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為了準確、完整、全面的指稱對象，法律概念的內涵就必須豐富無遺漏，這樣才能為人們正確理解或適用法律奠定基礎。然而，客觀事物之間的關聯是多種多樣的，但形式邏輯并不研究所有關聯，而只研究不同概念的外延關系。任意兩個概念間的可能關系共有五種: 全同關系、種屬關系、屬種關系、交叉關系、全異關系。為此，就必須從內涵和外延兩個方面明確概念，此即概念的限制通過增加概念內涵來縮小概念的外延，使一個外延較大的屬概念過渡到外延較小的種概念的邏輯方法或通過減少概念內涵來擴大概念的外延，使一個外延較小的種概念過渡到外延較大的屬概念的邏輯方法。沿著這種邏輯學的概念要求，要刻畫出一個嚴格符合邏輯的概念確非易事。回到本文主題，我們在為環境行政公益訴訟進行概念界定時，就必須注意:一個準確的、有邏輯的概念最起碼的要求應該是保證概念的內涵和外延之間的一致，明確且不矛盾、語言無歧義。也就是說，在為事物定義之時，必須遵守下列規則: 定義項與被定義項的外延必須完全相等; 定義項不能直接或間接地包含被定義項; 定義項中不能有含混的概念或語詞; 定義形式不能是否定的。

二、環境行政公益訴訟的概念之研究現狀與存在問題

我國學界對環境行政公益訴訟的認識始自概念。這也符合人類利用概念認識性質，然后借助概念與性質進行類型化再認識的漸進式認知模式。所以，首先要解決的是概念問題。在法學方法上，概念更是法律解釋及法律體系化的基本前提，是法律實現正義的基本運作手段。沒有概念可能會使我們的論證推理失去前提。由此認為，對環境行政公益訴訟的認識混亂始于概念不清也不為過。

( 一) 環境行政公益訴訟概念之研究現狀

從我國學者們對環境行政公益訴訟的概念表述上看，總體上是圍繞三個要素展開的，即主體、目的和行為。目的要素上，都強調環境公關利益，這已經達成共識，而且對公共利益的識別及其標準等在概念之中實在無法包含和體現，所以在此不進行討論。但是在主體要素和行為要素上尚有爭議，如果將主體和行為設定為兩個變量，并同時考慮主體與行為范圍的精確性，那么學者們表述的環境行政公益訴訟的概念就有以下四種抽象類型。

第一種類型，主體精確+行為模糊。如，有學者認為，環境行政公益訴訟是指，那些與訴訟請求無法律上利害關系的機關( 檢察機關) 、組織和個人，以維護環境公共利益為目的，而針對違反或怠于履行環境保護職責的行政機關，依法向人民法院提起的訴訟。有學者認為，環境公益行政訴訟是指檢察機關、公民、法人和其他組織依法對損害或可能損害環境與生態資源等公共利益的行政行為提起的訴訟。還有學者認為，環境行政公益訴訟是:公民或者法人( 特別是環保公益團體) ，認為行政機關( 主要是環保部門，但也包括政府其他部門) 的具體環境行政行為( 如關于建設項目的審批行為) 危害公共環境利益，向法院提起的司法審查之訴。

第二種類型，主體模糊+行為模糊。如，有學者則認為，環境行政公益訴訟是指當環境行政機關的違法行為或不作為對公眾環境權益造成侵害或有侵害可能時，法院允許無直接利害關系的人為維護公眾環境權益而向法院提起行政訴訟，要求行政機關履行其法定職責或糾正或停止其侵害行為的制度。還有學者認為，環境行政公益訴訟是指，特定當事人認為行政機關的行政行為侵犯了公眾環境權，依法向人民法院提起行政訴訟，要求行政機關履行其法定職責或糾正、停止其環境侵權行為的制度。

( 二) 環境行政公益訴訟概念研究中存在的問題

第一，宏觀上的研究方法問題。目前學者對環境行政公益訴訟概念的研討缺乏縱向上的系統性和橫向上的和諧性。首先，學者們通過分解公益訴訟概念獲取概念的基本構成要素，然后直接套用。公益訴訟的特征是目的上的公益性，主體上的多數性、復合性，性質上的客觀性。這些特征即公益訴訟的本質屬性，也是公益訴訟概念的基本構成要素，延伸套用之后的環境行政公益訴訟自然要符合這三項基本要素。然而，由于主體要素比較直觀，較易把握，所以，對環境行政公益訴訟與其他公益訴訟進行區別的關鍵也竟全賴于主體要素了。不過，從學者們給定的概念來看，其主體要素并非臆想的那樣直觀易辨。因為，作為訴訟主體之一的被訴對象環境行政機關雖是確定的，但起訴主體卻是不確定的，學者們各自進行了不同的主體資格篩選，從最寬泛的任何人、任何組織到特定人、特定組織實是難以確定的范圍，各色各樣的主體選擇使得概念在主體要素上缺乏了一種系統性和穩定性。唯一比較明確的區分要素看來只能是被訴對象了。既然本質上還是行政訴訟，那么在訴訟對象上必然要求指向行政行為。然而這一要素也是不確定的，因為對此處的行政行為學者們所指的是具體行政行為，還是包括抽象行政行為仍不確定。若此，在訴訟對象上的不定性又增強了概念研究的非系統性，我們仍然無法進行概念區分。其次，學者對環境行政公益訴訟概念進行研討時，多數沒有下意識地考慮它與三大訴訟的關系，以致各色概念的內涵要么過寬而使概念可以指稱的外延非常小，要么內涵太小，以至于外延過于寬泛，比如將環境行政公益訴訟進一步分為環境普通行政訴訟和行政公訴的做法就是如此。且不說這種純粹依據主體的劃分標準是否科學，但就可行性上就因與我國的政治、司法體制不合而飽受詬病。另外，由于概念不清，所以學者在討論訴訟模式之時更是混亂不堪，一元說，二元說，三元甚至多元混合說等等競相登臺。而且，從研究的參與主體和成果來看，環境法學者占了絕大多數，行政法和行政訴訟法學者反倒參與較少，成果也較少，不同但相關的學科間交流和溝通不多。凡此種種，都說明概念研究缺乏和諧性，這直接導致深入研究時亂象百出。

第二，微觀上的要素問題。微觀上，學者們對概念的組成要素的具體指涉并不清晰或并不一致。問題主要存在于主體要素和被訴對象( 行政行為)要素上，即訴權主體混亂不一，被訴對象指涉范圍不定?？傮w而言，無論是宏觀上的問題，還是微觀上的問題，都說明目前學者對環境行政公益訴訟概念的界定并不符合或不完全符合概念的邏輯要求，也就不存在一個邏輯的概念。為此，筆者試圖主要從行政法和行政訴訟法的視角，運用比較和分析的方法，在求同的基礎上，對環境行政公益訴訟的概念進行科學合理的界分。

三、環境行政公益訴訟概念的界定

研究中存在的問題既為我們指明了方向，也為我們準確界定環境行政公益訴訟的概念選定了著力點。因此，我們暫不考慮已是共識的公共利益這一要素，而重點以主體和行為這兩個要素為對象展開分析。

( 一) 主體要素

對主體要素的籠統表述，因實無太大意義，所以我們在此忽略不計。然而，對于公民、個人、法人和其他組織這一組詞語，卻值得認真考究。首先，公民一詞，意味著一種身份，即公民身份，是一個多學科性術語。它與我們普通意義上講的自然人、個人不是同一概念。福克斯認為，在涉及公民身份的含義的文獻中，可以歸納為三種主要定義:哲學的定義，即關注何種公民身份模式最有利于正義社會的構建; 社會政治的定義，即公民身份是一種地位，它代表一種社會成員牽涉一系列社會實踐; 法律的定義，公民身份通常與國籍交替使用，在此意義上，公民身份的核心權利乃居住權。公民( 身份) 有形式和實質之分，形式上，它表明法律意義上的民族國家的成員身份，因此也得以享有或負擔因公民身份而獲得的權利與義務。實質上，它針對的是在什么程度上那些享有形式上法律地位的公民也許會或不會享有權利( 包括福利權利) 來確保有效的民族國家社群的成員資格。由此看來，公民這一概念由于注入太多諸如民族、國家、國籍、語言、文化等因素限制而使它具有很強的封閉性。

(二) 行為要素

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1.利益內容的不確定性。德國學者WalterKlein將利益界定為主體對客體所享有或主體與客體的二者關系或主體與客體間所形成的某種價值判斷。這實際上將價值與利益緊密相連，由于價值及利益是彈性的、浮動的概念，由一些判斷要素所決定，并與人們自身的好惡感覺息息相關，正如耶律納克所言：利益這一概念“含有不確定性，因此，既不限于物質上的利益，也及于形而上屬于理想式的利益，如文化、風俗及宗教等等利益皆包括在內?！?/p>

2.受益對象的不確定性。由于公共利益與其相似概念民眾福祉、社會利益等概念很難區分，因此，公共利益概念最復雜的特征就表現在受益對象的不確定性上。早在1884年，洛厚德在《公共利益與行政法的共同訴訟》一文中便提出，公共利益是任何人但不是全部人的利益。他提出地域基礎說，即以地域作為界定人群的標準，這個地域空間就是以地區為分野，多以國家為限。德國另一名學者紐曼將公共利益分為公共和利益兩方面。他將利益分為主觀利益和客觀利益，主觀利益是指團體內各個成員間的利益；客觀利益是指超乎個人利益所具有的重大意義的事務、目的及目標。公共利益亦可分為兩種，一種是開放性狀態，不封閉也不專為某些個人所保留，任何人均可主張；另一種是國家或地方自治團體所設立，維持其設施的職能。紐曼對公益的理解符合現代憲法理念對公益的認定。他的這種觀點至少有兩點令人思考：第一，公共利益受益人的不確定性。以利益的效果所涉及的范圍，即以受益人之多寡決定公益是否存在。這是公共利益在數量上的特征。第二，將國家任務作為判定公益的要素?！翱陀^公益”是借助國家權力以及信賴公權所完成，強調公權力是實現公共利益的手段。

（二）公益訴訟與行政公益訴訟公益訴訟肇始于古羅馬。公益訴訟是和私益訴訟相對應的概念。在古羅馬時期，其程式訴訟便有了公益訴訟與私益訴訟的分野。總的說來，公益訴訟是指私人對危害社會公共利益提起的訴訟，除法律有特別規定外，市民均有權提起；私益訴訟是指私人基于個體利益提起的訴訟，僅具有利害關系的人才有權提起。公益訴訟雖早在古羅馬時期就已產生，但直到20世紀才在有關國家的法律制度中得以確立。目前學界對公益訴訟的含義認識也并不一致。有學者認為，公益訴訟是指“國家、社會組織或公民個人以原告訴訟主體資格，對侵犯公共利益的行為，向法院提起民事或行政訴訟，通過法院依法審理，追究法律責任，回復社會公共利益的訴訟制度。”公益訴訟是法院依法處理違反國家利益和社會利益的活動，是法院在當事人及其他訴訟參與人的情況下，按照專門的司法程序，依法對個人或組織提起的侵犯國家利益、社會公共利益的訴訟進行審理與判決，以處理違法行為的活動。

還有學者認為，“公益訴訟是指公民為維護公益，就與自己權利及法律上無直接利害關系的事項，對行政機關的違法行為提起的訴訟?！惫P者認為，公益訴訟是指對于違法侵犯社會公共利益的行為，由與之無法律上利害關系的普通公民和其他組織或國家法律監督機關向法院，由法院依法定程序進行審理的活動。其中前一類訴訟稱為民眾訴訟，后一類稱為民事公訴和行政公訴。由此看出公益訴訟有兩個突出特點：一是強調了公益訴訟的公益性質，即具有資格的原告與被訴的行政行為并無直接的法律上利害關系。二是確認了國家法律監督機關在維護社會公共利益上的原告資格。行政公益訴訟是指當行政主體的違法作為或不作為對公共利益造成侵害或有侵害之虞時，法院允許無直接利害關系人為維護公益而向法院提訟的制度。

行政公益訴訟具有如下特點：

1.訴訟標的的公益性。行政公益訴訟保護的是社會公益，有的訴訟也可能牽涉到者的私益，但行政公益訴訟重在保護社會公益，凡違法行政行為侵犯公共利益均為行政訴訟的可訴對象。

2.主體的廣泛性。行政公益訴訟的人資格不只局限于直接利害關系者，與本案無直接利害關系的公民、法人和其他組織甚至是國家監督機關也可構成。

3.公益訴訟的預防性。行政公益訴訟并不必然要求公共利益侵害的發生，只要有相關證據證明有發生公共利益損害的可能性就可提訟，如此將大量的公共利益損害消滅于萌芽狀態，即以較小的司法成本支出保護更大范圍的社會利益，符合經濟理性人的價值判斷，充分地做到了防患于未然。

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環境保護　公益訴訟　原告

關于環境公益訴訟的概念，學界認識不同。一則認為是公民或者法人(特別是非政府組織NGO)，出于保護公益的目的，針對損害公共環境利益的行為，向法院提起的環境公益之訴。二則定義是指任何單位和個人都有權利對污染環境、破壞自然資源的單位和個人提起經濟公益訴訟，由法院依經濟公益訴訟程序進行審判，依法追究責任人的民事、經濟、刑事責任。

相比之下，可知環境公益訴訟的目的是保護公共環境利益；訴訟的對象為危害環境利益的個人或單位。而各觀點在訴訟原告的構成上存在差異，這正是正確把握該概念的首要命題。

筆者認為，環境公益訴訟本質上屬于公益訴訟。雖然公益訴訟至今仍無確切概念，但通說認為其最顯著特征為所針對的行為損害的是社會公共利益，而與原告的利益無直接關系。但由于司法實踐中難以區分所提起的訴訟是否完全屬于公共利益，且現實生活中個人利益與公共利益常常相互聯系。故多數國家采用“相對公益原則”，即排除完全出于私利而提訟的情形之外，僅出于公共利益以及既出于公共利益又出于私利的都屬于公益訴訟。該原則更為切合實際，利于鼓勵公民積極參加公益訴訟。

因此，從理論上說，只要符合“相對公益原則”以公益保護為目的而提訟的個人和團體，皆可以成為公益訴訟的原告。因此，大部分觀點認為環境公益訴訟的原告包括公民個人，公民組織，行政機關和檢察機關?，F對各原告模型之合理性作簡要分析。

一、公民個人

一直以來，我國環境公益訴訟處于瓶頸狀態主要是由于我國民事訴訟法第108條規定的條件需為原告與本案有“直接利害關系”，以及行政訴訟法第2條、第11條、第12條未將環境公益訴訟納入受案范圍。正所謂“無救濟則無法律”，若僅以上述規定來剝奪公民個人參加環境公益訴訟的權利，那么公民的環境權益之保護就是空談。以美國為代表的國家，已經實現從關注“訴訟原告的資格”到關注“訴訟原告的能力”的轉變，鼓勵國民積極參加各種公益訴訟。在我國，實現從“直接利害關系”到“間接利害關系”為連接點的轉變，不僅得到學術界的一致支持，更成為實踐中急需解決的問題。從將公民的環境權寫入憲法，各地區法院試點推廣，到逐步修訂單行環保法律,設立專門的環境公益訴訟條款，再修改民事訴訟法、行政訴訟法，設定包括環境公益訴訟在內的公益訴訟程序的建議，得到學術界的廣泛認同。

二、公民組織

早在20世紀，以C.D.斯通為先驅的西方生態主義法學流派就提出了"生態契約論"，主張個人在生態保護的基準上，享有結社與選擇加入社團的權力。并在此條件下，擁有同國家機關平等的機會成為自然的信托人，共同為環境保護履行誠實善良的必要義務，而其中當然包括對危害生態環境的行為提起公益訴訟的內容。相比個人而言，公民組織如環保組織更具有堅定的環保價值觀，在財力，物力，信息，技術等方面擁有較大優勢，容易克服與環境危害源頭的大型企業公司之間的人格區分的不平等問題。根據不完全統計，至2008年為止，我國共有環保組織3539家，其中非政府組織2239家（約占63%）。在環境公益訴訟中越發起著不可忽視的作用。

三、檢察機關

以檢查機關作為環境公益訴訟的原告已成為歐美國家之主流。在我國，以09年佛山首例環境公益訴訟案為典型，檢察機關充當原告，有利于打擊地方保護主義之下高GDP高污染破壞的環境危害源頭，有效遏制環境危害的產生，日益成為輿論界的熱點。有反對意見認為，檢察機關本質上系國家的法律監察機關，不應直接涉入法律訴訟活動之中；并認為檢察機關和法院兩個公權力機關之間合作難免相互包庇，影響司法公正。筆者認為這些觀點難以成立：首先，檢察機關對法律的監督以事后監督為主，對危害環境行為當然享有提訟，追究其法律責任的職責。這不僅表現在刑法中對環境犯罪提起公訴，也包括對危害環境權益的行為提起民事訴訟和行政訴訟。其次，檢察機關代表國家的公正司法，不能以現實層面司法執行不足，因噎廢食，而從根本上否定檢察院的存在意義。

四、行政環境管理機關

部分學者認為環境管理機關不僅組織體系完備，且擁有專業的鑒定技術設備等資源，更能避免公民個人的“濫訴”。但筆者認為，行政機關不能作為訴訟原告，理由如下：首先，行政環境管理機關本身負有依法行政，管理監督環保事業的職責。對于危害環境的行為，其享有從罰款到予以關閉的處罰權。若其參與公益環境的民事訴訟，不僅使得行政職權民事化，造成環境行政管理履行不力的問題，同時會導致司法資源的浪費，更易誤導公眾喪失對行政權的信任而迷信司法萬能。其次，若行政機關作為公益環境行政訴訟的原告，即需針對行政機關在環境保護管理上的不作為或作為不當提訟。則會推論出行政機關自己自己的悖論，顯然是不合理的。

綜上所述，公民個人，公民組織，和檢察機關作為環境公益訴訟的原告構成，在理論和實踐上均具備一定合理性。而行政機關能否作為環境公益訴訟的原告，還有待商榷。

參考文獻

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公共利益作為一個在法律中常見的用詞--例如我國《憲法》第10條、《民法通則》第7條、《物權法》第42條、《合同法》第7條、《證券法》第1條等諸多法條中都直接出現了公共利益一詞--其范疇在學理上并無通論，但究其特征爭議不大，大多數學者都承認公共利益是適用于一個群體內普遍的個體且在群體內一般難以做出區分的，例如約翰·羅爾斯認為公共利益就是不可分和公共的，戴維·米勒表述公共利益的基本特征就言及其相關性與公共性。4當發生諸如環境污染等涉及公共利益之事件的同時，其特質不在于對每個個體的影響，而在于對一個群體以及自然環境的影響。

鑒于公共利益在概念上的模糊，若要將此概念使用于法律實踐，就有必要通過立法機關將之轉換為實在的法律規范，在實踐中往往可以采取多種方式進行列舉與排除，針對我國民事公益訴訟案件的具體類型，有學者總結包括有國有資產流失、環境污染公害訴訟、特定弱勢群體權益受損引發之訴訟、反壟斷訴訟、特定人事訴訟、消費者保護訴訟以及擴散性利益受損的群體性糾紛等七類。5在具體區分了其類型后可以發現公益訴訟可以從不確定的法律概念具象到確定的對象與范疇，而當新事件產生后也可以由立法機關、行政機關等進行規制從而賦予其較強的可操作性。

二、支持原則適用失格

在民事公益訴訟的主體討論中，對于檢察機關等參與民事訴訟所尋求之法律支持多言及《民事訴訟法》第十五條之規定"機關、社會團體、企業事業單位對損害國家、集體或者個人民事權益的行為，可以支持受損害的單位或者個人向人民法院"。因該條款在民事公益訴訟學理討論的普遍性先對其進行探討。首先，支持制度雖是我國民事訴訟法教材上普遍認同的原則，但支持的方式、程序以及支持者所處的訴訟地位和訴訟權利義務等問題缺乏具體規定。其次，匆忙將支持原則放入民事公益訴訟領域并認為《刑事訴訟法》第77條第2款之"如果是國家財產、集體財產遭受損失的，人民檢察院在提起公訴的時候也可以提起附帶民事訴訟"作為訴訟之法律依據有操之過急、求馬唐肆之嫌。訴諸法律是維護公共利益最后屏障，在訴之前，從前文所引用之案件具體類型可以看出，基本上列出的每個類別國家都有相關之立法以及行政機構社會團體對公共利益進行規范化的保護與救濟，監督與管理。尤其對于環境公益訴訟，探究制度上的預防和避免要重要于事后的救濟，民事公益訴訟在效益上并非屬于最優選擇，而在新制度尚未確立之時從現有難以適用制度中尋求突破必然會產生先天之缺陷。第三，支持原則并無法解決民事公益訴訟之問題，按照我國現行流行教科書的觀點，其支持制度的建立是"在列寧關于社會主義的民事法律關系是公法關系而不是私法關系的理論基礎上的，它是國家干預民事法律關系的補充，體現了依靠社會力量維護國家法制的思想，故也稱社會干預原則。"6而我國的民事訴訟法關于支持的規定與社會干預原則有著很大區別，"按照社會干預原則，干預者在受其保護的人發生民事爭議時有權，不需要征得受其保護的權益人同意。依社會干預原則，干預者有和參加訴訟的權力，而依支持的規定，支持者只有抽象的支持權，不能直接提訟和參加訴訟。社會干預原則允許負有保護責任的個人實施干預行為，或者參加訴訟而我國不允許個人支持。"7同時，也應認識到，作為市場主體，國有企業等有能力聘請律師并提訟，國有資產的管理機構雖沒有公訴職能，但有權力監督國有企業，在監督權怠于履行之時檢察院等有權監督，其中監督機構的設置與監督機制的訂立發揮的作用會遠大于有公權力介入私權力之虞的檢察院行為。檢察院其自身參與訴訟會面臨更多的問題，諸如檢查機關在民事訴訟中與相對人之間地位是否平等；檢察機關若作為主體參與訴訟其本身作為法律監督機關是否缺失公平，會不會公權干預私權，會不會干預審判權，該如何規避；檢察院提訟的依據是出于國家賦予了其法律監督的權力還是作為民事訴訟當事人的訴訟權；檢察機關提訟后其與負有監督職能的特定行政機關需要怎樣合作或分配資源等等。

三、公益訴訟制度主體制度猜想

對于公益訴訟的概念，常見概念定義如"通常是指任何組織個人都可以根據法律的授權對違反法律法規侵犯國家利益社會利益或不特定多數人利益的行為向法院提訟，由法院依法追求其負法律責任的活動。"8，或"公益訴訟是指特定國家機關、社會團體和相關公民根據法律規定對違反法律而侵犯國家利益和社會公共利益的行為提訟，由法院通過司法程序追究法律責任的一種法律制度。"9從這兩個定義中可以發現，對待公益訴訟，法律的授權是某主體能提起公益訴訟的必要條件，從這點出發結合當今的立法可以對各類民事訴訟主體進行評估。

1.直接受害人。我國《民事訴訟法》第108條規定"原告必須是與本案有直接利害關系的公民、法人或其它組織"，這種以"直接利害關系人"理論規范原告之訴的理論使得公益訴訟中直接受害人當然可以提訟。

2. 檢察院。公益訴訟往往有不可逆、涉及面廣的特點，甚至有時候受損對象無提訟之資格，公益訴訟尤其在環境公益訴訟中，事件產生的后果難以通過經濟補償進行補救，所以在公共利益處于危險階段的時候的是否有訴訟之可能亟需認定，同時，某些受損對象，例如濕地破壞中某些動植物瀕危又需要保護的情況下，誰能提出訴訟也需要認定，在2005年12月7日賀衛方等人就以鱘鰉魚、松花江、太陽島為共同原告進行環境民事公益訴訟，要求中石油賠償100億用以建立松花江治理基金。20世紀70年代的美國就有相關人士代表帕里拉屬鳥夏威夷土地與資源管理局，最終當地法院判決帕里拉屬鳥勝訴。但在此類案件中，檢察院如若能作為訴訟之主體是具有優勢的。首先，《人民檢察院組織法》第5條規定了人民檢察院刑事公訴、偵查和法律監督職能，在法律上有部分依據，其次，人民檢察院作為監督機關，擁有大量具備專業知識的法律人才也有調查取證的能力。再次，檢察機關在刑事公訴案件中便代表國家進行訴訟，在民事公益訴訟中，其涉及的范圍遠大于一般民事訴訟，檢察機關代表群體性利益是出于對公眾或者國家負責，在這點上看檢察院是適格的。但是正如前文提及的，如果檢查機關能提起民事公益訴訟，那么其一家便獨有偵查的權力、抗訴的權力以及檢察長列席人民法院審判委員會等權力，如果這些權力都在訴訟中行使，不啻將對被告產生不利影響，使得被告反倒成為了弱勢的一方，有可能影響審判的公正。對此還有很多制度上的要求需要完善，但是不能否認檢察院是一個良好的遞補提訟之機關，只是需要法律在授權同時嚴格認定其訴訟之范圍。

3.行政機構。在《中華人民共和國海洋環境保護法》第90條第一款規定"造成海洋環境污染損害的，由第三者排除威海并承擔賠償責任"，在同條第二款規定"對破壞海洋生態、海洋水產資源、海洋保護區，給國家造成重大損失的，由依照本法規定行使海洋環境監督管理權的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求。"這里如何提出損害賠償要求，提出之損害賠償是基于行政行為抑或是通過訴訟需要嚴格的區分。

行政機關作為公益訴訟的原告是有數例現實案例的，如2007年貴陽政府機關提起環境公益訴訟并勝訴，2010年云南昆明環保局作為原告訴養豬場違規排放污水得以立案審理。行政機關作為公益訴訟的原告在原理上同檢察機關相類似，其本身便對公共利益擔負著行政責任，往往公共利益所涉及的事件原先便應當由政府機關進行監督。此外，由行政機構提起行政公益訴訟有助于嚴格限定檢察院作為民事公益訴訟主體時案件的范疇。但是行政機關作為訴訟主體也有不當之處，最明顯的不過與行政主體過于明顯的公權力性質和與公益所產生的利益一致，行政機關的不能排斥勝訴后得到公共利益遠遠超出其實際得到的利益。行政機關充當原告可能不僅會破壞私法的自愿平等，而且也更有可能造成訴訟雙方訴訟地位不平等。此外，環境監督部門等涉及公益的部門沒有獨立人格，而且其組織形式上也缺乏能夠代表國家參與訴訟的能力。

4.公民及社會團體。我國的《社會團體登記管理條例》中社會團體的定義是"中國公民自愿組成，為實現會員共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性的社會組織"。社會團體作為一個有組織的有共同目標的公民集合，在組成、財力和精力上是能與公益訴訟可能涉及到的被告相平衡的，而且社會團體進行公益訴訟能夠更簡潔高效規避當事人適格的限定，社會團體中的人更容易與案件產生直接關聯，讓某些社會團體作為群體訴訟的適格當事人，一方面有助于保障受害人的實體權益，另一方面可以減少訴訟環節和訴訟浪費而有助于減少程序利益的耗費。

總而言之，就民事法律訴訟之主體而言有幾處亟待立法確立的地方，一是對公共利益的認定，認定了公共利益的范疇之后才能使得理論上的檢察院之權與其監督權得到嚴格的限定并賦予之至權力；二是行政機構與其他潛在訴訟主體之間的分野，行政公益訴訟能夠有效區分出國家層面與社會層面在公益訴訟中的分野，從而將民事公益訴訟嚴格限定在私法領域；三是法律制度的變革需要，只有法律授權之后各類潛在訴訟主體，尤其是檢察院才能對民事公益訴訟在實體和程序上有所作為，否則以現行制度缺乏完善的實行與監督體系。

注釋：

[1]【英】，邊沁，《道德與立法院里爭論》，葉殷弘譯，商務印書館，2000年版第58頁.

[2] Weustenfeld之觀點，轉引自李建良，《從公法學之觀點論公益之概念與原則》，臺灣中興大學1986年6月碩士論文，第132頁.

[3] Deborah Stone， Policy Paradox：the art of political decision making， w.w. Norton & company Inc. 2001.p.23.

[4] 戴維米勒，《市場、國家和社群》，牛津大學出版社，1999年版第81-82頁.

[5]潘申明，《比較法視野下的民事公益訴訟》，華東政法大學博士論文，第60頁.

[6]譚兵主編，《民事訴訟法學》，法律出版社1997年版，第106頁.

[7]何文燕，《調節和支持兩項民訴法基本原則應否定》，載《法學》1997年第4期，第36頁.

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環境公共利益包含了“環境”與“公益”兩個詞語，與一般的公共利益相比，其特殊性在于指明了利益的客體——環境。

我國《環境保護法》第2條規定，環境是指“影響人類生存和發展的各種天然的或經過人工改造的自然因素的總體。” 《俄羅斯聯邦環境保護法》也規定：“環境——自然要素、自然客體和自然人文客體以及人文客體的總和?！?這一條文與《環保法》對環境的定義有異曲同工之妙?？梢?，環境包括自然環境以及人文環境。

環境公共利益包含另一重要詞語——“公共利益”。辯證唯物主義認為，“利益”是客體對主體的滿足，是主體對客體進行價值判斷的結果。環境對公眾的利益體現在大自然對人類的多用性，表現為環境承載價值的多樣性，如生命存續價值、經濟價值、科學價值、娛樂價值等。 臺灣著名法學家陳新民教授認為，公法學界討論公共利益的概念，所著重的地方并不在于利益概念的討論，而是一律圍繞所謂“公共的概念”。 而圍繞兩種不同的公共概念，歷史上形成了分別以邊沁和盧梭為代表的兩種“公共利益”概念。

邊沁認為公共利益是“組成共同體的若干成員的利益總和” ，意為公共利益是個人利益的疊加。這實際上否認了獨立于個人利益之外的公共利益的存在。而盧梭則認為公共利益和個人利益之間存在著質的差別，“意志要么是普遍的，要么不是；它要么是人民這一實體的意志，要么是一部分人的意志。” 他認為公益是與個別意志迥然有別的東西，是“剩余的不同個別意志的總和”。 在盧梭看來，公益的產生并非人數上的勝利，而是社會全體成員的個別意志相互抵銷后的剩余部分，是所有公民理性討論的結果。筆者贊同盧梭的公益概念，他著重強調了公民在公共利益實現過程中的積極作用，要求公民進行理性討論，同時也敦促國家應為公民參與和實現公共利益提供相應的制度渠道。

綜上所述，環境公共利益的概念為，公眾對自然或人文環境進行價值判斷得出并可以享用的生存利益、健康利益、經濟利益、科學利益、娛樂利益等多種利益的總和。

二、侵犯環境公共利益的行為

基于環境公共利益的概念，侵犯環境公共利益的行為可以概括為兩種形式。一是對公眾所享有的各類環境利益的侵犯，如對生存利益、經濟利益的侵犯。二是直接對客體環境的侵犯，即對環境公共利益的間接侵犯。對兩種行為加以區別，有助我們全面了解環境公益訴訟針對的行為對象。

對環境公共利益的侵犯在日本實定法上稱為“公害”。日本《環境基本法》第2條第3款對公害進行了定義。所謂公害，是指伴隨著企事業單位的活動及其他人為活動而發生的相當范圍內的大氣污染、水質污染、土壤污染、噪音、震動、地面下沉以及惡臭等，造成的與人的健康或生活環境相關的損害。 日本法學家原田尚彥教授認為“公害”是由于日常的人為活動帶來的環境污染以致破壞，并由此產生的對人和物的損害。 這一定義彌補了列舉式定義引起的疏漏，并指出了公害的原因（環境污染與環境破壞）和結果（人和物的損害）。

直接對客體環境的侵犯在環保法領域指的是由人類活動引起的環境問題，也稱次生或者第二類環境問題，大體上分為兩大類，即環境污染與環境破壞。環境污染指由于人們在生產建設或者其他活動中產生的廢氣、廢水、廢渣、粉塵、放射性物質以及噪聲、電磁波輻射等對環境的污染和危害。而環境破壞是由于人們對環境不合理的開發利用活動所在造成的現象，如由于毀林開荒造成的水土流失等。

經常有學者把公害與對環境的侵犯混用，如臺灣地區學者邱聰智認為“公害”一詞泛指各種環境污染或破壞之像。 然而日本的公害與對環境侵犯的概念并非相同，對環境的侵犯只是作為公害的原因，并不包含其結果，二者不能混同。

三、侵犯環境公益的司法救濟——環境公益訴訟

（一）環境公益訴訟之內涵

環境公益訴訟是公益訴訟的下位概念，因此應首先明確公益訴訟的概念。從學者們給出的公益訴訟定義來看，可以分為廣義和狹義兩種。廣義的公益訴訟，是指涉及公共利益或具備公共因素的訴訟。有學者認為“不管動機如何，初衷如何，只要其訴訟行為在客觀上起到了維護公益的作用，就是公益訴訟。” 按此種觀點，即使訴訟是為個人利益進行，但訴訟本身的意義具有了社會普遍性，訴訟的結果產生了公益效果，這樣的訴訟也稱其為公益訴訟。而狹義的公益訴訟，也有學者認為其是“他益形式的公益訴訟”，即原告起訴純粹是為了公共利益?！捌湓V求或者針對抽象的規定，或者由于行政機關沒有依法履行自己的義務，或者是社會未來的、長久的利益遭受損害，甚至法治受到破壞的情況。” 這與臺灣所采納的公益訴訟概念相同，“須行政機關之違法行為，無關原告自己之權利及法律上利益事項”。 由此可知，狹義的公益訴訟，除了以維護公共利益為目的外，還需具備原告與訴爭案件之間沒有直接利害關系這一特征。

相較而言狹義的公益訴訟更具合理性。構建公益訴訟制度旨在解決傳統私益訴訟在保護公共利益方面存在的制度瓶頸問題，因此，只要能在傳統的私益訴訟框架內解決，就沒有必要再另行建構公益訴訟制度。廣義的公益訴訟中“主觀為自己，客觀為公眾”的訴訟完全可以在私益訴訟制度中解決。這類訴訟中，原告與案件具有利害關系，完全可以滿足傳統原告適格規則的要求，同時原告起訴是為了私人利益，也滿足私益訴訟的訴訟激勵問題。正如梁慧星教授所指出的那樣“如果說與原告的利益有關，或者主要是原告的利益，我們現行的體制完全能夠解決它，當務之急是如何充分利用的問題。” 因此筆者認為，“主觀上為自己，客觀上為公眾”的訴訟不宜納入公益訴訟制度之中，應歸于傳統私益訴訟之列。

綜上所述，公益訴訟是指涉及公共利益或具備公共因素，原告與訴爭案件之間不存在直接利害關系的訴訟形態。呂忠梅教授為環境公益訴訟下的定義恰恰符合了上述公益訴訟之概念，“在任何行政機關或其他公共權力機構，法人或其他組織及個人的行為有使環境遭受侵害或侵害之虞時，任何公民、法人、公眾團體或國家機關為維護環境公共利益而向法院提起的訴訟的制度?！?這一概念排除了原告與訴爭案件之間的利害關系，強調了環境公益訴訟的目的是保護環境公共利益，同時包括公害訴訟和對環境的侵犯引起的訴訟，能夠有效救濟兩種侵犯環境公共利益的行為。

（二）環境公益訴訟之特征

環境公益訴訟屬于現代型訴訟，即“圍繞公共利益產生的糾紛基礎上形成的訴訟”，因此它的訴訟主體、救濟內容及保護法益等方面都具有不同于傳統訴訟的特征。

1.訴訟主體的特殊性

環境公益訴訟訴訟主體的特殊性體現在其原告范圍的廣泛性。從學者討論的結果來看，國家、法人、社會團體和公民個人，都有權代表環境公共利益，提起環境公益訴訟，因此，環境公益訴訟原告范圍十分廣泛。

2.救濟手段的特殊性

環境公益訴訟原告的請求，不僅包括民事法律規則中的恢復原狀和金錢賠償，還包括具有行政法意義的要求企事業單位、國家機關等修改、變更政策，或者采取措施防止損害的出現或者擴大，甚至可以主張被告禁止從事相關活動，可見其救濟手段多種多樣。

3.保護法益的特殊性

環境公益訴訟保護的是環境公共利益，環境公共利益是一種綜合性的利益，包括健康、經濟、審美等多方面利益。呂忠梅教授指出：“環境公益訴訟保護的公共環境利益，并非私益訴訟上的私權?！薄碍h境法的目的和環境問題的現實告訴我們，這種環境公共利益就是人與自然和諧相處。如果要以人類的利益形式加以衡量的話，那就是大多數人在良好的環境中生存和發展的權利不受侵害的普遍狀態?！?/p>

（三）環境公益訴訟之意義

1.為公眾參與環境決策提供制度渠道

盧梭的公共利益概念著重強調公民在公共利益實現過程中的積極作用，要求公民進行理性討論，同時還敦促國家應為公民參與和實現公共利益提供相應的制度渠道。我國臺灣學者也指出“環境問題雖然涉及高度的科技背景，但因涉及太多利益沖突與決策上的風險，往往是個政治選擇的問題，有必要納入整個民眾參與體系與程序?！?因此環境公益訴訟制度的構建，為公眾參與到環境決策及從根本上保護環境提供了制度渠道。

2.克服環境行政機關執法不力的弊端

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一、建立并完善行政公益訴訟制度是現代法治的基本要求

公益訴訟起源于古羅馬，是和私益訴訟相對而言的，“私益訴訟是保護個人所有權利的訴訟，僅特定人才可提起，公益訴訟是保護社會公共利益的訴訟，除法律有特別規定外，凡市民均可提起。”公益訴訟雖早在古羅馬就已存在，但引起廣泛關注卻是在20世紀。隨著高科技的迅速發展，人們的生產、生活日益社會化，現代社會的政府廣泛地干預社會的教育、衛生、經濟、文化、福利事業，管理范圍不斷擴大，隨著現代行政法的發展，行政權日益強大、極度擴張，不時侵害私人權利主體的合法利益和社會公共利益。侵害前者的利益的違法行政行為，受侵害權利主體可以依法提起行政訴訟;對于侵害公共利益的違法行政行為，世界主要法治國家都建立了類似的行政公益訴訟制度。行政公益訴訟是指特定的國家機關、社會組織、個人認為行政機關或法律授權組織所實施的行政行為侵害了公共利益，以維護公共利益為目的，依法向人民法院，人民法院依法進行審理和判決的活動。

同傳統行政訴訟相比，作為公民、法人或其他組織針對損害社會公共利益的行為提起的行政公益訴訟有以下幾方面的特征:第一，主體的廣泛性。“行政法上的原告資格概念與司法上的原告資格概念都不是靜止不變的”，公益訴訟正是原告資格不斷拓寬、公民提起行政訴訟的渠道越來越暢通的產物。行政公益訴訟的主體不局限于具體合法權利直接受到不法侵害者，其他特定國家機關、團體和個人也可以以公眾利益受到侵害為由代表國家和公眾提訟。第二，訴訟目的的公益性。雖然有的行政公益訴訟也會牽涉到者的私益，但行政公益訴訟的目的主要是為了確保行政行為的客觀合法性、維護社會公共利益、維護法律的尊嚴與社會正義。從這個意義上說，行政公益訴訟的設立承載著更多的社會責任。第三，訴訟功能的預防性。行政公益訴訟的提起不以發生實質的損害為要件，當國家機關的違法行為、不當行為或者不行為，即使還沒有達到使公民、法人的利益遭受現實損害的時候，無法律上直接利害關系的人也可以訴請司法機關對其進行司法審查，因此，行政公益訴訟的功能具有明顯的預防性質。

在我國，從現行行政訴訟法及其相關規定中都找不到有關公益訴訟的痕跡，行政公益訴訟在我國立法上還是一片空白。立法上無規定并不等于實踐中不存在，隨著大眾法治意識、權利意識的提高，一些關乎國家、社會公共利益的案例不時見諸于報端，在社會上，在學術界掀起層層波浪。例如，嚴正學訴椒江文體局不履行法定職責案、沈某訴浙江桐鄉市國稅局行政不作為案、杭州一市民狀告杭州市規劃局違反規定在西湖風景規劃區內批準建立非旅游設施案、南京市紫金山觀景臺案等，這類實際上屬于行政公益訴訟的案件中，法院都以公民原告不適格、公民主張的公共利益不屬行政訴訟保護的訴的利益范圍為由駁回了公民的。在強調現代法治，強調維護公共權利的今天，建立我國行政公益訴訟制度勢在必行。

二、構建行政公益訴訟制度是促進社會和諧和完善法治的有效措施

當前，我國正在建設和諧的社會主義法治國家，和諧與法治成為當代社會的兩大主旋律。構建行政公益訴訟制度對促進社會和諧和完善國家法治具有突出的現實意義。因為:

(一)構建行政公益訴訟制度源于對公共利益保障的需求

維護和保障社會公共利益是實現社會和諧的題中之意。在當前我國廳政公益訴訟制度缺失的現狀下，維護公共利益常常因沒有具體可操作的措施而成為一種法律口號，違法行政作為或不作為對公共利益的侵害得不到有效遏制。這在國有資產流失、公共資金的不當使用、環境污染(不僅僅是自然環境，還包括市場競爭環境，文化環境等)等方面尤為突出。大量維護公益的行政訴訟均因人與被訴行政行為無直接利害關系，不具備原告資格而被駁回?？梢?，基于維護公共利益的需要，建立行政公益訴訟制度有著迫切的現實意義。

(二)構建行政公益訴訟制度能促進行政機關依法行政

依法治國的基礎在于依法行政。不可回避的現實問題是，政府機關及其公務員并不是超脫一切利害關系之外的，他們本身也組成了若干集團和階層，互相間也有形形的利害關系，行政執法過程中的地方保護主義、集團保護主義現象比比皆是，都說明了這個問題。建立行政公益訴訟制度，將行政權的行使納人司法審查的范圍，通過法院對行政公益案件的審理，審查某個政府機關的某項行政行為的合法性，就可以審查某個政府機關公務員與行政權有關的某項行為的合法性，使權力得到有效的監督和制約。

(三)構建行政套益訴訟制度是完善行政訴訟制度的需要

完整的訴訟制度，既應當有對公民、法人和其他組織合法權益的救濟，也應當有對國家和公共利益的保護。缺少行政公益訴訟，是我國行政訴訟制度的一個重大缺陷。首先，行政訴訟法的立法宗旨決定了建立行政公益訴訟的必要性。行政訴訟法的兩大宗旨表明，行政訴訟中既應有私益之訴，也應有公益之訴，現行《行政訴訟法》欠缺對行政公益訴訟的規定，顯然有違其立法宗旨。其次，建立行政公益訴訟制度是行政訴訟受案范圍拓展的要求。行政訴訟的發展要求我國《行政訴訟法》要確立對抽象行政行為至少是規章以下的行政規范性文件的審查制度，而行政公益訴訟制度不失為一種較好的選擇。再者，行政訴訟原告資格全面拓展也要求我國建立行政公益訴訟制度。三、構建我國行政公益訴訟制度的具體設想

(一)實現多元化的行政會益訴訟主體

“在社會利益上，每個人都是為權利而斗爭的天生的斗士?！眳⒄崭鲊涷灢⒔Y合我國實際情況，筆者認為在我國提起行政公益訴訟的主體應實行多元化，包括檢察機關、社會團體、普通公民等都可以提起公益訴訟。檢察機關作為國家的法律監督機關，在行政程序意義上的監督應該是全面的、完整的，現階段的行政訴訟監督實際上是一種嘗試性監督，具有不完整性。因此，對損害國家利益和社會公共利益的行政機關，檢察機關應代表國家提起行政公益訴訟。社會團體的主要功能是對成員利益及社會公益的維護，以及對政府活動的參與和監督。社團應在不特定多數的成員利益和社會利益受到侵害的時候代表成員提起行政公益訴訟。如在工商部門對生產劣質食品的廠家不加治理的情況下，消費者協會即可代表廣大的消費者對工商部門提起公益行政訴訟。另外，應允許普通公民對損害國家利益和社會公共利益的行政行為向人民法院提起行政公益訴訟的權利。

(二)明確行政公益訴訟的受案范圍

行政行為侵害社會公益往往涉及國家利益、社會利益、廣泛的不特定多數人的利益，因此，公民、法人或者其他組織認為損害公共利益或者有損害公共利益之危險的行政行為都應確定為行政公益訴訟的受案范圍，它包括具體行政行為和抽象行政行為。現實生活中，主要集中在:污染環境、破壞生態平衡;侵害廣大消費者權益;危害社會公眾生命和身體健康;擾亂市場經濟秩序;國有資產流失;破壞社會公益事業;危害公共安全等領域。

(三)確立行政公益訴訟的舉證責任

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摘要： 本文針對我國的立法現狀，提出了檢察機關作為環境公益訴訟原告的若干建議。 關鍵詞： 環境公益訴訟 原告資格 公訴權 一、環境公益訴訟的概念和特征 （一）環境公益訴訟的概念 我國環境法學界對環境公益訴訟尚未作出明確的定義，學者間也未形成統一的看法。本文認為，環境公益訴訟是指任何公民、社會組織和國家機關，依照法律規定的程序，對違反法律規定，侵犯環境公共利益的行為，向人民法院起訴，由人民法院追究違法者的法律責任的活動。 （二）環境公益訴訟的特征 與傳統的侵權救濟途徑相比較，環境公益訴訟具有如下特征: 1、環境公益訴訟目的具有公益性 環境公益作為社會這一系統所具有的獨立的利益，區別于社會成員的個體利益。 2、環境公益訴訟行為具有預防性 環境侵權具有公害性和不可恢復性，一旦發生就難以恢復原狀，所以發揮環境公益訴訟的預防保護功能就顯得尤為重要，這也是我國《環境保護法》中“預防為主，防治結合”原則在訴訟法中的具體體現。 3、環境公益訴訟原告具有廣泛性 在環境公益訴訟中，原告起訴的目的在于保護因私人或政府機關的違法行為而受損的公共利益。 二、環境公益訴訟公訴權的立法不足 （一）環境基本法的立法不足 我國《環境保護法》第6條規定，“一切單位和個人都有保護環境的義務，并有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告”，其中的“一切單位”從字義上理解應當包括檢察機關、環境行政機關，以及其他企事業單位；“控告”一詞，應當包括向人民法院提起訴訟。但由于我國現行法律規定的模糊，并非所有的類似的訴訟都會得到法院的支持。根據我國憲法的規定和環境保護的現實需要，應及早對民事訴訟法和行政訴訟法進行修改，賦予檢察機關環境公益案件的起訴權，建立檢察機關提起環境公益訴訟制度，彌補民事訴訟法和行政訴訟法上的這個缺憾。 （二）《刑事訴訟法》的立法不足 我國《刑事訴訟法》第77條規定：“被害人由于被告人的犯罪行為而遭受物質損失的，在刑事訴訟過程中，有權提起附帶民事訴訟。如果是國家財產、集體財產遭受損失的，人民檢察院在提起公訴的時候，可以提起附帶民事訴訟?！薄蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于執行〈中華人民共和國刑事訴訟法〉若干問題的解釋》第85條規定：“如果是國家財產、集體財產遭受損失，受損失的單位未提起附帶民事訴訟，人民檢察院在提起公訴時提起附帶民事訴訟的，人民法院應當受理?！币陨蠗l款的內容是，在刑事訴訟中賦予檢察機關以提起刑事附帶民事訴訟的方式維護公共利益的起訴資格。這是我國現行的三大訴訟法中，唯一的關于公益訴訟原告資格的規定，而且還對檢察機關提起公益訴訟的條件限定為，僅在受損失的單位未提起附帶民事訴訟的情況下，檢察機關才能提起附帶民事訴訟。 （三）《民事訴訟法》和《行政訴訟法》的立法不足 我國《民事訴訟法》第14條:“人民檢察院有權對民事審判活動實行法律監督。”《民事訴訟法》第15條:“機關、社會團體、企業事業單位對損害國家、集體或者個人民事權益的行為，可以支持受損害的單位或者個人向人民法院起訴?！薄缎姓V訟法》第10條規定“人民檢察院有權對行政訴訟實行法律監督”。以上是民事訴訟法和行政訴訟法中關于檢察機關提起公益訴訟的相關規定，這些規定僅賦予了檢察機關的審判監督權和支持起訴權，并未賦予檢察機關對民事案件和行政案件的起訴權，檢察機關也就更無權代表公共利益提起民事訴訟和行政訴訟，這不能適應實踐中檢察機關提起環境公益訴訟的需要。 三、環境公益訴訟公訴權的立法建議 （一）環境基本法的立法建議 基于檢察機關所具備的國家法律監督機關的職能特點，及公益訴訟國家干預原則的體現。賦予檢察機關在環境公益訴訟中提起訴訟的權利，特別是當環境行政機關不履行法定職責時，檢察機關有義務對此進行監督，并可以采取包括環境公益訴訟在內的措施對環境資源破壞進行補救。這種環境公益訴訟既可以是針對環境行政機關提起的環境行政公益訴訟，也可以是針對破壞環境資源的單位和個人提起的環境公益民事訴訟，廣義上還包括環境刑事訴訟，檢察機關對破壞環境資源行為提起的刑事附帶民事訴訟，嚴格地講相當于刑事訴訟中的環境民事公益訴訟。因此，本文建議，應在我國《環境保護法》中，明確賦予檢察機關環境公益訴訟的原告資格，即檢察機關環境公益訴訟的公訴權。 （二）《刑事訴訟法》的立法建議 根

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據我國《刑事訴訟法》第條和《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國刑事訴訟法〉若干問題的解釋》第條的規定，雖在刑事訴訟中賦予檢察機關以提起刑事附帶民事訴訟的方式維護公共利益的起訴資格，但這僅是在刑事訴訟中賦予檢察機關以提起刑事附帶民事訴訟的方式維護公共利益的起訴資格，且在具體操作中規定了若干限制條件。因此，本文建議，在通過修改《刑事訴訟法》的相關規定，放寬檢察機關作為原告行使環境公益訴訟公訴權的條件，從而充分維護被害人的環境合法權益。 （三）《民事訴訟法》和《行政訴訟法》的立法建議 根據我國《民事訴訟法》第和條的規定，檢察機關可以支持受損害的單位或個人向人民法院起訴。在環境訴訟中，糾紛雙方當事人的力量對比不平等，污染環境、破壞資源者一般是企業、公司等生產經營性單位，他們是地方財政、稅收的主要來源，和政府機關等部門關系密切，經常受到地方政府的保護；作為受害方的公眾，為不特定的多數人，非常分散，難以形成共同的力量，在訴訟中處于弱勢地位，同時由于環境污染損害的機理復雜、潛伏期長，侵權致害具有公害性、累積性、間接性，受害者缺乏相應的科技知識和監測手段以及有關信息資料，而舉證困難，因而經常存在不敢、不愿或無力起訴的環境侵權案件。因此，本文建議，檢察機關可以利用自身現有的取證、偵查方面的資源優勢，以支持起訴的身份幫助環境訴訟的原告提供證據，支持原告提起環境公益訴訟。 根據我國《行政訴訟法》第條的規定，人民檢察院有權對行政訴訟實行法律監督。這種法律監督僅限于事后監督，而不包括訴前、訴中的監督。人民檢察院在訴前對具有損害公共環境利益的行政行為行使監督權是我國《行政訴訟法》第條的應有之義。因此，本文建議，對侵犯環境公益無人、無力起訴，或公民不敢、不愿起訴的，檢察機關以環境公益訴訟原告的身份參與到訴訟中來，可以更好地維護環境公益。 文章屋在線：wzk.co

    

篇8

日本在其《行政案件訴訟法》第五條中將行政訴訟分為抗告訴訟、當事人訴訟、民眾訴訟和機關訴訟四種。按照該條規定，民眾訴訟不限于救濟者本人權益，而是含請求糾正國家機關或公共團體不符合法律的行為的訴訟，具體包括與公職選舉有關的訴訟、與直接請求有關的訴訟、居民訴訟、基于《憲法》第九十五條的居民投票的訴訟、有關最高法院法官的國民審查的訴訟，目的在于使公民以選舉人的身份通過訴訟手段制約國家機關或公共性權力機構的行為。①

國內外有關行政公益訴訟原告的規定

為了防止行政機關的違法行為或不作為危害社會公共利益，公民可以通過司法手段監督行政行為，維護社會公益。傳統行政訴訟的原告是指與本案有直接利害關系資格的申訴人，②而行政公益訴訟的原告與之不同，是指為維護國家利益或社會公共利益提起申訴的個人或組織。誰最適宜成為公益訴訟的原告？如前所述，只要法律有明確規定，任何人都可以成為公益訴訟的原告提訟。但是，從訴訟經濟和訴訟秩序的角度看，公益訴訟的原告應當相對固定和統一。從有些國家的經驗來看，允許檢察機關代表國家提起公益訴訟是可行的。如果受到損害的不是國家利益，而是社會公共利益，那么，可以考慮讓那些代表公共利益的社會團體、協會以及自治組織提訟。

國外立法及規定。行政公益訴訟究竟應該由哪些主體來提起？西方國家通行的做法有這樣幾種：一是一般民眾，二是一般組織或團體，三是檢察總長。我國可以兼采三種作法，并根據我國的情況進行適當的改造。首先，我們可以借鑒日本的民眾訴訟作法，通過立法規定任何公民均可以選舉人的資格或其他與自己的法律利益無關的資格來提起行政公益訴訟；其次，我們可以借鑒意大利團體訴訟的做法，允許一般組織或團體就涉及到公共利益的違法行政行為或不作為提訟；第三，可以適當吸收美國和英國的私人檢察總長理論的合理因素，根據我國檢察機關的特色，規定可由檢察機關提起行政公益訴訟。

建立行政公益訴訟制度的意義。在當代中國司法實踐中，對有些帶有行政公益訴訟性質的案件，法院在作出不予受理或駁回的裁定中，常常有這樣的表述：該案不屬于法院受理案件的范圍，或者該案的原告并非本案的直接利害關系人或相對人。由于在我國現行的行政訴訟制度框架內還沒有明確關于公民能夠提起行政公益訴訟的規定，因此，法院作出的裁定是無可厚非的。

對于一般意義上的行政訴訟，原告若與案件沒有直接的利害關系依法則不可以，這是防止濫訴原則的必然結果?？墒?，如果有些主體侵犯了公共利益，公然違反普通法律或憲法時，在有關國家機關既不追究責任又不接受投訴，或雖接受投訴而不作處理時，在現行法律框架內，可否允許公民以原告的名義，以危及或損害社會公益的行政主體為被告向法院？法院如何接受和支持公民以訴訟的方式來維護公共利益？中國建立公民行政公益訴訟制度的理論根據和現實依據是什么？有哪些因素阻礙中國建立這種訴訟制度，如何根據中國的社會需求、文化傳統、實際國情推進我國公民行政公益訴訟制度的建立等等，這些問題都是討論行政訴訟原告擴大的意義所在。

行政公益訴訟原告的一般特征

淺析行政公益訴訟原告的概念我們不難得出，相對于私益訴訟而言，行政公益訴訟原告具有如下特征：從目的上看，行政公益訴訟的原告提起申訴的目的是為了維護公共利益、國家利益和社會整體利益，其原告與案件并不存在直接的利害關系，這是最為本質的特征。而私益訴訟的原告必須是自身合法權益受到侵犯的自然人、法人或其他組織，其訴訟目的是為了維護個人、法人或其他組織自身的合法權益。從范圍上看，雖然現行的行政訴訟法未承認無直接利害關系的原告能夠提起行政公益訴訟，但他們不應排除在公益訴訟之外。在直接利害關系人、相對人不愿訴、不敢訴、不能訴、怠于訴的情況下，無直接利害關系的原告當然也可以作為行政公益訴訟的原告。因為受害者是國家或者全體人民，侵害人（行政機關）本身就是這種利益的法定守護人，所以公益訴訟理應主要為制約行政性權力而設。行政公益訴訟明顯具有預防性質，即不需要公益侵害現實地發生，只要根據相關情況能夠合理地判斷其具有發生侵害的可能性，就可提訟。這有利于把潛在的大規模損害消滅在萌芽狀態，實際上是以較小的司法投入保護了更大范圍的社會利益，因而對于防止社會公益遭受無法彌補的損失具有重要意義。

對我國行政公益訴訟制度的思考

拓寬行政公益訴訟的資格。為了使國家和社會公共利益保護獲得可訴性，不應恪守傳統行政訴訟法理論“無直接利害關系便無訴權”的要求，而應將原告范圍擴及至任何組織和個人。我們可以借鑒國外公益訴訟的分類方法，將我國的行政公益訴訟界定為三類：一是民眾之訴，即申訴人與公益受害無直接利害關系，按傳統訴訟法理論會導致“公益受害無從救濟與民眾投訴無門之尷尬境地”，故法律授權這些個人或組織代表公眾提起民眾之訴；二是受害人訴，一方面原告是行政侵害的直接受害人，另一方面這一侵害行為又同時損害或威脅到社會公共利益，這時法律允許受害人提起含有保護私益和公益方面內容的行政公益訴訟；三是機關之訴，指負有維護公益職責的有關機關（如檢察機關）有權就行政機關的違法行為或不作為提起公益性行政訴訟。

公民行政公益訴訟應成為司法訴訟不可或缺的部分。公民行政公益訴訟與民事、行政訴訟以及刑事自訴的區別，主要體現在法律關系方面。民事訴訟的原告是指因民事權利發生爭議，以自己的名義向人民法院提起民事訴訟，并引訟程序發生的人。行政訴訟的原告是指對具體行政行為不服，依照行政訴訟法的規定向人民法院的利害關系人。原告必須與具體的行政行為之間具備法律上的利害關系。刑事自訴則是被害人或其監護人、近親屬為被害人的利益尋求司法救濟而直接向人民法院被告的訴訟。

確立檢察機關在公民行政公益訴訟程序中國家公訴人的角色。根據憲法賦予檢察機關作為國家的法律監督機關的權力，筆者認為通過立法確立檢察機關在公民行政公益訴訟程序中作為國家公訴人的角色較為適當。這是因為，在我國，公訴的職能源于監督的職能，是實現法律監督的方式之一。所以，對于我國憲法規定的“法律監督”也應理解為特指人民檢察院通過運用法律賦予的職務犯罪偵察權、公訴權和訴訟監督權，追訴犯罪和糾正法律適用過程中的違法行為來保障國家法律在全國范圍內統一正確實施的專門工作。從這個意義上講檢察機關提起行政公益訴訟，正是源于其對行政機關行政執法和其他方面的法律監督權，目的在于保障國家行政法律和其他相關的法律統一正確實施。③

在公民行政公益訴訟制度框架中，應有相應的規定協調、處理好公民和檢察機關在公益訴訟中的訴權主體關系。筆者認為，公民和檢察機關在行政公益訴訟活動中行使訴權，即均可成為行政公益訴訟的主體。但根據各自由法律賦予的不同地位和司法實踐的需要，應當合理分工和統一協調?？梢泽w現在以下方面：在公民提起行政公益訴訟應當受理的案件法院未予受理時，可由檢察機關行使公益公訴權；在法院對公民提起的行政公益訴訟案件作出書面裁定后，當事人不服的，可以在法定期限內上訴，超過法定期限的，按審判監督程序處理，檢察機關也可以依法提出抗訴；在法院對公民提起的行政公益訴訟案件不予受理又不說明理由時，可由檢察機關先建議立案，法院若仍未立案，則可直接由檢察機關提起行政公益公訴，法院必須受理；進入訴訟程序后，公民對提起的行政公益訴訟案件非正常撤訴時，也可由檢察機關提起公訴解決；對部分涉外的行政公益訴訟案件，由于涉及國家和利益，以公民作為原告顯然不合適。因此，由檢察機關以國家公訴人的身份提訟是十分必要的。

當然檢察機關提起的公益訴訟，必須提供相應的法律制度保障和資源支持。其中，最重要的就是檢察機關在訴訟中的權利問題。我們不妨借鑒美國的經驗，讓檢察官在公益訴訟中享有廣泛的權利，如調查取證權、優先審理權、和解權等。（作者單位：中國人民第二軍醫大學）

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一、環境公益訴訟的概念和特征

（一）環境公益訴訟的概念

我國環境法學界對環境公益訴訟尚未作出明確的定義，學者間也未形成統一的看法。本文認為，環境公益訴訟是指任何公民、社會組織和國家機關，依照法律的規定，對違反法律侵犯環境公共利益的行為，有權利向人民法院提訴，由人民法院追究違法者的法律責任的一系列活動的行為。環境公益訴訟的目的是維護環境公共利益，它不要求原告與本案有直接利害關系。環境公益訴訟制度的內涵包括環境公益訴訟的制度化、原告資格的適當放寬、環境公益訴訟的受理范圍、舉證責任的分配、訴訟費用的分擔、建立原告獎勵制度、發展環保團體和防止訴訟濫用。

（二）環境公益訴訟的特征

與傳統的侵權救濟途徑相比較，環境公益訴訟具有如下特征：

1.環境公益訴訟的目的具有公益性

環境公益作為社會所具有的獨立的利益，區別于社會成員的個體利益。

2.環境公益訴訟的行為具有預防性

環境侵權具有公害性和不可恢復性，一旦發生就難以恢復，所以發揮環境公益訴訟的預防保護功能就顯得非常重要，這也是我國《環境保護法》中“預防為主，防治結合”原則在訴訟法中的具體體現。

3.環境公益訴訟的原告具有廣泛性

在環境公益訴訟中，原告的目的在于保護因私人或政府機關的違法行為而受損的公共利益。

二、環境公益訴訟的公訴權之立法不足

（一）環境基本法的立法不足

我國《環境保護法》第6條規定的“一切單位”從字義上理解應當包括檢察機關、環境行政機關，以及其他企事業單位；“控告”一詞，應當包括向人民法院提訟。但由于我國現行法律規定的比較模糊，而并非所有的訴訟都會得到法院的支持。根據我國憲法的規定，根據環境保護的現實需要，應及時對民事訴訟法和行政訴訟法進行完善，賦予檢察機關環境公益案件的權，從而可以建立檢察機關提起環境公益訴訟制度，彌補民事訴訟法和行政訴訟法上的這個不足。

（二）《刑事訴訟法》的立法不足

我國《刑事訴訟法》第77條和《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國刑事訴訟法〉若干問題的解釋》第85條中明確規定了在刑事訴訟中賦予檢察機關提起刑事附帶民事訴訟的方式來維護公共利益的資格。這是我國現行的三大訴訟法中，關于公益訴訟原告資格的規定還對檢察機關提起公益訴訟的條件進行限定，僅僅在受損失的單位未提起附帶民事訴訟的情況下，檢察機關才能提起附帶民事訴訟。

（三）《民事訴訟法》和《行政訴訟法》的立法不足 我國《民事訴訟法》第14條和《行政訴訟法》第10條中，關于檢察機關提起公益訴訟的相關規定，這些規定僅賦予了檢察機關的審判監督權和權，并沒有對檢察機關的民事案件和行政案件的權，以至于檢察機關無權代表公共利益提起民事訴訟和行政訴訟，這完全不能適應檢察機關提起環境公益訴訟的需要。

三、環境公益訴訟的公訴權之立法完善

（一）環境基本法的立法建議

檢察機關的職能特點是國家法律監督機關，同時也是公益訴訟國家干預原則的具體體現。賦予檢察機關在環境公益訴訟中提訟的權利，當環境行政機關不履行法定職責時，檢察機關有義務對此進行監督并采取措施，對環境資源破壞進行有效的補救。環境公益訴訟分為環境行政公益訴訟和環境公益民事訴訟；它既可以是針對環境行政機關提起的環境行政公益訴訟，也可以針對單位和個人提起的環境公益民事訴訟。因此，在我國《環境保護法》中，應明確賦予檢察機關環境公益訴訟的原告資格，即檢察機關應行使的公訴權。

（二）《刑事訴訟法》的立法建議

根據我國《刑事訴訟法》第77條和《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國刑事訴訟法〉若干問題的解釋》第85條的規定，雖然在刑事訴訟中賦予檢察機關以提起刑事附帶民事訴訟的方式維護公共利益的資格，但這僅是在刑事訴訟中賦予檢察機關以提起刑事附帶民事訴訟的方式維護公共利益的資格，且在具體操作中規定了若干限制條件。因此，在通過修改《刑事訴訟法》的相關規定，應放寬檢察機關作為原告行使環境公益訴訟公訴權的條件，從而充分維護被害人的環境合法權益。

（三）《民事訴訟法》和《行政訴訟法》的立法建議 根據我國《民事訴訟法》第14和15條的規定，檢察機關可以支持受損害的單位或個人向人民法院。在環境訴訟中，糾紛雙方當事人的力量對比不平等，處于弱勢群體的污染環境、破壞資源者是地方財政、稅收的主要來源，和政府機關等部門關系密切，經常受到地方政府的保護；作為受害方的公眾為不特定的多數人，非常分散，難以形成共同的力量，在訴訟中處于弱勢地位，同時由于環境污染損害的機理復雜、潛伏期長，侵權致害具有公害性、累積性、間接性，受害者缺乏相應的科技知識和監測手段以及有關信息資料，弱勢群體的訴訟權利不對等，導致結果的不平等。

因此，檢察機關可以利用自身現有的取證、偵查方面的資源優勢支持，幫助環境訴訟的原告提供證據，支持原告提起環境公益訴訟。對侵犯環境公益無人、無力，或公民不敢、不愿的，檢察機關以環境公益訴訟原告的身份參與到訴訟中來，可以更好地維護環境公益。

參考文獻：

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    一、環境行政公益訴訟概念的界定

    環境公益訴訟指致使環境公共利益遭受侵害時,法律允許公民、環保組織或特定國家機關為維護環境公共利益而向法院提起訴訟的制度。環境公益訴訟并不是獨立于民事、行政、刑事訴訟之外的一種獨立的訴訟類型,它只是一種與訴訟目的及原告資格有關的訴訟方式和手段。主要包括四個方面的含義:

    1.提起環境公益訴訟的原告一方為特定國家機關、社會組織及個人。此處所指的特定國家機關為人民檢察院,它最有權提起環境行政公益訴訟。社會組織及個人可作為環境行政公益訴訟的原告提起訴訟。

    2.環境行政公益訴訟的被告為管理環境的政府部門及法律法規授權的環境行政主管部門,也包括按照法律規定行使環境監督管理權的部門。

    3.環境行政公益訴訟的對象是行政主體的具體行政行為或抽象行政行為。

    4.環境公益訴訟的目的在于維護公共利益,而非提起訴訟當事人自己的私利。

    二、建立環境行政公益訴訟的理論依據

    環境行政公益訴訟制度將成為鼓勵公民參與環境管理,加強對破壞環境的行政行為進行監督,減少因環境糾紛導致社會問題的重要手段。環境行政公益訴訟的建立,主要理論依據體現在以下兩點:

    1.環境法中的環境權理論認為,環境法律關系的主體擁有享有適宜環境的權利,也有保護環境的義務。具體而言,就是有在良好,健康的環境中生活的權利,有參與國家環境管理的權利,有在環境保護方面監督、檢舉、控告和訴訟的權利等。因此,公民的環境權利遭到行政行為侵犯的時候,不管是否為直接利害關系人,均有權提起訴訟,要求相關部門追究法律責任。環境權理論的興起為環境行政公益訴訟制度的建立提供了理論基礎。

    2.我國憲法規定:“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民依照法律規定,通過各種途徑和形式管理國家事務,管理經濟和文化事務,管理社會事務”。環境資源就其自然屬性和作為人類生活所必需的要素來說,乃全體公民的共享資源和公共財產,任何人不能對其任意支配、占有和損害;國家是基于全體共有人的委托而行使管理權的,因而政府作為委托人有責任管理好這些財產。

    當行政機關只注重本地的經濟發展、財政收入的增加,而對日益惡化的環境污染和環境破壞現象漠然視之,行政機關在防治污染方面不依法履行職責時,任何公民、組織或國家特定機關均可提起環境行政公益訴訟,監督政府機關或法律、法規授權的組織依法履行其職責或管理環境的義務。

    環境作為一種社會公共利益,與每個人的利益都息息相關,環境法是一種社會法,從社會法理的觀點而言,環境公益訴訟制度以社會法思想為底蘊,具有社會法理基礎。

    三、建立環境行政公益訴訟制度的必要性和可行性

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一、行政公益訴訟的理論與實踐考察

行政公益訴訟是指公民、有關組織或者機關認為行政主體行使職權的行為違法，已經侵害了公共利益或者對公共利益有現實侵害可能的，雖與自己無直接利害關系，但為維護公益而依法向法院提起的行政訴訟。與傳統的行政訴訟比較，行政公益訴訟有如下特點：(1)原告的訴訟資格有變化。傳統的行政訴訟要求原告與被訴行政行為有著法律上的利害關系的公民、法人或其他組織，當事人提起并參與訴訟，其原告資格的獲得是因為客觀上的權利或利益受到了侵害，而行政公益訴訟并不要求原告與被訴行政行為有直接的利害關系。將行政公益訴訟納入行政訴訟制度之后，原告不僅向司法機關伸張自己的個人利益，而且伸張同一事件受害的其他廣大公民利益之維。也就是說，原告申訴的基礎并不單純由于自己的權利受侵害。(2)行政公益訴訟具有預防性質：不以損害的實際發生為要件。只要能根據有關情況合理判斷有社會公益侵害潛在可能，即可提訟。這樣可以有效地保護國家利益、社會秩序不受違法行為的侵害，把違法行為消滅在萌芽狀態。(3)行政公益訴訟的目的不是為了個案救濟，而是為了維護公共利益，原告的訴訟主張指向的是公共利益而非某個人或某些人的利益。(4)行政公益訴訟的判決未必僅限于訴訟當事人，而是遍及所有享有原告資格的人，其效力有明顯的“擴張性”。

行政公益訴訟作為新型訴訟形式，在西方法治國家已發展得相當成熟，只是各國理論界和實務界對之稱呼不一，諸如民眾訴訟、公民訴訟、以公法名義保護私權之訴等等，但內涵大體相當。

在美國，行政公益訴訟被稱為所謂的“私人檢察總長制度”，即國會通過制定法律，授權私人或團體為了公共利益，針對官吏的非法作為或不作為而提起的訴訟。主要包括相關人訴訟、納稅人訴訟和職務履行令請求訴訟三類。關于行政行為對公共利益的侵害，只要私人檢察總長能，就由他來發動司法審查程序，如果他不能，則可以由檢察總長為之。同時，代表一個地區、一個行業、一個階層的各種社會團體也具有相關的原告資格。

在法國的行政訴訟中，越權之訴著眼于公共利益，是一種對事不對人的客觀訴訟。法國最高法院認為，法律中排除一切申訴的條款，不能剝奪當事人提起越權之訴的權利。只有在法律中明確規定不許提起越權之訴時，當事人的申訴權才受到限制。在德國，《行政法院法》確立了行政訴訟的公益代表人制度，即分別把聯邦最高檢察官、州高等檢察官、地方檢察官作為聯邦、州、地方的公益代表人。公益代表人在行政訴訟中是參加人，為捍衛公共利益，可以提起上訴和要求變更行政行為。

二、在我國建立行政公益訴訟制度必要性分析

(一)建立行政公益訴訟制度是現實迫切需要。當前，我國現實生活中存在著大量公共利益被侵害而得不到司法救濟的情況，主要有：(1)國有資產流失。據估計，20世紀80年代，國有資產每年流失500億元；進入90年代，每年至少流失800至1000億元，加上銀行壞賬、偷稅漏稅、公款消費以及決策失誤造成的浪費等，國有資產損失已是一個相當大的數目。國有資產屬全體人民，國家機關是依人民授權而管理國有資產的，故若其在管理中懈怠或，人民應有權直接動用司法手段進行干預。但這些流失的國有資產，因訴訟制度的缺陷絕大多數無法追回。(2)環境污染和破壞。一些企業為追求眼前經濟利益在生產中忽視環境因素，當地行政機關為了本地經濟的發展對破壞環境行為熟視無睹，致使環境的污染和破壞日益嚴重。老百姓上訪、控告，問題也沒有得到有效解決。(3)土地開發中不合理利用問題嚴重。據報道，當前全國城市建設用地4％～5％閑置，40％處于低效利用，每年損失土地收益約800億元。主要原因是行政機關違反土地管理法規和保護國土資源的國策，違法占地、批地，大搞開發區等形象工程，造成大量土地閑置和資源浪費。但我國土地所有權不屬于個人。與公民無直接利害關系，因此傳統行政法對此無法進行救濟。(4)政府在公共工程、政府采購等領域，違法招標、發包，違法審批無效工程、豆腐渣工程，給國家造成重大損失。(5)電信、鐵路等行業的壟斷現象，致使服務價格居高不下，甚至出現隨意提高價格的現象。如春運火車票價每年上漲20％～30％，這無疑是鐵路部門借助行政性權力和壟斷地位強行提高價格，以謀取暴利。火車票隨意漲價不但不合理，且多數情況下未依法經過價格聽證程序。但老百姓面對這種隨意漲價行為，雖有怨言卻無能為力。

上述問題發生的根本原因在于沒有切實有效的法律制度有針對性地保護社會公共利益，建立公益訴訟制度已非常緊迫。

(二)建立行政公益訴訟制度有充分的理論依據。公權利需要得到司法救濟。權利離不開救濟。而維權的主要途徑和最終途徑是司法救濟。在理想的觀念模型中，司法機構常常被界定為旨在以一種確保對爭訟各方都公平和正當的方式使沖突解決制度化的專門組織。當行政主體的違法行為或不作為對公民的社會公共權利造成侵害時，法律應當允許公民為維護社會公共權利而向法院提起行政訴訟，以使該權利得到司法救濟。

公權力應當受到制約。“歷史經驗已經反復證明，政府權力越大，如果不加控制和制約，其被濫用的可能性就越大，人民的自由和權利受到侵害的可能性就越大?！蹦承┬姓嗟男惺箍赡懿⑽磳ο鄬θ说闹苯永嬖斐蓪嶋H的侵害，但是卻可能損害社會公共利益，如果不將其納入司法監督的體系，無法通過公民的途徑訴諸司法審查，僅僅依靠行政系統內部的監督和制約“一方面使得公權系統呈無限擴張趨勢，造成行政運作效率低下，社會資源大量浪費；另一方面，也使得各種權力日益聚合成一個擁有自身利益的龐大體系，堵塞了公民參與國家事務管理和主張各種權益的途徑”。所以，出于對行政權力制約的需要，應當建立起行

政公益訴訟制度。

(三)建立行政公益訴訟制度符合我國行政訴訟法的立法宗旨。我國《行政訴訟法》第一條規定：“為了確保人民法院正確、及時審理行政案件，保護公民、法人和其他組織的合法權益，維護和監督行政機關依法行使職權，根據憲法制定本法。”由此可知，我國行政訴訟法的立法宗旨有兩個：一是保護私權；二是確保依法行政。不管違法的行政行為是否實際損害某個私權益，只要其行為違法，就是對依法行政的破壞。在行政訴訟體系內設立相應的公益訴訟制度對行政機關的某些違法行為予以限制和糾正。符合我國行政訴訟法的立法宗旨，可以彌補我國現有行政訴訟制度的缺陷，讓行政機關的行政行為得到更全面、更有效的監督。

三、建立我國行政公益訴訟制度的設想

(一)原告資格的拓展。法治發達國家提起公益訴訟的主體一般包括個人、組織和檢察機關三類。我國現行《行政訴訟法》第十條規定，“人民檢察院有權對行政訴訟實施法律監督”；第二條和第四十一條規定行政訴訟的原告必須是合法權益受到侵犯的自然人、法人或其他組織。在我國檢察機關、社會團體和個人提起公益訴訟無法律依據。筆者認為，借鑒法治發達國家的經驗必須放寬主體的資格，賦予檢察機關、社會團體和個人代表國家或民眾提起公益訴訟的權利?？蓪⑽覈墓嬖V訟分為三類：一是機關之訴，指負有維護公益職責的機關(如人民檢察院)，有權以國家名義對侵害國家利益、社會公共利益、公眾或群體公共利益和公共秩序的違法行為向法院提起公訴。二是團體之訴，指企事業單位、社會團體(包括具有法人資格和不具有法人資格的社會組織)，有權以自己的名義對侵害國家利益、社會公共利益、公眾或群體公共利益和公共秩序的違法行為向法院提訟。三是公民之訴，指公民(包括與本案有直接利害關系和與本案無直接利害關系人)以自己的名義對侵害國家利益、社會公共利益、公眾或群體的公共利益和公共秩序的違法行為向法院提訟。

(二)限制公益訴訟的受案范圍?？紤]到我國司法資源有限和避免濫訴的需要，筆者認為，確立行政公益訴訟的受案范圍應限于公共利益受到違法行政行為侵害或者可能受到違法行政行為侵害而引起的行政爭議。但如何界定行政公益訴訟中的“公共利益”是一個值得探討的問題。表面看來“公共利益”一詞是日常生活中的常用詞，不難理解。許多學者在其論著中也將行政公益訴訟直接解釋為“為了維護公共利益而提起的行政訴訟”，并未對“公共利益”這一概念進行界定。然而在探討行政公益訴訟這一論題時“公共利益”始終是個繞不過去的檻，如果不對其作出明確的界定。此后的一切理論構建包括公益訴訟的受案范圍、原告資格等等都可能無的放矢。那么到底應該如何界定公共利益呢?

準確界定公共利益其實決非易事：國家的法律沒有對此作出明確的規定；不同的社會發展階段、不同階層的人對其理解也可能不盡相同。學者們也根據自己的理解進行解釋，可謂人言人殊。筆者比較認同黃學賢教授的界定方法：即將公共利益概括出四個基本要素：第一，公共利益必須具有公共性。這種公共性表現為地域的廣泛性、受益對象的廣泛性。第二，公共利益必須具有利益的重要性。這種利益的重要性表現為明顯大于私益和為一定區域的人們所共同認可。第三，公共利益必須具有現實性。所謂現實性即公共利益是可見的或者經過努力在一定時期內是可以實現的，而不是虛無縹緲或者可望而不可及的。第四，公共利益必須通過正當程序而實現。

由此，公益訴訟的受案范圍的確定主要包括以下三種情況：第一，行政機關作出的侵害或可能侵害社會公共利益的違法具體行政行為；第二，行政機關不履行法定職責，致使公共利益受侵害或可能受侵害的消極行政行為；第三，違反憲法、法律法規的規定。侵害或可能侵害到公共利益的抽象行政行為。

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二、現有主要公益訴訟主體資格的缺失

根據新民訴訟法的規定（對于環境污染案件和侵犯眾多消費者合法權益等案件可以提起公益訴訟）和理論界的有關學說我國的公益訴訟主要分為以下幾類：環境污染、經濟壟斷、侵害消費者權益。

（一） 環境公益訴訟主體資格的尷尬

環境問題一直以來困擾著社會，它不僅危害經濟的發展，更危害了公民的健康。有些小的環境污染導致少數公民利益受損，當事人可以直接基于侵權責任法提起相應的民事訴訟，以此來保護自己的權利。但是對于影響重大的環境案件，由于直接受害群體不確定，導致普通公民無法提起一般的民事訴訟，雖然新民事訴訟法的出現為解決此類環境污染問題提供了法律的保障，但是從現實司法實踐來看由于法律對于主體的確定缺少明確的規定等因素導致很多案件無法進入審判。例如中華環保聯合會訴濰坊水污染企業案件使新民事訴訟法的實施陷入了尷尬。被學界認為，最適合擔當環境公益訴訟主體的環保部下屬機構中華環保聯合會于2013年3月6日向濰坊市中院提起公益訴訟，但是濰坊中院卻在超過7天受理期限的情況下不予答復是否立案。在此之后，中華環保聯合會又針對山西省原平市住建局環境侵權案向山西忻州中院提起環境公益訴訟；針對重慶市雙慶硫酸鋇有限公司環境污染案向重慶市第4法院提起環境公益訴訟，但是，兩起案件均未被法院受理。[②]除了法律缺少明確規定外，案件不被受理與地方政府干預司法，維護地方利益有關。但是主要的問題依然在于，僅僅一個發條無法發揮應有的作用，因此我國立法機關還應出臺相關的司法解釋才能夠使得環境類公益訴訟真正進入正軌。

（二）、企業壟斷損害消費者利益

我國的壟斷企業大多和體制有關，帶有行政主義色彩。壟斷性企業往往受到地方政府的保護，雖然給地方政府帶來了財政收入，但是嚴重損害了公民利益和市場經濟的公平性，因此由于壟斷企業導致的侵害消費者、其他企業利益的事件一般很難通過司法途徑予以解決?？梢赃@么說，在我國企業壟斷的產生是行政權擴張的結果。[③]針對這種情況的公益訴訟如何提起，成為一個嚴峻的問題。雖然新民事訴訟法出臺后有關機關可以對此提起公益訴訟，但是這個有關機關的是否可以包括行政機關呢，法律并沒有予以明確的規定，同時什么機關可以提起這類訴訟法律也沒有規定。這就是此類公益訴訟主體的缺失。

三、公益訴訟主體資格解析

（一）、法律規定的機關

對于新民事訴訟法中：法律規定的機關，理論界異議較大，從我國憲法的規定來看，有關機關指的是：立法機關、司法機關、行政機關、軍事機關。但是從法理的角度來看只有行政機關和檢察院可以具有訴權。對于檢察院具有訴訟理論界沒有爭議，對于其他行政機關是否應該具有訴權，爭議較大。

1、1行政機關是否應該具有訴權

筆者認為：行政機關不應該具有訴權，理由有三。首先，根據司法實踐來看很多的公益訴訟事件的產生都和地方行政機關的不作為或者亂作為有關，如果允許行政機關作為原告，他們有可能通過訴 訟來規避責任，這種規避責任的方式主要是通過自己提訟來阻礙其他團體提訟的可能，或者通過規避利害關系的方式提起和自己責任無關的訴訟請求，甚至可能通過偽造證據形式來規避責任、保護地方利益。其次，行政機關所做的行為應該是行政行為，如果由行政機關來提起的訴訟將不具有行政行為性子，這樣的話就和憲法為行政機關定義的職能相違背，最后，行政機關作為公益訴訟的主體提訟時，掌握著訴權和行政權兩項權利，這樣的話不利于司法的公正，對于被告方是不利的和不公平的。

1、2檢察機關的訴權

“檢察機關提起公益訴訟是各國的通例，無論是英美法系還是大陸法系國家，作為行政機關和司法機關的檢察機關，都是具有提起公益訴訟的權利。”[④]（）雖然我國訴訟法并沒有規定檢察機關是否可以作為民事訴訟原告，但是也沒有禁止其作為原告出現，因此檢察機關作為民事訴訟的原告并不和法律相違背。而且，檢察機關是我國憲法所規定的專門進行法律監督的機關，保護國家利益和社會利益是檢察機關的職責。與此同時，由于公益訴訟一般案情復雜，訴訟費用很高、專業性很強，例如環境類公益訴訟需要做各種鑒定、化驗、評估等花費巨大，需要專業人生參加，而檢察機關作為國家機構，擁有足夠的物力財力、人力去進行訴訟。

由檢察機關來提起公益訴訟具有諸多的優勢，但是同時也存在一個問題：監督的空缺。首先是缺少內部監督，由于公益訴訟剛在立法中予以確認，因此檢察機關還沒有設立專門的公益訴訟機構，缺少必要分工。這種內部機構分工不明，不利于檢察機關自己監督的實現。其次，缺少社會的有效監督，根據新訴訟法規定只有直接關系的利害關系才可以提起公益訴訟。著就導致社會其他公眾無法對案件進行實時的監督。

（二）有關組織

這里的有關組織指的是社會團體。隨著經濟的發展，公益訴訟所涉及的案件往往是疑難復雜的，普通的公民對于這類案件在精力、財力上的承受能力有限，而且訴訟中被告往往是具有優勢地位的社會組織，在訴訟中公民難以與此抗衡。相反，社會團體往往具有一定的經濟實力和社會影響力，因此由其代替公民提訟可以更好的實現訴訟的目的。

但是，我們應該對社會團體的訴訟范圍予以法律釋明，每個社會團體只可以從事和其團體性子一致的公益訴訟，否則容易出現濫訴現象。同時我國還應該盡快成立相關的機構來監督社會團體提起公益訴訟的行為，以防止其本身行為觸犯公共利益。

（三）普通公民

我國新民事訴訟法規定，只有具有直接關系的利害關系人才能提起公益訴訟，其他公民不能提起公益訴訟。這一規定否定了普通公民提起公益訴訟的資格，立法機關這么規定具有一定的合理性，因為近些年來我國訴訟中存在著濫訴問題，導致司法資源嚴重浪費。而且，我國公益訴訟制度剛剛起步，訴訟程序、訴訟范圍等都還需要更加明確細致的規定，賦予公民個人資格則存在更多需要細化的條件和限制。但是，賦予普通公民公益訴訟的訴權是大勢所趨。

從國際的立法趨勢來看，公民享有公益訴訟的訴權被大多數國家認同。大多數國家在環境、食品安全、反壟斷、牽涉國家利益的訴訟中賦予公民公益訴訟主體資格。例如早在古羅馬時就已經賦予公民公益訴訟訴權，美國1863年，制定了《反欺騙政府法》，該法規定：任何個人或公司在發現有人欺騙美國政府索取錢財后，有權以美國聯邦政府的名義控告違法的一方，并在勝訴后分得一部分罰金。該法的頒布具有開創性的意義，它意味著公民個人可以以原告身份啟動公訴，而且在勝訴之后，可以分得一部分罰金，它是現代公益訴訟制度的開端。

從法理來看，我國憲法規定：中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民依照法律規定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。因此，賦予公民公益訴訟的訴權是憲法原則的要求，同時普通公民可以一起公益訴訟也是法治理念提升的內在要求。

當然，由于由公民提起公益訴訟具有一定的弊端，因此未來如果允許公民可以提起公益訴訟的話，應該對公民可以提起的公益訴訟的范圍和程序予以限制，例如可以規定在有關機關和組織不作為的前提下公民可以提起公益訴訟。同時為了防止濫訴的出現，應該設置一個前置程序，由公民先就內容進行一次法庭的聽證。

在現行法律沒有規定普通公民享有公益訴訟訴權的情況下，我認為我們立法機關應該考慮通過其他途徑賦予其公民參與的權利，例如公民如果發現侵害公共利益的事件可以向有關機構反應，同時法律規定，有關機構必須對公民的反應分情況作出不同處理。同時，我認為有必要賦予公民監督有關機關和相關組織進行公益訴訟的權利。之所以這樣做是為了防止它們的不作為。

四、結語

新民事訴訟法有關公益訴訟的規定，開創了我國公益訴訟的先河，為公益訴訟的順利開展提供了法律的保障，但是我們應該看到公益訴訟的主體的規定還有待立法機構予以司法解釋，只有各種司法解釋相互印證才能保證公益訴訟的順利進行。公益訴訟主體的確定不僅要從法理的角度分析，同時還要考慮我國的社會現實，只有這樣才能實現法律效果和社會效果的統一。

[①] 顏運秋：《公益訴訟理念研究》[M].北京:中國檢察出版社, 20__年。

篇13

近年來，“公益訴訟”時常見諸報端，成為了熱門詞匯，似乎已然成為公眾期望用之以抵御公害事件、維護公共利益的武器之一。然而，一系列維權案件，如反就業歧視、環境保護、反消費欺詐、食品安全等案件，尤其是2005年北大師生訴中石油案大都由于“原告主體不適格”而吃了法院的閉門羹。有鑒于此，公益訴訟的提起主體問題顯然是民事公益訴訟制度、規范的建立健全和適用的重要前提。

一、公益訴訟的概念

公益訴訟，顧名思義，即為維護公共利益而提起的訴訟。學界對其定義不一，簡而言之，公益訴訟就是“在公共利益被侵犯的情況下，有關的主體向法院提訟，尋求司法救濟以保護公共利益?！边@里有兩點需要明確：

（一）公共利益的界定

公共利益，即不特定多數人的利益。這一概念早已成為法律術語。《民法通則》第七條規定：“民事活動應當尊重社會公德，不得損害社會公共利益，擾亂社會經濟秩序?！薄段餀喾ā?、《合同法》等民事法律中也有類似的規定。然而，在具體法律適用中，公共利益如何界定是一難題，并且往往成為啟動公益訴訟的瓶頸之一。例如，在人口數為5萬的村鎮上，因建立一所小學而征用土地，大家都會認為這是為了公共利益的需要，目的是解決全村兒童的受教育問題。然而，若因建立一間私人企業的廠房而征用土地，則可能被認為是為了追求私利，與公共利益無關。然而，當這個企業可以滿足當地5000人就業時，公益與私益的界限真的還如想象般那樣清楚么？這便是問題所在。說不清何為公共利益，就談不上如何公益訴訟。筆者認為，公共利益，區別于國家利益（這里指國家在經濟、政治、外交和國防上的整體利益）和私人利益，亦不是簡單的大家的利益的疊加，而是“必須具有公共性質，體現社會發展的整體性要求和強國富民的目標?！笨梢?，這是一個廣泛使用但并不十分明確的概念，是隨著社會發展的變化而不斷變化的。因此，基于社會健康發展和保護社會公眾利益的要求，對公共利益的界定不應特別嚴格。凡是具有公共性質，能體現不特定多數人的利益時，就可認為屬于公共利益，這便解決了公益訴訟的門檻問題。至于審判過程中來具體認定是否為公益訴訟，可依法律和雙方當事人的證明活動來判斷。

（二）有關主體的界定

這里的有關主體，即訴訟活動中的原告。在私益訴訟中，原告是確定的。然而，如前所述，公共利益的主體是不特定多數的公眾，這便與現行的《民事訴訟法》第一百零八條第一款第一項“原告是與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織”發生矛盾。公共利益的主體的不特定性決定了利害關系的不明確性。也就是說，在現實中，并不是所有的公眾都與受損的公共利益有直接利害關系，其直接性有強有弱，甚至更多時候是間接利害關系，這便不符合“直接利害關系”的規定，這些公眾往往因此被法院認定為不具有原告資格，最終導致其合法權益無法得到保護，侵權人的行為得不到及時有效的遏制和懲處。所以，越過“公共利益”概念的門檻，對有關主體的明確界定便成為公益訴訟制度有效實施的關鍵。

二、民事公益訴訟的提起主體

有損害就應當有救濟，有訴訟就應當有原告。私益訴訟中的原告是明確的，而由于公益訴訟的特殊性，其主體角色應由誰來扮演？筆者認為，可以將提訟的主體資格賦予公民個人、公益性社會團體、檢察機關和主管行政機關，并將“在必要時候提起民事公益訴訟”作為一項行政機關的法定職責。同時，充分發揮公民知情權和監督權，強化檢察機關的法律監督職能。

（一）行政機關提訟的可行性辨析

1．公益訴訟中行政機關的法定義務。行政機關擔負著執行國家權力的責任，維護社會公共利益理應是行政機關的法定義務。根據《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國國務院組織法》和《中華人民共和國地方各級人民大表大會和地方各級人民政府組織法》的規定，行政機關有管理本行政區域內經濟、文化、衛生、環境和資源保護工作，保障公民的合法財產和人身權利、民利和其他權利的職責?？梢姡敼怖嬖馐芮趾r，由作為管理者的主管行政機關提訟，具有法律上的正當性和合理性?，F實生活中也有相關案例：2009年11月，云南省昆明市環保局作為原告提起公益訴訟，昆明市人民檢察院同時出具支持意見書對原告的訴訟予以支持，昆明市中級人民法院受理了案件并最終支持原告的訴訟請求。

2．公益訴訟中行政機關的獨特優勢。行政機關在日常職務活動中會獲取大量關于公共利益損害的信息，其對社會活動負有監督職責，可以較為容易地衡量損失、提出救濟手段和改善、預防等措施。由其代表公益進行訴訟，可以方便、快捷、有效地舉證，訴訟勝算更大。

3．在法律層面上，由行政機關提起公益訴訟已開先河?！逗Ｑ蟓h境保護法》第九十條第二款規定，“對破壞海洋生態、海洋水產資源、海洋保護區，給國家造成重大損失的，由依照本法規定行使海洋環境監督管理權的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求?！边@已經在一定程度上為行政機關作為公益訴訟的原告提供了先例和依據。

4．行政機關提起公益訴訟須建立配套的措施予以規范和監督。由于提訟的主體是某一領域的主管行政機關，因此為減少和避免相關行政機關的地方保護主義、部門利益和消極懈怠的不利因素，將提起公益訴訟作為其法定職權的同時，建立有效的問責制顯得格外重要。凡怠于行使權力，故意庇護違法者的相關負責人，應當追究其法律責任。此外，要充分發揮公民、新聞輿論、社會團體和檢察機關的監督作用，保證其在陽光下積極合理地履行行政職責，實現對公共利益的保護。

（二）公益性社會團體提訟的可行性辨析

公益性社會團體，如環境保護協會、消費者協會，在某一專業領域更具有專業性和權威性，提起公益訴訟符合其社團的宗旨和目的。實踐也表明，由公益性社會團體來提訟也已得到認可。例如，2010年底，中華環保聯合會和貴陽公眾環境教育中心作為原告提起了公益訴訟并最終勝訴。但是，社會團體有其自身的和外在的不足。當社會團體內部分歧較大或有利益沖突時，其作用便大打折扣。而且，目前，中國的社會團體尚未成熟，力量不足，若將公益訴訟的原告資格單獨賦予社會團體，不具有穩定性和可靠性。因此，保留其原告資格，承認其提訟的可能性，既可使其在某些情況或發展成熟時提訟名正言順，也是對公益訴訟主體制度的良好補充。

（三）公民個人提訟的可行性辨析

1．公民個人提起公益訴訟的優勢。公民個人最具公益熱情，更容易發揮公益訴訟制度在公共利益保護領域的作用。相比于其他主體，其制約的力量更大，范圍更廣。公共利益遭遇侵害時，公民個人往往也是最為直接、最為敏感的利益受害方。因此，公民個人具有天然的維護公共利益的積極性。

2．公民個人提訟的法律保障。2004年的《憲法修正案》第二十四條明確規定：“國家尊重和保障人權”。而訴權就是人權的一種，是人權中的程序性、保障性、救濟性的權利。根據這一觀念不難得出，人人平等地享有訴權。如果沒有足夠充分且正當的理由，這種權利是不能被限制和剝奪的。所謂足夠充分且正當的理由，即國家利益和社會公共利益。然而，“為了公共利益而限制保護公共利益”似乎矛盾，其實不然。由于個人能力有限，而且存在較高的訴訟費用和專業知識的局限，一般情況下公民個人不適合單獨作為原告。此外，限于個人的特點和“一事不再理”的原則，公民個人反倒容易使得公共利益無法得到充分的保護，或者易出現強勢一方的侵權人利用其弱勢特征而減輕和逃避責任。但是不排除某些公民個人或群體，具有較強的法律知識和其他技術能力，賦予其資格更容易發揮其制約不法行為的作用，最終取得和維護公共利益積極效果。同時，此亦是公民參與行使民利的良好體現。

3．公民個人的資格也不應是完全自由的。由于事關社會公共利益，對公民個人的資格應予以必要的限制。這里的限制，應當理解為：公民提起公益訴訟之前應當在適當范圍內予以公示，經過行政機關和相關社會團體的審查和同意后，方可提訟。其間若有不同意見或不予批準，應當給出具體理由。行政機關對有具備相應知識水平的符合條件的公民個人予以支持。因此，在公益訴訟中賦予公民知情權、監督權和有限制的權，一方面是為公民檢舉、控告和監督的制約作用提供法律支持，另一方面是當公民個人提訟時，使之符合原告主體資格，而不受“直接的利害關系”的限制。當然，公民作為原告時，訴訟費用等制度應當特別規定。

（四）檢察機關提訟的可行性辨析

1．檢察機關基于國家法律的監督者的地位而代表國家。檢察機關并不是對公益有直接的利害關系，而是行使憲法和法律賦予的權力?！皺z察機關是國家的法律監督者，既然能夠代表國家，對破壞刑事法律秩序，違背社會公共利益的犯罪嫌疑人提起公訴，以的方式實現對刑事法律的監督，則同樣也可以代表國家對破壞民事法律秩序，導致國家利益和社會公共利益受到威脅的當事人提起民事訴訟?！?。這在法理和法律上是說得通的。檢察機關實踐中也不乏由檢察機關提起公益訴訟的案例。1997年，改革開放以來我國第一起由檢察機關以原告身份代表國家利益提訟的案件得到了法院判決的支持。河南省方城縣人民檢察院作為原告，向方城縣人民法院遞交了民事狀，要求確認一份以明顯低于市場價格進行國有資產交易的買賣協議無效。2009年，湖南省××市望城區檢察院作為原告某水泥廠。之前，該水泥廠造成了嚴重的環境污染，并引起了村民和水泥廠之間的沖突，發生了刑事案件。檢察機關到實地察看時，發現環境污染確實很嚴重，晾的衣服很快就全是灰塵。但是村民不愿意（原因不詳），檢察機關只好當原告。村民寫委托書，檢察院。之后，水泥廠壓力很大。在這種背景下，法院最后主持了調解并達成了兩條協議：一是要求被告整改；二是對村民進行賠償。這個案件被評為湖南省2009年十大法治事件。由于現實情況的迫切，許多公共利益受損卻因主體不適格而無法救濟，公眾的人身利益得不到有效保護，由檢察機關作為訴訟主體能夠緩解和改善這種緊迫的狀況。

2．檢察機關提訟亦有不足。鑒于民事訴訟的獨特性，檢察機關的工作性質和工作負擔等等，檢察機關不適合單獨成為提起公益訴訟的原告。但是檢察機關應當發揮強有力的法律監督作用，對行政機關應當而不、人民法院的審判活動和審判結果及公益訴訟的其他活動進行檢察、監督。

由此可見，任何主體都不適合單獨作為環境公益訴訟的唯一原告，這就決定了民事公益訴訟主體多元化，應當發揮各方的優勢，彌補各自的不足，這樣才能形成強有力的公益訴訟的主體。

三、公益訴訟預備入法

公益訴訟無疑是此次民事訴訟法修改的一大亮點。在社會公共利益受到損害時，不僅需要有人來提訟，更需要有法律來明確和保護訴訟主體的資格?，F行法律沒有針對公益訴訟的條款，自然也就沒有特別授予有關機關、團體和任何個人提起公益訴訟的權力，這將會導致訴權主體的缺位而使訴訟無法啟動。針對越來越多的侵害公共利益的現象和公益訴訟難的情況，《草案》第八條規定：“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，有關機關、社會團體可以向人民法院提訟。”，其立法目的顯而易見。《草案》賦予有關機關和社會團體對消費者權益和環境污染等涉及公共利益案件的訴訟主體資格，補充并完善了我國的當事人制度，使得公益訴訟法律制度得以建立健全，從而以司法的手段進一步保障了社會公共利益。

然而，《草案》對關鍵的公益訴訟原告主體適格問題的規定并不充分。

（一）沒有賦予公民個人權

如上所述，公民個人對提起民事公益訴訟的監督，或者個人親自提訟對公益訴訟的即時順利進行、維護社會公共利益、保障社會公眾的合法利益具有不可替代的優越性?！恫莅浮放懦斯駛€人在公益訴訟中的資格，這不僅不利于公民個人維權的積極性和社會整體觀念，而且在一定程度上加大了公益訴訟對有關機關的依賴程度。

（二）主體不明確

有關機關，是指哪個機關？檢察機關還是行政機關？按照分權原理，行政機關依法行使行政權，檢察機關依法行使檢察權。然而，在法律沒有明文規定的情況下，行政機關按其職責當然可以提起公益訴訟，而檢察機關亦可根據法律監督權啟動訴訟。二者怎樣協調，會使實際運作中發生困難。對此，立法應當予以明確。

（三）主體資格與主體的訴訟權利尚未協調

由于民事訴訟的可處分性，當事人可以在不違反法律強制性規定的前提下，自由行使訴訟權利，例如，變更、放棄訴訟請求，承認對方當事人的訴訟請求，進行和解等。然而，公益訴訟的特點是利益的公共性。社會公眾是不特定的多數人，他們是最終的訴訟結果的承擔者。既然如此，在公益訴訟中的主體如何行使自己的訴訟權利，能否如私益訴訟一般自由地變更、放棄訴訟請求？顯然，答案否定的?！芭e輕以明重”，在多數人訴訟中，當事人變更、放棄訴訟請求或者和解的尚需經過被代表的當事人同意，更何況事關不特定多數人的公共利益。然而，如方才所述，經過不特定多數人同意是不可能實現的，那么主體的權限如何規定？筆者認為，雖然公益訴訟的主體在訴訟中以自己的名義提訟，但訴訟結果最終由國家和社會公眾承擔。因此，公益訴訟的主體就公益部分實體權利處分時應當受到限制。法律應當對此作出規定，訴訟請求的提出、變更和放棄以及進行和解，應當經過特定的程序，充分聽取社會公眾、社會團體、行政機關的各方意見。當意見出現較大分歧時，原則上不得隨意提出、放棄和變更訴訟請求，原則上與被告不適用和解等。

如前所述，公益訴訟主體應當多元化，這點也應當在法律中得到體現和支持?！恫莅浮分袃H將原告資格賦予有關機關和社會團體，顯然限制了公益訴訟的主體資格范圍，沒有明顯體現公共利益的公共性。筆者認為，應當將公民個人、公益性社會團體、檢察機關和主管行政機關納入訴訟主體的范圍中，可以表述為“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，檢察機關、主管行政機關、公益性社會團體和公民個人可以以自己的名義對損害國家利益、社會公共利益的行為提訟。”在實際中，應該主管行政機關為主要的主體，其他主體予以必要補充，并強化各方的監督作用。

四、《草案》第八條應與現行《民事訴訟法》第一百零八條相協調

《民事訴訟法》第一百零八條是對實質要件的規定。其中，對原告資格的要求是“直接利害關系人”。這一條件對原告資格的要求過高，“依本條規定，原告必須與本案有直接利害關系，就排除了公益訴訟，排除了不具有直接利害關系但具有訴訟實施權的其他適格原告。而且，是否有直接利害關系，屬于實體判斷事項，應當在訴訟經過后猜得出結論，而在時就要對此加以明確，有顛倒訴訟因果關系之嫌，也為立案法官任意排除適格原告提供了立法借口?！敝挥械谝话倭惆藯l經過修改，適當擴大原告主體資格，《草案》第八條的內容才能明確賦予更多適格原告主體的資格，這樣二者才能相互協調，成為公益訴訟制度的有力支持。

五、結語

對公共利益的尊重體現了一個國家的法治文明。公益訴訟是維護社會公眾合法利益的有效途徑。為公益訴訟提供有力、有效的法律程序保障，乃民事訴訟法的應有之義。筆者認為，公益訴訟入法是民事訴訟法歷史上的標志性事件，應當借助《民事訴訟法》修改的契機，明確公益訴訟的原告資格問題，并使其與其他條文相互銜接和協調，建立具有中國特色的民事公益訴訟制度，實現在公益訴訟中，有法可行，行之有效。

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