引論：我們?yōu)槟砹?3篇鄉(xiāng)村基層治理范文，供您借鑒以豐富您的創(chuàng)作。它們是您寫作時的寶貴資源，期望它們能夠激發(fā)您的創(chuàng)作靈感，讓您的文章更具深度。

篇1

當前，山東半島的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)區(qū)較以前相比已經(jīng)發(fā)生根本性變化，傳統(tǒng)的耕作及生活方式逐步革新，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整及國家政策的引導讓因而產(chǎn)生的剩余勞動力開始向城市流動，城鄉(xiāng)二元化的發(fā)展結(jié)構(gòu)被徹底打破，一些被稱為“吃喝賭抽、坑蒙拐騙偷”的閑雜村民在村里的負面作用開始凸顯，他們從最初的強取豪奪、魚肉鄉(xiāng)民發(fā)展到現(xiàn)在的侵占、買賣土地，開辦地下賭場，或一夜暴富或鈴鐺入獄。他們雖然不懂地里的農(nóng)活，但也并不擔心自己的生活并且對吃喝玩樂樣樣精通，我們姑且把這個特殊群體稱為鄉(xiāng)村“混混”。

一、鄉(xiāng)村“混混”卷土重來的原因

可以明確的是，鄉(xiāng)村“混混”并不是我們時代的產(chǎn)物，在一個有幾千年剝削歷史的農(nóng)業(yè)大國，鄉(xiāng)村“混混”的產(chǎn)生由來已久。但是建國后的一系列集體化改革，特別是土地的高度國有化讓這一寄生他人、不勞而獲的群體徹底失去了生存的土壤。正如黃海老師所說的，國家力量一竿子插到底在“消滅社會”的同時也消滅了“混混”，在以往灌輸與動員的強制性權(quán)力的強力運行當中，對鄉(xiāng)村服務(wù)與治理的基礎(chǔ)性權(quán)力也隨之得以強化，這種全能主義的治理模式使得鄉(xiāng)村“混混”自然的失去了發(fā)展的空間[1]。但是改革開放以來，國家對鄉(xiāng)村的控制開始弱化，國家供給公共產(chǎn)品的能力也開始弱化，鄉(xiāng)民參與市場的自大大加強。農(nóng)村的運作方式、特別是土地的經(jīng)營方式開始轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)村“混混”開始介入土地流轉(zhuǎn)的運作乃至買賣中去，鄉(xiāng)村“混混”在改革的洪潮中找到了生存的支撐，一種新的變相的剝削方式讓這一群體卷土重來。我們在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，當?shù)胤康禺a(chǎn)開發(fā)商雇傭“混混”對征地時產(chǎn)生的“釘子戶”進行恐嚇甚至毆打，這給“混混”帶來了不菲的收入。

另外，鄉(xiāng)村中傳統(tǒng)的宗族觀念有所加強，也是“混混”發(fā)展壯大的重要原因。“”中被燒毀的祖宗牌位重新豎立起來，那些被紅色干部強行燒毀的族譜、家譜也在近幾年開始了新的續(xù)寫。絕大部分宗祠在最近十年里全面重建，宗祠里的集體活動很多也恢復(fù)舉行[2]。家族觀念的加強讓同性的“家”和“族”的聯(lián)系再次加強，人們重新認識了“自家人”的情感內(nèi)涵并處處以“自家人”自居。這一方面，在困難來臨時每個人都有家族作為依靠，從而大大降低了克服困難的難度，另一方面，以家族為單位參與鄉(xiāng)村生活與治理可以讓家族中的每一個個體得到更多實惠與好處。當鄉(xiāng)村的宗族觀念空前強化時，這種以同姓為背景的族群儼然成為鄉(xiāng)村社會中舉足輕重的角色，它可以參與或干預(yù)鄉(xiāng)村的秩序，特別是選舉秩序以此強化自己的利益概念。而前面提到鄉(xiāng)村社會的價值判斷開始向金錢和權(quán)勢傾斜，這勢必會讓家族的認同感和利益取得除了靠祭祀等傳統(tǒng)活動維系外，也要靠硬實力加以支撐以此震懾外人，鄉(xiāng)村“混混”作為鄉(xiāng)村社會暴力的主要持有者便承擔了這一角色，家族中的“混混”靠暴力保護了家族的利益從而加深了家族成員對家族概念和自家“混混”的認同感，當家族概念和“混混”相互連結(jié)時，“混混”的生存也就略顯合理。

二、鄉(xiāng)村“混混”參與基層社會運作的利弊分析

鄉(xiāng)村“混混”參與鄉(xiāng)村運轉(zhuǎn)的最直接途徑便是參與鄉(xiāng)民的糾紛解決。鄉(xiāng)土秩序的相對穩(wěn)定性和排外性讓司法很難在農(nóng)村的糾紛解決中發(fā)揮作用。前面提到的家族基于自家利益對“混混”存在的認可和鄉(xiāng)土價值觀念的轉(zhuǎn)變讓傳統(tǒng)的農(nóng)村秩序和輿論失去了對“混混”的約束與規(guī)制，當輿論的壓力不足以對抗這些“混混”時，農(nóng)村的糾紛解決便給了鄉(xiāng)村“混混”施展自己的空間。該村村民李強（化名）承包鄰村王某家口糧田一畝作為自己紡織廠廠房建設(shè)用地，雙方簽訂合同后李強交給王某定金5萬元。但此后王某一直以錢太少為由拒絕交地，李強的兒子是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一個”混混”，在此地稍有名氣，他糾結(jié)十余名“混混”把王某家新房子的圍墻推倒并恐嚇王某再不交地便要拆掉他家的房子，王某聽聞后，害怕之余便把地交給李強。

筆者調(diào)研時曾問李強為什么不通過法院解決此事，他的的回答是，口糧田建廠房政府不會同意，找法院不會有用并且還可能讓自己損失更大。誠然，王某的行為已經(jīng)違背了合同的誠實信用原則，但是，這種以“混混”和暴力為依托的糾紛解決方式應(yīng)該受到抵制與譴責。然而村莊對于本土“混混”的抵制顯得蒼白無力，我們也聽到一些對此事持否定態(tài)度的村民對此做出的種種評價，但是大多數(shù)的村民對此事并無太大關(guān)注甚至對李家的行為表示認可和羨慕。這可以引用賀雪峰老師對鄉(xiāng)村公私概念的闡釋作出解釋。他認為，超出家庭層面的差序各方，在不同的鄉(xiāng)村社會，或同一社會的不同時期，卻可能會有不同的層級被作為主導的基本認同和行動單位，這個層級成為當?shù)剞r(nóng)民首要的認同單位，并因此成為該地農(nóng)民公私觀念的地方性共識和決定該地村治特征的主導要素和決定農(nóng)民行動邏輯的主導量[3]。如此看來，村民把自己家族之內(nèi)的事務(wù)看成私事，除此之外的就是所謂的公事。用有些學者的說法就是，整個宗族向外是一個私，向內(nèi)整個宗族都是公[4]。

鄉(xiāng)村“混混”參與基層社會運轉(zhuǎn)的合理性也確有存在，在前置事件本身并不公平與正義的情況下，也許“混混”能發(fā)揮主持大局、改變局勢的作用。有些村干部與商人勾結(jié)損害村莊利益，“混混”的干預(yù)雖有為自己謀利之意，但也確實保護了鄉(xiāng)村和鄉(xiāng)民的利益。“混混”的出現(xiàn)讓國人尤其是弱勢鄉(xiāng)民的“俠客“情節(jié)得到滿足，有些時候“混混”也會起到劫富濟貧的作用，這必會大大增加鄉(xiāng)民對“混混”存在的默許。比如，湘南水村一個為宗族利益而打架的“混混”，在他出獄時村民像英雄一樣歡迎他[2]。但是在當前建設(shè)法治社會成為社會主流發(fā)展方向的大環(huán)境下，這種有些極端的人治思想不應(yīng)該得到支持，一個法治的社會也應(yīng)該用秩序來解決問題，而不是靠某個人或某些人的力量。并且，更多的情況是“混混”的出現(xiàn)對鄉(xiāng)村秩序多起到負面的影響，該村的“混混”馬某倚仗暴力伙同幾人與該村村干部相互勾結(jié)，把村里的山地作為自己啤酒廠的廠房用地。幾年下來，馬某成為當?shù)氐母缓溃甯刹恳矒频搅瞬簧俸锰帯Ｈ欢摯宓娘嬘盟黄【茝S的污水嚴重污染已無法飲用。但迫于“混混”的與暴力，沒人敢提出抗議。寫到這里，筆者對鄉(xiāng)村“混混”必須做出否定的評價，也不會為鄉(xiāng)村“混混”存在的合理性做過多的論證與解釋。

三、鄉(xiāng)村“混混”的限制與治理

鄉(xiāng)村“混混”對鄉(xiāng)土社會的影響不容小覷。既然政府倡導“只有農(nóng)村的現(xiàn)代化才是中國的現(xiàn)代化，黃海老師也提到,沒有有力制約的鄉(xiāng)村“混混”會局部主導鄉(xiāng)村秩序[1]。如此說來，鄉(xiāng)村“混混”這一特殊群里必須得到限制和治理。

1.強化村民自治，恢復(fù)傳統(tǒng)農(nóng)村秩序是治理“混混”的首要選擇。有些基層干部認為：“鄉(xiāng)村秩序不好的根本原因在于政府沒有權(quán)威,而政府沒有權(quán)威,歸根結(jié)底就在于政府的權(quán)力變小了,尤其是基層政府。整治秩序的根本手段就是要進一步加強政府的權(quán)威,增強政府的權(quán)力。有了更多更強的權(quán)力，就能更好地管理農(nóng)村,維護社會秩序。”[5]筆者和黃海老師一樣，對此說法不敢認同。我們改革的方向就是要賦予村民更多的自治權(quán)，倘若是為了治理鄉(xiāng)村“混混”而回到集權(quán)的年代，那這已經(jīng)否定了三十年改革的成果，也與世界保障人權(quán)的潮流背道而馳。其實，村民自治并不必然導致“混混”的發(fā)展壯大，千百年來中國“皇權(quán)不下縣”的傳統(tǒng)也讓農(nóng)村保持了相當長時間的祥和狀態(tài)。而“混混”的出現(xiàn)更多的是農(nóng)村市場化改革過于逐利和公民教育滯后的結(jié)果。這里的村民自治應(yīng)該包含對村民的公民教育。恢復(fù)中國傳統(tǒng)的農(nóng)村秩序就是要恢復(fù)“輿論”在鄉(xiāng)村中的調(diào)控作用，加強鄉(xiāng)村內(nèi)部的關(guān)聯(lián)程度。也就是賀雪峰老師說到的“村莊社會關(guān)聯(lián)”。他認為，村莊社會關(guān)聯(lián)度高的村莊，容易形成內(nèi)生秩序，達成對內(nèi)合作和對外抵御;而村莊社會關(guān)聯(lián)度低的村莊，內(nèi)生秩序的基礎(chǔ)容易喪失[6]。這種社會關(guān)聯(lián)容易形成制約“混混”發(fā)展的長期有效機制。當一個村莊的村民普遍對這些“混混”產(chǎn)生抵制和譴責的心理時，“混混”們也就失去了存在的土壤。

2.良好的家庭教育和環(huán)境也是制約和限制“混混”的重要條件。一方面，對于現(xiàn)有的鄉(xiāng)村“混混”應(yīng)該給予正確的引導。我們在調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，“混混”家里的妻子在金錢的利誘下往往對“混混”的不良行為持默認態(tài)度，也常常以“女人不管男人在外邊的事”作為自己默認的理由。只有讓鄉(xiāng)村“混混”有一個好的家庭環(huán)境和正確的價值導向，他們才可能改邪歸正，走向正道。前面提到鄉(xiāng)村家族對“混混”的產(chǎn)生和發(fā)展有重要的影響，只要正確引導家族的教育，讓家族中的多數(shù)人對自己家族的“混混”形成制約，那么家族也能成為制約“混混”的一道保障。而另一方面的家庭教育要切斷“混混”的上游源泉，給以留守兒童更多的關(guān)注和正確的教育，不允許一個孩子在義務(wù)教育階段輟學，鼓勵家長支持孩子接受更高水平的教育都是限制“混混”群體發(fā)展的有效途徑。

參考文獻：

[1] 黃海.社會變遷中的鄉(xiāng)村“混混”研究——基于國家治理轉(zhuǎn)型的視角[J].江西師范大學學報:哲學社會科學版,2009,(5).

[2] 楊華.鄉(xiāng)村“混混”與村落、市場和國家的互動——深化理解鄉(xiāng)村社會性質(zhì)和鄉(xiāng)村治理基礎(chǔ)的新視閾[J].青年研究,2009,(3).

[3] 賀雪峰.村治的邏輯:農(nóng)民行動單位的視角[M].北京:中國社會科學出版社,2009.

篇2

1、轄區(qū)內(nèi)城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)村委會組織建設(shè)情況

我鎮(zhèn)共有19個行政村，19個行政村中符合“空殼村”條件的共有7個行政村，多數(shù)為滿足“80%以上土地已被征用或使用”及“80%以上村民農(nóng)轉(zhuǎn)非”。其他不符合“空殼村”條件的行政村也存在“土地被征用或使用”及“村民農(nóng)轉(zhuǎn)非”的情況，只是80%的標準還未達到。因我鎮(zhèn)無撤制的行政村，故我鎮(zhèn)不存在“城中村”現(xiàn)象，轄區(qū)內(nèi)亦無“村改居”情況。

在村級經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展的同時，我鎮(zhèn)近年來各項村級制度也日趨完善，我鎮(zhèn)19個行政村都有村民代表、戶代表例會制度、各村都制定了村民自治章程與村規(guī)民約。村務(wù)公開民主管理情況較好，各村都開辟專門的村務(wù)公開欄和黨務(wù)公開欄，將村里發(fā)生的重大事務(wù)、資金使用情況、村干部待遇情況、黨務(wù)情況等各項重大事項每月進行公示，鎮(zhèn)紀委、黨群辦公室、經(jīng)管中心、社區(qū)管理辦公室等相關(guān)部門定期對村務(wù)公開和黨務(wù)公開欄進行抽查。應(yīng)該說，隨著一方面村民自治意識的不斷提高，參與農(nóng)村社區(qū)自治的熱情不斷高漲，另一方面上級部門對此類事項逐步納入考核范疇，定期或不定期的抽查和暗查，兩股力量共同“逼迫”著各行政村兩委班子將本村的事務(wù)公開化、透明化，將其放置于村民的監(jiān)督之下。另外，每年鎮(zhèn)黨群辦和社管辦兩部門分別對各村的黨支部和村委會進行班子及個人的述職評議和民主測評，參加評議的人員包括了各村的村民代表、黨員代表、戶代表等，具有很強的代表性。評議結(jié)果也作為年終對各村考核的重要依據(jù)。

2、轄區(qū)內(nèi)城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)來滬人員基本現(xiàn)狀

上文已經(jīng)提到，我鎮(zhèn)19個行政村戶籍常住人口3萬多人，但是來滬常住人口達到14萬多人。由于鎮(zhèn)區(qū)內(nèi)對房屋管理較農(nóng)村相對嚴格，不允許群組及違法分割房屋情況，且鎮(zhèn)區(qū)內(nèi)房屋的租金價格相對農(nóng)村要高出許多。因此，大多數(shù)來滬人員都租住在離工作場所較近的村民家中，而本地村民也將自己宅基地房屋分割出租給多位來滬人員，甚至搭建違章房屋出租給來滬人員租住，租金價格相對便宜，但是總量相當可觀。據(jù)保守估算，每年這些來滬人員的房屋租金收入可為每個行政村的村民帶來至少500萬元人民幣以上的額外收入，對于那些廠房集中、來滬人員多的行政村，這一收入可達上千萬元人民幣。作為當?shù)卣退谛姓澹环矫嫖覀兏兄x這些來滬人員對全鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展做出的巨大貢獻。但另一方面，這些來滬人員學歷層次不高，文明素養(yǎng)不強，給我鎮(zhèn)及各行政村的管理帶來了諸多問題。尤其表現(xiàn)在違章搭建、計劃生育、環(huán)境治理、治安管理等方面。但是對于有房出租給他們的本地村民而言，來滬人員無疑是這些村民的“衣食父母”，每年能帶給村民們少則數(shù)千，多則數(shù)萬的房租收入。這也助長了違章搭建、動拆遷補償?shù)裙ぷ鞯碾y度，可以預(yù)見，對這些村民在今后城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中的動拆遷工作將變得十分難以開展。

3、轄區(qū)內(nèi)城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)農(nóng)村基層組織干部隊伍建設(shè)情況

我鎮(zhèn)歷來十分重視對農(nóng)村基層干部隊伍的建設(shè)，雖然村民委員會是由各村村民民主選舉產(chǎn)生，但是鎮(zhèn)黨委政府還是通過對各村黨支部人員的考察和任用，達到了對各村黨支部和村委會兩套班子的有效管理和組織監(jiān)管。

目前，我鎮(zhèn)農(nóng)村干部隊伍主要表現(xiàn)出“二高一低”的特點：收入較高、年齡較大和學歷較低。

收入較高。由于我鎮(zhèn)經(jīng)濟實力和各村經(jīng)濟發(fā)展較快，各村干部收入水平較高。各村兩委班子成員的收入根據(jù)各村經(jīng)濟水平和年終考核確定，再根據(jù)各村黨支部書記的薪資進行打折發(fā)放。各村黨支部書記的每年薪資為20萬—30萬元左右。村主任薪資為村黨支部書記的70%，村黨支部副書記薪資為村黨支部書記的55%，村委會副主任薪資為村黨支部書記的50%，村黨支部委員薪資為村黨支部書記的45%，村委會委員薪資為村黨支部書記的40%。

年齡偏大。目前我鎮(zhèn)村兩委班子平均年齡在45歲左右，但是隨著近年來村黨支部和村委會換屆和干部年輕化趨勢，越來越多的70后和80后加入到村兩委干部的隊伍中。

學歷較低。我鎮(zhèn)各村大多數(shù)村干部的學歷都是高中、在職大專等，較高文化學歷的非常少，這給目前和今后越來越沉重的社會管理工作帶來了一定程度的“管理脫節(jié)”，很多老方法、老經(jīng)驗變得沒有以往有效。

由于目前各村的工作量持續(xù)增大，對干部隊伍的素質(zhì)要求越來越高，加上我鎮(zhèn)各村干部年齡偏大、學歷較低的現(xiàn)狀。從2006年起，市、區(qū)選派了多批大學生“村官”到各村任職，至今共計選派了近20人大學生村官。由于大學生村官的“流動性”較大，鎮(zhèn)組織部門又從2011年開始對每個村選派了年輕干部到各村進行掛職鍛煉，確保每個村至少有一個年輕干部，有效地幫助各村緩解人才缺乏的困境。

關(guān)于婦女干部的培養(yǎng)，根據(jù)《中華人民共和國村民委員會組織法》第二章第六條規(guī)定了“村民委員會成員中應(yīng)當有婦女成員”，我鎮(zhèn)也大力宣傳，積極落實此項政策，目前全鎮(zhèn)19個行政村中有18個村都有婦女在村委會中擔任職務(wù)，各村的婦女干部也都由婦女擔任。

4、撤制和村改居

我鎮(zhèn)共有19個行政村，224個村民小組。在這224個村民小組中，生產(chǎn)組人均耕地少于0.2畝的共有87個村民小組，接近總量的40%。共有4個行政村全部生產(chǎn)小組人均耕地少于0.2畝，符合撤村條件。上文也已經(jīng)提到，我鎮(zhèn)共有7個村符合 “空殼村”條件，其他不符合“空殼村”條件的行政村也存在“土地被征用或使用”及“村民農(nóng)轉(zhuǎn)非”的情況，只是80%的標準還未達到。隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)的持續(xù)深入推進，可以預(yù)見，我鎮(zhèn)在未來“十二五”期間和不遠的將來將掀起撤村和大量村改居的熱潮。

二、城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)村地區(qū)存在問題和困難

1、轄區(qū)內(nèi)城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨瓶頸

城鎮(zhèn)化必然帶來大量村改居和城市化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的全面鋪開。

我鎮(zhèn)屬于青浦工業(yè)重鎮(zhèn)，目前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在我鎮(zhèn)經(jīng)濟規(guī)模中所處的比重相當少。而且由于務(wù)農(nóng)辛苦，收入也不高，我鎮(zhèn)本地村民中務(wù)農(nóng)人口非常少。為了便于集中管理，各村都將耕地打包出租給外來人員進行種植。隨著我鎮(zhèn)經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展和未來城鎮(zhèn)化建設(shè)進程的加快，許多村民居住區(qū)和大量耕地難以避免地會走上商業(yè)化開發(fā)的道路。由于本地村民基本已經(jīng)不再務(wù)農(nóng)，耕地的存在和中央18億畝的紅線會在政策上制約各行政村的撤村和村改居進程。出現(xiàn)城鎮(zhèn)化建設(shè)中“道路一面是高樓大廈，另一面是水稻農(nóng)田”的情況。

城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨困境的另一大原因是動遷難度大。上文已經(jīng)提到，城鎮(zhèn)化建設(shè)和城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)必將帶來大量村民的動拆遷。而一方面隨著土地價格的持續(xù)走高和房價的快速攀升，村民對于動拆遷的補償要求也越來越高；另一方面許多村民每年把房屋出租給來滬人員，每年的收入也相當可觀，遇到動拆遷情況，他們對于政府的額外補償也會提出很高要求，這會對城市化進程帶來很大阻力。

2、轄區(qū)內(nèi)城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)農(nóng)村日常社區(qū)管理難度日益增大

雖然目前各行政村還是將經(jīng)濟發(fā)展擺在村級發(fā)展首要位置，而且村干部的薪資與本村經(jīng)濟相掛鉤。但是隨著來滬人員的持續(xù)增加，社會管理所帶來的難度和問題正在持續(xù)增大，集中表現(xiàn)在來滬人員計劃生育管理、環(huán)境衛(wèi)生治理和治安管理、違章搭建等多個方面。基層干部將越來越多的工作精力投入到這些工作中去。

3、轄區(qū)內(nèi)城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和村容村貌較差

目前，我鎮(zhèn)農(nóng)村社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施還比較落后,社區(qū)建設(shè)缺乏硬件,特別是公共設(shè)施建設(shè)的投入不足,主要表現(xiàn)在道路狹窄坑洼、公交線路匱乏、商業(yè)配套較少、房屋年久失修與新建住宅區(qū)形成巨大反差等。村容村貌的臟亂差也是農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中一個長期存在較難解決的基本問題。不同于街道的社區(qū)居委會。居委會中的社區(qū)居民區(qū)，由于轄區(qū)大多封閉，小區(qū)內(nèi)環(huán)境衛(wèi)生由物業(yè)進行管理。小區(qū)外就是人行道、沿街商鋪和馬路，環(huán)境衛(wèi)生由社區(qū)居委和街道辦事處相關(guān)部門協(xié)同負責，另外城市居民的素質(zhì)也相對較高，對他們管理的難度相對較小。而我鎮(zhèn)各村由于大量來滬人口的導入，人員素質(zhì)較低，且環(huán)境衛(wèi)生由各村自行負責，這給無疑給原本就基礎(chǔ)設(shè)施較差的農(nóng)村地區(qū)的管理“雪上加霜”，帶來了極大的困難，環(huán)境狀況和城市無法相比。

4、轄區(qū)內(nèi)城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)干部與工作者綜合素質(zhì)有待加強

首先,現(xiàn)任農(nóng)村社區(qū)干部及工作者的年齡偏大、文化水平不高,解決社區(qū)建設(shè)各種問題的方法不活、招數(shù)不多,對社區(qū)建設(shè)中出現(xiàn)的新事物、新觀念缺乏應(yīng)對能力。而另一方面，政府對其培訓過于形式，且培訓針對性和有效性不夠，不能很好地幫助基層干部有效地提升素質(zhì)。往往是任職前普遍沒有接受系統(tǒng)培訓,任職后培訓形式化,培訓內(nèi)容不全面,培訓方式單一。

三、相關(guān)對策建議

1、尋找農(nóng)村社區(qū)管理的有效載體和創(chuàng)新方式

隨著農(nóng)村社區(qū)管理工作的不斷深入，如何使基層“民主管理、民主監(jiān)督”的模式向縱深發(fā)展，如有更加有效地管理好農(nóng)村社區(qū)是擺在我們面前的一大難題。我鎮(zhèn)各單位、村、居都在積極探索。2012年，我鎮(zhèn)楊家莊村民委員會推出的“講理堂”項目獲得了“喜迎十——2012上海社會建設(shè)十大創(chuàng)新項目”評選活動的第十八名，也是全區(qū)唯一進入到50強的項目。我鎮(zhèn)的敘中村，在去年創(chuàng)建“上海市自治家園”的過程中，推出了“道德坊”項目，讓村民在“道德坊”中熟悉本村事務(wù)，參與到本村社區(qū)建設(shè)、社區(qū)管理的工作中來，達到了“自治”的目的。但是，這些項目所帶來的借鑒價值畢竟有限，并不能從根本上解決目前城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)村地區(qū)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)差距過大的治理難題。這要求全社會集思廣益，并借鑒國外城鄉(xiāng)治理的好經(jīng)驗、好做法，讓城市化進程惠及更多的百姓。

2、加大對基層干部的培訓力度，營造學習氛圍

應(yīng)該說，我們開展各項工作的具體操作者是基層的干部，各項工作落實的程度，執(zhí)行的優(yōu)劣都與基層干部的素養(yǎng)和能力息息相關(guān)。在目前城鎮(zhèn)化建設(shè)加快的過程中，更需要這支中堅力量發(fā)揮重要的作用。因此，在這兩年的工作中，我鎮(zhèn)黨委政府十分注重對基層干部能力的建設(shè)，每年都會開展針對村兩委班子成員、村務(wù)監(jiān)督小組成員以及條線干部的各類培訓。著重培養(yǎng)他們對新形勢下的社區(qū)管理、民生保障、村（居）務(wù)公開以及民主管理、民主自治的各類知識。通過加大對基層干部的培訓，使他們的業(yè)務(wù)水平有了一定的提升，工作態(tài)度和大局意識也有了一定的改觀。但是從目前各級政府部門的培訓情況來和實際效果來看，培訓的效果還是有限。這也給我們今后的培訓工作提出了新的要求，培訓畢竟比不上個人的主觀學習，如何營造我們幾十年來所喊的“活到老、學到老”的社會學習氛圍，是擺在我們面前的一道課題。

3、破除舊觀念，服務(wù)好新時代的“新居民”

面對社會的快速發(fā)展，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的村民的生活方式、生活習慣正向城市居民所轉(zhuǎn)化。但是正如城鄉(xiāng)存在二元結(jié)構(gòu)，目前的轉(zhuǎn)化也正在潛移默化地進行中，他們和居民之前始終還存在“一層窗戶紙”的距離。他們對社區(qū)管理、基層民主、社會保障的要求越來越高，因此在新形勢下如何做好農(nóng)村社區(qū)的各項工作，為這些“新居民”提供有效的服務(wù)已經(jīng)成為擺在我們面前的一道課題。對此，我們要時刻鞭策自己走在時展的前沿，破除舊觀念，使自己的理念“新起來”，符合時展的方向。

4、不斷完善各類制度和法規(guī)

目前，針對農(nóng)村地區(qū)的法律法規(guī)雖然不多，但由于全國各地農(nóng)村的差異很大，許多法律在實踐過程中會遇到一些問題。例如在我鎮(zhèn)去年村委會換屆選舉過程中，《中華人民共和國村民委員會組織法》第三章《村民委員會的選舉》第十三條中規(guī)定了“戶籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申請參加選舉，并且經(jīng)村民會議或者村民代表會議同意參加選舉的公民”可列入?yún)⒓舆x舉的村民。但是這一規(guī)定目前我區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)都將外來務(wù)工人員從實際操作中排除在外。因為一旦允許他們參與選舉，那么數(shù)倍于本地村民的來滬人員勢必將“奪取”我鎮(zhèn)各個行政村的村委會行政職權(quán)。但是另一方面如果來滬人員嚴格按照《中華人民共和國村民委員會組織法》據(jù)理力爭，并且我們無法給出拒絕其參選的正當理由，可能會發(fā)生不穩(wěn)定因素，這一點希望上級有關(guān)部門根據(jù)上海地區(qū)的實際情況進行妥善研究。

另外目前以三年為一個周期進行村黨支部和村委會選舉，基層干部也紛紛建議將換屆周期延長至五年。因為目前每三年中就要進行村黨支部和村委會兩次大范圍的選舉工作在實際操作中占用了基層干部很多精力，而且以三年為周期，對于一個新當選的干部來說，今年當選，明年適應(yīng)工作，后年又要選舉，會帶來極大的工作壓力，也不利于工作的開展。

篇3

[中圖分類號]D422.6；D631.4 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0194（2016）16-0-02

0 引 言

農(nóng)村基層社會治理指的是在村民委員會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或街道辦事處領(lǐng)導下，由眾多村民參加，規(guī)定社會行動、調(diào)節(jié)社會關(guān)聯(lián)、緩和社會沖突、處理社會難題以及維持社會治安的活動。與廣義上的社會治理相比，農(nóng)村基層社會治理更加貼近于現(xiàn)實社會，因此，我國農(nóng)村基層社會治理創(chuàng)新更加有利于村民。

1 我國農(nóng)村基層社會治理存在的問題

1.1 壟斷問題

我國農(nóng)村基層社會治理存在嚴重的壟斷問題，特別是部門的壟斷狀況更是頻繁發(fā)生，導致各活動分開進行，效率非常低，由此造成農(nóng)村基層社會工作者的公共觀念意識日益降低。其次，農(nóng)村基層中缺乏一些固有的社會項目，而政府機關(guān)中卻擁有充足的項目內(nèi)容，政府和農(nóng)村基層嚴重不統(tǒng)一，進而使政府機關(guān)的項目得不到更好的運用，進一步拉大了農(nóng)村和城市的發(fā)展距離。

1.2 脫節(jié)問題

我國農(nóng)村基層社會治理存在的另一個問題就是脫節(jié)問題，主要是由政府機關(guān)帶動的，政府自身直接滲入與間接調(diào)節(jié)之間出現(xiàn)脫節(jié)問題，換句話說，政府只關(guān)注直接滲入功能而忽略了間接調(diào)節(jié)的發(fā)展。由此導致農(nóng)村基層組織嚴重脫節(jié)于社區(qū)組織，也就是只關(guān)注城市居委會的建立而忽略農(nóng)村村委會的培養(yǎng)，使居民治理觀念嚴重欠缺。

2 我國農(nóng)村基層社會治理創(chuàng)新的必要性

2.1 建設(shè)國家治理系統(tǒng)的根基

我國的國家治理系統(tǒng)屬于非常繁雜的集體構(gòu)成，涉及數(shù)目繁多的主體項目，比如：大方面的政府機關(guān)治理，稍微小方面的社會單位治理還有最本質(zhì)的農(nóng)村基層社會治理等，都是國家治理系統(tǒng)的部分。

從根本上來說，社會治理系統(tǒng)的創(chuàng)意之處就體現(xiàn)在由傳統(tǒng)意義上的“大的政府，小的社會”轉(zhuǎn)向成最新出現(xiàn)的“小的政府，大的社會”。其實，要想從本質(zhì)上達到我國倡導的“大的政府”狀態(tài)，務(wù)必要高度重視農(nóng)村基層的作用，把政府的治理、農(nóng)村基層的自治及社會單位的治理有機結(jié)合起來，同時要注意重點突出，主次分明。因此，農(nóng)村基層社會治理屬于我國國家治理系統(tǒng)的根基，必須要奠定好根基才能夠建造出穩(wěn)固強壯的國家。

2.2 建立服務(wù)型政府的需要

據(jù)了解，曾經(jīng)有過很長一段時間，我國的政府機關(guān)都是社會的管治者，經(jīng)常運用自身的各種權(quán)力，擬定相關(guān)策略，對社會中的一些行為進行管理，有時甚至是強制管理。后來，市場經(jīng)濟體制日益取代了計劃經(jīng)濟，在社會中發(fā)揮更加重要的作用，管治者身份的政府漸漸滿足不了社會的需求，迫使管制型政府朝著服務(wù)型政府發(fā)展。

農(nóng)村基層社會治理對于建造服務(wù)型政府起到非常關(guān)鍵的作用。首先，將人的利益當成首要利益，牢記“以人為本”是服務(wù)型政府的重要理念，要帶動村民的自治；其次，政府機關(guān)要適度下放權(quán)力，給農(nóng)村基層相關(guān)部門更多的治理權(quán)。另外，當真正實施農(nóng)村基層社會治理創(chuàng)新時，鄉(xiāng)里或鎮(zhèn)上的負責人要適當將相應(yīng)的權(quán)力轉(zhuǎn)交到具體村民委員會手中，擬定策略時要以遵從少數(shù)服從多數(shù)為原則，更好地促進服務(wù)型政府的設(shè)立。

2.3 能緩解多種社會沖突

當我國邁入社會體制轉(zhuǎn)型的快速發(fā)展期，急速化的發(fā)展勢必會造成許多社會沖突的出現(xiàn)，比如：社會上欠缺完善的保障系統(tǒng)、強迫房屋拆除、工人的工作配置不恰當?shù)让埽C合分析這些問題發(fā)現(xiàn)造成這些現(xiàn)象的主要原因是，農(nóng)村基層農(nóng)工的權(quán)益得不到很好的庇護。

著名科學家科塞提出了“安全閥”理論，指出應(yīng)該用農(nóng)村基層社會治理來緩解社會上的多種沖突，維持社會的安穩(wěn)秩序。他指出，通過農(nóng)村基層社會治理能夠緩沖社會中各種大小沖突。

3 我國農(nóng)村基層社會治理創(chuàng)新的方向探索

3.1 我國農(nóng)村基層社會治理創(chuàng)新的具體方向

經(jīng)過多次調(diào)查與考究，得出我國農(nóng)村基層社會治理創(chuàng)新的整體方向和目的是完善我國治理系統(tǒng)與提高治理實力。農(nóng)村基層是我國發(fā)展的根基，農(nóng)村基層社會治理系統(tǒng)的完善與實力的提升是我國社會發(fā)展的根基。在現(xiàn)階段，我國農(nóng)村基層社會治理的具體方向是，在國家適度調(diào)控的基礎(chǔ)上，靈活推行村民自治，由此實現(xiàn)我國農(nóng)村基層社會治理的創(chuàng)新以及推動我國社會治理的現(xiàn)代化發(fā)展。其實，我國農(nóng)村基層社會治理創(chuàng)新的方向，就體現(xiàn)了農(nóng)村基層和當今社會身為治理者的多樣化，其整治構(gòu)成漸漸脫離單一的政治化監(jiān)控，朝著互相調(diào)節(jié)、資源共享的方向發(fā)展。另外，該方向也彰顯出社會治理機制的理性化及治理手段的民主化等，以便更好地達到我國農(nóng)村基層社會治理創(chuàng)新的目的。

3.2 我國農(nóng)村基層社會治理創(chuàng)新方向的詳細內(nèi)涵

我國農(nóng)村基層社會治理創(chuàng)新的方向，詳細來說，表現(xiàn)在以下幾個方面。第一，社會治理主要負責人的非單一化，也就是我國農(nóng)村基層自治的負責人除了政府部門以外，其余的非政府機關(guān)，像公司單位、村委會或居委會、村民或居民等都可以變成社會治理的主體而非客體。而且，這些能夠作為社會治理主體的角色在具體的范疇內(nèi)都擁有一定的權(quán)力和地位，都可以根據(jù)自身的觀念促進其余各種組織間的調(diào)節(jié)。第二，社會治理的構(gòu)成呈現(xiàn)網(wǎng)格化趨勢。如今的農(nóng)村基層社會治理不再是以往那樣的單一化模式，而是擴展成了各個治理對象的網(wǎng)格式路徑，重新打造了農(nóng)村基層社會治理的手段方式，更好地促使政府機關(guān)和農(nóng)村基層之間權(quán)益和權(quán)力的配合與調(diào)節(jié)，進而提高農(nóng)村基層社會治理的實力和水準。第三，社會治理的機制更加理性化。正式實施該方向舉措時，政府進一步改進和健全了多種機制與策略，以便推進自身在管制活動進展中的程式化與理性化等，從而提高農(nóng)村基層社會治理的固定性、堅守性與理性化。第四，社會治理更加民主化和法律化。當今社會是法治社會，社會治理也重點要求公民要根據(jù)法律有秩序地參加民主，要將法治當成準則與根基，經(jīng)過觀念、機制與科技上的創(chuàng)新，進一步帶動農(nóng)村基層社會治理手段的法律化與民主化。第五，社會治理使用的科技更顯現(xiàn)代化。經(jīng)濟的快速發(fā)展帶動科技的進步，現(xiàn)代高科技產(chǎn)品數(shù)量繁多，高科技技術(shù)手段也是更加先進，我國農(nóng)村基層社會治理也使用了基于電子網(wǎng)絡(luò)的當代高科技手段，將其運用在生活中的方方面面，提升了社會治理的效率。

4 結(jié) 語

本文通過探討在我國農(nóng)村基層社會治理中尚且存在的問題，認識到進行社會治理創(chuàng)新的必要性，最終得出農(nóng)村基層社會治理創(chuàng)新的方向和目的。其實，在經(jīng)濟快速發(fā)展的今天，任何事情都在變化，同樣我國農(nóng)村基層社會治理也不可能一成不變，所以對其實施的創(chuàng)新程序也不應(yīng)停止。當對于農(nóng)村基層的社會治理構(gòu)成進行改革時，不單單要限制在政治與社會上，還要更多的關(guān)注農(nóng)村基層的發(fā)展，防止出現(xiàn)因策略不當而發(fā)生工作成效降低問題。同時，我國要善于綜合協(xié)調(diào)農(nóng)村基層的內(nèi)外部組織單位，時刻加強農(nóng)村基層本身的公共服務(wù)意識和成效結(jié)果。

主要參考文獻

[1]劉凱強.轉(zhuǎn)型期基層社會治理矛盾及其創(chuàng)新探究[J].吉林工程技術(shù)師范學院學報，2015（7）.

篇4

稅改前，基層組織是國家向農(nóng)民征稅的工具，國家通過自上而下的體制性考核嚴格控制了基層組織，而鄉(xiāng)村兩級為了順利地完成征稅工作，就不得不回應(yīng)農(nóng)民的治理要求，“國家―基層組織―鄉(xiāng)村社會”是一體化的。稅改后，治理目標的調(diào)整，打破了之前的一體化局面，國家、基層組織、農(nóng)民三者間的互動造成基層治理“不出事”的邏輯。

國家。針對稅改前激烈的“干群沖突”所造成的政權(quán)合法性流失，國家實施的基層體制規(guī)范化和法制化改革，嚴厲禁止基層組織侵犯農(nóng)民權(quán)益的行為，加大對基層組織的農(nóng)民上訪考核力度。

基層組織。稅改前基層組織直接與農(nóng)民發(fā)生沖突，體制性矛盾被簡化為“都是鄉(xiāng)村干部壞”的問題，基層組織既被農(nóng)民所“憎惡”，也被中央所不“信任”，更被一些媒體所“丑化”。稅改后基層組織順理成章地成為被改革的對象。通過“精兵簡政”和行政法制化改革，基層組織所具有的治理能力越來越小了，以至于湖北荊門的一位副鄉(xiāng)長無奈地告訴筆者說“現(xiàn)在農(nóng)民最不怕的就是（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）政府”。

農(nóng)民。經(jīng)過近些年的法制宣傳活動，以及農(nóng)民受教育程度的提高，農(nóng)民的法律意識和權(quán)利意識越來越強了。農(nóng)民對中央政策很了解，基層干部稍有違反政策的事情，就有可能引起農(nóng)民的上訪。筆者在河南某縣調(diào)研，發(fā)現(xiàn)在稅改后全縣農(nóng)民上訪量是稅改前的兩倍以上。

稅改后，處在維穩(wěn)考核與農(nóng)民上訪“夾縫”中的基層組織，理性地選擇“不出事”的生存策略。基層工作必然是牽扯到各方面的利益，越是積極治理就越有可能激起越多的矛盾，就有可能引起更多的上訪。因此，當前鄉(xiāng)村兩級沒有動力去積極治理了，正如一些基層干部直言，“沒有上訪就是最大的政績”。在“穩(wěn)定壓倒一切”的語境下，農(nóng)民上訪最終牽制了基層組織大量精力，并從根本上改變了基層組織的工作動力。對于基層組織而言，消極無為就不會直接與農(nóng)民打交道，就有可能降低農(nóng)民上訪風險，如此一來，基層治理就陷入了“不作為”的怪圈。

基層組織的謀利化危害基層治理

在農(nóng)田水利、公共品供給等不納入直接考核的事務(wù)上，一些基層組織是“不作為”的，而在另外的層面上，它是積極地利用稅改后國家與農(nóng)民關(guān)系調(diào)整的機會，通過各種方式來侵蝕公共利益，來尋求利益最大化。

稅改后的國家資源輸入，以及新農(nóng)村建設(shè)、土地整理、農(nóng)田整治、整村推進、土地流轉(zhuǎn)等所帶來的基層治理中的資源流量增加，為基層組織“尋租”謀利提供了極大的空間。筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些國家投資的鄉(xiāng)村道路、水利工程質(zhì)量都不過關(guān)，個別基層組織與承包商在開發(fā)中進行利益分成；而一些農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、國土整治等項目，是在同一塊土地上多次進行的，這樣就節(jié)約了開發(fā)成本，套取了國家項目資金；另外，一些土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)投資等項目運作，多是為了套取國家農(nóng)業(yè)補貼、退耕還林款等，而投資人多與基層干部有密切的關(guān)系。

大量的資源流量，還導致灰黑勢力被吸引介入到鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域。上世紀80、90年代鄉(xiāng)村社會中以打架斗毆為“樂趣”的小混混，在國家“嚴打”的壓力和市場大潮的裹脅下，個別成功地轉(zhuǎn)變?yōu)猷l(xiāng)村經(jīng)濟精英，他們依靠自身的黑灰勢力背景，壟斷基層市場中最能謀利的經(jīng)濟機會，比如開酒店、搞工程承包、開發(fā)房地產(chǎn)等。當前，這些人又以開發(fā)商的身份參與各種基層治理工作。此前感嘆“老百姓最不怕政府”的那位副鄉(xiāng)長還說了一句話，“老百姓最怕的是黑社會”。實際上，鄉(xiāng)村干部也樂意這些人參與治理，因為占地、拆遷等一些事務(wù)，基層組織是沒有辦法完成的，或者完成的成本很高。而這些具有灰黑背景的開發(fā)商，借助于其自身的暴力威懾，能夠比較有效地對付基層治理中的“釘子戶”，解決基層組織無法以合法途徑解決的問題。

稅改后，一些基層組織自下而上地脫離了鄉(xiāng)村社會，自上而下地扭曲了國家治理目標，蛻變成為了一個相對獨立利益實體。當前很多地方轟轟烈烈的城鎮(zhèn)化建設(shè)，都是基層組織強制推動，其根本的動力不是改善農(nóng)民生活，也不是通過“形象工程”而樹立政績。基層組織是變相地利用國家新農(nóng)村建設(shè)政策、土地置換政策，通過基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、房地產(chǎn)開發(fā)、土地流轉(zhuǎn)等，將農(nóng)村社會的資源存量變成資源流量，從而收取“定額租”。

基層組織蛻變成為利益實體之后，從三個方面直接危害了基層治理。首先，消耗基層治理的物質(zhì)資源。大量的國家治理資源，以及鄉(xiāng)村社會資源，在短期內(nèi)被變現(xiàn)、套取和侵蝕。其次，消耗了基層治理的合法性資源。當農(nóng)民看到基層組織與灰黑勢力勾結(jié)侵蝕公共利益后，降低對基層組織的信任和信心，而基層組織自身合法性的喪失會進一步影響到農(nóng)民對于國家政權(quán)合法性認同。再次，國家的各項政策最終要通過基層組織來實施，當基層組織性質(zhì)發(fā)生蛻變后，政策實踐結(jié)果必然要偏離預(yù)期的目標。

如何走出基層治理困境

篇5

作惡一方的“村霸”死在了意外的鐵鎬之下，但正如新聞中所示，這個村落的明天會如何，卻無人知曉。村長傷人，并沒有有效的基層仲裁組織予以干預(yù)調(diào)解，每個人唯恐避之不及，敢怒不敢言，且村民選舉被暴力威脅所左右，這說明基層應(yīng)該建立的自治并不存在；而向上級部門反映村長的惡事，要么被拒絕，要么警方行動遲緩，說明應(yīng)有的治理觸角并沒有延伸到鄉(xiāng)村來，這里成了“三不管”的真空地帶或說叢林地帶。因此，一個“村霸”被終結(jié)，并不代表生成“村霸”的土壤被瓦解，更不意味著應(yīng)有的基層秩序的回歸。

篇6

二是依法治理工作水平有待提升。個別單位對推進法治建設(shè)工作重視不夠、推動不力，滿足于完成規(guī)定動作，統(tǒng)籌推進不到位，主動創(chuàng)新意識不足，依法治理成效不明顯。部門間缺少聯(lián)系，在基層法治建設(shè)中存在“單兵作戰(zhàn)”現(xiàn)象，缺少集成效益，缺少資源整合及資源共享，存在一定的資源浪費。

三是基層干部法律素養(yǎng)有待提高。部分農(nóng)村基層干部對現(xiàn)行法律一知半解，法律知識普遍缺乏，法治意識普遍淡薄，習慣于執(zhí)行上級交待的工作任務(wù)，以“實干”和“實效”為原則，一般不認真研究政策和法律，甚至偶爾存在不依法辦事的情況，不能正確引導群眾尊法學法守法用法。

四是基層群眾法治意識相對淡薄。一些群眾文化水平低、法律意識相對薄弱，習慣于習慣，法律知識缺乏、法治觀念淡薄，依法自我保護意識不強、依法維權(quán)意識不足，遇事找法情況不樂觀。在自身合法權(quán)益受到侵害時，不能正確反映訴求，一般不通過法律途徑，習慣于自行解決或者選擇上訪甚至作出過激行為，導致違法犯罪。

五是普法宣傳尚未真正深入人心。普法宣傳一般情況下難以適應(yīng)群眾對法律的多樣需求，普法工作仍存在普法形式單一、缺乏針對性、宣傳工作缺少深度、實效性不夠強等問題，導致群眾對普法活動的熱情降低，關(guān)注停于表面。部分單位“誰執(zhí)法誰普法”普法責任制落實不到位，普法僅滿足于完成規(guī)定動作，某些普法宣傳活動甚至存在形式大于實質(zhì)等問題。

二、工作建議

一是加強部門聯(lián)動，形成工作合力。要加強與城鄉(xiāng)基層綜合治理、精神文明建設(shè)等部門聯(lián)系合作，建設(shè)法治鄉(xiāng)村，統(tǒng)籌推進基層示范創(chuàng)建，特別是在陣地建設(shè)上要統(tǒng)一謀劃部署，避免多方設(shè)計造成資源浪費。以“民主法治示范村（社區(qū)）”建設(shè)為載體，通過典型示范，引領(lǐng)帶動法治鄉(xiāng)村建設(shè)，積極動員鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社持續(xù)深入開展基層法治示范創(chuàng)建活動。

篇7

關(guān)鍵詞 ：分稅制項目體制鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化

中圖分類號：F327/F812.2文獻標識碼：A文章編號：1672-9544(2015)06-0068-08

一、導言

改革開放后，財稅包干和行政分權(quán)改革導致地方政府職能及其行為方式變遷。地方政府成為經(jīng)濟社會發(fā)展的主體，促成丁中國經(jīng)濟的快速增長。然而，先前改革所造成的弊端也不容忽視，其中最突出的問題是“兩個比重”極不協(xié)調(diào)，從而最終促成分稅制改革出臺。分稅制改革進一步改變了中央與地方關(guān)系，使地方經(jīng)濟的發(fā)展面臨財政收入來源的基礎(chǔ)性約束。預(yù)算內(nèi)收入空間的收緊，促使地方政府開始向非預(yù)算收入和預(yù)算外收入轉(zhuǎn)移，地方政府在受約束的同時卻獲得更大的自主性空間。由于“逆向軟預(yù)算約束”機制和發(fā)展主義沖動，分別造成了汲取農(nóng)業(yè)稅費規(guī)模的加大和城市經(jīng)營中的“大興土木”。

這種實質(zhì)上賦予了地方政府較強自主性的財政體制，促成了分稅制后中國經(jīng)濟社會的繼續(xù)高速發(fā)展。但這種不受約束的地方收入模式也造成了很多的問題。在以農(nóng)業(yè)稅費為主要收入來源的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由于“鄉(xiāng)村利益共同體”的普遍出現(xiàn)，越發(fā)加重了農(nóng)民的負擔，造成了非常嚴重的“三農(nóng)問題”。農(nóng)民的不斷抗爭和官、學、媒的積極參與，引起廣泛關(guān)注。三農(nóng)問題成為社會焦點，嚴重影響了國家政權(quán)的合法性，從而“反倒逼”中央政府做出回應(yīng)，促使了農(nóng)業(yè)稅費體制改革及其后的基層行政管理體制改革，鄉(xiāng)村治理步人后稅費時代。

取消農(nóng)業(yè)稅及其配套改革，極大地增強了農(nóng)民群體對中央政府的合法性認同，實現(xiàn)了預(yù)期的政治目標。但由于這是一種典型的“政治消解行政”邏輯，不僅使基層政權(quán)背負了惡名，面臨正當性危機——比如，“中央都是好人，基層都是壞人”、“上面的好經(jīng)被下面的和尚念歪了”等，也導致國家政策實質(zhì)性地削弱了基層政權(quán)的治權(quán)，空前地減少了基層政權(quán)的治理資源，并連帶性地極大壓縮了村民自治制度的運作空間。在后稅費時代，那些在此之前以農(nóng)業(yè)稅費為主要收入來源的基層組織，頃刻間陷入空殼化的尷尬境地。這些與千家萬戶農(nóng)民直接打交道的基層組織，在資源和行動能力上捉襟見肘，甚至連自身的運轉(zhuǎn)都成問題，因而更缺乏為當?shù)厣鐣峁┕卜?wù)的能力和基礎(chǔ)條件。

為了彌補這一空缺，中央政府啟動新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略，加大對基層社會的財政轉(zhuǎn)移支付力度。但由于國家采取項目制的方式，通過部門（條條）的渠道向下輸入資源，并成為啟動地方土地資本化的非常重要的原始積累。“吃飯靠財政，建設(shè)靠土地”，成為了絕大多數(shù)地方政府的生存狀態(tài)和運作模式。由于其獨特的比較優(yōu)勢和相應(yīng)的支持體系，項目制成為一種十分普遍的進行組織和動員的體制機制，構(gòu)成了一種重要的社會學現(xiàn)象，深刻影響了政治、經(jīng)濟、文化、社會等多個方面。

當前，學界對項目制的研究十分豐富，積累了大量的成果。由于涉農(nóng)項目的最終對象是村莊和農(nóng)民，因此，項目制必然也會對農(nóng)村社會及鄉(xiāng)村治理產(chǎn)生重要的影響。通過整理既有的文獻發(fā)現(xiàn)，盡管有所涉及、但目前的相關(guān)研究成果主要集中在項目制對宏觀的國家治理體制和對鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)組織的影響，而對于項目制與鄉(xiāng)村治理之間關(guān)系的研究還存在很大空間，這構(gòu)成了本文的問題意識來源，也是本文的主要思考方向。

二、項目制：一個研究綜述

折曉葉等認為，在國家財政制度從包稅制改為分稅制后，在財政收入愈加集權(quán)的體制下，資金的分配出現(xiàn)了依靠“條線”體制另行運作的情形，“項目”是特指中央對地方或地方對基層的財政轉(zhuǎn)移支付的一種運作和管理方式。周飛舟指出，在政府間的轉(zhuǎn)移資金中，有相當大的一部分被政府部門指定了專門用途、戴上了各種“項目”的帽子，以期嚴格體現(xiàn)資金撥付部門的意志，因此是一種“專項化”了或“項目化”了的財政資金。渠敬東認為“項目制”不僅是一種體制，也是一種能夠使體制運轉(zhuǎn)起來的機制，而且還可以擴展成為一種個體或組織的思維方式或意識形態(tài)，形成一種全新的時代精神和社會習俗。

周飛舟對農(nóng)業(yè)稅費改革前后農(nóng)村義務(wù)教育資金投入體制進行研究后發(fā)現(xiàn)，在國家財稅體制改革之后，地方政府在財權(quán)和事權(quán)不相匹配的情況下，為了提高資金的使用效率，地方政府將有限的資金“專項化”，再通過“項目化”的方式向下供給。渠敬東(2012)認為，還應(yīng)該從項目制作為一種具有治理意義的體制機制上看形成項目制的結(jié)構(gòu)要件。他與周飛舟等人曾經(jīng)提出，改革開放30多年來，中國社會結(jié)構(gòu)的變遷體現(xiàn)出了一種從“總體支配”向“技術(shù)治理”的演變邏輯。但項目制卻是要打破這種常規(guī)的行政程序和科層邏輯，實現(xiàn)對社會關(guān)系的生成和社會資源的動員。因此在實際的運作過程中，項目制既具有科層的特點，同時也具有反科層制層面。對此，渠敬東從制度變遷的歷史視野分析指出，項目制體現(xiàn)出一種“新雙軌制”。

但渠敬東也意識到，由于項目制實際上是通過與原有的單位科層體制相互嵌套而發(fā)生作用的，因此這種雙軌制改革的增量邏輯從理論上看是要在行政體制內(nèi)再造一種增量。項目制能否在有效克服市場機制弊病的同時，還能夠抑制原有科層體制的弊病而不至于被后者所吸納呢？渠敬東發(fā)現(xiàn)：當項目制這種“新條條”試圖限制“舊塊塊”的擴張時，不僅使部門系統(tǒng)本身形成了“新塊塊”，同時也促使“舊塊塊”用全新的辦法迅速組建“新塊塊”來培植自己的領(lǐng)地。這段論述極具“社會學想象力”，深刻描畫了項目制下政府行為變遷。陳家建研究成都市“三社互動”項目發(fā)現(xiàn)，作為項目主導方的溫江區(qū)民政局，在推進這一項目進展時，另行組建項目工作組，并繞開政府體系內(nèi)的層級管理，直接管理項目試點單位工作人員，試點社區(qū)單位反而相當于民政局的一個“派出機構(gòu)”，證實了“條條的塊塊化”判斷。

折曉葉等(2011)提出項目制的“分級運作機制”，即國家部門的“發(fā)包”機制、地方政府的“打包”機制和村莊的“抓包”機制。盡管不同主體的意圖在項目制中都有所實現(xiàn)，但項目在實際中也不同程度地出現(xiàn)“偏差”或“異化”。首先項目“發(fā)包”設(shè)計，科層管理和“一項目一政策”可能導致部門“特權(quán)”和對基層行政資源的“擠占”。其次由于絕大多數(shù)縣（市）級政府還處于經(jīng)濟發(fā)展而難以向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型階段，“項目”能夠為地方政府提供發(fā)展所需要的資源和政策合法性，因此地方政府通過積極運作項目，實現(xiàn)自己的意圖和目標。最后“項目進村”既存在自上而下的篩選機制，也存在自下而上的爭取機制，這就使那些具有能動性的村莊能夠更好地接應(yīng)項目，而那些能動性不足的村莊難以有效接應(yīng)項目，從而造成了項目對村莊的影響表現(xiàn)出一種“錦上添花”而非“雪中送炭”的效果。

項目制的這些不良后果，究竟是技術(shù)失誤還是價值失誤？前述學者將此作為“意外后果”，屬技術(shù)失誤；而黃宗智等則從實踐層面出發(fā)，將這種國家美好意圖的異化稱為“變態(tài)的后果”，即是價值失誤。后者認為，導致這一后果的原因是地方政府、資本和村莊精英等強勢主體形成的利益結(jié)盟，他們一起“共謀”吸吮了國家自上而下向農(nóng)村輸入的財政資源。實際上，項目運作的復(fù)雜性和中國社會的非均衡性足以使上述兩種判斷都能在現(xiàn)實中找到依據(jù)和素材。本文接續(xù)上述討論，研究這些“意外后果”或“變態(tài)后果”在村莊層面究竟是如何可能的，以及項目體制對我國的鄉(xiāng)村治理模式產(chǎn)生了什么樣作用和效果。

三、財稅體制變革下的鄉(xiāng)村變遷

新世紀初，國家取消農(nóng)業(yè)稅，深刻改變了中央與地方之間財權(quán)與事權(quán)的關(guān)系配置模式。與此同時，國家還進行了配套稅費改革的鄉(xiāng)村基層體制改革，主要包括拆并鄉(xiāng)鎮(zhèn)、合村并組、精簡機構(gòu)、減員分流等措施。有些地方甚至撤消了村民小組長，并采取“市場購買服務(wù)”方式，將“七站八所”等推向市場，鄉(xiāng)村社會從此進入“后稅費時代”。

（一）農(nóng)村的區(qū)域差異及其分化

不同農(nóng)村之間存在分化。按照農(nóng)村所處的地區(qū)，可以將農(nóng)村分為“發(fā)達地區(qū)農(nóng)村”和“不發(fā)達地區(qū)農(nóng)村”。發(fā)達地區(qū)農(nóng)村主要受到發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的輻射作用，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的專業(yè)化和組織化程度比較高，農(nóng)產(chǎn)品的附加值比較高，市場效益好，農(nóng)民的收益也比較高。但這種類型的農(nóng)村所占比重較小，對整體性的農(nóng)村情況不具有影響力和代表性。不發(fā)達地區(qū)農(nóng)村則是指發(fā)達地區(qū)農(nóng)村以外的廣大農(nóng)村，這些農(nóng)村構(gòu)成了中國農(nóng)村的絕大多數(shù)。

按照農(nóng)村的貧富狀況，可以將農(nóng)村分為富裕村、中等村和貧困村。由于發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村基礎(chǔ)條件比較好，一般都是富裕村。盡管在其內(nèi)部也存在具體的貧富上的差異，但相對于不發(fā)達地區(qū)農(nóng)村來說，由于具有先天的和結(jié)構(gòu)性的優(yōu)勢，發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村基本上都屬于富裕村的行列。而在不發(fā)達地區(qū)，由于地理位置、種植結(jié)構(gòu)、土地資源稟賦、社會結(jié)構(gòu)及社會資源儲量、農(nóng)民的行動能力、村情村貌等多方面的差異，導致不同農(nóng)村也出現(xiàn)了經(jīng)濟水平上的差別。那些具有行動能力而表現(xiàn)出超出一般農(nóng)村的自主性的村莊一般屬于富裕村；而那些社會結(jié)構(gòu)松散，農(nóng)民一盤散沙的村，則往往因為無法通過合作達成一致行動而陷入貧困。

（二）基層政府的角色

改革開放不久，發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)村普遍出現(xiàn)了快速的經(jīng)濟發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的異軍突起，主要也就是指這些發(fā)達地區(qū)集體經(jīng)濟的崛起。自此，農(nóng)業(yè)基本上不再是當?shù)剞r(nóng)民普遍關(guān)注的領(lǐng)域，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)構(gòu)成了發(fā)達地區(qū)農(nóng)村之所以發(fā)達的重要支柱。對于這樣的地區(qū)，基層政權(quán)的角色和行為同樣也出現(xiàn)了比較明顯的轉(zhuǎn)變，受到廣泛的關(guān)注。戴慕珍提出“地方法團主義”理論，認為財稅包干制和農(nóng)業(yè)非集體化是促使地方政府扮演了企業(yè)家的角色，積極推動經(jīng)濟發(fā)展。洪銀勇等也認為地方政府實際上扮演了市場行動者的角色。林南則將以家族親屬關(guān)系為主的地方網(wǎng)絡(luò)（社會結(jié)構(gòu)與社會資本）納入到地方法團主義理論之中，形成了“地方性市場社會主義理論”。魏德昂則認為是行政層級影響了組織效率，財政包干體制刺激了地方政府積極參與市場謀求經(jīng)濟發(fā)展。彭玉生也提出并使用定量數(shù)據(jù)檢驗了“村鎮(zhèn)政府即公司”理論。楊善華等提出在市場轉(zhuǎn)型中基層政府從“型政權(quán)經(jīng)營者”向“謀利型政權(quán)經(jīng)營者”轉(zhuǎn)變，突出基層政府的自利性特點。裴小林認為，上述研究成果都沒有能夠超出“市場一國家”二分法的范疇，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)所取得的輝煌成就，要么強調(diào)市場作用（如戴慕珍），要么強調(diào)國家作用（如魏德昂）；其實，是農(nóng)村集體土地所有制影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)資源配置模式和效率，對中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌和農(nóng)村工業(yè)化做出了巨大貢獻。

既有研究均是以發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)村變遷作為研究對象，對于不發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村變遷缺少關(guān)注。而后者恰恰是最具普遍性和代表性的農(nóng)村類型。溫鐵軍認為，“財政包干制”實際上體現(xiàn)的是中央政府在通過人民公社體制汲取農(nóng)村剩余獲得原始積累并完成基本的國家工業(yè)化之后，將地方工業(yè)化和鄉(xiāng)村公共品的供給等任務(wù)以“甩包袱”的形式交給鄉(xiāng)村自行承擔。在“中央政府退出”以后，地方教育、醫(yī)療等公共服務(wù)的支出，基本上都是由農(nóng)民自己解決，從而造成了農(nóng)村公共服務(wù)水平的差異化。財政分權(quán)使區(qū)位優(yōu)越地區(qū)實現(xiàn)了快速的經(jīng)濟增長，進而弱化了中央政府的稅收汲取能力和宏觀調(diào)控能力，造成了“諸侯經(jīng)濟”現(xiàn)象，危及中央基本權(quán)威和基礎(chǔ)能力。于是，1994年的“分稅制”改革應(yīng)運而生。分稅制改革深刻而又全面地改變了國家的財政體制和治理體制，理順和規(guī)范了中央與地方關(guān)系，快速提高了中央政府的汲取能力，確保了國家的基礎(chǔ)能力和基本權(quán)威。

（三）分稅制后的基層組織

“分稅制”改革對中西部地區(qū)即不發(fā)達地區(qū)的縣鄉(xiāng)財政產(chǎn)生了極大的負面影響，由于事權(quán)與財權(quán)極不匹配，造成基層政權(quán)收入來源困難和緊張，使這些地區(qū)陷入了嚴重的公共財政危機，也進一步拉大了發(fā)達地區(qū)和不發(fā)達地區(qū)農(nóng)村公共服務(wù)水平差距。與發(fā)達地區(qū)依靠“城市經(jīng)營”獲取財政收入來源不同，廣大不發(fā)達地區(qū)只能通過增加農(nóng)業(yè)稅費的方式向農(nóng)民轉(zhuǎn)嫁支出壓力。一方面由于基層政府和農(nóng)民確實缺少資源和收益，愈加沉重的稅費任務(wù)增加了汲取難度；另一方面也由于壓力型體制作用，鄉(xiāng)村兩級組織很快結(jié)成了一個緊密的利益共同體，通過稅費征繳和村莊各項建設(shè)過程中謀求私人利益，從而進一步加重了農(nóng)民負擔。

農(nóng)民的反抗和中央三令五申要求減負，通過鄉(xiāng)村利益共同體這個轉(zhuǎn)化機制，變成了更加沉重的稅費任務(wù)和愈益嚴重的“三農(nóng)問題”，甚至威脅到了國家政權(quán)的合法性，因而受到中央的高度關(guān)切。最終迫使中央不得不下定決心最終徹底取消了農(nóng)業(yè)稅。農(nóng)業(yè)稅的取消一方面大大減輕了農(nóng)民負擔，另一方面也取消了壓力型體制的作用機會。基層政權(quán)不再具有向農(nóng)村汲取資源的合法性，因此也不再與農(nóng)民經(jīng)常性地打交道。基層政權(quán)維持基本運轉(zhuǎn)和發(fā)揮基本職能的經(jīng)費都時常陷入困境，基層治理與管理面臨嚴峻困境。在此時，國家啟動了新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略，工業(yè)“反哺”農(nóng)業(yè)、城市“反哺”農(nóng)村。大量的國家資源以項目的方式向下輸入，于是基層政權(quán)的主要精力都集中在積極競爭項目上，使鄉(xiāng)村關(guān)系進入到了一個全新階段。

（四）后稅費時代的鄉(xiāng)村治理

農(nóng)業(yè)稅費改革深刻地影響了村干部的角色和行為及鄉(xiāng)村關(guān)系。周飛舟(2006)發(fā)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)稅費改革之后，基層政權(quán)從過去依靠收農(nóng)業(yè)稅費來維持運轉(zhuǎn)變?yōu)闋幦∩霞夀D(zhuǎn)移支付，從“要錢、要糧”變?yōu)椤芭苠X”和借債，致使基層政權(quán)與農(nóng)民之間的關(guān)系松散而“懸浮”。在農(nóng)業(yè)稅費改革以前，在壓力性體制下，基層政權(quán)需要村干部幫忙收取稅費，且村干部的工資也主要是從農(nóng)業(yè)稅費中獲取，此時村干部對于農(nóng)民來說還具有一定的“保護型經(jīng)紀”特點。但在取消農(nóng)業(yè)稅以后，基層政權(quán)不再需要村干部完成硬性任務(wù)，而村干部的工資來源是財政資金。村干部逐漸朝向正式或半正式化的方向轉(zhuǎn)變，此時村干部對于基層政權(quán)具有了比較強的依附性，行政化更加明顯，與農(nóng)民關(guān)系也懸浮化和形式化。

農(nóng)業(yè)稅的取消深刻影響了基層政權(quán)的經(jīng)濟行為。對于不發(fā)達地區(qū)來說，取消農(nóng)業(yè)稅相當于取消了基層政權(quán)的內(nèi)生經(jīng)濟基礎(chǔ)。盡管國家通過轉(zhuǎn)移支付的方式滿足了基層政權(quán)運轉(zhuǎn)的基本需要，但以經(jīng)濟發(fā)展為主要內(nèi)容的考核和晉升體制，依舊給地方政府以強勁的發(fā)展經(jīng)濟的刺激。這時候，利用土地作為地方政府信用的載體，全國普遍出現(xiàn)了一輪又一輪的招商引資。但由于不發(fā)達地區(qū)土地資本化程度本來就不高，經(jīng)濟活力有限，再加上地方政府之間的激烈競爭，導致在招商引資過程中，政府往往需要向資本提供極其優(yōu)惠的稅收政策、極其寬松的監(jiān)管措施（如環(huán)保、用工等）和極其廉價的土地資源。“土地”成為推動地方實現(xiàn)工業(yè)化和城市化的重要工具，城郊的土地快速地被納入城市版圖。

與此同時，基于保護耕地目的，為了貫徹基本國策，中央政府采取了偏緊的土地供給，這便大大增強了地方政府的土地稀缺感，抬高了土地資源在招商引資競爭中的重要性和價值。而“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策”的出臺，誘導地方政府向偏遠農(nóng)村獲得建設(shè)用地指標，從而又掀起了基層政府在偏遠地區(qū)開展“遷村騰地”、讓“農(nóng)民上樓”的運動，這項運動同樣引發(fā)了重大的社會穩(wěn)定問題和文化危機感，受到了社會的廣泛關(guān)注。而這一切都是以項目制的方式推進的，從而也引起了人們對于項目制的關(guān)注和重視。

四、項目體制與鄉(xiāng)村治理的內(nèi)卷化

村莊分化、基層政府或地方政府行為邏輯變遷、以及鄉(xiāng)村關(guān)系的變遷等等，構(gòu)成了村莊治理變遷的背景。那么，項目進村究竟對村莊治理產(chǎn)生了什么樣的影響？

一般農(nóng)村不僅比不上發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村，也比不上城郊地區(qū)的富裕農(nóng)村，亟需項目資金的幫助解決資源匱乏的問題。但是，項目制本身的特點，采取“抓兩頭”的工作方法，使得比重占絕大多數(shù)的“中間村”想要項目而不得。而那些本來沒有實力承接項目資源的貧困村，則因為政治或政績等因素而被強制性地輸入了項目，“想躲也躲不掉”。而富裕村則通過私人運作不斷地爭取項目，而且是越爭取就越有，越有就越能夠爭取更多。

項目制對鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)進行了重構(gòu)。對于“中間村”，由于爭取不到項目，使得村組干部進一步缺乏權(quán)威和正當性。農(nóng)民在與其他村莊的比較中，越來越懷疑自己村莊干部的能力和威望。而對于“貧困村”，項目資源的輸入改善了處境，但由于并非出于公共政策因素而是“辦點”政治因素的考慮，從而導致這種項目資金的投入消解了自治，瓦解了農(nóng)民自己商量解決自己問題的能力，即造成所謂的“資源消解自治”。村干部的權(quán)威主要來源于外部上級政府，而不是來自于農(nóng)民自下而上的認可，從而導致村組集體成為了上級政府辦點的工具；一旦官僚主義發(fā)作，試點村的農(nóng)民不僅可能得不到好處，反而造成極大的災(zāi)難——一這是因為貧困村本來就很脆弱，經(jīng)不起折騰。

（一）項目體制與村莊公共關(guān)系的“私人化”

項目制的實踐邏輯改造了村莊權(quán)威的生成和再生產(chǎn)。由于項目需要鄉(xiāng)村干部精英個體積極向外爭取才能夠得到，其中個人努力與公共責任的邊界十分模糊，很容易使項目資源的爭取者獲得較大的運作空間，并賦予這些資源以十分私人化的特征。

l預(yù)目公共資源的私人化。由于項目具有競爭性，在競爭過程中需要具備一定的能力和個人稟賦。因此，一旦項目爭取到手，這種本來是國家公共資源的項目，便打上了私人的烙印。普通村民往往會認為，村干部能夠憑借自己的私人關(guān)系爭取到國家項目，這是個人有本事的表現(xiàn)。農(nóng)民說：“干部能夠從外面弄到項目，那是干部個人有本事的表現(xiàn)。現(xiàn)在競爭項目那么激烈，干部也不容易。假若要到100萬，要是能夠有20萬用于村莊修路和建設(shè)，那么他就是村里的大恩人了，大家會絕對地擁護他。至于其他的錢，他爭取項目總要打點關(guān)系吧？而且，關(guān)鍵是他自己總要有點油水才會有積極性去爭取這些項目吧？”公共資源被轉(zhuǎn)化為私人資源，這是項目制進村的一個十分關(guān)鍵的轉(zhuǎn)化過程。項目進村以后，農(nóng)民不認為這個資金是具有公共性質(zhì)的資金，從而對于這筆資金如何配置和使用缺乏積極性和參與熱情。而這些項目資金只要有一點點落實到村莊公共建設(shè)和服務(wù)上來，便都構(gòu)成了村干部對全體村民的恩惠和情誼。“有比沒有好”、“殘羹剩菜也是賺的”、“能帶來項目的干部才是好干部”，便成為了項目制下很多普通村民的共識。

2．村莊公共權(quán)力結(jié)構(gòu)的固化及私人化。對于那些能夠爭取到項目的村莊精英，由于其獨特的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和運作能力，使得作為其潛在的競爭對手的其他村莊精英可能難以具備相應(yīng)的社會資本和能力。正所謂“戲好唱、茬難接”——“梅蘭芳在臺上唱完了戲，誰還敢接著他來唱？”，一旦某個村莊精英具有超強的運作上級政府或部門給項目的能力，其潛在的村莊內(nèi)部的競爭者便往往會自覺地退出村莊政治舞臺。“現(xiàn)任干部弄到這么多的項目，他的潛在的竟爭對手要想?yún)⒓痈傔x，首先就要自己掂量掂量能不能向?qū)κ忠粯右矤幦〉侥菢佣嗟捻椖俊保皼]有這樣的本事的人出來競選就會鬧笑話”。更巧妙的是，村莊中的絕大多數(shù)民眾作為“搭便車”的既得利益者，十分支持和希望出現(xiàn)這樣一種比較確定的村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)局面，從而能夠讓村莊更好地承接和落實項目。這就造成了村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)的實際上和預(yù)期上的雙重固化傾向。潛在的挑戰(zhàn)者消失的同時，也是村莊政治的被消解過程。這時，村莊里面“無政治的人”越來越多，絕大多數(shù)人的政治效能感越來越低，村莊權(quán)力高度集中在某些個別人手上——這實際上對村民自治構(gòu)成了一種極大的挑戰(zhàn)和威脅。

3鄉(xiāng)村兩級組織間關(guān)系的私人化。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級并不一定在爭取資源上對村莊有多少幫助，而且其自身也面臨著積極爭取項目以發(fā)展經(jīng)濟和獲得政績的壓力和沖動。這時，對于那些能夠跨級爭取項目的村莊精英來說，為村莊爭得項目的同時也意味著為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部爭得了政績。從而在具體的鄉(xiāng)村關(guān)系中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級反而有可能對這些村莊精英形成一種逆向的依附關(guān)系，通過感情、面子等非正式的手段拉攏村莊精英，從而不可能自上而下地對他們的行為進行有效的制約和管理。因此，在項目中的村莊運作中，項目資金的私人化轉(zhuǎn)化，不僅使自下而上的村民參與性大大弱化，而且造成了橫向的體制外精英制約均衡被打破，同時還可能造成逆向的鄉(xiāng)村依附關(guān)系，從而使作為項目聚焦點的精英個體的權(quán)力得到極大強化。

（二）項目體制與鄉(xiāng)村治理的“內(nèi)卷化”

項目制同樣也會對城郊農(nóng)村產(chǎn)生巨大的影響。由于基層政府當前的主要經(jīng)濟行為集中在土地經(jīng)營上，因此，城郊農(nóng)村作為新增土地的主要來源，成為了“利益密集型地區(qū)”。利益密集型地區(qū)的首要特征是土地的增值，以及圍繞著土地而進行的利益博弈。可以說，正是項目制的作用機制增大了這個利益博弈過程的復(fù)雜性。

按照折曉葉等(2011)的研究，公共項目資金首先是被縣鄉(xiāng)政府“打包”后轉(zhuǎn)化為用于經(jīng)濟發(fā)展的建設(shè)資金，構(gòu)成了地方經(jīng)濟社會發(fā)展的原始積累，并以項目提供的合法性，啟動了城市土地經(jīng)營這臺超強機器。城郊農(nóng)村是這臺超強機器的對象。通過土地征收、金融、財政的循環(huán)，不斷推進城市化和T業(yè)化的發(fā)展。城郊農(nóng)村作為利益密集型村莊，各種不同的邊緣群體都要在這個過程中進行利益爭奪，從而造成了征地拆遷矛盾的不斷涌現(xiàn)。隨著基層治權(quán)的弱化，基層政權(quán)“不出事”邏輯盛行，鄉(xiāng)村基層政權(quán)缺乏治理這些釘子戶（邊緣群體）的正式資源和手段，因此轉(zhuǎn)而借助于地方勢力進行治理。黑社會組織等地方勢力的引入，有效地解決了征地拆遷中的釘子戶問題，但是卻也造成了極大的政權(quán)合法性危機，引起社會廣泛關(guān)注。而且地方勢力也有可能與基層官員、甚至釘子戶復(fù)雜聯(lián)盟，共同瓜分土地非農(nóng)轉(zhuǎn)用后的巨大增值收益，從而蠶食地方政府經(jīng)營土地的投資和回報，造成了“新鄉(xiāng)村利益共同體”不斷發(fā)育和壯大。這種“新鄉(xiāng)村利益共同體”的出現(xiàn)，與一般農(nóng)村中的村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)的固化一起，將在越來越多的國家項月資源的滋潤下成長成為“分利集團”，最終將造成“鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化”。在這個新的結(jié)構(gòu)里，鄉(xiāng)村精英、村莊邊緣人紛紛借此謀取私人利益，瓦解了項目政策的公共性和目標，將造成鄉(xiāng)村治理的再次危機。

需要注意的是，與之前農(nóng)業(yè)稅費時期出現(xiàn)的“鄉(xiāng)村利益共同體”不同，這種新的利益共同體不是向下汲取農(nóng)民的資源，而是向上截留國家投向農(nóng)村的資源，從而成為了一個橫亙在國家與農(nóng)民之間的“腫瘤”。而這個腫瘤得以不斷成長的原料正是自上而下的項目資源。項目及其資金滯留在城市下不了鄉(xiāng)，或者只是象征性地到鄉(xiāng)村打了個轉(zhuǎn)，然后很快就通過其他各種渠道回流到城市、政府和資本。農(nóng)民得到的實惠少之又少。

由于中國是一個正不斷走向現(xiàn)代化的國家，必然要為基層和村莊承擔與其財力相匹配的責任。因此，國家不可能停止或減少向農(nóng)村輸入資源的進程，反而隨著國民經(jīng)濟的快速增長必然還要向農(nóng)村輸入更多的資源。這時候，項目資源越多，將使這個腫瘤成長得越快、越大，侵蝕國家公共資源的能力也就越強。這不僅會讓公共政策的執(zhí)行出現(xiàn)執(zhí)行偏差，而且還可能因為基層各種強勢力量的結(jié)盟，使農(nóng)民需求得不到滿足而引起國家政權(quán)合法性的喪失。國家投入的資源越多，合法性喪失得越快越劇烈，這將使國家面臨進退兩難的結(jié)構(gòu)性困境。

五、結(jié)論與建議：重建下鄉(xiāng)資源的公共性

新世紀初以來，國家采取自上而下地向鄉(xiāng)村輸入資源，主要的目標是要解決“鄉(xiāng)村公共品供給的內(nèi)在條件不足”問題。但是，這種鄉(xiāng)村公共品供給的內(nèi)在條件不足，本質(zhì)上是在稅費改革之后基層治理體制變遷的不可避免的結(jié)果之一。因此，國家供給資源的方式，同樣面臨著解決基層治理的需要問題。項目制是國家財政體制變遷背景下的一種路徑探索和制度創(chuàng)新，也是一種結(jié)構(gòu)性的道路選擇，體現(xiàn)出了新形勢下國家治理模式和治理體制變遷的追求和內(nèi)涵。但是在實際中，項目制沒有能夠有效地回應(yīng)這種基層治理困境及其需要。

就村莊層面來說，以項目制的方式提供農(nóng)村公共品，缺乏有效的應(yīng)對“委托一”問題和“監(jiān)督一激勵”問題這一雙重困境的基礎(chǔ)條件和制度基礎(chǔ)。當項目在村莊門外徘徊時，具有很強的競爭性和部門性特點。而一旦項目進村之后，便會因為其競爭性特點而很快地轉(zhuǎn)化為具有高度私人性的外來資源，排斥了普通村民、其他精村莊英和鄉(xiāng)村基層組織的參與和監(jiān)督，實質(zhì)性的賦予了項目爭取者個人或其利益團體極大的自主權(quán)和能動性，使得國家下鄉(xiāng)資源或項目的公共性極大地喪失，公共目標的實現(xiàn)大打折扣、偏差嚴重。這是造成項目制在村莊范圍內(nèi)運作產(chǎn)生問題的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。項目到了基層政府部門以后，應(yīng)盡量避免競爭性和私人化傾向，是改善現(xiàn)行項目制運行機制的重要內(nèi)容。因此，重建下鄉(xiāng)項目資源的村莊公共性，是具有十分重要的意義和針對性。筆者以為，采取“民主化的公共品供給”體制，將能夠有效地避免項目資源的私人化傾向，保障項目資源在村莊的公共性和普惠性特點。

首先，國家應(yīng)該繼續(xù)加大對新農(nóng)村建設(shè)的支持力度，更大規(guī)模地向農(nóng)村輸入資源，使農(nóng)村在現(xiàn)代化進程中不可避免的人、財、物大量流失的客觀背景下，通過第三只手的作用和機制優(yōu)勢，形成一種具有“社會主義”特色的工業(yè)化和城市資源的回流渠道和機制，積極發(fā)揮政府作用，真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)關(guān)系的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)。

篇8

進一步來看,為什么會有基層政權(quán)治理功能的弱化呢,這種弱化又是怎么樣導致不穩(wěn)定因素增多的呢?這一切乃由近期以來基層治理體系的瓦解和重構(gòu)造成的。農(nóng)村稅費改革以來,基層治理體系發(fā)生了急劇的變化,主要表現(xiàn)為基層政府的權(quán)力弱化、職能上收、財政困難,公共服務(wù)職能難以落實,成為所謂的“懸浮型政權(quán)”,因而,基層社會的大量矛盾和問題無法在基層治理體系內(nèi)獲得解決,而農(nóng)民則要求更高層級的政府解決他們的困難和問題,形成越級上訪和其他不穩(wěn)定因素,形成了治理層面的穩(wěn)定問題。就筆者在基層的調(diào)研來看,治理層面的不穩(wěn)定因素是當前穩(wěn)定問題的主要來源。

治理型不穩(wěn)定問題構(gòu)成當前農(nóng)村不穩(wěn)定因素的主體類型,治理層面的不穩(wěn)定問題要求基層政府承擔更多的責任,我們應(yīng)該強化鄉(xiāng)村治權(quán),而不是進一步弱化之。正可謂“基礎(chǔ)不牢,地動山搖”。

穩(wěn)定問題從治理層面轉(zhuǎn)向行政層面

行政層面的穩(wěn)定問題不是憑空產(chǎn)生的,不是政府制造出來的,而是由治理層面的問題轉(zhuǎn)化而來,因為基層治理體系的弱化,問題和矛盾上移,群眾要求政府承擔責任,這就迫使中央和各級地方政府對之作出反應(yīng),采取一系列應(yīng)對措施,并逐步發(fā)展出一整套維穩(wěn)工作方案和考核辦法。

當前,維穩(wěn)工作已經(jīng)成為基層政府的中心工作。縣委書記大接訪意味著以縣為主的維穩(wěn)工作體制已經(jīng)形成,縣委書記大接訪實現(xiàn)了制度化、常規(guī)化,許多地方的縣級局升格為群眾工作部,成為副處級單位,而大廳則成為縣級政府工作量最大的部門。

行政層面的穩(wěn)定問題在某種意義上是在當前考核體制下產(chǎn)生的問題,嚴格的維穩(wěn)考核機制使基層政府對穩(wěn)定問題產(chǎn)生過敏性反應(yīng),將所有治理層面的問題均納入維穩(wěn)工作的范疇內(nèi),反而不利于問題在治理層面的解決。并且鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采取非正常手段處理穩(wěn)定問題,同時,這種維穩(wěn)體制也被少數(shù)人利用,他們利用當前的體制要挾基層政府,產(chǎn)生了一批以獲取不合理利益為訴求的老上訪戶,基層政府疲于應(yīng)付,真正合理的治理問題反而無法得到解決。

治理和行政層面的穩(wěn)定問題被“泛政治化”

篇9

進入“小鎮(zhèn)”這一“鄉(xiāng)域政治”的場景，我們發(fā)現(xiàn)作者所呈現(xiàn)給我們的幾乎處處是理不清剪還亂的權(quán)力“倒置”圖景：

征收讓基層政權(quán)成為討要者，而農(nóng)民則成了施舍者，所謂“要錢的成了孫子，欠錢的是大爺”。既然孫子向大爺要錢，干部除了自我矮化和套近乎，幾乎找不到制度化的征收辦法。[2]（p.608）這種奇特現(xiàn)象出現(xiàn)的背景在于國家為了政治形象的塑造而三令五申不準強制征收，這樣，基層政權(quán)與農(nóng)民之間圍繞征收而建立起來的日常互動的主動權(quán)轉(zhuǎn)向農(nóng)民，制度結(jié)構(gòu)上的強者（基層政府）轉(zhuǎn)化為微觀鄉(xiāng)域政治行動場景中的“弱者”。

農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整讓“政府”成了“包工頭”，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整本來是基層組織積極引導農(nóng)業(yè)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的利民措施，但是當這一利民措施成為上級考核指標與各級領(lǐng)導的升遷掛鉤，就轉(zhuǎn)變?yōu)橐豁椝酗L險都須由政府來承擔的行政“工程”，政府由引導者變成了“包工頭”。諸如小鎮(zhèn)的藠頭種植：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承包了所有花費，保證所有風險都由政府承擔，在鄉(xiāng)村干部多次動員，工作做足的前提下，藠頭下種了，一年轉(zhuǎn)眼而過，結(jié)果仍然延續(xù)“工程”的“宿命”：大部分的村莊顆粒無收。農(nóng)民的反應(yīng)很“合理”：一年的收成沒有了，咱只有找“非”要咱種的“政府”，“政府”不解決就要鬧到區(qū)里。小鎮(zhèn)“政府”雖然認為責任不能全怪在自己，不愿意賠償，但是又害怕問題鬧大，只好賠償了農(nóng)民的全部損失，“賠了夫人又折兵”。積極行政的政府要為農(nóng)民的不配合和所有風險兜底，這幾乎成為農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的必然前提，效果好自然皆大歡喜，出現(xiàn)問題“政府”就是必然的“冤大頭”，——政府因為強勢和主動要為弱勢和消極買單。

農(nóng)民與基層政府的強弱勢糾纏是中國“社會”的某種常態(tài)：一方面，農(nóng)民從無數(shù)的歷史經(jīng)驗和現(xiàn)實教訓得出的一個顛撲不滅的真理，“民不與官斗”，自認弱勢；另一方面，他們也從弱勢的角度出發(fā)，發(fā)展出的一系列日常權(quán)力技術(shù)—抗爭術(shù)，講“理”不講“法”。“反正我沒有錢，就這么了，看你們能把握怎么樣？”這里“不講理就是講理”，你又能怎么辦呢？基層的強勢權(quán)力在自認弱勢者面前失去了“暴力化”的合法性，暴露出其對弱勢者“耍賴”的相對無奈。這種糾纏使得諸如“依法治理”和“送法下鄉(xiāng)”等作為國家政權(quán)建設(shè)一部分的治理活動在具體操作層面上沒法進行。當基層組織的正式治理技術(shù)失效，農(nóng)民再進一步借助國家大政策“以弱逼強”，基層政府捉襟見肘就不難理解。但是這種表面上“官權(quán)退—民權(quán)進”的農(nóng)民反制現(xiàn)象，并不意味著“民權(quán)”真的進了，“社會”真的強了，而是農(nóng)民在當前特定“社會”條件下，以自認弱勢為前提對制度裂隙與政策不接軌的利用[2]，相應(yīng)的，只要基層政府做出適當調(diào)整，放下身段，當當“青皮手”，農(nóng)民在爭取到一定利益之后還是要配合的。

在小鎮(zhèn)開發(fā)過程中，上述邏輯表現(xiàn)的尤為突出：

當前政策規(guī)定土地屬于集體所有，但是實際上村級組織根本沒有能力在土地開發(fā)中集合全體村民意見，代表他們與開發(fā)商談判，而單個農(nóng)民與開發(fā)商談判成本太高，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進入成為了主導者，成為介于開發(fā)商和農(nóng)民之間的真正主角。由此在各種經(jīng)濟開發(fā)的利益分配中由政府掌握主動，呈現(xiàn)出政府得大頭、農(nóng)民得中頭，村莊得小頭的利益分配格局[2]。農(nóng)民可以對土地出讓過程中自己利益沒有得到最大化不滿，但是只有找到合適的政策借口才能跟政府“耍賴”，政府適當讓步之后就完全可以對“無理取鬧”者置之不理，他們自然會散去。

石場老板和基層政府的土地糾紛故事中，尤其能夠感受基層政府對“青皮”手段的運用。糾紛發(fā)生于一群合法經(jīng)營的采石場業(yè)主與從事土地開發(fā)的區(qū)、鎮(zhèn)政府之間。政府原來出于發(fā)展經(jīng)濟的角度支持采石，后來發(fā)現(xiàn)土地出讓利益更大，采石破壞了開發(fā)區(qū)的生態(tài)環(huán)境，影響到土地出讓，遂由原來的支持采石轉(zhuǎn)為關(guān)閉石場，并屢次反復(fù)。最后政府下定決心真正執(zhí)行時，石場老板感覺投資過大關(guān)閉又不合情理，政府也不愿意承擔賠償責任，遂致糾紛。石場老板們也知道依靠訴訟會失敗，就聯(lián)合起來通過上訪來使問題擴大化，自然政府也是應(yīng)對有方。當石場老板上訪有理、有節(jié)，依據(jù)“規(guī)則”來進行時，政府進行了適當讓步；當老板們一再反悔，希望分次滿足自己的利益，并“撕破臉皮”上訪時，政府變得強硬，憑借其背后的制度支撐，與老板們較勁，一方面不斷地說服教育，表明早關(guān)閉有獎勵，晚了就強行拆除，概不賠償，另一方面分化精英集團，優(yōu)厚精英代表，“一把鑰匙開一把鎖”，最終得以瓦解老板聯(lián)盟。

可見，基層政府在化解當下諸多內(nèi)外矛盾時被逼從原來的“權(quán)力持有者”轉(zhuǎn)換為“權(quán)力經(jīng)營者”[3]角色，所謂的權(quán)力關(guān)系的“倒置”實際上并不存在，“倒置”言論只是某種理論譜系固化的思維模式下對角色和行為反差不理解的表現(xiàn)[2]（p.614）。當小鎮(zhèn)的農(nóng)民和政府官員已經(jīng)直面現(xiàn)實生活，發(fā)展出新的權(quán)力運作方式，我們很多理論工作者還出于理論高度而斷言權(quán)力關(guān)系出現(xiàn)“倒置”。事實上，誠如小鎮(zhèn)作者所言，農(nóng)民的權(quán)力并沒有增強，只是基層的治理能力在減弱，由此而出現(xiàn)了新的權(quán)力格局和運作模式。

這種局面的形成與國家政治治理內(nèi)含的中央-基層-農(nóng)民的三角關(guān)系有關(guān)，從權(quán)力角度而言，三者的強弱關(guān)系是順序的，中央最強，基層政府次之，農(nóng)民最弱；從政治合法性的角度而言，農(nóng)民最強，中央次之，基層政府最弱。上述兩種強弱關(guān)系的糾纏制造了稅費改革中的各種倒置現(xiàn)象。稅費改革意味著中央政府轉(zhuǎn)變治理策略，以政治合法性訴求替代了原來具體的財政目標，相應(yīng)的基層角色逐漸要從原來壓力體制下的一級政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)體制下的一級機關(guān)。被剝奪了“暴力執(zhí)法”的權(quán)力基礎(chǔ)之后，基層政府“自然的”對強勢的中央表示出“弱者”姿態(tài)，對中央的“倒逼”式改革進行“反倒逼”，通過“訴苦”、抱怨、欺瞞、變通、推諉、得過且過、“能撈一把就撈一把”、執(zhí)行對自己有利的政策、消極對待改革、盡量減少或不向農(nóng)民提供公共服務(wù)[4]。基層政府使用本來屬于農(nóng)民的“弱者武器”[5][1]，其前提是權(quán)力關(guān)系上對中央政府的弱勢，正如農(nóng)民對基層政府的弱勢一樣；不同的是，新時代的農(nóng)民出于對中央政策宣傳的敏感，還利用了稅費改革中對政治合法性的重視，以上訪等方式“以弱逼強”，讓基層進退失據(jù)；面對權(quán)力關(guān)系相對中央的弱勢和合法性方面的絕對弱勢，基層政府只能以“青皮”待之，以對中央的示弱來消解權(quán)力的緊張，以對農(nóng)民的自我矮化來消解合法性的緊張，以此為基礎(chǔ)利用各種手段來包裝相對農(nóng)民的權(quán)力強勢，以此來應(yīng)對稅費改革所造成的上下擠壓。在這個過程中，農(nóng)民的變強只是擁有了更多的道義資源，從權(quán)力關(guān)系上并沒有根本性的變革，但是基層政府的在權(quán)力的暴力性和合法性方面被雙重削弱之后，治理能力的下降是顯而易見的，其主要精力都放在如何利用有限的權(quán)力和合法性來謀取稅費改革后難以為繼的自身組織運作。

市場因素的進入為上述權(quán)力關(guān)系運作開辟了新的空間。中央對經(jīng)濟發(fā)展的認定，基層對運作經(jīng)費的渴求和農(nóng)民對生活改善的需求，使得市場利益關(guān)系成為新的權(quán)力運作核心。稅費改革破壞了原有的權(quán)力平衡，中央、基層與農(nóng)民都在重新定位強弱糾纏，市場因素的進入更加劇了這種混亂。原來在稅費征收中的反復(fù)談判開始轉(zhuǎn)移戰(zhàn)場，而經(jīng)濟開發(fā)關(guān)鍵性因素——“土地”、“石場”的集體所有制使這種“談判”有了廣闊的運作空間。鄉(xiāng)官、老板和鄉(xiāng)民都希望在如土地開發(fā)中為自己謀取最大的利益，小鎮(zhèn)也成了圍繞利益進行權(quán)力博弈的競技場，行政建制的機構(gòu)成為各方利益談判的最好平臺，基層政府終于獲得了新的生存基礎(chǔ)。市場化因素進入之后，以經(jīng)濟發(fā)展為最高目標，原有壓力體制下的全能“國家”被迫讓出一部分利益空間交給“社會”來運作，而集體所有制讓小農(nóng)和村官們失去了與各級老板的談判資格。在這個國家與社會的“空隙”中，小鎮(zhèn)政府的介入就成為必然，又由于基層政府受制于上面談到的“糾纏”關(guān)系，農(nóng)民的反制技術(shù)也就有了用武之地。但是無論基層政府、農(nóng)民還是老板，其實都沒有土地等物的最終所有權(quán)，所以他們爭吵的真正目標只能在于利用原有“國家”將“自己”的利益最大化，在這個過程中，基層政權(quán)治理效績的削弱，社區(qū)公共利益的犧牲，其實都不難理解。在國家與社會難分難解的混沌狀態(tài)中，被真正顧及的只有利益平衡，在公共目標上，政權(quán)治理者與被治理者陷入了一種雙輸?shù)难h(huán)中[2]（p.610）。“強國家–強社會”的互動與雙贏的目標在這里演變成了“弱國家—弱社會”的排斥與雙輸?shù)木置妗?/p>

以宏大的“國家—社會”的結(jié)構(gòu)性框架，很難真正呈現(xiàn)國家與社會混沌狀態(tài)中強弱勢糾纏人物的生動表演，只有以“事件—過程”的分析把國家與社會的實體轉(zhuǎn)化為具體的官員，國家與社會才可以出現(xiàn)其具體的原型[6]。通過作者這種具體的安放回溯，底層政治的真實得以展現(xiàn)，很多停留在表層的宏大話語被最終解構(gòu)，我們看到了國家與社會混沌狀態(tài)中，底層政治所受的侵蝕與混亂，官不官、民不民，“禮崩樂壞”的準“叢林”境地[2]（p.629），國家政權(quán)建設(shè)的最終目標任重道遠。

二、政權(quán)建設(shè)：發(fā)生中的權(quán)力文化網(wǎng)絡(luò)重建

源于歐洲近代經(jīng)驗的國家政權(quán)建設(shè)概念，意指多中心的、割據(jù)性的權(quán)威體系逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€以現(xiàn)代國家組織為中心的權(quán)威結(jié)構(gòu)過程。實際上，國家建設(shè)始終貫穿于整個20世紀的中國現(xiàn)代化進程之中，甚至可以說，中國現(xiàn)代化是圍繞著國家建設(shè)這樣一項主題展開的。傳統(tǒng)上人們也總是傾向于用國家權(quán)力不斷深入基層這個視角來解釋建國后基層治理的變化，但是，上述理論對當下基層治理現(xiàn)狀的解讀總顯得有些隔靴搔癢。20世紀90年代以后，隨著方法論上“事件—過程”分析策略的引入[7]，以及對鄉(xiāng)村治理社會基礎(chǔ)的深入研究[8]，我們發(fā)現(xiàn)基層政權(quán)并未按照現(xiàn)代國家政權(quán)建構(gòu)的規(guī)則治理鄉(xiāng)村，基層在治理中凸現(xiàn)的是一種鄉(xiāng)土性和地方性。張靜則認為國家只注重目標和結(jié)果，并不特意闡發(fā)一種不同于地方的治理原則，一切由地方創(chuàng)造——這種做法使得基層政權(quán)除了利用國家合法化之外，并未真正共享一種治理原則[9](p.294)。無論如何闡釋，當下基層治理與國家政權(quán)建設(shè)的張力成為大家公認的一個事實。

從歷史發(fā)展來看，西方社會的治理經(jīng)歷了一個從基督教牧師權(quán)力的發(fā)展到圍繞國家理性治理術(shù)的轉(zhuǎn)變，之所以可以實現(xiàn)這種轉(zhuǎn)變，源于西方社會的自主法律傳統(tǒng)系統(tǒng)化推進，并形成了一個強大的知識和制度系統(tǒng)，治理的展開亦以此為基礎(chǔ)。市民社會的逐步發(fā)育，型構(gòu)了國家與社會的兩分，治理的形式理性邏輯在這種兩分的前提下得以推進[10]。傳統(tǒng)的中國社會則處于一種“皇權(quán)不下縣”的集權(quán)體制下，對于分散的小農(nóng)而言，“天高皇帝遠”是常態(tài)。為使權(quán)威滲透于鄉(xiāng)土社會內(nèi)部，在帝國的體制下形成了“士紳社會”，成為國家治理的基層秩序基礎(chǔ)[11]。基層士紳多出身于鄉(xiāng)土社會內(nèi)，面對的也是一個熟人社會，管治方式繞不開“鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親”的面子，法律相對失效。鄉(xiāng)村內(nèi)部日常事務(wù)的處理成為地方士紳的“俗務(wù)”，官方甚至可以不去顧及這些瑣事，國家與地方形成了一種相對分割的管轄權(quán)力。與國家體制若即若離的士紳階層，主要依靠熟人社會中形成的威望來治理鄉(xiāng)村，社會秩序主要由、家族條規(guī)、鄉(xiāng)村規(guī)約等地方文化支撐，帝國既依靠這些文化網(wǎng)絡(luò)，又讓其處于自身合法性體系之下，塑造了一種國家與地方士紳社會的分合系統(tǒng)。

建國后，尤其在時期，以現(xiàn)代民族國家為指向的政權(quán)建設(shè)急速行進，舊有的權(quán)力文化網(wǎng)絡(luò)被打破，直接的政治權(quán)力無孔不入，整個社會生活高度政治化，20世紀的中國政治也從傳統(tǒng)的權(quán)威主義系統(tǒng)轉(zhuǎn)變?yōu)槿苤髁x系統(tǒng)[12]。從空間上看，這一過程往往表現(xiàn)為國家政權(quán)對鄉(xiāng)村社會的全面滲透和改造，原有的權(quán)力文化網(wǎng)絡(luò)被拆解，新的以民族國家意識形態(tài)為核心的權(quán)力文化網(wǎng)絡(luò)強勢伸張。但是，全能型政治體制的種種弊端很難以相對簡單的意識形態(tài)化權(quán)力文化網(wǎng)絡(luò)支撐，20世紀80年代以來，隨著改革開放中政治體系的自我調(diào)整，全能主義政治體制及其權(quán)力文化網(wǎng)絡(luò)逐漸退出了歷史舞臺。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府逐漸成為國家在鄉(xiāng)村的人并獲得正式的體制化權(quán)力，正是在全能主義體制逐步改革的過程中發(fā)生的。20世紀90年代村民自治的推行，是國家希望在現(xiàn)行體制下完善對鄉(xiāng)村治理的新舉措。有學者認為，村民自治是國家政權(quán)重建鄉(xiāng)村社會的一種嘗試，是國家有意識地利用、開發(fā)鄉(xiāng)村傳統(tǒng)資源，恢復(fù)鄉(xiāng)村“權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)”的努力，冀望在其基礎(chǔ)上重建政權(quán)合法性來實現(xiàn)對鄉(xiāng)村社會的有效治理和整合[13]。有學者進一步指出，隨著全能主義國家權(quán)力從農(nóng)村社會的部分撤退，國家在農(nóng)村的權(quán)力弱化，農(nóng)村基層組織出現(xiàn)了大面積的癱瘓，在基層政治中出現(xiàn)了普遍的“正式權(quán)力的非正式運用”的現(xiàn)象，如稅費收取中的軟硬兼施，鄉(xiāng)村訴訟案中的“炕上開庭”。在對這種現(xiàn)象進行解釋時，學者們認為，基層官員通過對正式權(quán)力之外的民間權(quán)力資源的巧妙運用強化了國家權(quán)力，從而強化了國家政權(quán)在農(nóng)村中的權(quán)力效用[14]。這些分析傾向于強調(diào)國家權(quán)力雖然受到削弱，卻仍然在不斷下沉中利用各種“文化網(wǎng)絡(luò)”自我強化，國家政權(quán)建設(shè)中的“強國家—弱社會”的邏輯仍在推進之中。

《小鎮(zhèn)》則通過一些故事的深度敘述與分析給我們描摹了另一種圖景，隨著新世紀之初稅費改革的深入，國家政權(quán)建設(shè)中“正式權(quán)力的非正式運用”似乎呈現(xiàn)出“弱國家—弱社會”的新邏輯。試看以下比較：稅費改革前，“干部進了屋，數(shù)字一公布，大人嚇得篩，小伢嚇得哭，有錢就把錢，無錢就撮谷”；稅費改革之后，“打不還手，罵不還口，給錢就收，不給就走”[2]。作者認為場景內(nèi)涵的改變，表明在這場權(quán)力博弈游戲中政府和村組織是被牽著鼻子走的，干部在面對一些“打不濕，曬不干”的“油抹布”時，陷入了一種權(quán)力運作失效的境地[2]。權(quán)力的“非正式運作”意味著公共權(quán)力的去公共化過程，意味著公共權(quán)力治理權(quán)威的自動放棄或喪失[2]（p.101）。這種“正式權(quán)力的非正式運作”在這里并不是強化了國家權(quán)力，而是一種無奈的放棄。

究其原因，還是因為稅費改革使鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府陷入了新時期正式權(quán)力與權(quán)力文化網(wǎng)絡(luò)的雙重困境。從正式權(quán)力的角度而言，基層由原來全能體制下的一級政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)體制下的一級機關(guān)，失去了“暴力”合法性的唯一根源；從權(quán)力文化網(wǎng)絡(luò)的角度而言，稅費改革中鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層是承擔道義責任的唯一載體，得不到任何同情，“自我矮化”是唯一的出路，有何可以支撐權(quán)力運作的文化網(wǎng)絡(luò)資源可言？

過往的很多研究者都將政權(quán)建設(shè)被削弱的全盤責任歸于基層政權(quán)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在工作中面臨的權(quán)力困境多被忽視，基層政府處于一種“失聲”與“消失”的境地，這對于政權(quán)建設(shè)的正常發(fā)育是非常不利的。要理清鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理邏輯，就要去思考他們所面對的問題和境遇的真實性[2]（p.86）。

抱持此種姿態(tài)，我們對小鎮(zhèn)“開發(fā)”中的種種作為就會有更清晰的認知。在以“土地征收”為主的開發(fā)過程中，各種不軌行為似乎來了一次總爆發(fā)：鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部希望不斷壓低農(nóng)民的補償，自己可以獲得更多的收益；農(nóng)民們也不甘示弱，他們以“種房”來賭開發(fā)——利益博弈的喧囂仿佛成為唯一的聲音，公共利益的犧牲成為必然，治理能力被削弱，圍繞利益的非正式權(quán)力運作成為主流。對此，小鎮(zhèn)作者提醒我們不僅要注意到底層政治邁向以經(jīng)濟利益為中心的世俗化過程，更要注意到其中政權(quán)建設(shè)的新內(nèi)涵。

稅費改革完成后，作為國家一級政府的權(quán)力機構(gòu)必須重新尋找正式權(quán)力和權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)的合法性來源。小鎮(zhèn)政府已不再具有全能政治時期所具有的強制權(quán)力，國家的支持難以彌補稅費取消農(nóng)業(yè)稅中損失的資源，在問題實在難以解決時，小鎮(zhèn)政府尋求正式權(quán)力資源和權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)支持成為必然出路。搞開發(fā)、結(jié)構(gòu)調(diào)整等經(jīng)濟發(fā)展，構(gòu)成了小鎮(zhèn)正式權(quán)力的合法性基礎(chǔ)，而以此為導向，權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)則無所不用。對農(nóng)民的“點發(fā)”，對石場老板的“一把鑰匙開一把鎖”，甚至包括對灰色勢力的利用……“這些人一出現(xiàn)，農(nóng)民立馬就規(guī)矩了”[2](p.717）。

對此，我們可以認為新形勢下政權(quán)建設(shè)過程中權(quán)力文化網(wǎng)絡(luò)的重建正在發(fā)生，雖然灰色化肯定不應(yīng)該成為其方向，但是對此的深入分析能夠昭示出政權(quán)建設(shè)新的可能性。以往國家政權(quán)建設(shè)學說遮蔽了基層政權(quán)自身建構(gòu)的治理邏輯，基層其實在不斷的按照鄉(xiāng)土社會的邏輯規(guī)則與自身的生存理念進行治理技術(shù)的重組，因為只有如此才能適應(yīng)底層政治環(huán)境中的生存邏輯。在這個意義上，取消農(nóng)業(yè)稅并不能真正解決治理危機，只是提出了新形勢下政權(quán)建設(shè)的新問題，同時也催生出政權(quán)建設(shè)的新方向和新思路。

總之，現(xiàn)代的科層體制在面對龐大而分散的小農(nóng)時，要達到一體化的治理目標成本極高，目前國家政權(quán)建設(shè)中的基層治理，不借用底層的權(quán)力文化網(wǎng)絡(luò)資源就難以達成任何目標，但是，過于依賴底層，尤其是“蠻”和“橫”的底層文化，也許就會使各種灰色勢力有機可乘，并最終改變政權(quán)建設(shè)的方向。對此，國家如何應(yīng)對？是聽任鄉(xiāng)鎮(zhèn)及底層文化自我浮沉還是逐步將其引入更加規(guī)范的發(fā)展軌道？正在發(fā)生權(quán)力文化網(wǎng)絡(luò)重建的小鎮(zhèn)還會有什么樣的故事？這些故事如何延續(xù)？仍然是值得我們記錄和思考的問題。

余論：小鎮(zhèn)的故事還會繼續(xù)，基層政治的前途仍然在徘徊中前行，也許如蘇力所言：歷史究竟如何發(fā)展，究竟會形成什么樣的制度，如何形成，這類問題對于身在此山中的愿意思考并且有一點反思能力的當代人來說，大約總有某種無能為力之感[15]。但作品對治理過程的具體描敘，無疑使研究者推進了對當下鄉(xiāng)村治理的認識。

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[12]鄒儻：《二十世紀中國政治：從宏觀歷史與微觀行動角度看》，牛津大學出版社，1994年。

篇10

學術(shù)界多從法律普及下鄉(xiāng)、中國鄉(xiāng)村“人治”向“法治”轉(zhuǎn)變、移植效仿西方法律等角度在理論上對當今鄉(xiāng)村法治秩序建構(gòu)進行論述和梳理，缺乏必要的實證研究和支撐。筆者運用走訪北京、河北、山東等地區(qū)的實際案例對轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)村法治秩序建構(gòu)的特點、原因進行探討和分析，針對轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)村法治秩序建構(gòu)的特點提出相應(yīng)的對策。

一、鄉(xiāng)村“人治”與“法治”并存

中國傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社會是以“禮法合一”“德禮為主”“情法互補，情重于法”禮法德刑兼治的綜合治理模式。①正如先生所述“鄉(xiāng)土社會是安土重遷的，生于斯、長于斯、死于斯的社會。不但是人口流動很小，而且人們所取給資源的土地也很少變動。”②“長老統(tǒng)治”是封閉的的鄉(xiāng)村社會維護生產(chǎn)生活秩序的基本手段，多數(shù)村民解決問題都會尋求本村有威望、權(quán)勢的人。這種現(xiàn)象即使是在當今的鄉(xiāng)村社會也很大一部分存在，例如訪談中有兩位村干部提到的，“家里打架也是找我們……來我們這兒，給他們（村民）講講道理，情緒穩(wěn)定住，一天聊不行，明天再聊，不辭辛苦。”③在傳統(tǒng)鄉(xiāng)紳階層消失之后，鄉(xiāng)村干部自然而然擔當起“長老”的角色，調(diào)解鄉(xiāng)村社會的矛盾、解決村民日常生產(chǎn)生活中問題糾紛，維護基本社會秩序。對于鄉(xiāng)村日常生活中出現(xiàn)的小的問題，村民還是習慣性的訴諸村基層干部解決，深諳傳統(tǒng)鄉(xiāng)土邏輯的村干部理所當然的承擔起“村莊人”的角色。基層干部傳統(tǒng)的雙重角色在“法治”和“人治”并存的當今鄉(xiāng)村社會也得到充分體現(xiàn)。

隨著農(nóng)村改革開放的深入推進，鄉(xiāng)村社會利益、矛盾日益增多，鄉(xiāng)村步入高風險時期，土地拆遷、干部選舉等引發(fā)矛盾非常棘手，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村倫理道德很多時候已經(jīng)不能有效的解決這些問題。訪談后總結(jié)發(fā)現(xiàn)村民訴諸法律途徑解決的問題一般是較為嚴重已經(jīng)上升到法律層面，不再是簡單的鄰里矛盾，或是村民與基層干部之間的矛盾、無法調(diào)和，或是涉及譬如拆遷等巨大經(jīng)濟利益的問題等等。“對于拆遷賠償款不滿意的一些村民會選擇請一些律師來和開發(fā)商談判，以尋求自己利益的最大化……”④這些問題已經(jīng)遠遠超過了鄉(xiāng)村倫理道德所能解決的范圍，法律成為必選手段。這些類別的問題數(shù)量日益增多，是在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會和集體化時期的中國農(nóng)村難以想象的。

二、“自治”與“強制”并存

伴隨著現(xiàn)代化的推進，大眾傳媒快速發(fā)展，村民可以更便捷的獲取法律法規(guī)信息，村民的法制意識、民主意識、維權(quán)意識增強。為適應(yīng)村民日益增多的法律和利益訴求，基層干部在鄉(xiāng)村普法過程中扮演積極了角色，例如一名村干部在提到本村選舉流程中說到“開始進行大力宣傳，哪個程序不到位算是違法，按程序去宣傳動員。第一次推薦選舉委員會，選舉委員會產(chǎn)生以后再推薦候選人，提名正式候選人，然后再進行選舉……”⑤選舉流程完全按照法律規(guī)定，缺一不可，且隨時接受監(jiān)督，集體化時期村干部由上級任命的觀念早已消失，取而代之的是村民要求公平透明選舉的民主意識。當然在充分尊重村民權(quán)利的基礎(chǔ)之上，選舉規(guī)則秩序的硬性要求也要體現(xiàn)出來，避免一些選舉亂象的出現(xiàn)。訪談中一位基層干部提到“有一小姑娘，我們都在選舉現(xiàn)場呢，警察拉一警戒線，就扒拉一下無關(guān)人員靠邊站，就這那小姑娘說警察“耍流氓”。其實這一小姑娘也不是說“扒拉”這事，就是為了支持那幫，誠心搗亂……”⑥面對這種情況，基層干部或是司法部門會適當進行勸說，若是勸說解決不了，便會清除出場，“以儆效尤”避免村民借機生事，支持幫派，造成選舉的混亂。

如今的鄉(xiāng)村社會在“無形”但確實客觀存在的法律強制基礎(chǔ)上實行村民自治，所有義務(wù)的履行和權(quán)利的實施都有國家法律的明文規(guī)定，村民若是不按照規(guī)定行使權(quán)利，不僅會受到道義上的指責還極有可能受到法律的制裁。“無論是社會自治還是國家強制，所借助的皆是社會與國家須共同遵守的法律。”⑦在國家法律普及的過程中，政府發(fā)揮主導作用，基層干部積極組織、宣傳、實施法律法規(guī)，并且以身作則，對于鄉(xiāng)村法治秩序的構(gòu)建具有重要的意義。“我們平時會組織一些集體講座，邀請一些法律人士為村民普及一些法律知識，講解一些法律問題……提高村民的法律意識，盡量減少糾紛的發(fā)生，積極避免上訪等。”⑧

三、法律與“人情”并存

“法律必須被信仰，否則形同虛設(shè)”這是伯爾曼提出的，但是“法律”成為傳統(tǒng)鄉(xiāng)村村民的信仰即便在當今的中國社會恐怕也難以做到的。在鄉(xiāng)村社會內(nèi)化為民眾自身信念的不是法律而是傳統(tǒng)的道德倫理，在早已發(fā)生巨變的鄉(xiāng)村社會這一特點也是非常明顯的。基于地緣和血緣關(guān)系的鄉(xiāng)村熟人社會，“面子、人情、倫理”是這個熟人社會運轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。“訪談中有一位基層干部曾經(jīng)提到 “有一家的樹有一個大樹根，上面支了幾個很大的叉子。我就是給拆遷公司說這個事情，拆遷公司也說他們也沒辦法，我說您那相機抬一下，照上面的幾個叉子，三棵四棵不就出來了嘛。拆遷公司說這樣行，老百姓也說謝謝您。事不大，花很少的錢，稍微變通一下就解決了。”

“從1985年起，中國開始了一場為古今中外罕見的、由政府自上而下推動的、有億萬人接受教育的普法活動，普法運動最大的戰(zhàn)場在農(nóng)村。”國家運用行政法律手段推行的這場依法治村和法律普及運動到現(xiàn)在已經(jīng)初見成效，村民的法律觀念意識不斷增強，過去基層干部簡單粗暴的管理模式也不多見，還政于民，對人民負責已經(jīng)成為當今鄉(xiāng)村治理的主流思想。走訪許多鄉(xiāng)村不難發(fā)現(xiàn)，所有的村支部辦公室里都懸掛著一些與鄉(xiāng)村治理有關(guān)的法律法規(guī)，法律已經(jīng)成為隱性制約，盡管很多村民不知道具體的法律條文，但是對于“哪些事情是法律允許范圍內(nèi)的，做哪些事情會觸犯法律”絕大部分村民心里都有明確的界限。

總之，中國鄉(xiāng)村社會的法治秩序構(gòu)建過程是現(xiàn)代法律同本土化的鄉(xiāng)村治理模式相融合，相促進的過程，人治”同“法治”的并存，“自治”同“強制”的并存，法律和“人情”的并存等這一系列的特點也是這一過程中將長期存在的。這些特點在法律的普及與傳統(tǒng)鄉(xiāng)土邏輯碰撞之間產(chǎn)生、發(fā)展，并最終形成具有中國鄉(xiāng)土特色的鄉(xiāng)村法治秩序。鄉(xiāng)村社會的穩(wěn)定與否直接關(guān)于國家的穩(wěn)定和發(fā)展，“依法治村”、構(gòu)建鄉(xiāng)村法治秩序是國家實施“依法治國”方略的重要組成部分。上至國家整體方略，下到一個村的治理模式的實行都是實現(xiàn)國家法治化建設(shè)的重要嘗試和探索。基層干部在鄉(xiāng)村法治秩序構(gòu)建過程的重要作用也是顯而易見的，國家應(yīng)積極鼓勵基層干部利用自己的雙重角色地位優(yōu)勢，將現(xiàn)代法律與鄉(xiāng)土邏輯相結(jié)合，實現(xiàn)鄉(xiāng)村的有效治理，夯實國家的建設(shè)發(fā)展的底層基礎(chǔ)。（作者單位：北京師范大學學院）

注解：

①韓青《我國古代禮法傳統(tǒng)及當代價值研究》，曲阜師范大學2013級碩士論文

②《鄉(xiāng)土中國》，上海世紀出版集團，2005版，第48頁

③北京市房山區(qū)D鎮(zhèn)B村訪談資料，2014年9月26日

④北京市通州區(qū)Z鎮(zhèn)訪談記錄，2014年11月4日

⑤北京市房山區(qū)D鎮(zhèn)B村訪談資料，2014年9月26日⑥北京市通州區(qū)Z鎮(zhèn)訪談記錄，2014年11月4日

篇11

《2012中國大學生村官發(fā)展報告》顯示，從2008年中央啟動“一村一名大學生村官”計劃至今，全國累計有200多萬名高校畢業(yè)生報名應(yīng)聘。2011年底，全國在崗大學生村官數(shù)量超過21萬，到2015年，中國的大學生村官數(shù)量將達到40萬人，覆蓋2/3的行政村，到2020年將達到60萬人。大學生村官計劃自實施以來，在改善農(nóng)村干部隊伍結(jié)構(gòu)、增強農(nóng)村基層組織生機活力等方面均取得了顯著成效，也涌現(xiàn)出了許多在平凡崗位上做出重大貢獻的個人。但從當前各地反映的實際情況來看，大學村官在職業(yè)發(fā)展和工作適應(yīng)等方面還存在不少問題。在參與相處治理過程中的角色定位模糊、職業(yè)發(fā)展受阻、工作開展困難等問題不僅影響了大學生村官自身的工作和生活，同時也嚴重制約著大學生村官計劃的發(fā)展前景和發(fā)展后勁。

二、參與鄉(xiāng)村治理困境分析

（一）政策支持力度不夠。大學生村官制度是一項不斷發(fā)展中的制度，除了就業(yè)壓力，政策性資源是吸引廣大村官參與其中的主要因素，但是當前對于大學生村官的主要政策集中在在崗三年的保障制度，而對于村官三年之后的職業(yè)發(fā)展沒有給予太多的關(guān)注。越來越多的大學生村官開始關(guān)心“以后怎么辦？”，“考不上公務(wù)員怎么辦？”這樣關(guān)乎自身前途的問題。大學生村官政策存在地區(qū)差異，政策變動性比較大。所以，在政策不明朗、不完善的情況下，大學生村官存在后顧之憂。他們不得不花更多的時間和精力考慮自己的前途問題，因而他們很難沉下心投身基層。

由上面的數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，在大學生村官未來發(fā)展意向表中，有64%的選擇是報考公務(wù)員，而在北京市首批大學生村官合同到期后去向表中卻只有19%的人可以進入到公務(wù)員系統(tǒng)中，也還有10%的人尚未就業(yè)。由此可見，大學生村官的后顧之憂并沒有被解除，尚不完善的保障制度使得村官制度的持續(xù)性受到質(zhì)疑，在自身的發(fā)展得不到保障的前提下，村官參與鄉(xiāng)村治理的積極性會下降，將更多的精力集中到備考公務(wù)員或者跑關(guān)系上，客觀上減少了參與鄉(xiāng)村治理的可能。

（二）借調(diào)身份。相關(guān)調(diào)研表明，借調(diào)現(xiàn)象相當嚴重，基層政府“截留”大學生村官是多方面的原因造成的。有的“截留”是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導的安排，被動的截留；有的“截留”是因為基層政府人員不充足，大學生村官學習能力強，留在基層政府、又不用支付額外的工資。這雖然在某種程度上，對大學生村官自身以及基層政府是有利的。但這卻違背了政策的初衷，會導致大學生村官越來越不“接地氣”，遠離鄉(xiāng)土，脫離群眾，根本無法實現(xiàn)參與鄉(xiāng)村治理的目標。

（三）游離鄉(xiāng)村“圈子”之外。中國的鄉(xiāng)村社會有濃厚的家族鄉(xiāng)土情結(jié)，實際上是由一個個圈子組成的，離中心越遠者，關(guān)系也就越疏遠，這種圈子的核心是“人情”、“面子”和“關(guān)系”。大學生村官是外在的力量嵌入于鄉(xiāng)村社會中，在村民看來就是“圈外人”。與土生土長的鄉(xiāng)村干部相比，大學生村官與村民的關(guān)系疏遠，而自身存在的“上山下鄉(xiāng)”短期鍛煉的觀念和村民眼中“非官、非農(nóng)民”的圈外人身份，使他們更難嵌入鄉(xiāng)村社會關(guān)系中。無論從主觀還是客觀層面都使得大學生村官參與到鄉(xiāng)村治理的可能性則較低。

三、參與治理難題破解

（一）明確大學生村官的合法性。大學生村官的具體身份如何，具有哪些明確的權(quán)利，這些問題都在一定程度上影響著村莊工作的開展及大學生村官價值的發(fā)揮。大學生村官是從城市的高校畢業(yè)后通過考試選拔方式產(chǎn)生的，他們既不是具有本村戶口的村民，又沒有在《村委會組織法》中有著明確的說明，那么在日后的村委會選舉以及其他的村委領(lǐng)導工作過程中，大學生村官所具有的權(quán)利和義務(wù)非常模糊，并沒有在村民心目中獲得權(quán)威的認可，這樣在群眾中的認可程度會受到影響。因此，要想真正激勵大學生村官在村莊工作中發(fā)揮更大的價值和作用，更好地推動農(nóng)村發(fā)展及農(nóng)民生活水平的提高，需要就大學生村官的身份問題通過法律法規(guī)加以明確，為大學生村官的合法性提供法律依據(jù)，從而增強村民對大學生村官的政治信任感，同時也為大學生村官在村莊工作中掃除了相應(yīng)的政策障礙，激發(fā)了大學生村官對村莊工作的積極性。

（二）加強對大學生村官的監(jiān)管。由于目前的大學生村官政策規(guī)定大學生村官在村莊的工作年限是三年，但是部分村官并非愿意扎根農(nóng)村亦或者前途擔憂等原因，在三年合同期滿后，很多大學生村官義會選擇回到城市。以這種過度心態(tài)對待村官這項工作，就會出現(xiàn)走馬觀花、工作不積極的現(xiàn)象，這就要求中央和地方各級政府要健全大學生村官的監(jiān)管機制。做到從村官選拔篩選偏向有意愿扎根農(nóng)村的大學生，從源頭上保證大學生村官的高質(zhì)量高水準；加強對大學生村官日常工作的監(jiān)督和考核，通過日常考核，在縣、鄉(xiāng)、村三級組織結(jié)構(gòu)的聯(lián)合下、嚴格大學生村官日常工作的匯報，共同對大學生村官的工作績效進行評估；建立選拔制度，對考核優(yōu)秀的，可推薦提拔。

（三）理順村官村民關(guān)系。大學生村官要利用好身邊的政治資源和社會關(guān)系資源，需要大學生村官善于解讀政策，善于利用資源，主動的融入到“圈子”中去，雖然沒有先天的本地人優(yōu)勢，但是同時也沒有利益矛盾，因此融入群眾非難事。這種嵌入是雙向的、互動的。鄉(xiāng)村社會行動者同樣要適應(yīng)大學生村官，嵌入大學生村官所代表的現(xiàn)代化社會關(guān)系，村民、村干部等同樣也是鄉(xiāng)村治理的重要主體，只有發(fā)揮不同主體的重要作用，才能保證鄉(xiāng)村治理績效的最大化。

篇12

在現(xiàn)代化進程中，鄉(xiāng)村治理是關(guān)系到我國社會穩(wěn)定和農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要問題。隨著鄉(xiāng)村社會的轉(zhuǎn)型，傳統(tǒng)的單中心治理模式逐漸向多中心治理模式轉(zhuǎn)變，農(nóng)民群體、農(nóng)村社會組織等主體性要素在鄉(xiāng)村公共事務(wù)中的地位越來越重要。綜觀相關(guān)的文獻可以發(fā)現(xiàn)，運用多中心治理理論對我國的鄉(xiāng)村社會研究越來越多元化，有的學者基于鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的分化與重組，強調(diào)鄉(xiāng)村精英在村政運作和鄉(xiāng)村政治中的核心主角地位;有的學者基于公共行政理論的視角，從鄉(xiāng)村的公共關(guān)系入手研究鄉(xiāng)村社會管理的績效問題;有的學者從經(jīng)濟學的角度，從需求與供給、成本與收益等角度研究鄉(xiāng)村社會的公共產(chǎn)品供給，對當下的研究有著非常重要的啟示意義。本文所關(guān)注的多中心治理主體中的市場環(huán)境，正是基于對基層公共產(chǎn)品的供給問題上體現(xiàn)效益與公平而展開的。隨著新農(nóng)村建設(shè)的推進，多中心治理理論為重塑鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)提供了一個契機，通過反思鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和鄉(xiāng)村各組織之間“附屬行政化”和“過度自治化”的傾向，以此復(fù)歸“治理”與“多元”的鄉(xiāng)村治理主題。

多中心治理及其對鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實意義

多中心治理的內(nèi)涵。多中心治理理論是以奧斯特羅姆夫婦為代表的一批學者在考察國家處理公共經(jīng)濟資源的實證研究基礎(chǔ)上提出來的，隨后被廣泛地運用到政府治理、公共資源、社會組織等研究領(lǐng)域，成為政治學、公共行政學、公共經(jīng)濟學等學科的前沿話題。“多中心”和“治理”的共同特征是分權(quán)和自治，“多中心”凸顯競爭性，“治理”則凸顯合作性，因此，“多中心治理”是包含多個中心主體的競爭與合作的新型公共管理范式①，包括治理主體多樣化和治理方式的多元化，其核心問題就是如何把社會中多元的獨立行為主體要素組織起來，對公共資源進行共同自主治理，實現(xiàn)共同利益最大化。

多中心治理：現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理的基本方向。在傳統(tǒng)的政府“單中心”治理模式下，公共權(quán)力的運行是單向度的，公共權(quán)力資源配置是單極化的，基層政府運用權(quán)威的行政命令安排農(nóng)民完成任務(wù)，這種集中化的行政權(quán)力不僅制約著農(nóng)民基本的民主思想和公民精神，更使鄉(xiāng)村治理失去實現(xiàn)“善治”的基礎(chǔ)，進而嚴重影響著鄉(xiāng)村社會的長遠發(fā)展。多中心治理作為轉(zhuǎn)變政府職能的路徑之一，可以通過推進有效政府改革，引入市場機制，培育公民社會、實現(xiàn)多元合作。②它以改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對鄉(xiāng)村事務(wù)的行政控制為基點，充分調(diào)動鄉(xiāng)村內(nèi)部的自主性力量，通過協(xié)商、協(xié)調(diào)、合作等方式，共同解決在公共產(chǎn)品供給、社會秩序維持和社會矛盾化解等領(lǐng)域的地方性問題。由此可見，多中心治理不僅僅體現(xiàn)在公共事務(wù)多元的管理主體和公共產(chǎn)品多元的提供者上，它還是一種超越了傳統(tǒng)治理模式的嶄新的價值理念與思維方式，意味著以政府和社會的共同參與作為治理的基礎(chǔ)，在治理的方式上，政府必須轉(zhuǎn)變其自身的角色和任務(wù)。

“多中心治理”中的角色定位

多中心治理是一個多維度互動的管理過程，尤其是黨的十六屆五中全會提出社會主義新農(nóng)村建設(shè)的目標后，更加強調(diào)政府、農(nóng)民群體、社會組織、市場成為相互獨立的治理主體，通過互動、互補、合作、制約的方式，達到“政府引導、農(nóng)民主導、社會組織參與、市場運作”的多元治理格局。

政府是鄉(xiāng)村治理的引導者。多中心治理的核心是多元、平等的合作與協(xié)調(diào)，在治理的框架上，政府不能凌駕于其他的組織之上，那么應(yīng)該如何以一個平等的地位去確保行政權(quán)力的權(quán)威性呢？如果在治理過程中出現(xiàn)失衡狀態(tài)的時候，它又該如何去協(xié)調(diào)和規(guī)范其他主體的行為呢？“治理需要權(quán)威，但這個權(quán)威并非一定是政府機關(guān)。治理是政治國家與公民社會的合作、政府與非政府的合作、公共機構(gòu)與私人機構(gòu)的合作。”③目前的行政管理體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是獨立的基層行政單位，對鄉(xiāng)村社會的建設(shè)和發(fā)展有著重大的影響力，鄉(xiāng)村的“善治”需要政府的權(quán)力參與才能把渙散的社會資源與力量整合起來，但這不是一種統(tǒng)治型的權(quán)力，也不是唯一的治理主體和權(quán)力中心。鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的目的并不是局限在“鄉(xiāng)政”體制內(nèi)部的職能縮減，也不是減少基層政權(quán)的規(guī)模與范圍，而是在解構(gòu)現(xiàn)行鄉(xiāng)村治理體制的同時，以現(xiàn)代的治理理念重新構(gòu)建起鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府引導者的角色。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要承擔起指導鄉(xiāng)村行動的共同準則及方向的任務(wù)，兼顧公平與公正、效率與民主，不僅需要規(guī)范自身的權(quán)責體系，保證政府行政的合法性和權(quán)威性，還要順應(yīng)治理理念的要求，吸納社會和市場的力量，引導各社會組織進行平等溝通與協(xié)商，構(gòu)建起多元的鄉(xiāng)村治理格局。

農(nóng)民是鄉(xiāng)村治理的主導者。農(nóng)民是實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會轉(zhuǎn)型的主導者，他們通過與其他主體之間的溝通、協(xié)商與合作，承擔起鄉(xiāng)村社會管理的公共責任，參與到鄉(xiāng)村公共事務(wù)的治理之中，實現(xiàn)共同治理的目標。

普通農(nóng)民。普通村民既是鄉(xiāng)村社會政治權(quán)力的授予者和委托者，更是鄉(xiāng)村公共事務(wù)的參與者和推動者，在多元治理的框架內(nèi)，廣大村民與其他治理主體共同形成互相依托與相互制約的互動關(guān)系，是推動鄉(xiāng)村社會改革的主要動力。農(nóng)村社會管理的本質(zhì)在于民主，具體體現(xiàn)在村民自治上，村民委員會由廣大村民通過民主選舉產(chǎn)生，是農(nóng)村社會進行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，負責鄉(xiāng)村內(nèi)部的公共事務(wù)和公益事業(yè)。廣大村民不僅僅擁有選舉權(quán)、決策權(quán)、管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)等合法合理的治理權(quán)力，而且還是鄉(xiāng)村社會的文化資源和社會資源的重要提供者，他們是鄉(xiāng)村多元治理主體中重要的一隅，如果鄉(xiāng)村建設(shè)實踐活動脫離了廣泛的農(nóng)民群眾，更是不可能完成的。

體制精英。體制精英主要是指獲得國家政權(quán)體系的認可，其社會影響力來源于正式授權(quán)，以村民委員會為運行載體的村民委員會主任、副主任和委員等人士，他們是政府行政機構(gòu)與農(nóng)村社會承上啟下的中介，也是鄉(xiāng)村內(nèi)部權(quán)力互動的集合點，現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會主要通過他們在國家、精英和普通村民的三層互動機制來實現(xiàn)地方自治。因此，要培養(yǎng)一批具有公共理性的體制精英，需要加強他們的組織與協(xié)調(diào)能力，建立村兩委、村民、村民會議（村民代表會議）三者的合作機制，充分發(fā)揮村民會議在實現(xiàn)村民自治中的最高權(quán)威地位。

非體制精英。非體制精英是指鄉(xiāng)村社會中由于文化認同或者利益的聯(lián)系，憑借其掌握的文化、經(jīng)濟和社會資源進行治理的主體，如宗教和宗族勢力、經(jīng)濟能人、文化精英等，他們代表著部分村民的利益，同時也具有自利性的政治目的，是處于體制精英和廣大村民之間的中間帶，其非正式權(quán)威力量在多元主體治理進程中扮演著重要的角色。由于非體制精英擁有優(yōu)于一般村民的經(jīng)濟和社會資源，他們往往通過協(xié)商、默契或利益互惠等互動博弈的方式與其他的主體一同干預(yù)或者參與鄉(xiāng)村公共事務(wù)的治理。尤其在廣大村民民主參與和自治水平不高的情況下，其作用更加不容小覷。同時，也要防止非體制精英與合法的公共權(quán)威力量抗衡，引導他們積極參與鄉(xiāng)村公共事務(wù)，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村善治的關(guān)鍵所在。

農(nóng)村社會組織是鄉(xiāng)村治理的參與者。農(nóng)村社會組織是指在鄉(xiāng)村范圍內(nèi)活動，主要由農(nóng)民組織和參加，以維護、實現(xiàn)和發(fā)展農(nóng)民利益為目的的政府與企業(yè)之外的組織。④在傳統(tǒng)的“鄉(xiāng)政村治”的管理體制中，農(nóng)村社會組織的組織化程度較低，參與鄉(xiāng)村治理的制度化空間相對狹小，使得其在治理的過程中受到各種挑戰(zhàn)與障礙，不能很好地承擔起鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向鄉(xiāng)村社會轉(zhuǎn)移的公共職能，更不能向廣大農(nóng)民和鄉(xiāng)村社會提供滿足的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。然而，農(nóng)村社會組織有著民間性和自治性的顯著特點，代表并維護廣大農(nóng)民的利益，是提高農(nóng)民主體性地位的重要途徑。在多中心治理中，農(nóng)村社會組織作為一種新的治理主體參與到鄉(xiāng)村治理中，有助于進一步促進基層政府的職能轉(zhuǎn)變。為了使農(nóng)村社會組織能夠順利參與并逐步融入到鄉(xiāng)村多元治理結(jié)構(gòu)中，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府優(yōu)化制度環(huán)境，積極引導和支持農(nóng)村社會組織的發(fā)展，建立健全有效的監(jiān)督機制，加強農(nóng)村社會組織內(nèi)部制度建設(shè)，將家族、企業(yè)組織在內(nèi)的各種社會組織的利益整合起來，構(gòu)筑一種多元合作的治理結(jié)構(gòu)，促進鄉(xiāng)村結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。

市場是鄉(xiāng)村治理的推動力量。市場在社會資本和社會資源的配置起到重要的基礎(chǔ)性作用。在傳統(tǒng)的單中心治理過程中，政府行政干預(yù)過多，抑制了村民自治的發(fā)展，從而也弱化了市場在治理體制中的作用，導致治理績效低下。在多中心治理理念下，通過引入市場機制，保障政府提供公共產(chǎn)品的有限性和獨立性，同時使得其他非政府組織承擔起公共責任，提高公共服務(wù)的質(zhì)量。鄉(xiāng)村治理中要實現(xiàn)市場的推動作用，可根據(jù)“誰投資、誰經(jīng)營、誰受益”的市場化運行原則，廣泛吸取各類社會資本，參與到鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的建設(shè)中來，構(gòu)建一個多元化的投資體系。具體而言，涉及到農(nóng)村發(fā)展的戰(zhàn)略計劃、項目推廣、環(huán)境保護、社會保障和與基礎(chǔ)教育相關(guān)的重大性公共產(chǎn)品依然由政府提供，其中的某些項目也可以通過政府與企業(yè)合作的方式，由政府購買的方式提供。涉及到農(nóng)村水利灌溉、供電供氣等一些政府無力提供的公共產(chǎn)品，可以借助市場的力量，將社會的企業(yè)資本引入到公共產(chǎn)品領(lǐng)域上來，從而解決資金短缺的問題，政府從中承擔起監(jiān)督與政策支持的職能。

走向多中心治理的障礙性要素分析

多中心治理理論是西方國家在其已經(jīng)發(fā)達的市場環(huán)境和成熟的公民社會的基礎(chǔ)上，結(jié)合其獨特的社會文化提出來的理論，如果簡單地移植或照搬應(yīng)用到我國的社會管理領(lǐng)域，將會出現(xiàn)“水土不服”。所以，我們首先應(yīng)該客觀地認識到，要實現(xiàn)多中心治理有其特定的前提和理論假設(shè)，具體表現(xiàn)為以下三點：一是不同政府單位與不同公益物品效應(yīng)的規(guī)模相一致;二是在政府單位之間發(fā)展合作性安排，采取互利的共同行動;三是有另外的決策安排來處理和解決政府單位之間的沖突。⑤由此可見，政府、市場和社會組織三者力量的協(xié)調(diào)均衡是實現(xiàn)多中心治理的重要基礎(chǔ)，科學理性的公共政策是實現(xiàn)多中心治理的有力保障。

目前，我國鄉(xiāng)村社會中相當一部分的社會組織規(guī)模較小、分布不均衡，并且缺乏政策性引導和有效的經(jīng)費保障，在其內(nèi)部管理機制、組織結(jié)構(gòu)、運行模式、角色定位等方面還不夠規(guī)范，需要加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的階段性指導和扶持。其次，我國社會主義市場經(jīng)濟體制目前還處于一個不斷完善的階段，尤其是在鄉(xiāng)村社會的市場化程度還比較低的情況下，試圖通過引入市場機制來解決公共服務(wù)不均衡問題的多中心治理模式，還存在著比較大的困難。最后，主體之間社會資本存量的多寡成為制約著多中心模式構(gòu)建的重要要素。過去行政主導型的“鄉(xiāng)政村治”作為一種代替對鄉(xiāng)村社會進行管理的模式而存在，其特征就是公共權(quán)力運行和公共權(quán)力資源配置的單極化，由于制度設(shè)置的滯后性，行政獨大的局面矮化了鄉(xiāng)村自治，使得“鄉(xiāng)政”與“村治”難以對接，行政職能部門可能會出于某種特殊的利益關(guān)系，偏袒社會資源的均衡分配，鄉(xiāng)村社會資本的不均衡與缺失，勢必影響著農(nóng)村的發(fā)展。

構(gòu)建多中心治理模式的實踐路徑探索

第一，轉(zhuǎn)變政府的管理理念，推動多元協(xié)作機制。基層政府應(yīng)該以建設(shè)服務(wù)型政府為契機，將多中心治理的理念納入行政體制改革中，樹立民主公開、平等協(xié)作、共同參與為要點的核心理念。理順基層組織的權(quán)力關(guān)系，明確鄉(xiāng)村社會中各個治理主體之間的權(quán)責體系和責任范圍，強化其社會管理和公共服務(wù)的職能，改變權(quán)力的運行方式，著力推動鄉(xiāng)村公共服務(wù)體系建設(shè)。同時，隨著社會主義市場經(jīng)濟的不斷深化，國家對基層社會的行政事務(wù)控制應(yīng)逐漸減弱，具體到鄉(xiāng)村治理而言，應(yīng)該是國家、市場和鄉(xiāng)村社會，農(nóng)民和社會組織共同參與，既相互獨立又分工合作的多元權(quán)力主體結(jié)構(gòu)。政府應(yīng)該樹立“放權(quán)”、“分權(quán)”和“平等”的民主精神，支持鄉(xiāng)村社會中各主體通過平等對話和共同協(xié)商，凝聚和動員鄉(xiāng)村社會的多元資本到鄉(xiāng)村公共事務(wù)的治理中，推動一種多元協(xié)作機制的運行。

第二，促進農(nóng)民政治參與民主化，構(gòu)建鄉(xiāng)村治理核心主體。完善鄉(xiāng)村的民主自治制度，實現(xiàn)廣大農(nóng)民自我管理、自我教育、自我服務(wù)，保證其在鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)中的主體性地位，通過民主選舉、民主管理、民主決策和民主監(jiān)督有序地擴大農(nóng)民參與鄉(xiāng)村公共事務(wù)和管理的空間。具體而言，民主選舉的過程要堅持公平、公開、公正的原則，選舉出符合條件的具有良好素質(zhì)的能夠代表著廣大農(nóng)民群眾利益的能人志士擔任職務(wù)。在民主管理上，通過建立“民主治理章程”和“村規(guī)民約”等制度性文件，保證村民可以直接參與鄉(xiāng)村公共事務(wù)與公益事業(yè)的日常管理。健全科學的村民會議制度，完善村民決策的民主性與科學性，建立科學的決策程序，明確村民委員會和村民會議之間的關(guān)系，確保村民會議的決策性地位。在民主監(jiān)督上，通過民主評審制度與村務(wù)公開制度，充分調(diào)動廣大村民參與鄉(xiāng)村事務(wù)的積極性，從而實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的“善治”。

第三，扶持和引導農(nóng)村社會組織，促進治理主體的多元化。首先，法制建設(shè)是保證農(nóng)村社會組織發(fā)展的重要前提，它不僅可以規(guī)范各社會組織之間的行為，而且也是其自身發(fā)展的動力，農(nóng)民社會組織在參與農(nóng)村公共事務(wù)過程中，迫切需要一套公平公正的法規(guī)與政策支持。其次，針對我國農(nóng)村社會組織自身存在的自主運營能力差、組織差和資金短缺等問題，政府要進一步規(guī)范農(nóng)村社會組織的管理機制，加強政策的引導和提供資金的扶持，促使其在治理的過程中保持獨立性，走市場化、社會化和專業(yè)化的道路。最后，農(nóng)村社會組織的發(fā)展需要把重點放在農(nóng)村經(jīng)濟上，鼓勵發(fā)展多樣化的組織形式來承擔鄉(xiāng)村社會多樣化的公共服務(wù)，為政府的職能轉(zhuǎn)變創(chuàng)造條件。

綜上所述，隨著社會主義市場經(jīng)濟的不斷深化和民主進程的不斷推進，多中心治理的理念是符合轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)村社會的發(fā)展的。在實踐中，應(yīng)借鑒符合我國國情的理論內(nèi)核，按照“簡政放權(quán)”的基本原則，推動政府、市場、社會三維互動的鄉(xiāng)村社會發(fā)展的多中心治理模式。

（作者單位：廣東金融學院公共管理系）

【注釋】

①王志剛：“多中心治理理論的起源、發(fā)展與演變”，《東南大學學報》（哲學社會科學版），2009年第2期，第35頁。

②王雪梅：“地方政府多中心治理模式探析”，《人民論壇》，2011年第14期，第54頁。

③俞可平：“治理與善治：一種新的政治分析框架”，《南京社會科學》，2001年第9期，第40頁。

篇13

一、問題提出學界關(guān)于上訪問題研究多集中于維權(quán)和治權(quán)兩種范式。從維權(quán)范式來看，改革開放以來，現(xiàn)代權(quán)利觀念逐漸深入人心，針對政府權(quán)力尤其是縣鄉(xiāng)基層政府權(quán)力過大侵害農(nóng)民權(quán)利的現(xiàn)象，農(nóng)民開始通過維權(quán)方式免受一些地方政府的侵害，由此，上訪是政府侵權(quán)和農(nóng)民維權(quán)合力作用的結(jié)果。該范式的主要觀點有：李連江、歐博文提出“依法抗爭”概念來理解農(nóng)民上訪，認為農(nóng)民根據(jù)中央政府頒布的相關(guān)文件、政策和法規(guī)進行上訪，要求糾正政府的行為維護自身權(quán)利。①農(nóng)民上訪過程中權(quán)利意識的覺醒，將深刻影響到中國國家與社會關(guān)系的重塑。于建嶸進一步推進維權(quán)范式，提出“以法抗爭”模式。②與“依法抗爭”不同，“以法抗爭”是抗爭者以直接挑戰(zhàn)抗爭對象為主，訴諸“立法者”為輔，更多地以自身作為實現(xiàn)抗爭目標的主體。其后，應(yīng)星③、吳毅④批評于建嶸研究中的“過度政治性”的傾向，由于仍是在國家與社會二元框架下分析，仍屬于維權(quán)范式之中。

從治權(quán)范式來看，由于維權(quán)范式無法解釋后稅費時期農(nóng)民上訪的出現(xiàn)，因此，一些學者認為當前農(nóng)民上訪是因為縣鄉(xiāng)村三級基層組織的治理權(quán)力弱化導致的，基層組織無法滿足農(nóng)民公共品需求，無法解決農(nóng)民生活中遇到的實際問題，更無法有效應(yīng)對“釘子戶”等村莊邊緣群體的挑戰(zhàn)。申端鋒通過和平鄉(xiāng)30年農(nóng)民上訪的經(jīng)驗解讀，提出以鄉(xiāng)村治權(quán)范式理解農(nóng)民上訪，并提出加強分類治理能力、強化基層治權(quán)是解決上訪問題的關(guān)鍵。⑤田先紅指出，稅費改革以來，個體權(quán)利意識強化和鄉(xiāng)村集體權(quán)力弱化并存，從集體解放出來的農(nóng)民個體理性過度伸張，謀利型上訪在農(nóng)民上訪類型中逐漸凸顯。⑥陳柏峰指出，1990年以來，基層政府在權(quán)利話語面前逐漸被動，話語權(quán)流失嚴重，導致政府權(quán)威性資源日漸減少，治權(quán)不斷喪失，表現(xiàn)在上訪中即是難以遏制無理上訪。⑦

導致農(nóng)民上訪的原因，既有基層治理組織侵害農(nóng)民權(quán)利的一面，又有無法滿足農(nóng)民實際需要的一面；既有農(nóng)民權(quán)利意識的覺醒，又有個體理性的過度膨脹。進而言之，在上訪的發(fā)生原因中，基層政府的強勢與弱勢并存，農(nóng)民合理維權(quán)意識與無理謀利表達共在，且在較小的場域（如一個村）中，這些多元特征仍有所體現(xiàn)。兩種范式雖然能在分析理解上訪問題上提供諸多幫助，但是都不足以理解上訪現(xiàn)實的全貌，影響理論對現(xiàn)實工作的指導作用。因而，農(nóng)民上訪的復(fù)雜性要求研究者在理論建構(gòu)和經(jīng)驗事實之間把握平衡。

本文從引發(fā)上訪的生成原因入手，將農(nóng)民上訪分成基層組織越位型、基層組織缺位型和農(nóng)民失范型三類，在分析歸納上述三種類型的基礎(chǔ)上，從基層組織權(quán)力運作的內(nèi)在結(jié)構(gòu)

收稿日期：2012—05—05

*基金項目：國家社會科學基金青年項目《增強和擴大黨在農(nóng)村的階層基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)研究》（12CKS016）；中國博士后科學基金項目《當前我國農(nóng)村社會各階層分析》（20110491142）。

作者簡介：李祖佩，男，華中科技大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心博士生（武漢430074）。

入手，對當前復(fù)雜的上訪現(xiàn)實展開解讀，進而提出相應(yīng)對策。

二、基層組織越位型上訪