監察職權與管轄
第六條 國土管理部門行使下列土地監察職權：
（一）監督檢查土地管理法律、法規的執行情況；受理對土地違法行為的檢舉、控告；調查處理土地違法案件；
（二）依法制止土地違法行為；
（三）對土地違法行為和土地侵權行為依法施行行政處罰；
（四）對違反土地管理法律、法規的當事人和單位主管人員應當給予行政處分的，依法提出給予行政處分的建議。
第七條 國土管理部門發現下級人民政府的違法批地行為，應當報請同級人民政府批準，予以公告，宣布批文無效，注銷土地使用證。
條八條 市國土管理部門管轄本行政區域內的下列案件：
（一）有重大影響的土地案件；
（二）市人民政府和上級國土管理部門交辦的土地案件；
（三）涉及兩個或兩個以上區、縣的土地案件；
（四）涉外土地案件；
（五）區、縣人民政府超越批準權限等非法批準占用土地的案件。
第九條 區、縣國土管理部門管轄本行政區域內土地案件。
鄉、鎮人民政府管轄法律、法規授權實施處罰的土地案件。
第十條 上級國土管理部門在必要時，可以直接查處下級國土管理部門管轄的土地案件，也可以將土地案件交下級國土管理部門查處，并對案件辦理的情況進行監督。
下級國土管理部門對上級國土管理部門交辦的土地違法案件，應當認真查處，并及時將查處結果向上級國土管理部門報告。
第十一條 國土管理部門管轄權發生爭議的，由爭議各方協調解決；協商不一致的，報請共同的上一級國土管理部門決定。
第三章 土地監察的內容和方式
第十二條 國土管理部門依法對單位和個人的下列行為進行監督檢查：
（一）建設用地行為；
（二）建設用地審批行為；
（三）土地開發利用行為；
（四）土地權屬變更和登記發證行為；
（五）土地復墾行為；
（六）基本農田保護行為；
（七）土地使用權出讓、轉讓、出租、抵押、終止行為；
（八）法律、法規規定的其他行為。
第十三條 國土管理部門對下級國土管理部門制定的與國家土地管理法律、法規相抵觸的規范性文件，可以責令其修改或者向下級人民政府提出撤銷的建議。
國土管理部門發現下級人民政府制定的規范性文件與國家土地管理法律、法規相抵觸的，可以向制定機關提出修改建議；必要時，可以向同級人民政府提出責令修改或者撤銷的建議。
第十四條 國土管理部門發現下級國土管理部門不履行法定職責或者消極執行的，有權責令限期改正或者報同級人民政府責令履行。對下級國土管理部門及其工作人員執行公務的違法行為有權提出處理意見，報有關部門依法追究法律責任。
第四章 立案和調查
第十五條 國土管理部門受理土地案件后，應當進行審查，凡符合立案條件的，應當及時立案查處；不符合立案條件的，應當告知交辦、移送案件的單位或者舉報人。
第十六條 符合下列條件的土地案件，國土管理部門應當立案：
（一）有明確的行為人；
（二）有違反土地管理法律、法規的事實；
（三）依照土地管理法律、法規的規定應當追究法律責任的。
第十七條 國土管理部門受理的舉報案件，對不屬于自己管轄的，應當向舉報人說明，并將舉報信函或者筆錄移送給有權處理的機關。
第十八條 在調查處理土地案件的過程中，承辦人、主管領導有下列情形之一的，應當回避：
（一）與當事人及調查人有近親屬關系的；
（二）本人或者近親屬與本案有利害關系的；
（三）與本案當事人有其他關系，可能影響公正查處案件的。
案件承辦人是否回避，由主管領導決定。
第十九條 立案后，案件承辦人員應當及時調查。收集、調取的證據范圍包括物證、書證、證人證言、當事人陳述、調查筆錄、視聽資料、勘驗筆錄、鑒定結論。
案件承辦人員可以詢問案件當事人、證人。詢問應當制作筆錄，案件承辦人員和被詢問人員應當在筆錄上簽名或蓋章。被詢問人拒絕簽名蓋章的，應當在筆錄上注明。
案件承辦人員有權進入現場并使用勘驗儀器進行勘驗。勘驗現場應當制作勘驗筆錄。
第二十條 土地監察人員依法執行公務時，應當佩戴統一標志，并出示行政執法證件。土地監察人員在調查取證時不得少于兩人。
不按前款規定行使職權的，被監察人員有權拒絕接收監察。
第五章 土地違法案件的處理
第二十一條 國土管理部門在查處案件過程中，對仍在繼續違法行為的，應當發出《責令停止土地違法行為通知書》，責令停止違法行為并限期改正。對拒不停止違法行為的，國土管理部門有權予以制止。
對依法受到限期拆除新建的建筑物和其他設施的處罰的單位和個人，繼續施工的，作出處罰決定的機關有權對繼續施工的設備、建筑材料予以查封。
第二十二條 國土管理部門依法采取查封設備、建筑材料等行政強制措施的，查封期限一般不得超過60日。特殊情況需要延長期限的，延長期不得超過30日。
第二十三條 國土管理部門采取查封行政強制措施，應當向當事人發出《查封決定書》。
第二十四條 被查封的設備、建筑材料，國土管理部門可以委托有關單位和個人保管，保管費由被查封人支付。國土管理部門查封錯誤的，保管費由國土管理部門支付。造成被查封人經濟損失的，按《中華人民共和國國家賠償法》的有關規定賠償。
第二十五條 違法案件的調查處理，應當自立案之日起60日內完成。重大、復雜的案件，經國土管理部門的主管領導批準，可以延長，延長期不得超過30日。
第二十六條 案件調查結束后，國土管理部門應當分別情況予以處理：
（一）違法事實清楚，證據確鑿的，依法作出行政處罰決定，發出《土地違法案件行政處罰決定書》，送達當事人；
（二）侵犯土地的所有權或者使用權的，依法作出處理決定，發出《土地侵權行為處理決定書》，送達當事人；
（三）依法應當給予當事人行政處分的，按人事管理權限向其所在單位或主管部門或行政監察機關提出追究刑事責任建議書；
（四）違法行為構成犯罪的，應當將案件及時移送司法機關依法追究刑事責任；
（五）舉報不實或者證據不足的，發出《撤銷立案決定書》，立案予以撤銷，重大案件的撤銷應當報上級國土管理部門備案。
第二十七條 國土管理部門作出行政處罰，應當制作行政處罰決定書。
第二十八條 國土管理部門向當事人送達有關法律文書，應當直接送達當事人。當事人是法人或其他組織的，交其法定代表人或者人或收發部門簽收；當事人是自然人的，交其本人簽收，本人不在的，可交其同住成年家屬或所在單位簽收。
受送達人拒絕簽收的，送達人應當邀請有關人員到場，說明情況，在送達回執上注明拒收事由和日期，由送達人、見證人簽名或蓋章，將文書留在當事人的收發部門或住所，即視為送達。
采取上述方式無法送達的，國土管理部門可以登報公告送達。自公告之日起60日后，即視為送達。
第二十九條 國土管理部門作出行政處罰決定之前，應當告知當事人作出行政處罰決定的事實、理由及依據，并告知當事人依法享有的權利。
符合聽證條件，當事人要求聽證的，國土管理部門應當組織聽證。
第三十條 當事人對國土管理部門作出的查封決定、行政處罰決定不服的，可以在接到《查封決定書》、《土地違法案件行政處罰決定書》后，依法申請行政復議或提起行政訴訟。當事人逾期不申請復議、不起訴、又不履行的，由作出行政處罰決定的機關申請人民法院強制執行。
第三十一條 各級行政監察機關應當加強對國家工作人員違反土地管理法律、法規行為的監察，并及時調查處理。
行政監察機關接到國土管理部門移送的有關國家工作人員違反土地管理法律、法規需要給予行政處分的建議書，應當按管理權限及時查處，并將處理結果通報國土管理部門。
第六章 獎勵和懲罰
第三十二條 對檢舉、揭發土地違法行為或者協助國土管理部門依法查處土地違法行為成績顯著的單位和個人，由人民政府或者國土管理部門給予表彰獎勵。
第三十三條 國土管理部門在行使土地管理職責中，有違法行為的，任何單位或個人都有權檢舉、控告，由有關機關依法查處。各級人民政府應當對舉報有功人員和單位給予表彰獎勵。
第三十四條 阻礙土地監察人員依法執行公務的，由公安機關依照《中華人民共和國治安管理處罰條例》進行處罰；構成犯罪的，由司法機關依法追究刑事責任。
第三十五條 土地監察人員在監察活動中有徇私舞弊、玩忽職守、濫用職權行為的，由主管機關或行政監察機關給予行政處分；構成犯罪的，由司法機關依法追究刑事責任。
篇8
一、物權的確立是物權法保護農民土地權益的基礎
物權法第二條規定摘要:“物權，是指權利人依法對特定的物享有直接支配和排他的權利。”也就是說，權利人不需要借助他人的幫助，就能夠依據自己的意志依法直接占有、使用其“特定的物”，或采取其他支配方式。比如轉讓物權時，不需要征得他人同意，他人也不得進行干涉，即使是政府及其官員，否則就是違法。這在很大程度上改變了“國家利益至高無上，當個人利益和國家利益相沖突時，個人只能無條件服從”的傳統觀念，體現出物權法最大的亮點平等保護國家、集體和私人的物權。
土地不僅是農民的經濟收入來源，也是其最后的社會保障。土地權力新問題是物權非凡是不動產物權最核心的新問題。土地承包經營權又是其中的重要內容之一，它關系到農民安身立命的基本權利，將其寫入物權法，從法律上明確土地承包經營權的物權性質，就是把農民的土地承包經營權納入到物權保護的范疇中。
假如說《農村土地承包法》是第一次把農村土地所有權和土地使用權剝離，那么《物權法》就是將農村土地使用權作為物權給予法律明確。雖然物權法中有關土地承包經營權的條款和農村土地承包法中的內容似乎并沒有多少變化。但是物權法卻大大提升了土地承包經營權的法律地位。“尤其是根據這一法律規定，承包人可以在司法上獲得保護其權利的更多途徑摘要：他可以基于物權行使物權請求權，基于承包合同行使違約責任請求權，基于法律規定行使侵權行為請求權或不當得利請求權。”打個比方，假如你以前承包一個果園，但是后來發包方嫌承包費太低，他就可以收回，而最多只支付一下違約費用。而現在明確為物權，作為絕對權，發包方沒有權利隨意撤回發包。
土地承包經營權確定為物權后可以更好地保護農民的合法土地權益，增強農民抵御來自他人，包括發包方、地方政府不正當干涉和侵害的能力。一旦出現對承包權的侵犯，無論這種侵犯是來自于集體經濟組織內部或者外部，承包人都可以以自己的名義提訟，獲得法律保護。像承包人因承包土地獲得豐厚報酬而受到集體內部打壓的情況，其維權將有法可依，而不再僅僅局限于道德范疇的約束。發包人和承包人之間的土地承包合同條款將更加規范化，相關權利的內容、效力和公示方法等都將由法律確定，而不答應發包人通過承包合同中的約定加以排除。因此物權法將限制發包人任意制定承包合同條款的行為，保護承包人的合法權益。物權法、合同法和土地承包法將共同發揮維系農村土地承包經營關系的功能。
二、物權法中保護農民土地權益的內容
（一）有關穩定土地承包關系的內容
《物權法》第126條第1款規定摘要:“耕地的承包期為三十年。草地的承包期為三十年至五十年。林地的承包期為三十年至七十年；非凡林木的林地承包期，經國務院林業行政主管部門批準可以延長。”第2款規定摘要：“前款規定的承包期屆滿，由土地承包經營權人按照國家有關規定繼續承包。”后者是物權法的創新，是對《農村土地承包法》的很好補充，有利于土地承包關系的穩定，同時賦予了農民長期而有保障的土地使用權，利于農民對承包地的長期規劃。
承包期內考慮到假如發包方隨意調整、收回土地，將會影響到土地承包穩定性，故對于土地承包的調整，《物權法》第130條明確規定摘要：“承包期內發包人不得調整承包地。”“因自然災難嚴重毀損承包地等非凡情形，需要適當調整承包的耕地和草地的，應當依照農村土地承包法等法律規定辦理。”而這里所指的相關規定包括《農村土地承包法》第27條，“承包期內，因自然災難嚴重毀損承包地等非凡情形，對個別農戶之間承包的耕地和草地需要適當調整的，必須經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉（鎮）人民政府和縣級人民政府農業等行政主管部門批準。承包合同中約定不得調整的，按照其約定。”
另外《物權法》第131條還規定摘要：“承包期內發包人不得收回承包地。農村土地承包法等法律另有規定的，依照其規定。”對于土地承包收回的情形《農村土地承包法》第26條將其分為兩種摘要：一是承包期內，承包方全家遷入小城鎮落戶的，應當按照承包方的意愿，保留其土地承包經營權或者答應其依法進行土地承包經營權流轉；二是承包期內，承包方全家遷入設區的市，轉為非農業戶口的，應當將承包的耕地和草地交回發包方。承包方不交回的，發包方可以收回承包的耕地和草地。物權法和其它法律的延續性可見一斑。
（二）有關征地及其補償的內容
近年來由于拆遷、征地補償引起糾紛的事件屢有發生。如何切實保護人民群眾的利益，非凡是中國最大弱勢群體農民的利益，成為政府最為關心的新問題之一。為進一步規范行為，物權法對拆遷、征地補償做出了相對完善的規定。
《物權法》第42條第1款規定摘要：“為了公共利益的需要，按照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產。”可以看出此項條款規定征地的前提必須是為了“公共利益”。同時征地不得違反“法律規定的權限和程序”。雖然物權法并未就“公共利益”的范圍進行專門規定，但可以肯定的是商業性開發不屬于公共利益，也就是說，像開發房地產項目占用集體土地的情況將受到限制。而一些地方政府“未批先占”、“以罰代批”等違法占用土地的做法，也將得以規范。
有關征地補償，《物權法》第42條第2款規定摘要：“征收集體所有的土地，應當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用，布置被征地農民的社會保障費用，保障被征地農民的生活，維護被征地農民的合法權益。”這體現了黨和國家有關征地補償安置必須確保被征地農民原有生活水平不降低，長遠生計有保障的原則。針對當前現實中存在的征地補償不到位和侵占補償費用的行為，為確保補償費能切實落到百姓手中，《物權法》第42條第3款還規定，“任何單位和個人不得貪污、挪用、私分、截留、拖欠征收補償費等費用。”并明確指出，違反規定的要依法承擔法律責任。
（三）有關集體土地所有權的條款
個別地方干部擅自把農民的土地進行轉讓，農民到法院，法院以“土地是集體所有”為由拒絕立案，農民土地權益受到侵害。這一事件暴露出的是現有集體所有權主體不明、權屬不清的缺陷。我國憲法雖然規定了農村土地集體所有的制度，但究竟由誰來代表農民集體行使所有權卻未確定，這使得有些地方鄉村干部成為事實上的所有權代表。新出臺的物權法在集體所有制完善方面做出了努力，有一定的創新。第59條規定摘要：“農民集體所有的不動產和動產，屬于本集體成員集體所有。下列事項應當依照法定程序經本集體成員決定摘要：（一）土地承包方案以及將土地發包給本集體以外的單位或者個人承包；（二）個別土地承包經營權人之間承包地的調整；（三）土地補償費等費用的使用、分配辦法；（四）集體出資的企業的所有權變動等事項；（五）法律規定的其他事項。”可以看出，這是保護集體成員合法權益的有效渠道。該法實施后，地方干部擅自轉讓集體所有土地的情況將得到控制。即使出現上述情況，由于物權法確立了農民對集體土地享有獨立的權利主體地位和合法權益，農民可以依據所享有的權利以及物權性質的土地承包權，向法院，追究地方干部的民事責任，法院不應再拒絕立案。
（四）有關保護個人利益的條款
過去我們總是說摘要：國家利益大于集體利益，集體利益大于個人利益。物權法的出臺顛覆了我們這一傳統觀念。法國杰出的思想家孟德斯鳩就曾說過摘要：“在民法慈母般的眼里，每一個個人就是整個國家。”在民事法律領域，任何民事主體都是平等的。《物權法》第63條第2款規定摘要：“集體經濟組織、村民委員會或者其負責人作出的決定侵害集體成員合法權益的，受侵害的集體成員可以請求人民法院予以撤銷。”這為集體中的成員維護個人權益提供了法律武器，也為地方干部可能成為事實上代表行使集體土地所有權的行為提供了約束。假如農村集體組織的管理人員侵害了農民的合法權益，侵吞了集體財產，受侵害的農民可以依據所享有的權力向法院，請求撤銷有關規定，維護其權益，甚至是侵權人員。
三、幾點說明
（一）農村宅基地仍不能自由流轉
根據物權法第133條，能夠以“入股”、“抵押”等形式流轉的土地僅限于“通過招標、拍賣、公開協商等方式承包荒地等農村土地”。可見集體土地的流轉仍然沒有完全放開。是否應放開農村宅基地使用權的轉讓和抵押，一直存有爭議。“考慮到目前我國農村社會保障體系尚未全面建立，土地承包經營權和宅基地使用權是農民安身立命之本，從全國范圍看，現在放開土地承包經營權、宅基地使用權的轉讓和抵押的條件尚不成熟。”物權法雖然限制了農村宅基地的流轉，但卻在農民融資渠道上有所突破。《物權法》第181條規定摘要：“經當事人書面協議，企業、個體工商戶、農業經營者可以將現有的或者將有的生產設備、原材料、半成品、成品抵押，……。”這一點賦予了中小企業和農業從業者浮動抵押權，農民可以拿“未來農產品”到銀行抵押貸款。也就是，農民把糧食種下地后，可以根據將來的收益向銀行貸款買化肥、買農藥等等。當然，這還需要農民和銀行進行協商，請求其受理貸款申請，這在實際操作中還是有一定難度的。盡管如此，農村宅基地使用權仍然是我國物權制度的創新，是具有中國特色的一種物權。
（二）“公共利益”的不確定性
《物權法》規定，“為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產。”但是，對于征收的前提“公共利益”，物權法并沒有明確規定，因此“公共利益”很可能會在實踐中被濫用。據悉，有關部門正在考慮以單行法的形式對此進行規定。而在此之前，公共利益的界定權意味著將由法官進行裁定，主觀因素的加入，使得其熟悉上的不確定性加大。
（三）農地承包方仍然處于比較被動的地位
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正當程序亦稱正當法律程序，它是英美法系古老而長青的原則，其意義在于——在作出任何使他人遭受不利影響的決定前，應當聽取當事人的意見。在英國，正當程序寓于自然正義原則之中，包括兩項根本原則：一個人不能在自己的案件中作法官，人們的抗辯必須公正地聽取［2］。在美國法上，正當法律程序作為一項憲法原則被規定在美國憲法之中。1791年美國憲法第5條修正案規定：“未經正當法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由和財產。”1867年第14條修正案又采用正當法律程序，將其擴大適用到各州，直接針對州政府、州政府官員和地方政府。根據美國法院的解釋，憲法規定的正當法律程序有兩方面的意義：一是正當法律程序是一個實體法的規則，稱為實質的正當程序。這種意義的正當法律程序要求國會所制定的法律必須符合公平與正義，如果國會所制定的法律剝奪個人的生命、自由或財產，不符合公平與正義的標準時，法院即宣告這個法律無效。其現在主要是保護財產權以外的憲法權利。二是正當法律程序是一個程序法的規則，稱為程序上的正當法律程序。這種意義上的正當法律程序要求一切權力的行使在剝奪私人的生命、自由或財產時，必須聽取當事人的意見，當事人有要求聽證的權利［3］。法國憲法未規定“正當程序條款”，但法國行政法院逐漸發展出類似英國“自然正義原則”的“防御權”，即“凡剝奪既存權利，即應給予當事人適當的防御機會”。其內容包括：“告知程序的存在、所有指控的內容、給予充分的時間準備防御（答辯）、行政機關并應確實斟酌當事人表達之意見等。”［4］德國聯邦行政程序法第28條明文規定，行政程序中的當事人有聽證權——行政機關作成干涉當事人權利之行政行為前，應給予當事人對與該決定有關之重要事實，表示意見的機會。為落實聽證權，該法還規定當事人其他的附帶程序權利，包括第25條的行政機關勸告、教示義務，以及第29條的卷宗閱覽權。
（二）正當程序在有關國家土地征收中的體現
土地征收是對公民土地財產的剝奪，而正當法律程序是制約土地征收權的有力武器，因而正當法律程序原則在各國土地征收中得到了廣泛的應用。
1.在美國，作為正當的法律程序，通常土地征收行為應當遵循如下步驟：一是預先公告；二是政府方對征收財產進行評估；三是向被征收方送交評估報告并提出補償金的初次要約；被征收方可以提出反要約；四是召開公開的聽證會，說明征收行為的必要性和合理性；如果被征收方對政府的征收本身提出質疑，可以提出司法挑戰，迫使政府放棄征收行為；五是如果政府和被征收方在補償數額上無法達成協議，通常由政府方將案件送交法院處理。為了不影響公共利益，政府方可以預先向法庭支付一筆適當數額的補償金作為定金，并請求法庭在最終判決前提前取得被征收財產。除非財產所有人可以舉證說明該定金的數額過低，法庭將維持定金的數額不變；六是法庭要求雙方的獨立資產評估師提出評估報告并在法庭當庭交換；七是雙方最后一次進行補償價金的平等協商，為和解爭取最后的努力；八是如果雙方不能達成一致，將由普通公民組成的民事陪審團來確定“合理的補償”價金數額；九是判決生效后，政府在30天內支付補償價金并取得被征收的財產［5］。
2.在法國，土地征收是公用征收的重要組成部分，其程序分為兩個階段：行政階段和司法階段。行政階段主要審批土地征收的目的和確定可以轉讓的不動產，具體包括事前調查、批準公用目的、具置的調查和可以轉讓決定四個程序。批準公用目的是行政階段最主要的環節，只有批準符合公用目的，土地征收才能合法進行，法院裁決所有權轉移才有合法根據。批準公用目的是一個行政決定，被征收人及利害關系人以及對土地征收有直接利益的人，如不服該決定可向行政法院提起越權之訴，請求撤銷違法的決定。司法階段主要是所有權的移轉和補償金的確定。被征收的不動產所有權的移轉，由不動產所在省的公用征收法官裁判，對此裁判不服的，可向最高法院提起復核審訴訟。補償金的確定可由雙方協商，不能達成一致意見的，可向公用征收法官，不服判決可上訴［6］。
3.日本的土地征收稱為土地收用，其《土地收用法》規定了土地征收的一般程序，其程序包括五個方面：事業準備、事業認定、調查報告的制作、收用委員會的裁決以及不服申訴和訴訟［7］。其中頗具特色的程序是事業認定、征收裁決以及不服申訴和訴訟程序。事業認定是認定申請的項目是否具有公共性的程序，依起業者申請，由建設大臣或都道府縣知事在聽取專家、群眾意見或舉行聽證的基礎上進行認定，應在三個月內完成，并將認定結果公布于眾，認定的效果自公告之日起生效。自項目認定公告之日起1年內，起業者應申請土地所在地的都道府縣的征收委員會作出征收裁決。該委員會是獨立的行政委員會，獨立行使職責。征收委員會的裁決有駁回裁決和征收或使用裁決兩種。如當事人認為事業認定違法、裁決程序違法時，即提出的理由屬于公益方面的內容時，可以征收委員會為被告提起行政訴訟中的撤銷訴訟；如對損失補償的金額不服，則可以另一方當事人為被告提起行政訴訟中的當事人訴訟［8］。從以上國家土地征收的正當法律程序看，其程序的基本要求是：公共利益的認定程序、公告程序、相對人有效參與程序和完善的救濟程序。
二、我國土地征收程序存在的主要問題
（一）缺乏公共利益的認定程序
公共利益的需要是行使土地征收權的前提條件。只有當征收土地符合公共利益的需要時，才可行使征收權；反之，則不得行使。正因如此，各國均規定土地征收必須符合“公共使用”、“公共事業”、“公共利益”，且設立了公共利益認定程序。在我國，雖然《憲法》、《土地管理法》和《物權法》等法律均強調土地征收必須為了公共利益的需要，但從征收程序的具體內容來看，盡管法律也有土地征收方案須報國務院或省級政府批準的規定，但由于在報批征收方案時，以市縣政府作為申請人，并不要求具體的用地單位和使用目的，因此，批準征收時，并不包含對征收目的是否符合公共利益的認定，導致了征收權的濫用。
（二）程序公開性不強
我國土地征收程序公開性不強主要表現在：（1）公告時間的事后性。根據《土地管理法》第46條“國家征收土地的，依照法定程序批準后，由縣級以上人民政府予以公告并組織實施”，第48條“征地補償安置方案確定后，有關地方人民政府應當公告，并聽取被征收地的農村集體經濟組織和農民的意見”的規定可以看出，我國的公告是有關部門批準后的公告，即為事后公告，只是一種既定事實的告知，并沒有提供有效的救濟渠道。（2）公告內容簡單、缺乏說理性。《征用土地公告辦法》第5條、第8條分別規定了征收土地公告和征地補償、安置方案公告的內容，從內容來看，較為簡單，是一種例行性通知，對征收是否符合公共利益的需要，補償、安置方案確定的理由和依據等均缺乏說明。（3）公告形式單一化。依據現行法律法規，征收土地、征地補償、安置方案應在被征收土地所在地村、組內和鄉（鎮）人民政府所在地進行公告。實踐中，多采用張貼公告的方式進行。這種單一化的公告方式難以保證被征收人知悉公告內容，這就往往導致其權利無法得以主張。
（三）被征收人不能有效參與征收程序
被征收人不能有效參與征收程序表現在：（1）被征收人無權參與土地征收決策。被征收人只是在政府作出征收決定后，才被告知其土地已被征收，土地征收決策完全是政府的單方行為。（2）被征收人難以有效參與征地補償、安置方案的制定。盡管依據現行法律法規的規定，征地補償、安置方案由國土部門會同有關部門擬訂后公告，在公告期間，被征收人可以提出意見和提出聽證要求，但“確需修改征地補償、安置方案的，應當依照有關法律、法規和批準的征用土地方案進行修改”的規定表明該方案已經生效并難以改變。（3）聽證形式化。根據《征用土地公告辦法》和《國土資源聽證辦法》的規定，被征收人對補償、安置方案要求舉行聽證的，應當舉行聽證會。但由于舉行聽證會的范圍僅限于補償、安置方案，且沒有規定未舉行聽證會的補償、安置方案的法律效力，加上我國尚未建立必須根據聽證筆錄作出行政決定的制度，聽證在實踐中流于形式。
（四）缺乏救濟程序
我國只對土地征收中補償標準的爭議規定了救濟程序，且這是一種行政裁決最終的程序。《土地管理法實施條例》第25條規定，“對補償標準有爭議的，由縣級以上人民政府協調；協調不成的，由批準征收土地的人民政府裁決。征地補償、安置爭議不影響征收土地方案的實施。”這意味著，土地權利人對補償、安置有異議的，只能申請縣級以上人民政府協調，協調不成的，由上一級人民政府裁決，不能尋求司法救濟，這種救濟難保其公正性。其實，土地征收救濟包括對土地征收行為本身的救濟（征收救濟）和對土地征收補償、安置的救濟（補償救濟）兩種，在我國，不管是對土地征收行為本身還是對補償安置均不能進行司法審查。
三、我國土地征收正當程序的構建
（一）增設公共利益認定程序，確保征收前提的合法性
鑒于公共利益的需要是土地征收的前提條件，國外土地征收往往設立公共利益認定程序，以判斷征收是否為了公共利益。在我國，公共利益認定往往被吸收在土地征收申請及批準程序之中，沒有單獨獨立出來，弱化了該程序的意義，從而引起征收權濫用，嚴重損害了被征收人的合法權益。因此，應增設公共利益認定程序，由申請人在項目批準后向有關主管部門提出公益目的認定的申請，主管部門應通過聽證程序并嚴格按照聽證筆錄做出決定。
（二）完善公告制度，促進程序公開
程序公開是實現公民知情權和參與權的前提，要促進程序公開，必須完善公告制度。（1）公告內容細致化，增加說理性。我國土地征收除公告現有法律法規規定的內容外，還應對征收符合公共利益的說明，補償安置標準確定的理由和依據、被征收土地的詳細情況、財產評估方法、被征收人的異議和聽證權等權利及其行使的方式、期間等［9］。（2）公告方式多樣化，力求到位。除依現行的方式公告外，征收公告和補償、安置方案必須在當地普遍發行的報紙上予以連續、在當地縣級電視臺滾動公布，并應借鑒法院送達的方式派專人或通過特快專遞將其送達到每一位被征收人手中。
（三）強化被征收人的有效參與
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第三條 中華人民共和國境內外的公司、企業、其他經濟組織（以下簡稱企業），除法律另有規定者外，均可依照本辦法的規定取得土地使用權，進行土地開發、利用和經營。
第四條 依照本辦法的規定取得的土地使用權可以轉讓、出租、抵押，其合法權益受法律保護。
土地使用者開發、利用、經營土地的活動，應當遵守有關法律、法規和本辦法的規定，不得損害社會公共利益。
第五條 保稅區規劃建設土地管理局負責保稅區內土地管理工作。
第六條 轉讓、出租、抵押、終止土地使用權及相關的地上建筑物、其他附著物的登記，由保稅區規劃建設土地管理局依照法律、法規和保稅區的有關規定辦理。
第二章 土地使用權轉讓
第七條 土地使用權轉讓，是指土地使用者將土地使用權再轉移的行為，包括出售、交換、贈與和繼承。
第八條 在保稅區興辦技術密集型、資金密集型和高附加值的出口加工業，可以通過轉讓的方式獲得土地使用權。
第九條 保稅區土地使用權轉讓合同由海口保稅區開發總公司與受讓人簽訂，轉讓價格按照市政府制訂的價格，由轉讓雙方具體協商確定。
第十條 土地使用權轉讓期限不超過七十年。
第十一條 土地使用者持土地使用權轉讓合同及有關文件，到保稅區規劃建設土地管理局辦理土地轉讓手續，領取土地使用證，按規定繳納土地增值費和土地管理費。
第十二條 土地使用者不得擅自改變土地用途，若確需要改變土地使用權轉讓合同規定的土地用途的，應報經保稅區管理委員會批準，并重新簽訂土地使用權轉讓合同，辦理變更手續。
第十三條 土地使用權期滿，土地使用權及其地上建筑物、其他附著物所有權由保稅區管理委員會無償收回。土地使用者應當交還土地使用證，辦理注銷登記。
土地使用權期滿，土地使用者可以續期，但須在使用期滿前一年向保稅區規劃建設土地管理局提出申請，重新簽訂轉讓合同并辦理有關手續。
第十四條 轉讓期限未滿，土地使用權不得收回。但國家因社會公共利益需要，可依照法定程序提前收回土地使用權，并根據土地已使用年限和開發、利用實際情況，按有關法律規定給予相應的補償。
第十五條 未按土地使用權轉讓合同規定的期限和條件投資利用的土地，土地使用權不得再轉讓。
土地使用權再轉讓時，土地使用權轉讓合同所載明的權利、義務隨之再轉讓。地上建筑物、其他附著物亦隨之再轉讓。
第十六條 土地使用權再轉讓時，海口保稅區開發總公司在同等條件下有受讓優先權。
第十七條 土地使用權再轉讓后，需要改變土地使用權轉讓合同規定的土地用途，依照本辦法第十二條規定辦理。
第三章 土地使用權出租
第十八條 土地使用權出租，是指土地使用者作為出租人將土地使用權隨同地上建筑物、其他附著物租賃給承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行為。
未按土地使用權轉讓合同規定的期限和條件投資開發利用土地的，不得出租土地使用權。
第十九條 土地使用權出租，出租人與承租人應當簽訂租賃合同，其合同不得違背法律、法規、本辦法和土地使用權轉讓合同的規定。
第二十條 土地使用權出租后，出租人必須繼續履行土地使用權轉讓合同所規定的權利和義務。
第二十一條 土地使用權和地上建筑物、其他附著物出租，出租人應按規定向保稅區規劃建設土地管理局辦理登記。
第二十二條 出租土地使用權，只能出租土地使用權轉讓合同規定的使用年限內的余期使用權。
第四章 土地使用權抵押
第二十三條 抵押土地使用權、其地上建筑物、其他附著物隨之抵押。
第二十四條 抵押土地使用權，只能抵押土地使用權轉讓合同規定的使用年限內的余期使用權。
第二十五條 抵押土地使用權，抵押人與抵押權人應當簽訂抵押合同。
抵押合同不得違背法律、法規、本辦法和土地使用權轉讓合同的規定。
第二十六條 抵押土地使用權，應當依照規定向保稅區規劃建設土地管理局辦理抵押登記手續。
第二十七條 抵押權因債務清償或其他原因而消滅的，應依照規定辦理注銷抵押登記。
第五章 法律責任
第二十八條 土地使用者未按土地轉讓合同規定的期限和條件開發、利用土地的，保稅區規劃建設土地管理局應當予以糾正，并可根據情節輕重給予警告、罰款直至無償收回土地使用權等處罰。無償收回土地使用權時，地上建筑物和其它附著物限期拆除或予以沒收。
第二十九條 侵犯土地所有權或者使用權的，由保稅區規劃建設土地管理局責令其停止侵犯，賠償損失；當事人對處理決定不服的，可依據《中華人民共和國土地管理法》第五十三條規定向人民法院起訴。被侵權人也可直接向人民法院起訴。
第三十條 受讓人未按轉讓合同規定期限支付全部地價款的，轉讓人有權解除合同，并可要求違約賠償。轉讓人未按合同規定提供土地使用權的，受讓人有權解除合同，并可要求違約賠償。
第三十一條 違法轉讓土地使用權的，依照國家及海南省有關法律、法規規定處理。
第六章 附 則
第三十二條 依照本辦法的規定取得土地使用權的個人，其土地使用權可以繼承，所涉及的權利和義務一并繼承。
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1.1農村集體土地性質的有關規定。1999年修訂的《憲法》第10條和1986年的《土地管理法》第6條都明確規定“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國有的以外，屬集體所有；宅基地、自留地和自留山也屬于集體所有。”至于哪一級和哪一個組織機構代表農村集體擁有土地的所有權，《土地管理法》第10條則繼續規定“已經屬于鄉鎮農民集體經濟組織所有的，由鄉鎮農民集體經濟組織經營、管理。”同時，我國的《民法通則》第74條也有類似的規定，“集體所有的土地依照法律屬于村農民集體所有，由村農業合作社等農村集體經濟組織或村民委員會經營、管理。已經屬于鄉鎮農民集體經濟組織所有的，可以屬于鄉鎮農民集體所有”。根據有關的調研（國土資源部，2001）指出，鄉鎮、村民小組農民集體擁有的土地多數在實地均有明確的界限和范圍，而且其面積比例一般為1∶9∶90.似乎農村集體土地的性質與所有權主體并不存在所謂“模糊”之類的問題。但是，在實際進行農村土地流轉的許多案例中，土地產權歸屬的糾紛的確嚴重。例如上海郊區某鄉興辦私營開發區，占用一個村500畝地。當時鄉鎮政府與該村委會商定，每畝每年補貼800元，補貼時間為8年。現在補貼期滿，鄉政府停止補貼。但這500畝原屬村集體所有的土地現在的權屬應該歸誰？如果按“既成事實”，“已經屬于鄉鎮農民集體經濟組織所有的，可以屬于鄉鎮農民集體所有”，那么，顯然是鄉鎮政府使用行政權侵占土地所有權，隨意上收村級或下級的土地所有權，即使鄉鎮政府已對村委會支付了一定補貼。如果承認現在土地的所有權屬于村委會，應該如何確定村對土地的收益權？當然，產生糾紛的原因可能更為復雜，當初鄉鎮政府與村委會的協商是否經過大多數村民的同意？從而該協商是否具有法律效力？該協商是否規定了8年政府補貼之后土地所有權的處置等問題？類似的問題還有鄉鎮政府興辦鄉鎮企業需占用集體所有的土地，經依法批準后，占用某個村民小組的土地，該村民小組的土地使用權已轉移到新興辦的鄉鎮企業。那么，該村民小組的土地所有權是否也同時轉移到新興辦的鄉鎮企業呢（劉漢裔，2001）？上述二則案例說明當農村集體土地發生轉移時，土地集體所有權屬與使用權在法律上的確沒有得到明確的規定和保障，從而產生一系列的問題也就顯得十分棘手、難于管理。
1.2農村集體土地流轉的有關規定。我國法律對農村集體土地流轉的有關規定一直是十分謹慎和有保留的。1982年的《憲法》第10條嚴格規定“任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地”。直到1980年代末，對土地流轉的法律控制才開始松動。
1988年修改的《憲法》規定“土地使用權可以依照法律規定轉讓”，而同年修改的《土地管理法》第2條也規定“國有土地和集體所有的土地的使用權可以依法轉讓。土地使用權的轉讓辦法，由國務院另行規定”。當然，此后隨著國有土地流轉辦法的出臺，國有土地市場在全國各地取得快速有序的發展，對城市國有土地資源的配置發揮了重要的作用。但是，有關農村集體非農建設用地的流轉辦法和法規一直沒有出臺。我國新修訂的《土地管理法》第43條規定，“任何單位和個人進行建設需要使用土地的，都必須依法申請使用國有土地。但本集體經濟組織成員使用本集體經濟組織土地辦企業或建住房除外”。同時，該法第63條規定：“集體土地使用權不得出讓、轉讓或出租用于非農業建設。但是，符合土地利用總體規劃，并依法取得建設土地的企業，因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發生轉移的除外”。由此可見，我國目前的法律對農村非農建設用地的流轉限制是比較嚴格的。事實上，集體經濟組織內部成員雖可以使用本集體土地興辦企業或建住房，卻不允許出讓、轉讓或出租，這意味著農村非農業建設用地在法律上是禁止流轉的。至于因破產、兼并等情形致使土地使用權流轉雖被法律許可，但也由于缺乏具有可操作性的具體規定，如對于流轉的方式與程序、流轉期限與對象以及流轉后土地產權關系的調整等均缺乏明確規定，實際上或者無法公開正常進行、或者以違法私自轉讓等方式交易。結果，自發、私下的農村非農建設用地的流轉，直接造成土地利用的混亂，對土地利用總體規劃和城市規劃的實施都產生了較大的沖擊，使得城鄉建設用地總量難以有效控制。
二、簡析現有法律約束下農民行使土地控制權的有限行為能力的影響
以上，我們分析了我國現有法律對農村土地產權性質的界定與約束，包括對土地使用權或農村集體建設用地流轉的規定，表明農民對土地的產權是嚴格受法律制約的，這是農民對土地產權的有限行為能力的法律根源。但是，除了法律約束之外，農村土地產權的集體所有制本身就造成農民對土地控制權的有限行為能力。原因主要有三方面：
2.1農民對現有承包土地要隨全村人口的變化而發生動態調整，任何單個農戶都不能確保對某塊具體的土地擁有長期穩定的權利，這種不確定性是不以某單個農戶的意志為轉移的農村土地產權的集體所有制規定了農民享有對所承包土地的使用權，而農民經營土地的最終所有權歸屬于社區集體經濟組織。為了保證土地產權分配（界定）的公平性，從初始的按人（勞）均分土地使用權，到一次又一次地因人口變化而重劃土地經營權，使追求產權界定公平的調整水無休止。這種制度安排的運作與實施費用無疑是高昂的：土地的經常性調整，使農戶無法形成對與土地相關的固定資產投資的長期預期；既然每個成員對集體土地權利是均等的，這就意味著他們在土地數量、質量及土地負擔的分攤上是均等的，因而，土地遠近好壞的統一搭配，使農戶承包的地塊不僅分散而零碎，也造成了嚴重的規模不經濟；為了做到地權的平均分配，每次調整都需要重新核查人口、土地的面積數量與地塊數量及其質量，產權的界定費用高昂（溫思美，1994）。
2.2農村集體建設用地的流轉（假設這里流轉的土地是屬于村民小組集體所有的）原則上需要由村民小組內的全體相關農民集體決策根據自愿的原則，至少需要絕大多數（三分之二以上）農民的同意。在不可能或很難做到全體一致同意的情況下，少數不同意流轉的農民其利益就可能得不到保障，而處于不利的地位，甚至喪失對其承包土地的控制權（能力）。在實際操作中，問題可能更嚴重。集體建設用地的流轉一般是由鄉鎮特別是由村來具體操作，而不是由作為土地所有權的村民小組集體經濟組織實施的。由于村民小組的集體經濟組織與村、鄉兩級集體經濟組織是不同的利益主體，在利益關系不一致時，處于劣勢的集體經濟組織，在村、鄉一級代為行使其土地產權的情況下，其利益實在難以得到保障（國土資源部，2001）。而且，由于信息不對稱以及村、鄉干部同企業之間可能的合謀關系就更損害了村民小組一級農民對土地的控制權行為能力及其收益狀況。所以，在（農村集體建設）土地流轉決策相關的合同條款設計、談判方面，作為所有權主體的村民小組以及擁有土地承包權的農民都只有很有限的控制權行為能力。
2.3農村集體（村民小組一級）建設土地一旦流轉出去以后，如果沒有被征為國有的話，由于村民小組集體經濟組織不僅法律地位不夠明確，而且內部組織結構也不完善，村民小組以及其內部的農民在很大程度上就失去了對其流轉出去的土地的所有權或承包權這是農民對農村土地產權（承包權）的有限行為能力最顯著的特征之一。在此情況下，有些地方為了解決土地產權主體不明確、權屬不清或界限不明等問題，以方便組織管理和登記發證，或為了城市建設用地統一規劃和利用，或干脆以“既成事實”為名，地方政府或農村集體經濟組織就將下級村民小組集體所有權上收，確定為村級或鄉級集體經濟組織所有。有的地方直接將“城中村”或城鄉結合部的集體土地“宣布”為國有土地（國土資源部，2001）。村民小組和農民對土地所有權（承包權）的有限行為能力對農村非農建設用地的流轉容易產生嚴重的經濟后果，即一方面縱容了地方政府為了招商引資，加快經濟發展，以制造政績而任意以行政權侵占土地所有權，隨意上收村級或村民小組的土地所有權；另一方面助長了企業同鄉或村委會之間的合謀勾結，私下轉讓出租農村土地，甚至從事房地產開發，或用以規避上繳新增建設用地有償使用費等。
三、加強農民和集體經濟組織對土地產權的行為能力
農村集體建設用地流轉過程中涉及的法律問題與農地產權制度息息相關。我國現有的法律對農村集體土地所有權代表以及農村土地（使用權）流轉規定的不夠明確具體，尤其缺乏操作性，而這又內在地影響了農民對土地產權的行為能力，造成農村建設用地流轉過程出現了一系列的問題。因此，要有效地解決當前農村建設用地流轉過程出現的問題，關鍵在于從法律制度以及管理上強化農民和集體經濟組織對農村土地產權的行為能力。
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《土地管理法》第16條規定：“土地所有權和使用權爭議，由當事人協商解決；協商不成的，由人民政府處理。單位之間的爭議，由縣級以上人民政府處理；個人之間、個人與單位之間的爭議，由鄉級人民政府或者縣級以上人民政府處理。當事人對有關人民政府的處理決定不服的，可以自接到處理決定通知之日起二十日內，向人民法院。在土地所有權和使用權爭議解決前，任何一方不得改變土地利用現狀。”據此，土地權屬爭議調處工作是各級人民政府的職能之一，但我國目前尚未制定有關土地權屬爭議調處的行政法規，2003年國土資源部頒布實施的《土地權屬爭議調查處理辦法》只是部門規章。
目前土地權屬爭議調處工作的實體規范主要見于我國《土地管理法》第二章第8條～15條，以及1998年國務院頒布實施的《土地管理法實施條例》中第二章第2條～7條，但是以上所涉及的規范基本是對憲法有關條款的簡單演繹，操作起來有一定難度。在操作層面上，原國家土地管理局1995年頒布實施的《確定土地所有權和使用權的若干規定》作了具體細致的規定，但是嚴格看來，這個《規定》只是一個規范性文件，連部門規章都算不上，法律位階較低。而根據我國《行政訴訟法》第52條～53條規定，法院審理行政案件以法律、行政法規和地方性法規為依據，規章只能作為參照適用，“參照適用”就意味著有可能在參照以后不適用，而比部門規章位階還低的規范性文件的法律效力可以想見。
筆者認為，目前亟須提升土地確權和土地權屬爭議調處等重要部門規章和規范性文件的法律位階，在國家層面上通過立法上升為法律或行政法規。如果實在不行，至少在地方層面要由具有地方性法規制定權的地方人大將其上升到地方性法規的層次，否則在面臨行政訴訟時，這些只能作為參考的規章或效力更低的規范會使土地權屬爭議調處工作處于尷尬境地或不利地位。我國《物權法》即將出臺，對于明確土地權屬方面的實體規范是一個大好機遇。目前需要通過溝通協調，在《物權法》制定中能將《確定土地所有權和使用權的若干規定》的有關內容吸納進去，或為其上升為行政法規留下制度“活口”。
為土地權屬爭議調處工作提供人員和經費保障
一方面，要大力提高調處工作的專職人員和專業素質。土地權屬爭議涉及面廣、情況錯綜復雜，爭議的調查處理工作難度大，業務要求高，投入精力多，花費時間長，需要專職人員和專業素質作為保證正常開展工作的必要條件。但是，目前各級國土資源行政主管部門一般沒有專職從事爭議調處工作的人員，而現有人員的業務素質也亟待提高。隨著依法行政觀念的深入，對解決土地權屬爭議提出了更高的要求，建立一支專業化的土地權屬爭議專職調處人員隊伍迫在眉睫。
另一方面，要切實解決土地權屬爭議調處的辦案經費。土地權屬爭議調處在法律上屬于準司法行為，而當前是我國行政主管部門的一項具體工作，在處理爭議案件時，不能像人民法院一樣收取專門用于辦案的訴訟費。事實上，如果要依法及時調處土地權屬爭議，就必須進行調查取證、現場勘測等大量工作，調處工作需要投入大量的財力和物力，但是財政沒有為此提供必要的經費保障。這已經成為當前制約土地權屬爭議調處工作順利進展的瓶頸問題，經費不到位直接影響了土地權屬爭議案件的辦案效率和質量。
推進土地權屬爭議調處程序的規范化建設
2003年以來，國土資源部要求在全國開展地籍管理規范化建設，土地權屬爭議調處工作的規范化建設應當是其重要內容之一。筆者認為，各地可以依據有關法律法規，結合本地實際，制定土地權屬爭議調處工作的規范和標準，以使這項工作有法可依、有章可循、規范操作。
第一，土地權屬爭議的案件范圍必須界定清楚。土地權屬爭議是指因土地所有權和土地使用權的歸屬問題引起的爭議，土地他項權利爭議可以視為土地權屬爭議。土地權屬爭議一般由于地界不清、權屬紊亂、政策變更以及其他歷史遺留問題造成，不同于土地侵權、土地違法、行政區域邊界爭議、農村土地承包經營權爭議等案件。
第二，土地權屬爭議的調處原則必須嚴格遵守。一是維護土地所有權和保護權利人土地權益原則；二是尊重歷史、面對現實的原則，一切從實際出發，參照歷史變遷和現實使用情況，合情、合理、合法地解決；三是在爭議解決之前不得改變土地利用現狀的原則，不得破壞地上附著物，停止辦理土地權利移轉和登記設定抵押等手續；四是政府調處作為訴訟前置的原則，人民政府對土地權屬爭議的調處是法院立案的前置程序。
第三，土地權屬爭議案件的管轄必須符合規定。根據《土地管理法》和《土地權屬爭議調查處理辦法》的規定，土地權屬爭議案件采用屬地管轄的原則，單位之間的爭議，由縣級以上人民政府處理；當事人雙方或有一方為個人的，由鄉級人民政府或者縣級以上人民政府處理，國土資源行政主管部門負責具體的調查處理工作。縣級以上各級人民政府的管轄權按照《土地權屬爭議調查處理辦法》作適當分工，案件的管轄權不能任意下發或上收。
第四，調查處理土地權屬爭議案件必須依據正確。土地權屬爭議調處以《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》和有關法規及土地管理的規章為調處的基本依據，《確定土地所有權和使用權的若干規定》在無新規章出臺前可以視為規章。考慮到土地權屬爭議大多具有情況復雜、查證難度大及政策性強等特點，處理不同歷史時期的土地權屬問題時，在現行法律法規沒有明確規定的情況下，國土資源部和原國家土地管理局作出的關于土地確權的答復等規范性文件，以及協議、協定或鄉規民約在不違背國家法律政策時，可以作為調處依據。
第五，土地權屬爭議案件的調查舉證必須明確責任。一是雙方當事人對各自提出的事實和理由負有舉證責任，不及時提供有關證據材料的，視為無證據支持，承擔相應的不利后果；二是國土資源管理部門對當事人提供的證據材料負有查證責任，查證不屬實的或尚無足夠證明力的，不能作為認定事實的根據；三是國土資源管理部門可以主動向有關單位或者個人調查取證，被調查的有關單位或者個人不予協助或不如實提供有關證明材料的，承擔相應的不利后果；四是國土資源管理部門進行實地調查時，不通知當事人及有關人員到現場的，調查結論不能作為認定事實的根據。
篇13
一、當前土地征收制度需要完善的幾點看法
（一） 對土地征收權界定的不嚴謹
《中華人民共和國憲法》第10條第3款規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。”《中華人民共和國土地管理法》第 2 條第4款規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律對土地實行征收或者征用并給予補償。”實際上，現在的土地征收已被擴大到經濟建設，且大多數的土地征收都是各類項目建設需要，因此就出現了法律意義與實際操作的偏離，就存在法律界定的不嚴謹。
（二） 土地征收補償標準和范圍不盡合理
1、補償標準和范圍缺乏足夠的法律依據
按照目前的土地征收制度，實際上是土地所有權的轉移，即由農村集體所有轉變為國家所有。現行法律規定是按照平均產值的倍數來計算的。一方面這種制度受多種因素的影響，如市場、土地用途、地區差異、種植條件等。另一方面按照法律規定集體土地征收基本是單方強制性的，被征收單位不得拒絕，體現不出農村集體組織作為土地所有權人的法律地位。
2、征地補償范圍小、標準低
從現行的法律法規來看，單對土地征收的補償范圍一般限于土地補償費、安置補助費，這樣的補償范圍在土地市場發展的今天遠遠彌補不了農民失去土地的損失。
3、安置補助費過低，解決不了勞動力安置問題。
現階段的安置補償，一種是社會保障措施，即對被征地農民采取社會保障安置的方式，由政府、農村經濟組織和農民個人三者共同承擔。但是由于補償標準較低一是存在補償費不足以支付保險費；二是即便支付了保險費后，在沒到領取保險金階段，即沒有土地收益也沒有保險金，這期間沒有生活來源。還有一種安置就是企業安置，而企業現在都是自負盈虧的市場經濟主體，企業有自主與勞動者簽訂勞動合同的自由，強行向企業安排勞動力顯然干了企業的用工自，這樣的結果是被安置農民的就業權利根本無法得到保障。
（三） 土地征收程序不規范，缺乏民主
《中華人民共和國土地管理法實施條例》第25條第3款規定：市、縣人民政府土地行政主管部門根據經批準的征用土地方案，會同有關部門擬定征地補償、安置方案，在被征用土地所在地的鄉（鎮）、村予以公告，聽取被征用土地的農村集體經濟組織和農民的意見。而事實上在征收土地的過程中，法律法規的實施與實際工作不銜接，補償一方與被補償一方之間利益沖突很多，操作起來非常棘手，這也是近年來土地上訪案件逐漸增多的原因之一。
