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一、公民參與的原因及背景解析
1.公共政策的整個運行過程都以社會民眾為基礎
首先，政策的需求信息來自社會民眾或團體（利益集團）。任何一項政策的實際需求總是來自社會的實際需要，代表公眾實際利益和要求的政策總是從民間社會首先萌發。且任何公共政策總是涉及廣大民眾的，公共政策應是以保護他們的起碼利益為目的的。其次，民眾也是公共政策運行的主體，公共政策的執行常常需要施政者與影響對象之間的密切合作。如果后者是被動的、消極的，那么政策的效果會大打折扣或成本大增。政策制定者也只有在充分考慮到政策相對人的態度、利益得失，才能夠制定出最符合社會需要、最能為社會公眾所接受的公共政策。
2.社會主義市場經濟促進公民參與的發展
首先，社會主義市場經濟將喚起公眾的參與意識。社會主義市場經濟體制，其深刻性、廣泛性、艱巨性都表明，它需要全體社會成員的積極投入，廣泛參與。只有充分發揚民主，使公眾有更多的參與機會、參與條件、參與渠道，社會公眾才會真正樹立起高度的主人翁責任感，鼓動起人們的政治熱情。其次，社會主義市場經濟將激發公眾的政治參與愿望。市場經濟體制的構筑過程也就是利益關系不斷調整的過程，公民在爭取自己的利益的過程中，必然要求過問和參與與自己利益關系密切的公共政策過程，甚至就某些利益關系重大的問題向政府討價還價，施加壓力。再次，社會主義市場經濟將為公民參與提供條件，如產權保證、物質和必要的設備保障等。
3.政治現代化促進公民參與公共政策
我國社會主義由傳統型向現代型轉變，政治過程必須向民主化和法制化方向發展。從民主化角度來看，人民越來越強烈地意識到，作為國家和社會的主人，在公共政策過程中就應當強化自己的主體地位。公民再也不僅僅滿足于作為公共政策的客體（對象）而存在，被動地認可和接受政府的公共政策方案，而是強烈地要求向公共政策系統表達自己的意愿，具體過問公共政策制定、執行和反饋的全過程，使公共政策能夠更充分地代表自己的利益。
二、公民參與公共政策的功能
公民參與公共政策已得到越來越多人的支持。認為公民參與，具有極其重要的功能，是貫徹民主信念的進一步落實，可以發揮集體智慧去解決社會問題，它可以發動社區資源或公民來推動發展計劃，也可以使更多公民通過參與的過程認識政府政策的制定和執行。
1.集體參與，可減少政策上的流弊與個人的私欲，進而確保一個更可行及公平的決策。基于每個人知識有限，思維的方法不同，群體智慧對于決策來說相信是比較優越和可靠的，因為這是經過眾人參與，互補長短的情況下得出來的。其次，通過意見的交流和不同觀點的沖擊，不但可以使個人的眼界得以開闊，而且個人的私欲亦得到調適，使政策依據群體的意愿而做出。
2.大眾的關注和參與，對于一個政策的成敗起著決定性的影響。首先，公民參與，有助于政策決策主體充分考慮和重視廣大人民群眾的疾苦、利益和愿望，并把政策目標的確立和政策措施、手段的選擇建立在符合這種利益和愿望的基礎之上，以減少政策決策的盲目性，提高政策的合法性。其次，公民參與，可以減低執行時遇到的困難，有利于政策的有效執行。
3.公民參與，促進了政策相對人主體地位的確立。這有助于提醒政策執行主體尊重政策相對人的人格，并注意激發政策相對人對公共政策的認同感和接受主動性，減少政策執行中的阻力和實際存在的強迫性和人格侮辱等違背政策和法律的行為。還有助于改變政策研究和咨詢過程中普遍存在的自上而下的單一視角，而代之以自上而下和自下而上相結合的雙重視角，擴大政策研究和咨詢的領域，并使研究成果能直接為廣大人民群眾服務。
三、實踐公民參與的爭議與反思
“公民參與”是很理想的理念和正面的行為，但在實踐方面，要鼓勵一個人去參與社會事務，要求他或她不單是只顧個人的利益，而是采取利他人的傾向，關注公共事務，從而介入參與和協助、表示意見、推廣活動和參與決策，這是不容易的。所以一些學者就政策中的公民參與問題也提出了質疑。
第一，很難確定公民大眾的真正意愿，持這種觀點的認為一般公民沒有空余時間去關注或去認識政策問題；那些有時間和有興趣的，未必有足夠的專業知識去理解；很多沒有參與組織的公民都是較沉默、被動，對社會上的政策很少有自己的獨立見解；很難確立公民意愿。第二，批評公民意見多屬短視，一般公民的意見常被指為只求眼前利益，急功近利，不能容忍；而且所要求的多屬狹隘的利益，而忽略社會全局性的發展。第三，公民參與效率低、耗時和昂貴，而且使政府部門內的專業及行政人才難以發揮其知識及經驗，不能采取果斷措施，令工作效率降低，未能應付瞬間萬變的現代化社會形勢。最后，公民參與會導致社會不滿及不安。現代社會的物質生活不斷改善，一般市民的期望亦相對地不斷膨脹，常常提出過高要求和不切實際的論調，而當這些要求未能適當地被滿足時，這些公民的內心很是不滿，對政府及社會產生不信任和不安。
與此不同的是，對公民參與持贊同觀點的學者卻提出不同的觀點：第一，指出多數公民較被動，對一般政策很少有自己的意見，是符合實況的。但要求那些有見識、有意見、有親身體驗、有切身利益的基層公民，積極參與，發表意見，對公共政策的制定總是有裨益的。至于專業知識和才能方面，公民未必完全掌握，但有更多的機會參與，他們的認識便會加深，而且他們作為受益者的切身感受和不受部門領導的位置影響，對專業和官員能起到互為補充的作用。第二，公民意見是否屬短視，在未有機會參與和發表時，在未有比較和分析時，實難先驗地下判斷。第三，公民參與是否耗時和昂貴，很難有定論。很多政策都是涉及廣大公民的生活和利益的，且有長遠影響，只有深入和詳盡的反復研討才可減少日后出錯時所帶來的失誤和浪費。第四，隨著社會的發展，尤其是近年公民受教育水平上升，通過傳媒而接觸世事日多，對生活質量及政治權利的要求不斷提高。
四、公民參與的現實問題及對策思考
雖然在公共政策中的公民參與問題存在公民參與公共政策的總體水平較低，存在著公民參與的主動性和自覺性較低、公民參與的理性化程度較低、公民參與的能力不足、公民參與的制度化較低、政府官員的錯誤觀念等諸多現實問題。但近年來公民參與已得到愈來愈多的人的接受與支持，形成了前所未有的全新格局，是公共政策發展的必然趨勢。所以，總結經驗、揚長避短對政策中公民參與及政策科學的發展意義重大。
1.加強公民參與的制度化建設。就是在充分尊重憲法和法律賦予公民的政治權利和自由的前提下，對公民參與的內容、方式、途徑作出明確的規定，使其可以按一定的程序實際操作，并用法律的形式固定下來，做到有法可依，依法參與，使公民參與經常化、制度化。
2.建立、健全公民參與的方法和渠道。一方面，為了進一步推廣公民參與，政策制定者可以多采用一些公民參與的方法，如深入交流法、在政策組織中加入公民代表、公民訓練、基層意見搜集法、價值取向法等；另一方面，更為重要的是，公民自己應懂得運用不同渠道去影響公共政策的制定，如個別接觸、輿論擴散、集體推動、游說工作等政策參與渠道，這是較為積極和主動的做法。
3.營造有利于我國公民參與的政治文化，為公民參與創造良好的政治心理背景。一般來說，有利于公民參與發展的文化氛圍有：一是普遍的平等觀念；二是廣泛的自主意識；三是強烈的責任感；四是法制原則。為此，必須克服傳統政治文化造成的參與中的冷漠和急噪情緒，積極培育公民參與所需要的適度、理性的心理背景。
4.樹立政府官員的正確理念。政府部門是公共政策的主要制定者和執行者，政府官員對待公民參與的理念直接影響到公民參與的作用發揮。這就要求政府官員必須樹立正確的理念，充分尊重公民的人格和合法權利，承認公眾在公共政策整個運行中的主體地位，積極推進公民參與公共政策。
參考文獻：
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2收益主體的偏失
公共政策的主體可以廣義的包含制定主體和受益主體，即政策的制定者和政策的受益者。公共政策是關乎絕大多數人的，顯然，一項公共政策的出臺應該考慮到大多數人的利益，并且在公共政策的制定上也應該盡可能的進行聽證、民調，獲取普通民眾對于政策的態度，并讓普通民眾參與到政策的制定和實施過程中去。顯然重大節假日免收小型客車通行費的這一政策并沒有考慮公共政策主體公共性的問題，而是單純的由政府制定政策，收益對象也并非絕大多數的普通百姓。
3制定-實施的系統偏差
2012年7月24日，在毫無征兆的情況下中國政府網《國務院關于批轉交通運輸部等部門重大節假日免收小型客車通行費實施方案的通知》，國務院已同意交通運輸部、發展改革委、財政部、監察部、國務院糾風辦制定的《重大節假日免收小型客車通行費實施方案》，對重大節假日免收小型客車通行費。這一政策的突然出臺顯然是部門高層探討的結果。我們姑且不討論其他方面的合理性，但就這一政策的制定、出臺而言，我們很難看到聽證、民調這樣的修飾，換句話說，這樣政策完全屬于所謂的“密室政策”，由幾個決策人或者決策部門單方面的制定了決策。同時在實施的過程中并沒有循序漸進，先進行試點再鋪開，這也不符合政策制定的邏輯，這樣的政策從制定到實施出現的單方面的行為，顯然是違背公共政策公共性的。
4利益-結果的偏差
我們強調人都是理性人，理性人的一個重要標準就是通過利益或者結果來評判行為。同樣，我們對于公共政策的公共性的評判也應考慮利益-結果這一標準，即誰獲得了實際利益，有什么樣的實際結果。重大節假日我國收費公路免費通行這一公共政策的實施就熱議不斷。毋庸置疑，這項政策的出臺是一項惠民政策，是一個好的政策，但是我們從公共管理的公共性角度而言，尤其是考慮其利益和結果后，我們發現不能如此簡單的進行評價。首先我們考慮這項政策的利益獲得者，毫無疑問是有車一族，在重大節假日普通百姓出行不會因為這一政策得到任何實惠，而普通的無車族才是這個社會的主體，相對而言卻是明顯的弱勢群體，一項政策的出臺不考慮大多數人的利益，不考慮弱勢群體的利益，而考慮少部分上層社會人士的利益，那么這項政策的出發點就值得商榷了。我們再來看這一政策導致的結果，中秋、國慶雙節疊加，道路嚴重負荷，原本的收費公路這一排他性的公共產品變成了擁擠性的公共產品，開車上路的人所獲得的效益遠遠沒有平時收費時的水平，這顯然是對公共產品規律的扭曲，一項不代表大多數人利益的、扭曲了公共產品規律的政策，其公共性已經發生了偏失。
二公共政策公共性的矯正
1價值體系的重新確立
公共政策應該始終堅持公共管理的效率原則也應不失公共性的根本。始終明確公共政策的出臺應該以社會公共利益作為第一考慮要素。在觀念層面，要樹立為人民服務的理念，促使各級政府部門和公務員個人將公共性和公共利益作為政策執行的出發點，并成為規范自由裁量行為的指導精神。
2民主參與機制與良好的政策執行途徑
公共政策制定和實施過程的公共性決定公民應該讓盡可能的參與公共政策的制定和實施過程，這就需要民主參與機制與良好的政策執行途徑。公共政策制定前可以進行聽證和立項調查，政策實施中要不斷進行反饋調查，以保證公共政策公共性不發生偏失。
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第二，公共政策學的教學實踐性不突出。這主要表現在：首先，課堂教學中缺乏對學生實際能力的培養。在當前的公共政策教學中，絕大多數教師把注重學生實際能力的培養簡化為在課堂教學中進行案例教學，又把案例教學簡化為舉例子，用例子來論證說明公共政策知識理論。有的老師根本不知道案例教學的實質和宗旨，也沒有真正掌握案例教學的方法，無法把真正的案例教學法貫徹運用到課堂教學中去。其次，公共政策教學與社會實際生活聯系薄弱。在公共政策的教學過程中，有的教師往往照本宣科，完全按照教材的內容進行講授，沒有把現實社會生活中的政策實踐問題融入到教學之中進行分析講解，使政策科學理論與現實政策實踐相脫離。同時，也使學生片面地感覺到公共政策實踐離自己很遙遠，只是極少數的政策制定者和執行者的事情，與自己沒有直接關系。再次，公共政策教學實踐實習環節缺失。在當前的公共政策教學計劃安排中，沒有教學實踐的環節。既沒有聘請黨政部門的政策制定者和執行者對學生進行定期教學，也沒有安排學生到黨政部門進行考察調研或實習，學生缺乏對政策實踐活動的切身真實體驗，對公共政策實踐活動存在著神秘感。
第三，公共政策學的教學活動不重視公共性價值取向的強調與培育。公共政策存在的基本前提之一就是其公共性，缺失了公共性的政策就是非公共政策，是私人政策。這種輕忽公共性價值取向教育的傾向主要表現在：其一，在教學中強調公共政策工具理性，忽視公共政策的價值理性，即注重向學生傳授公共政策制定、執行、評估、調整等方法的傳授，而對公共政策制定、執行、評估、調整等背后所蘊含的價值取向的揭示和強調欠缺。其二，有的教師缺失公共精神，也缺乏批判反思意識能力，因此，在教學過程中也就不可能向學生強調和灌輸這些價值理念。例如，有的教師缺乏平等、公正、民主等意識和精神，有的教師甚至向學生有意無意地灌輸等級觀念、官本位思想等，使學生的價值觀受到誤導。缺失公共性教育的公共政策教學，使學生無法領悟和掌握公共政策學科最根本最重要的宗旨和精髓，也失去了公共政策教育的終極目的。
第四，公共政策學的教學科學性不足、藝術性缺失。在公共政策學科學性教育方面，有的教師缺乏對公共政策的研究，對公共政策基本規律的領會把握不夠深刻、準確，在課堂上只能照本宣科，更談不上通過教學向學生灌輸公共政策過程中的科學追求與科學精神，甚至有的教師有意無意地向學生灌輸一些有悖科學真理的迷信思想觀念，使學生在追求真理的過程中迷失了方向。在公共政策學的教學計劃安排上，許多學校都存在著教學時間安排不合理的問題，大多數專業把公共政策課程安排在大二上學期，這與該課程的學科性質特點不相符合。同時，公共政策的教學評價體系不完善、不科學，沒有圍繞學生能力培養需要進行教學評價指標體系的設計,重教學評價的形式，輕教學評價的實質。
現行的學校教學評價中，常常忽視了它的教育與發展，片面重視其管理，使教學評價難以發揮其基本的功能。在公共政策教學科學性缺失的同時，對公共政策教學藝術性也缺乏基本的關照與兼顧。在現行的公共政策教材中，絕大多數教材都沒有涉及到對公共政策過程中的非理性因素的探討，沒有介紹政策主體的情感、意志、偏好、個性等非理性因素對公共政策的影響。因此，在公共政策的課堂教學中，大多數的教師也就沒有向學生講授相關的內容，使學生所掌握的公共政策知識體系存在殘缺。
第五，公共政策學教學對當前中國現實社會公共問題關注不夠。這主要表現在兩方面：一方面，在公共政策的教學過程中，沒有注重中國特色的政策實踐活動，也沒有應用普遍性的政策原理來深入分析中國的實際政策問題。有的教材雖然嘗試提出了中國公共政策的決策模型，但卻與實際的決策相差萬里，是學者們模仿西方的決策模型，坐在書齋里臆想出的東西，這些所謂決策模型理論讓人如墜云霧。另一方面，在公共政策教學過程中沒有結合現實的政策問題。在我國，區域差距極大，東部沿海地區、中部地區、東北老工業地區以及西部地區，區域發展極不平衡，政策問題的現實差異突出。在公共政策教學過程中，各地區的教學內容和課堂教學并沒有與所在區域的現實政策問題聯系起來進行分析講解，因此，難以使學生把公共政策與自己生活、學習的區域生態政策環境聯系起來進行思考、學習、體驗，從而更好地掌握和領悟公共政策的基本原理和知識。
二、公共政策教學模式優化的基本路向
當前公共政策教學中所存在的問題直接影響著公共政策學科功能的發揮，使其難以充分發揮提高學生政策科學知識素養和決策能力的作用。為此，必須根據公共政策的學科特點，優化公共政策的教學模式。其一，強化公共政策教學的綜合性。加強公共政策學的綜合性是培養學生綜合能力素質的基礎。首先要強化公共政策學教材的綜合性。在公共政策教材的編寫過程中，應該認真整合多學科的知識理論，全面深入分析和闡述公共政策的基本知識原理。運用政治學、行政學、管理學、法學、社會學、經濟學、倫理學等學科的知識對相關的政策問題和原理進行論證闡釋。編寫公共政策學教材是一項系統工程，單靠一己之力或某一專業之學是難以編好的，應該組織政治學、行政學、經濟學、社會學、法學等專業的學者在一起討論研究，集思廣益，發揮各自專業優勢進行編寫，把相關學科知識有機地進行有機整合，用來系統分析和研究公共政策問題。其次，加強公共政策課堂教學內容的綜合性。授課教師應該加強學習，對公共政策學所涉及到的學科知識進行系統學習與熟練掌握，在課堂教學中，把相關學科知識用來準確具體地闡述公共政策問題，在對公共政策進行全面系統分析與研究的基礎上，使學生全面了解和掌握公共政策的基本原理和技能。再次，加強學生綜合能力素質的培養。在公共政策教學過程中，教師不僅要準確全面向學生傳授公共政策的理論知識，讓其把握公共政策的基本規律，使其掌握比較扎實的公共政策專業知識，而且要想方設法提高學生發現問題、分析問題、解決問題的能力，緊密聯系社會現實問題，通過課堂討論、案例教學、調查研究等方法，教師應用公共政策理論對相關社會問題進行政策分析，使學生養成關心社會重大問題的習慣，聯系學生的學習和生活實際，從中發現與之有關的政策問題，并與學生一道進行深入分析研究，使其掌握政策分析的方法，掌握發現問題、分析問題、解決問題的基本方法和技能。
其二，重視公共政策教學的實踐性。加強公共政策教學的實踐性是促使學生掌握決策基本方法和培養學生解決實際問題能力的重要環節。一方面，教師要真正熟練掌握案例教學的基本方法，認真選擇、整理、編寫、改造案例材料，設置近似真實的政策實踐情境，使學生在仿真式的政策實踐情境中開動腦筋，調動所學習的政策知識方法思考解決問題的對策，同時，讓學生把自己的解決方案與真實的解決對策進行比較，再通過教師的講評分析，使學生在模擬情境決策中感受體驗到公共政策各個環節的基本方法，掌握一般的決策方法與技能。另一方面，要重視公共政策教學的實踐環節，把公共政策課程的教學實習納入教學計劃之中，可以聘請黨政部門的領導干部定期講授公共政策過程的實踐狀況以及存在的問題，使學生了解我國黨政部門公共政策的運行情況，對公共政策形成一定的感性認識。同時，也可以把公共政策實踐在實習階段予以明確要求，即在學生的實習計劃安排中，把公共政策實踐的具體內容進行細化和明確，要求學生在黨政部門的實習鍛煉中，按照實習計劃的要求，對所在實習的黨政部門的有關公共政策狀況進行調查研究，寫出調查報告，把其內容納入到總的實習報告之中，并進行相關考核。
其三，把公共政策價值取向教育納入教學過程之中，對學生進行公共精神教育。公共精神是公共政策的靈魂，如果不加強公共政策價值取向的教育，培育學生的公正公平、民主法治、公共利益、公共責任等理念和精神，公共政策就失去了存在的基礎。首先，作為教師應該具有公共精神，把傳授知識、創造知識、發現真理、傳播真理作為自己教書育人的歷史使命，在教學過程中秉持公平公正、法治民主、公共責任感等理念和精神。要使教師具有公共精神，一方面要加強對教師的連續教育培訓，另一方面，在教師的選擇聘任以及考核評價中，要重視公共精神的標準和要求，把公共精神作為嚴格把握好教師入口關的重要標準之一。其次，在公共政策的教師教學考評中，應該把教師是否具有公共精神作為考評的一個不可或缺的指標，使學生、教師和管理者能夠通過考評促進公共精神的發育，自覺或不自覺地激發培養公共精神。再次，在公共政策教學中，要把公共精神的教育作為教學的重要內容之一，不能僅僅只向學生傳授公共政策的知識和方法。在公共政策學的教材編寫時，應該把公共政策的價值取向作為一個重要內容編寫進教材中。在講授公共政策時，注重向學生傳授系統的知識內容，并把公共精神的培養貫穿到教學的全過程之中，把公共精神的培育作為公共政策教學的主要目的之一。
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2、公眾參與法律法規不健全
我國建立了一系列與公共政策制定過程中公眾參與相關的法律法規，為我國公眾參與提供了法律保障。如：《中國21世紀議程》第二十章規定：要實現可持續發展的目標，公眾及社會團體的參與是必不可少的。但是，在操作過程中，并沒有具體的實施辦法，造成參與途徑的缺失，參與方式形式化，浮于表面。法律法規的不健全，公民參與的程序缺失、參與的法律保障不足，放大了行政自由裁量的空間，使得公眾參與的隨意性很大，缺乏統一的標準。此外，法律并沒有明確規定如何懲處侵犯公民權利的行為，公眾的維權意識薄弱導致公眾的參與權利得不到具體的法律保障，即使公眾的參與權受到侵犯，也得不到法律的救濟，無從追究。
3、信息公開機制不完善
在我國，從2008年1月起實行的《政府信息公開條例》中明確規定：“行政機關應當將主動公開的政府信息，通過政府公報、政府網站、政府新聞會以及報刊、廣播、電視等便于公眾知曉的方式形成”。但是，從近幾年的發展來看，我國公共政策制定過程中的信息公開工作仍存在一些問題。部分政府機關在信息公開方面，投入經費少，沒有專門人員負責，導致信息公開的隨意性很大，且無效的垃圾信息多。對于公眾要求公開的信息，有些機關竟以“國家秘密”的理由搪塞過去，致使政府信息公開被大打折扣。
4、公眾參與渠道不健全
我國作為一個社會主義國家，為了保障公眾能夠最大限度地參與并且影響到公共政策的制定，提供了許多在本質上優于資本主義國家的公眾參與渠道。為了公眾可以更加直接方便的表達自身的意見和建議，更好的參與到公共政策的制定過程中，我國的法律法規賦予了公眾參與的權利，并規定了公眾參與公共政策制定的多種渠道，如選舉活動、上訪途徑、問卷調查、意見箱、聽證會等渠道。但是這些渠道在實際運行過程中仍存在著很多不足。由于我國仍處于社會主義的初級階段使得社會主義的優越性沒有充分體現出來，而且還表現出許多不足之處。如，很多聽證會只是走形式主義、走過場，人民代表不能真正代表人民，公眾參與流于形式。公眾參與渠道的不健全、不暢通、不透明。不能完全滿足公眾表達訴求的需要，阻礙了公眾參與公共政策的制定。
二、完善公眾參與公共政策制定的對策
1、轉變公眾及政府官員的觀念我國由于受傳統的官本位、特權思想的影響，人們缺乏參與的自主意識。公眾在觀念上的滯后成為制約參與意識的主要瓶頸。因此，要提高公共政策制定過程中的公眾參與,強化公眾參與的意識，須加強宣傳、引導、教育，使公眾走出傳統的官本位誤區，意識到自己的主人翁地位，意識到自己才是國家的主人，是公共權力的所有者，加強自身參與的主動性、自愿性，變消極被動的參與為積極主動的參與。委托——理論認為，在公共部門中，委托人是全體公民，人是公共管理者。公共管理者只是受公眾的委托，作為公眾的人行使權利，作為委托人的公眾有權回收自己的權利。因此，政府部門應消除“官本位”的頑固思想，樹立以人為本、以民為本、為人民服務的意識。此外，政府部門應該在公眾參與公共政策制定的資金方面給予支持，同時要改善管理體制，下放權力，建立自下而上的決策機制。為公眾參與創造有利的條件，保障公眾參與權的實現。
2、加快公眾參與的法制化建設
我國雖然制定了相關的法律法規，但是缺少針對性，且并沒有規定公眾在參與公共政策制定過程中的具體途徑、步驟等，這就造成公眾的參與權利得不到法律的保障，因此，要提高我國公眾的參與權，不僅要完善相關法律法規，且需對有關公眾參與的具體步驟、程序等做出具體的規定。將公眾參與的這一行為法律化，使得公共政策制定過程中公眾的參與權能得到實現和保障。在公眾參與公共政策制定方面，各省市、自治區政府可以根據國務院關于公眾參與的條例規定，并從本地的實際情況出發，制定符合地方特色的地方公眾參與辦法，指導本地區公共政策制定過程中的公眾參與。此外，還需加強宣傳法律知識，使公眾懂法、守法，做到公眾參與公共政策的制定有法可依、有法必依。
3、完善制度建設，拓寬公眾參與渠道
參與渠道是公眾參與過程中必不可少的，沒有完善暢通的參與渠道，公眾會處于盲目狀態，不知道如何參與，參與就會不切實際。為此，我們應該致力于不斷完善公眾參與公共政策制定的渠道，不僅僅是單方面的拓寬公眾參與的新渠道，而且要做到對已有的渠道不斷的提升和完善。進而為公眾參與提供便捷、暢通的渠道，保障公眾的有效參與。制度建設是公眾參與的保障，健全完善的公眾參與制度有利于公眾參與權的實現。因此，政府部門應加大制度建設，拓寬公眾參與渠道，保證公眾的有效參與。如：政府部門應公開聽證會制度、建立信息披露機制、建立決策的反饋機制等以保障公眾的參與。
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1.義務教育的管理體制問題。我國義務教育事業實行地方負責，分級管理。地方政府是負責籌措經費，設置學校的主要負責部門，教育經費也是按戶籍學生人數下撥。目前，一些特大城市自身義務教育經費比較緊張，加之特大城市流動兒童少年的基數相對較大，再為流動兒童少年就學專門投入筆經費，負擔較重。
2.公辦學校的現實狀況。近幾年各地，尤其是特大城市，相繼出現義務教育階段的入學，升學高峰，義務教育階段的公辦學校學位非常緊張。許多學校都存在著超大班額教學的狀況直接影響了義務教育的質量。在此情況下．義務教育階段的公辦學校接收流動兒童少年就學，存在著學額的現實局限。3.學費問題。在目前情況下，完全由流入地政府投入經費解決流動兒童少年就學問題并不現實。為此，有人提出，這部分經費應由流出地政府承擔。但由于流動人口流動性大，且來自四面八方，此辦法在實際操作上難度較大。目前，現實中比較通行的辦法是由學校向流動兒童少年的家長收取借讀費或教育補償金。但由于一些學校收費都很不規范使得流動人口中的低收人群體難以承受，除此之外．各個公辦學校名目繁多的收費卻讓那些低收入的民工望而卻步。因此，在實際當中，公辦學校并不能成為解決流動兒童教育問題的主要途徑。那么就剩下最后條途徑了，進人社會力量舉辦的專門招收流動兒童少年的學校或簡易學校。這類學校通常是由流動人口自身開辦的習慣上稱作打工子弟學校，打工子弟校是在城市和城鎮現有教育資源不足以完全吸收流動兒童少年時的一種合理而必然的選擇。由于流動兒童的空間分布極其集中，他們一般分布于城鄉結合部地區．這就使這些城鄉結合部地區的全日制中小學難以全部承擔流動兒童少年人口的教育任務。在這樣的背景下，允許流動人口中的一些人開辦“打工子弟校”來解決流動兒童少年的教育問題不僅是合理的，也是必然的選擇。事實上，各地流動人口在開辦學校方面已經走在了政策的前面。早在90年代初期，北京市的流動人口就開始舉辦“打工子弟校”了。迄今．共有百余所規模不等的“打工子弟校“，小者只有10來名學生，而大者學生人數將近2000人。對于這些打工子弟校．流動人口家長是普遍持支持和歡迎的。各種“打工子弟校”受歡迎的主要原因是：收費低廉，管理靈活基本解除了家長的后顧之憂。然而，這些受到歡迎的打工子弟學校卻由于自身的先天不足而受到各地的查禁。“打工子弟校”中比較普遍地存在以下問題：第一，衛生條件較差。為了節省開支打工子弟學校盡量減少投入每班的人數盡量最大等。第二，存在比較大的安全隱患。狹小的校園簡易的校舍使得些學校存在明顯的安全隱患。第三，教學質量問題。由于打工子弟校的工資一般較低因而難以吸引較高水平的老師。新開辦的“打工子弟校“是很難在短期內達到城市和城鎮的辦學標準的，因此很難獲得辦學許可證，大部分還戴著”黑帽“。但是這些學校被取締之后，孩子們怎么辦呢？實際上，很多打工子弟學校是在家長的配合下和教育主管部門打游擊，目的只有一個，那就是讓孩子有書讀。這也是打工子弟學校屢禁不止的根源所在。
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二、“合目的性”與“合道義性”相同一的模式創新合理性
為了克服上述工具主義的片面性，需要自覺認識公共政策執行網絡及協作性治理作為模式創新的合理性，也就是“武器的批判”。簡括地說，這種合理性的真實含義就是“合目的性”與“合道義性”的同一。對此，大致可以從三個方面來分析說明。
第一，對象內容的性質規定。公共政策的性質就是如何公正地對待、運作和維護整個共同體及其構成個體的權益，而模式創新的合理性就在于始終以這種性質規定為前提。但是，當從工具主義的角度設計相關政策運作或執行模式的時候，人們往往忽視了這個規定所具有的合目的性與合道義性的同一性，結果也就難免忽略或混淆了不同政策的各自特性及相互關系。從性質規定來講，“合目的性”與“合道德性”是同一的，而且正因為如此，類此或相互關聯的內容對象才可能相互支持甚至互為轉換。比如，如果公共政策執行網絡的功能是真實有效的，那么它同時也就是、或者體現了協作性治理的具體運作形態。因此，一個需要特別注意的問題，恰恰是模式創新在具體內容對象選擇方面的合理性根據，也就是相應的不同側重。比如，相對說來，公共政策執行網絡所依據或體現的是合理性的合目的性方面，而協作性治理所依據或體現的是合理性的合道義性方面。
第二，多元主體的權能關系。前面說過，公共政策執行網絡和協作性治理都主張主體的多元化，但是，由于工具主義的片面性，這種主張更多是從合理性的合道義性來理解和設置多元主體的。事實上，從保證和提高公共政策的執行效率來講，多元主體的設置根據更多在于合理性的合目的性，而它所體現的真實含義，就是如何認識和處理不同主體的權能關系。不同主體的各自權能往往是有成文的法律規范的，但是，就模式創新的合理性來講，多元主體的權能關系設置和變化的根據應該是合目的性和合道義性的同一。首先，不管如何看待主體的多元化，不可否認的基本事實就是政府(或國家)這個主體的主導地位和決定性作用，甚至多元主體的網絡關系和治理功能也是以政府這個主體的認可為前提的。其次，不管是否安置了社會、企業、非政府組織等各種主體，是政府與它們的關系、而不是多元主體的存在決定了公共政策執行的目的和效率，比如是管理還是治理等。再次，除了政府，其他主體無論在結構還是功能上的成立其實都是一種選擇，也就是非規范性的。比如，即使政府愿意與其他各主體構成協作性的治理關系，這些主體是否、以及怎樣參加進來也是沒有規范保證的，甚至是隨機選擇的。比如，政府不能不負責，但企業、社團和個人就可以依不同情況采取不同的做法，包括贊成、合作、反對、甚至撤出。在這個意義上講，前述協作性治理所設想的所謂權變模式就顯得缺乏理論前提和現實針對了。
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PBL（Problem-BasedLearning）教學法是以問題為基礎的教學方法。1969年由美國神經病學教授霍華德•白瑞斯在加拿大多倫多的麥克馬斯大學首創。它是一種讓學生通過分析問題和解決問題的過程來理解并掌握知識的新型教學法。PBL教學法提倡讓學生通過自學、討論、研究和合作解決問題，著重培養學生的自我學習能力，提升學生分析問題和解決問題的能力。教師在授課過程中的作用是及時提供知識上的幫助和研究方法的指導。
（二）PBL教學法與公共政策學教學的契合
由于PBL教學法比傳統的案例教學法、情景模擬法等更能適應公共政策學的教學需要，因此與公共政策學的學科特點有很多契合之處。
1.有利于調動學生主觀能動性
在公共政策學教學中，學生對政策問題的認識往往停留在表面，難以深入，原因在于學生學習的主動性不夠，而公共政策問題的交叉性和綜合性則要求學生必須在課后主動學習相關背景知識，這在課堂有限的課時內是無法完成的。PBL教學法突出以學生為中心，以問題為導向，通過學生圍繞問題查資料、開展小組討論等學習活動，變被動接受為主動尋找問題答案，使課上與課下有機結合，從而有利于充分調動學生學習的主觀能動性。
2.有利于構建循環學習模式
公共政策學各章節具有較強的連貫性，一個公共政策問題可以在不同章節從不同角度予以闡釋和理解，這就決定了公共政策學的學習是一個循序漸進的過程。PBL教學法以問題為基礎，以問題的解決過程為核心，很好地契合了公共政策學教學的延續性和主觀性特點。從提出問題開始，學生通過查資料，補充相關理論知識開始基礎學習；然后通過研究、討論等學習活動，進入深入剖析問題階段；最后提出解決問題的方法和途徑，給出相應的解決方案或政策建議。通過循序漸進的學習過程，帶動學生進入“提出問題—學習—思考問題—學習—解決問題”的循環學習模式中，有利于提高教學的質量和學生的應用能力。
3.有利于發揮教師的指導作用
在以往的公共政策學教學中，常常會發生教師的作用與課程要求不相適應的情況，要么“滿堂灌”，要么“蜻蜓點水”，難以真正提高學生分析問題和解決問題的能力。采用PBL教學法，教師在指導學生解決問題的過程中，要給學生指明學習的方向，并營造有利于開放性探究學習的氛圍，遵循自主性和探索性原則，把自己的一切教育行為定位于支持和幫助學生自主學習和自我解決問題。從而有效轉變教師的角色，發揮教師在課程理論與實踐教學全過程中的指導作用。
二、PBL教學法在公共政策教學中的應用
（一）教學內容體系的梳理與問題引導
在應用PBL教學法過程中，首先要向學生介紹課程的理論淵源和框架體系，使學生對公共政策學的內容體系和教學目標有宏觀的認識，在此基礎上解決以下問題。
1.課程總體認識要準確
教師的主要任務是引導學生準確把握課程的內容體系，對各章節的內在邏輯關系有清晰的認識。首先，在政策科學理論的演變上，學生要能準確理解，并與政策實踐的發展相聯系；其次，對政策的制定、執行、評估、調整、監控和終結等各章節的內在聯系和相互銜接要進行詳細介紹，使學生樹立公共政策是一個動態發展過程的概念；最后，要對公共政策學科的發展方向和理論進展有初步了解，從而促進學生把現實問題與政策學科發展聯系起來，有利于深入掌握課程內容。
2.公共政策問題的引導
在對整體教學內容體系和理論框架的講授過程中，按照PBL教學法的原則，應該對學科的理論問題和政策實踐問題進行相關引導：一要引導學生對身邊的公共政策從理論的視角去理解和認識；二要引導學生學會從政策過程角度發現和分析現實中存在的政策問題，從而在宏觀層面使學生逐步養成在理論知識的學習中發現政策問題。
（二）教學章節的內容設計與問題研究
1.精心設計教學章節的內容與傳統教學方法不同
PBL教學法不僅要實現知識和技能在師生之間的位移，更重要的是要培養學生在構建知識體系的基礎上發展有效解決問題的能力，從而達到學生自我學習、自我培養的目的。這就要求教師必須從理論知識的掌握和運用著眼，精心設計每一章節的問題體系，構建規范的問題鏈條，把學生對問題的研究由淺入深，不斷拓展，從而充分調動學生對政策問題研究的主動性和積極性。
2.培養學生研究問題的興趣
PBL教學法的關鍵是以問題為基礎，以學生為核心，培養學生研究問題的興趣。筆者在教學過程中按男女生比例以10人為一組，每章結束時安排一次案例討論，讓學生互相交流所思所想，然后每組匯報討論結果；在課程結束后，每組進行案例匯報，其他同學現場提問，組員進行補充。因此，創設了研究問題的教學情景，縮短了教學內容與學生之間的時空距離，讓學生有身臨其境之感，培養了學生的自學能力，調動了研究問題的積極性。
（三）教學內容的引申與問題探討
公共政策學教學局限于課本是不夠的，必須把課本內容與現實社會問題緊密結合，對教學內容進行適當的引申，從而提高學生對課程相關公共政策問題研究的深度和廣度，通過問題探討有機串聯課本各章節的內容，加深學生對現實問題的理解。筆者把公共政策理論學習與專題研究相結合，結合課程的培養目標和教學內容，進行了“上有政策、下有對策”現象探討、推進中國政策評估事業的思考、21世紀中國政策體制改革等專題研究，彌補了西方公共政策學理論與我國政策現實相脫節的不足，取得了良好的教學效果。
三、PBL教學法在公共政策學教學中的完善
（一）找準課程定位行政管理專業人才的知識結構
必須由傳統的理論型向應用型及創新型轉變，以適應市場經濟和社會主義現代化建設對復合型、應用型公共管理人才的要求。因此，公共政策學課程的定位應圍繞培養學生分析政策問題的能力，緊密結合現實問題，將理論問題通過現實案例表現出來，通過研究和解決問題的過程，提高學生的理論知識應用能力，激發學生的積極性、主動性和創造性。從而把公共政策學課程從偏重理論教學轉化為側重知識的運用、能力的提高和思維的訓練。
（二）轉變師生角色應用
PBL教學法必須轉變教師和學生的角色，這樣才能保證在課程教學過程中的連貫性和有效性，避免教學雙方產生越位、錯位和失位問題。教師的角色應該定位為指導者、合作者和設計者，在教學中圍繞對問題的認識和研究給予學生全過程的指導，并與學生形成合作關系，彼此交流意見，幫助學生探索問題，從而提高對問題的理解。學生的角色也發生了根本轉變，由被動的知識接受者轉化為知識的自學者和問題的研究者，教師要積極引導學生適應新角色，師生雙方都要盡快進入并適應新角色。
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一、網絡輿論：公民參與公共政策制定的新途徑。
隨著民主政治的發展，逐漸出現了一些公眾參與公共政策制定的途徑，如：選舉、決策聽證、公眾咨詢、政治結社、、協商對話等方式，同時，從西方國家的成功經驗看，立法聽證會、行政聽證會、政策研討會等，對公民直接參與政策制定過程以及擴大政策議題來源也起到了積極作用。這些經傳統途徑進行溝通的方式雖然對公眾的政治參與起到了一定的積極作用，但是，由于其本身的局限性，致使有些嚴肅的、重大的、反映社會主流思想的內容往往沒有機會成為議題，阻礙了政府對民意的了解。隨著我國互聯網的快速發展，以及政府對信息化的大力推動，近年來，中國網民數量逐年遞增，“互聯網已成為思想文化信息的集散地和和社會輿論的放大器”，也是政府了解民情民意的聚集地。網絡的開放性、互動性成為民眾表達情緒、發表觀點的重要平臺，逐漸形成了頗具影響力的網絡輿論，網絡輿論使得民眾一定程度上掌握了對公共政策的話語權，在公共政策制定方面產生了一定的影響。
公民通過BBS、新聞跟貼、網上簽名、網上論壇、專題討論、網上征詢意見、網上民意調查、網上議政等多種方式參與社會政治生活，網民與政府官員進行在線交流，通過網絡投票、網上建議征集參與政策制定。今年兩會前夕，總理走進中國政府網、新華網直接問政于民，表明互聯網已經成為民意的直通車。網絡輿論與傳統途徑相比有很多優勢，比如網絡信息一經便能得到快速的傳播，增強了網絡輿論的影響力，有利于吸引政府的注意力，同時網絡的交互性也有利于促進政府與公眾的溝通，從而使政府透過網絡輿論更加準確地了解民意。網絡輿論在公共政策制定中的作用越來越大，逐漸成為公民參與公共政策制定的一個新途徑。
二、網絡輿論對公共政策制定的雙重影響。
自2003年孫志剛事件引發的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》的廢除和《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》的出臺后，網絡輿論對公共政策制定的影響和作用開始受到關注。
近年來發生的與網絡輿論有關的事件，說明了網絡輿論對公共政策制定的影響越來越大，網絡輿論對公共政策制定的影響有積極方面也有消極方面，主要表現在：
（一）有利方面。
1.打開“政策窗口”，推動公共政策議程。
社會公共問題轉化為政策問題，是公共政策制定的首要環節，而社會問題轉化為政策問題需要具備一定的條件，一方面社會公共問題要反映公眾的普遍訴求并在社會上廣為傳播，另一方面政府認識到此社會公共問題有解決的必要并列入政府議事日程。政策議程的建立是社會公共問題轉化為政策問題的關鍵一步，政策議程分為公眾議程和政府議程兩個階段，網絡的發展使得公眾關心的問題能夠更快的傳達到政策制定者，同時政府也可能迫于網絡輿論的壓力把某一社會問題提上政府議事日程，這就縮短了公眾議程到達政府議程的時間，使公眾參與公共政策制定過程成為可能，同時也增加了政府了解社會問題的來源，從而更全面地了解和掌握社會信息，使社會問題盡快進入政府議程。如2003年孫志剛事件，事件發生后，《南方都市報》首次披露了孫志剛慘死事件，此后全國各大媒體紛紛轉載此文，并開始追蹤報道，同時在網上也引起了巨大的反響，文章被各大網站轉載，網絡輿論對于“孫志剛事件”的高度關注和有力報道，讓人們了解到事件的發生，許多專家學者紛紛上書中央政府，把“孫志剛事件”推入了決策者面前，使這一社會公共問題很快進入了政府議程。
2.拓寬政策方案的選擇空間，使政策制定更科學。
公共政策制定的最終目標是為了實現公共政策最優化，政府部門只有了解公眾的切身需要，才能制定出更合理的政策。從各種政策方案中選擇出一個最優的是政府部門的職責所在，互聯網上的信息量與知識量是任何媒體都無法代替的，政府部門可以從中選擇解決社會問題最有利的信息來制定公共政策。國家法定節假日的調整，就是一個典型的代表。2007年11月9日，國家法定節假日調整方案（草案）在新華網、人民網、國家發改委等網站上公布，并向社會各界征求意見，引起了強烈反響，最終在綜合網絡輿論與各方意見的基礎上，國務院對原有三大“黃金周”進行調整，減少了“五一”假期，增加了清明、端午、中秋等傳統節日，這說明網絡輿論有利于公共政策方案的抉擇，同時節假日調整向網名征求意見也說明了政府注重運用網絡信息對政策方案進行抉擇。
3.及時調整公共政策，提升公共政策制定的質量。
政府出臺的每一項公共政策都要經過理論的評估和實踐的檢驗，如果發現某項公共政策已經不適合社會的需要，不宜繼續執行，或者此項政策的負面作用太大，就需要對此作出必要的調整。2003年6月20日，國務院宣布廢除實行二十多年的“收容遣送制度”，兩天后頒布了《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》，這意味著1982年5月12日頒布的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》同時廢止。兩種政策最大的不同就是由前者的社會救濟和治安管理職能轉變為后者的在自愿基礎上的社會救助，從這一點上我們可以看到中國的收容遣送制度的進步，新辦法更加體現了政府“以人為本”的執政理念，在“孫志剛事件”中，網絡輿論發揮了重要的作用，網絡輿論有利于及時調整公共政策，提升公共政策制定的質量。
（二）不利方面。
隨著網絡技術的發展，網絡輿論在公共政策制定過程中發揮了重要作用，逐漸成為公眾參與公共政策制定的新途徑，但網絡輿論在影響公共政策過程中也出現了一些負面影響，表現在：
第一，可能造成“假民意”的流行與制定政策的非代表性。網絡是民意表達的平臺，但網絡民意與網絡輿論則是既密切聯系又不完全等同的概念。網絡民意可分為“原生態民意”和“真實民意”，“原生態民意”的存在可能造成“假民意”的流行。此外，隨著網絡技術的發展，雖然網名的數量越來越多，但是總會有一些人因缺乏起碼的信息技術能力而被排除在網絡參與之外。比如農民由于經濟原因的限制并不能熟練掌握計算機技術甚至買不起電腦，這使得農民不能充分利用網絡資源，農民在網絡參與中喪失了“話語權”。這種不均衡的政治參與使政策的制定無法完全代表真實的公眾意愿，造成政策制定的非代表性。
第二，網絡上的虛假信息可能會造成決策者的決策失誤。由于互聯網具有虛擬性，網絡輿論的參與實行匿名制，一些情緒性的宣泄只要不觸及法律法規，就可以免受責任的約束，因此在網絡空間中，缺乏自律的網民就有可能不加證實隨意信息，甚至有意制造假消息，決策者可能會因網絡上的虛假信息造成決策失誤。
第三，過量的信息提供會引起決策者的“盲目決策”。科學決策需要適量、適時的信息支持，網絡條件一方面改變了信息量過少的弊端，但另一方面信息量過多也會產生盲目決策。信息量過多導致方案決擇困難，在過量信息的條件下，多種方案的利弊難以權衡，使得決策者無所適從，只能閉著眼睛“跟著感覺走”，從而使方案選擇帶有較多的隨意色彩，即產生所謂的“布里丹效應”。
而且，公眾在網絡上的信息常帶有個人傾向，帶著個人情感傾向的過量信息，使決策者疲于應付，貿然決策。
三、完善網絡輿論在公共政策制定中的作用的對策建議。
網絡輿論拓寬了公民參與公共政策制定的途徑，增強了公民的政治參與性，使公共政策的制定更科學、更合理、更能真實反應民意，但網絡輿論存在的消極影響也不可忽視，因此要完善網絡輿論在公共政策制定中的作用，需要從以下幾方面努力：
1.培養高素質的網民，提高其網絡參與能力。
沒有網絡素質過硬的網民和干部隊伍，網絡參政就會失范，就有可能成為少數人謀取私利的工具。因而，政府有責任采取措施鼓勵、支持提高網民的網絡素質，加強網絡教育，造就具有較高政治素質和網絡素質的網民，是適應網絡時代的政治參與的需求，也是提高公民網絡參與能力的途徑之一。加強網絡教育最重要的是要加強其網絡道德教育，網絡以其自由、開放的特性給網民提供了一個能使個性盡情釋放的空間，但也正是由于缺乏現實道德規范的約束，使得網絡上普遍存在一些不道德、不健康的言行，所以必須普遍開展網絡道德教育，規范網絡政治參與言行。
2.對網絡進行管理，規范網絡輿論。
虛假的網絡輿論，不僅不能有效地影響公共政策的制定，而且會打擊公共政策的制定者對網絡輿論的信任度，對社會公共秩序產生一定的影響。要避免虛假輿論操縱公共政策制定，應讓民眾認識到網絡輿論不是“宣泄不滿”的空間，更不是隨意虛假信息甚至網絡犯罪的平臺，而是公民向政策制定者“表達民意”的途徑。一方面要完善網絡管理的相應法律法規，同時要對網絡犯罪進行嚴厲懲罰，另一方面可考慮建立和推行網民身份認證制度，通過各種方式鼓勵網民實名登陸，規范網絡輿論，營造良好的網絡環境。
3.建立現代化的政策信息網絡系統。
掌握全面、準確的信息，是各級政府決策避免失誤的基礎。
信息情報量的大小、正確與否直接影響到決策質量，政府要想在決策上不失誤，必須有豐富可靠的情報來源、迅速的情報傳遞、準確的情報研究，因此，要建立現代化的政策信息網絡系統。現代化的政策信息網絡系統應包括：（1）專門化的信息機構和信息隊伍，以提高信息工作人員的專業知識和專業技能，充分發揮信息機構在政策制定中的職能作用；（2）現代化的信息工具，即以電子計算機和現代化通訊設備相結合，形成網絡系統和電子計算機系統；（3）網絡化的信息傳輸渠道，形成一個四通八達、縱橫交錯的信息網絡。
參考文獻：
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（三）政府危機管理與公共政策。公共政策制定是政策決策者以一定的理論原理和價值觀念為指導，對已確認的政策問題進行科學策劃、統籌安排、做出對策，使其轉化為行為規范的過程。政府危機管理是針對突發事件的管理，它可以及時有效地處理危機，恢復社會穩定。在政府危機管理中，政府可以通過提高公共政策制定的科學性及其良好績效，不斷提高政府管理水平，有效處理危機。
二、當前我國政府危機管理存在的問題
早在2003年SARS之后，中國就在加速突發公共事件應急機制建設，各級政府制定了有關自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件的應急預案。2007年11月1日，國家突發事件應對法正式實施，明確我國要建立統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主的應急管理體制。但這次雪災所暴露出的問題表明，目前我國的應急體制并不樂觀，在面對復合性突發事件時政府的危機管理能力還有待進一步提高。
（一）政府危機管理機制不完善
政府危機管理機制包括預警預防、應急反應、評估恢復三個階段的機制，其中預警機制和快速反應機制是兩項最基本的制度。目前，我國沒有建立專門的預警機制和預測機制，不能將危機的前期控制過程納入各級政府長遠的戰略目標、規劃與日常管理中，危機的信息預警能力不足，以致政府處理危機事件時比較被動。另外，對危機事件的快速反應機制也不能完全適應危機管理的要求，主要表現為應急反應遲緩，跨部門協調動員機制不順暢。在各級政府之間應急管理職責的劃分、應急響應過程中條塊部門的銜接配合等方面，還缺乏統一明確的界定、尚未完全形成職責明確、規范有序的分級響應體制。
（二）政府危機管理機構不健全
我國現有的政府危機管理系統主要依賴于各級政府的現行行政機構，危機爆發時，一般是針對特定危機，由中央政府或省級政府、有關部門設立臨時機構。這種臨時性機構不能對危機準確預測和預警，加之缺乏政府危機管理專業人員以及缺乏對危機事件的處理經驗，嚴重影響了危機的處理效率。此次發生在南方各省的自然災害表明，我國現行的以部門為龍頭的突發事件應對組織機制存在很大問題，各級政府下屬的應急辦公室只是一種協調性機構，還不能真正具有統一組織、指揮和協調各種突發事件應對工作的能力。在應對突發事件時，還存在以部門職能為中心的部門主義傾向，缺少單一的應急指揮組織管理系統。
（三）應急預案缺乏情報學支撐
應急預案應該是情報學基礎上的研究成果。應急體系的建立和運作，可以視為一個復雜的信息系統和情報分析系統，缺乏情報學基礎就會導致信息不暢，難以作出科學的決策。此次雪災也暴露出在處理公共危機時信息不暢，部門和地方應急機制不夠協調、部門與部門之間缺乏有效溝通的問題。1月25日京珠高速公路之所以出現嚴重大堵車，與各方通車信息混亂有關，致使許多不知情的車輛進入湖南后無法出去。
（四）政府和公眾危機意識淡薄
長期以來，人們的安全觀一直固守傳統的國防和外交安全，而忽略了經濟、生態、信息、文化和公眾安全等方面的安全問題。政府部門對全社會防范風險和應急管理處置的教育、培訓和演練工作不夠，社會危機意識、風險防范意識、自救互救知識和能力、主動參與程度都十分薄弱。早在全國降雪的初期，1月份時，有些地方還在贊嘆瑞雪兆豐年，沒能對大雪成災有預期，更沒有將雪災與全國春運結合在一起全盤考慮，加之五個關于自然災害救助的國家應急專項預案中，并不包括雪災，所以導致了這一復雜性的全國性災難。
（五）政府危機管理投入不足
由于我國政府在危機管理中缺乏危機意識，沒有對危機的來臨做好科研、組織、人力、物力、信息等各方面的準備，在公共管理服務方面的投入嚴重不足，特別是應對危機事件的公共財政支出存在許多問題，導致在危機出現時，各級政府不得不臨時集中各類資源，臨時研究。
三、我國政府危機管理中的公共政策制定
在一個國家的社會生活中，危機不可能絕對避免，但卻可以管理控制，以減少危機的發生數量，把危機帶來的損失降到最低。現階段，我國正處于危機多發期，政府要加強危機管理就必須對其全過程實施控制管理，在危機預警預防階段、應急反應階段、評估恢復階段分別采取相應措施，健全各方面的制度和機制，努力構建全方位的危機管理系統。
（一）預警預防階段
從危機管理的目的和效果來看，危機預防比危機處理更重要。加強危機的預警和預防，就能最大限度的減少和避免危機的發生，并預見可能發生的危機，采取有效的應對措施。
1.建立危機預警機制和應急救治機制。各級政府必須將危機管理寓于日常的制度建設和管理之中，建立完善的符合本地實際的危機預警機制，明確各部門的工作職責，建立快捷、通暢、及時、準確的溝通渠道，樹立正確的危機意識，未雨綢繆，防患于未然。
2.建立統一的危機處理指揮機構和協調機制。我國目前正在推進的“大部委制改革”的思路，很適合改革現行突發事件應對組織體制的要求。可考慮設立集中統一管理突發事件應對工作的具有大部委性質的“應急管理委員會”（或者“應急部”），設立常設性、專門性的危機預警部門，對危機事件進行正確的認識和把握，制定長期危機管理計劃，加強各級政府、各部門之間的協調能力。
3.建立危機管理教育、培訓系統。政府、學者、科研部門應通力合作，加強對政府危機管理的研究，為危機管理提供理論基礎和依據。要加強對政府官員的危機教育和危機處理培訓以演練，增強干部危機管理的能力。此外，政府還應通過社區、學校等機構加強對公眾的反危機宣傳和訓練，普及有關危機知識，提高民眾應對危機的能力。
4.加大政府危機管理的投入力度。各級政府應該根據公共風險來決定財政支出，合理地調整公共財政支出范圍，專款專用，確保應對復雜危機事件的正常運轉。
（二）應急反應階段
危機出現后，政府運用所有資源開展危機救治，及時啟動應急預案，采取有效措施，遏制危機的發展和升級，迅速解決危機，恢復社會的正常秩序。
1.迅速啟動應急反應機制。政府應依據相關法律規定，采取多方面非常態管理措施，積極查找危機產生的根源，加大政府干預的力度，制定和執行帶有強制性的政策，及時化解危機。“在社會面臨危機的時候，由政府出面的有效組織、協調和調控是迅速控制危機，將危機損失降到最低程度的最重要保證。”
2.及時公正地信息。正確引導媒體進行公正的報道，將危機事件所涉及的公共信息及時、全面、準確地向公眾披露，避免社會的恐慌，穩定公眾的信心。要建立公共危機溝通機制，建立新聞發言人制度，通過召開例行的新聞會，公布信息，提高政府工作透明度，滿足公眾的知情權，并告知公眾在危機事件中的注意事項。
3.加強政府與社會的合作。整合各類社會資源，發揮非政府組織和公眾的參與作用。在危機處理的過程中，社會公眾參與、尤其是非政府組織充當志愿者參與，將對危機事件應急救助起到重要作用。
（三）評估恢復階段
危機消除后，各級政府應認真分析危機產生的原因，及時總結經驗，吸取教訓，并科學地評估各種應對危機的預案和危機處理措施，不斷加以改進和完善。
1.重塑政府形象。當人們度過危機后，政府應做好危機后的溝通工作，向公眾承諾今后的措施，表達政府的誠意，安撫公眾的恐慌心理，恢復公眾對政府的信心。
2.強化責任追究。在應對重大突發性危機事件中，各級政府要建立政府官員承擔與職權相應的政治責任、行政責任制度。當政府公務人員不能履行或背棄責任時，必須受到相應的行政懲處。
3.建立評估機制。政府應聘請有關方面的專家和學者組成危機評估小組，進行有關方面的技術鑒定、事故分析和財產損失等方面的評估工作。對危機處理全過程工作進行評估，總結經驗教訓，分析存在問題，提出解決方法，為以后危機管理做好充分的準備。
總之，面對錯綜復雜、難以避免的各種突發危機事件，作為承擔公共事務管理者和公共安全責任者角色的各級政府，必須制定出最有效的公共政策，以最快的速度、盡最大的努力化解各種危機，保障國家、社會和公眾的安全。
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篇10
關于公共政策問題，國內外學者中有以下四種代表性的定義： [1]
第一，張金馬認為，公共政策問題與個人、集團、政府部門、政府行為和政府議程有關。公共政策問題是通過個人和團體所提出來的，屬于政府的職權范圍之內的，能夠被政府列入政策議程的，并且必須立即采取行動的社會問題。
第二，臺灣學者林水波認為，公共政策問題是指社會上大多數人覺察到的，與他們的利益和價值目標相沖突的，必須向權威當局提出來的，并且當局認為在其權限范圍之內可采取行動來解決的社會問題。
第三，安德森認為，公共政策問題與社會環境、人的需求和補償要求有關。公共政策問題總是表現為某種社會環境對一部分人造成影響，致使他們的利益遭受到了威脅或損害，他們的需求得不到滿足，從而展開活動，向政府提出要求進行必要的補償。
第四，鄧思認為，公共政策問題與公共行動、需求和機會有關。公共政策問題表現為通過公共行動去追求某些需求的機會。
公共政策問題被界定為一種特定的社會問題。社會中的多數人因其需求得不到滿足或利益受到了某種侵害，通過團體向公共權威部門表達出來，而這種要求也是政府職權范圍之內的事情，有對此行動作出相應的政策需要。所以，公共政策問題是指客觀存在的、已被社會上大多數人覺察、關注和認同的，與既定的價值、規范和利益發生沖突，并且由社會中的個人與團體提出，屬于政府管轄范圍之內并能被列入政府的政策議程的社會問題。[2]
二、 問題、社會問題、公共問題與公共政策問題
（一）問題
所謂問題，是指社會期望和社會現狀之間的差距。即預期與現實出現了差距，或需求沒有得到滿足。
問題的范疇最為廣泛，比如政治問題、經濟問題、環境問題等，既可以是個人問題，也可以是社會問題。從涉及的人數上來看，個人問題不一定是社會問題。但是，當個人問題經過一定的發展過程，也可能擴展成為社會問題。
（二）社會問題
所謂社會問題，是問題這個大范疇中的一種，可以定義為一種社會期望和社會現狀之間的差距。是由社會內部矛盾，而不是外部矛盾，所引發的人與環境之間或者人與人之間的關系的失調，并對社會造成了較為廣泛的影響，由此產生的期望狀態和現實狀態之間的差距。
因為它違背了社會上一部分人而不是個別人的價值觀念和規范準則，具有一定的公共性，而且又同社會發展方向相背離，使得一部分人產生了不滿足或矛盾，所以，我們稱之為社會問題。
（三）公共問題
所謂公共問題，即公眾性、普遍性的社會問題。指的是社會上人們的價值、規范和利益以及生存條件受到某種威脅或損害而出現的問題。
當社會問題只影響到與其有直接關聯的一小部分群體時，由于這類社會問題的涉及面比較小，未對社會造成廣泛的不良影響，所以，僅是一般的社會問題。但是，當某些社會問題已經不再局限在某些領域和某些群體，而是一種公眾性、普遍性的社會問題,并對社會造成了廣泛的不良影響時，該社會問題就轉化為公共問題了。
（四）公共政策問題
公共政策問題與公共問題雖只相差“政策”二字，但這正表明了二者之間含義的差異。因為并非所有的公共問題都能夠成為公共政策問題，當公共權力主體，即我們通常所說的政府部門，體會到公眾的民意并趨同于公眾的訴求時，該問題就成為了一項公共政策問題。也就是說，社會中的大多數人將其需求或不滿足向公共權力主體提出，而公共權力主體認為所提出的公眾訴求在其職權范圍以內，并且有采取行動加以解決的必要性，能夠將其列入政策議程，這樣的公共問題就轉化為公共政策問題。[3]
三、公共政策問題的特點
（一）客觀性
1、公共政策問題是一種客觀狀態，是已經發生或存在的社會問題。這種客觀問題是不以人的意志為轉移的，不能憑人的主觀臆斷來想象或猜測。
2、 公共政策問題中所涉及的相關載體，如公共權力主體、個人以及團體，作為不同的實
體單位，也具有客觀性。
（二）主觀性
1、公共政策問題通常是被人們有選擇地加以限定、分類和評價的，而且是被社會上大多數人所關注和認同的，所以都包含了人的主觀能動性，即人們的主觀認定。
2、 人們對公共政策問題的分析和判定是以一定的價值觀念、規范和利益取向為衡量標準
的。當人們認為公共問題與既定的價值、規范和利益相沖突時，就會產生需求和不滿足。
3、 政府的工作人員在斷定某一個公共問題是否在其職權范圍之內，是否能被列入政策議
程，這一系列的斷定活動也都是人的大腦思維過程活動的產物，因此也都具有主觀性。
（三）相關性
世界上的任何事物都不是孤立存在的。一個問題轉化為社會問題，又由社會問題轉化為公共問題，再由公共問題轉化為公共政策問題，許多相互關聯的問題構成了一個有機的政策體系，這就要求我們在處理公共政策問題時不能孤立地、片面地分析問題，而應該從全局和整體出發，系統地、全面地從政策問題之間的相互聯系和相互作用上去把握，最終實現整體功能大于各個部分之和的效果。
（四）動態性
公共政策問題的發生和發展在時間和空間上都具有一定的動態性。從時間上來說，公共政策問題不是一蹴而就或突然爆發的，而是有一個漸進發展的過程，是在歷史中逐漸形成的。例如民族沖突、種族矛盾、宗教問題、資源問題等，都有其形成的歷史原因。
從空間上來說，一個政策問題解決之后，還會產成新的政策問題，這樣，新的政策問題就會與新的政策環境以及新的相關人員之間產生聯系。從系統論的角度來看，政策問題的內部因素和外部因素都處于動態變化和發展之中。也就是說，任何一個公共政策問題都不是獨立的、靜止不動的，而是處于不斷地動態變遷發展過程當中。
四、判定公共政策問題的標準
（一）客觀情勢
客觀情勢是指客觀事實的實際情況和發展態勢，主要包括以下兩方面內容：
篇11
從理論上講,公共政策是為處理社會公共事務、解決社會公共問題而產生的,公共性是其邏輯起點;公共政策又以實現和維護社會公共利益為最高目標,公共性是其價值終點;公共政策運行過程的各個環節都以公共性作為其基本的指導原則和標準。因此,公共性是公共政策的本質屬性。作為公共政策主體構成要素的政府,其公共性既是公共政策的公共性得以實現的根本保障,也是公共政策的公共性的重要體現。然而,為什么現實中的公共政策卻存在著與公共性相抵觸的自利性呢?現有的公共政策公共性理論是無法對此問題作出科學解答的。于是,政策主體理論上的公共性和現實中的自利性之間的沖突便使得公共政策公共性的研究陷入困境。
二、公共政策目標的公共性困境
公共政策目標是指公共政策主體針對現實中存在的問題,基于自身需要和社會提供的可能而設想出的一種希望狀態。依據公共政策公共性原則的要求,公共政策目標應該具有公益性,即公共政策應該以實現社會公共利益為根本目標。
關于公共利益,學術界一直爭論不休。目前,學術界對公共利益的定義主要有以下幾種觀點:一是把公共利益和抽象的或實體的或理想的自然法規、正義、正當理由這一類的價值標準和規范聯系在一起,即將公共利益理解為一種合法利益、正當利益;二是把公共利益和個別人物的特殊利益或集團、階級的特殊利益聯系在一起,或與多數派的特殊利益聯系在一起,即將公共利益視為與個別人物、個別集團、階級的特殊利益相對立的多數人的利益;三是把公共利益與個人之間的競爭過程或集團之間的競爭過程聯系在一起,認為個人之間以及集團之間利益競爭的結果便是公共利益。公共選擇理論學者認為,社會上實際并不存在作為政府公共政策所追求目標的所謂社會公共利益。公共選擇學派的代表人物肯尼思·阿羅在《社會選擇和個人價值》(1951)一書中提出了著名的“阿羅不可能性定理”。該定理闡釋了將個人偏好或利益加和為集體偏好或利益的內在困難。該定理指出:試圖找出一套規則或程序,從一定的社會情況下的個人選擇順序中推導出符合某些理性條件的社會選擇順序,一般是辦不到的。阿羅證明,簡單加法不足以在個人偏好中排出一個一致的共同次序,這些個人偏好本身也是根據不同的標準分類的。公共選擇理論的創始人詹姆斯·M.布坎南也指出:在公共決策或集體決策中,實際上并不存在根據公共利益進行選擇的過程,而只存在各種特殊利益之間的“締約過程”。因此,依據公共選擇理論的觀點,作為公共政策根本目標的公共利益是不存在的,那么公共政策所追求的公共性自然也只能是一種虛幻的公共性,這顯然是和現有的公共政策公共性理論研究成果相矛盾的。即使我們不認同公共選擇理論對公共利益的論述,僅從學術界對公共利益這一概念的定義的爭論中也可以看出,公共利益是一個很難把握的概念,它對于公共政策的研究人員來說難于把握,它對于作為公共政策決策主體的政府來說更難于把握。
公共政策的公共性原則要求將公共利益視為公共政策的根本目標,而公共利益本身卻是模糊不清、飄忽不定的。可以想見,在沒有回答到底是不是存在公共利益以及什么是公共利益這兩個基本問題的條件下,政府又怎能制定出追求公共利益的公共政策呢?現實中,政府官員制定和實施的公共政策所追求的也僅僅是他們自己觀念領域中的模糊的公共利益,這種公共利益不可避免地受到政府官員個人價值觀的影響,不同程度地帶有主觀性和狹隘性。同樣,在既沒有證明公共利益的真實性又不能科學界定其內涵的前提下,政策研究人員又如何能夠對公共政策的公共性進行深層次的研究呢?于是,公共政策的虛無性和公共政策的公共性之間的關系問題便構成了公共政策研究中的一個理論難題,使得公共政策公共性的研究陷入困境。
三、公共政策問題的公共性困境
公共政策問題是指那些引起政府的關注并納入政府議程的社會問題。社會問題是指社會的實際狀態與社會公眾所期望的狀態之間的差距,也就是需要解決的各種社會矛盾。就其本質而言,政策問題是“思想作用于環境的產物,它們是通過分析從問題情勢里抽取出的要素。因此,我們所遇到的,是問題情勢而非問題,問題就像原子核細胞一樣是觀念的產物”［4］。可以說,“問題不能脫離對它們進行定義的個體和群體而存在,也就是說,并不存在其內部和自身就構成政策問題的‘自然的’社會狀態”［5］。只有當人們對改變某些問題情勢的希望作出判斷時,才能產生政策問題。可見,政策問題是被人們感知、覺察到的狀況,是與價值、規范和利益沖突緊密聯系在一起的,具有一定的主觀性。
當前,從政策制定的角度來看,公共政策問題的主觀性正在成為公共政策公共性的現實挑戰。任何時代和任何時期,都存在著一些需要重視和解決的社會問題,而作為社會公共管理者的政府,有必要關注并解決這些社會問題,但社會上存在的問題為數眾多,紛繁復雜,而由于時間、能力和資源的限制,政府不可能解決所有的社會問題,而只能解決其中的一部分問題,政府應該解決哪些社會問題呢?這需要對各種社會問題進行選擇,也就是公共政策制定過程的首要環節確立公共政策問題。依據公共政策的公共性原則,公共決策權力應該歸社會公眾所有,公共政策應該由社會公眾共同參與,因此作為公共政策制定過程首要環節的公共政策問題確立過程,也應該在社會公眾的共同參與下來完成,于是公共政策問題的確立過程應該是社會公眾的選擇過程。然而在現實中,政策問題的確立過程,只是政府將必要的社會問題納入政府議程并將其轉化為政策問題的過程,實際上就是政府在諸多社會問題中進行選擇的過程,而不是社會公眾對社會問題進行選擇的過程。
政府對公共政策問題的選擇,歸根到底就是政府工作人員的選擇,這種選擇在本質上是一種主觀認定。由于政府工作人員的利益、信仰或價值觀不同,選擇的結果也就必然不同。對于同一問題,有些人看來非常重大,需要政府采取行動加以解決,而將其確認為公共政策問題,而另一些人則可能不以為然,認為沒有興師動眾的必要,而拒絕將其納入公共政策問題之列。于是,公共政策問題的主觀性可能會給政策制定帶來兩種直接后果,其一是社會公眾普遍關注的社會問題卻沒有被確立為公共政策問題,這無疑是對社會公眾民利的剝奪,是與公共政策的公有性、公治性原則格格不入的。其二是被確認為公共政策問題的社會問題并不是社會公眾最需要解決的社會問題,這顯然是對政策資源的肆意浪費,既沒有真正代表社會公眾的意志,也不符合公共政策公共性的基本要求。公共性是公共政策的本質屬性,該屬性要求公共政策必須準確界定公共政策問題,而公共政策問題的主觀性卻使公共政策問題的界定具有了一定的隨意性。因此,公共政策問題的主觀性在一定程度上沖擊著公共政策的公共性,二者之間的矛盾便構成了公共政策公共性研究的又一困境。
四、公共政策價值的公共性困境
公共政策價值是指公共政策主體在公共政策制定過程中所遵循的價值準則。公共政策具有各種不同層次的價值追求,效率和公平一直是政策研究人員最為關注的兩種價值。效率,是指人們在物質生產過程中所獲取的收益與所投入的各種資源的比值,即收益與成本的比值。作為公共政策價值的效率,主要是指對政策資源配置的有效性。公平,是人們對社會運行狀態的一種帶有主觀性的價值判斷,包括機會公平和結果公平。機會公平是注重規則的無差別性的公平,即在規則面前人人平等;結果公平是注重人的差異性的公平,即對不同的人實行不同的規則。作為公共政策價值的公平,可以理解為對政策資源配置合理性的判斷。
公共政策效率價值取向的存在,正在沖擊著公共政策的公平價值取向,進而使得公共政策的公共性研究陷入困境。關于效率和公平之間的關系,我們不否認二者在一定程度上的相互統一,但就公共政策而言,我們所看到的更多的卻是二者之間的相互對立。效率與結果公平在終極意義上是“兩全”的關系,而在日常操作中,特別在微觀層次中,是“難以兩全”的關系。效率價值取向強調以盡可能小的投入獲得盡可能大的產出,提高政策資源配置的有效性,這就需要通過激勵性差別分配機制激活各種生產要素,以最大限度地激發每個社會成員的潛能。但是,社會成員之間的差別是客觀存在的,不同社會成員的先天稟賦和社會背景是不同的,因此這種激勵性差別分配機制必然會導致結果的差別,即強者會獲得更多的資源,弱者會獲得較少的資源,甚至喪失掉已有的資源。可見,從某種程度上講,選擇公平必然會妨礙效率,追求效率必然會損害公平。效率和公平之間的對立,直接導致了學術界對二者在公共政策價值體系中的先后次序問題的爭論。以哈耶克和弗里德曼為代表的效率優先論認為,公共政策應該強調效率的首要性,只有效率得到了提高,才能更多地體現公平,不能因為公平的原因而傷害效率;以羅爾斯和德沃金為代表的公平優先論認為,公共政策應該以平等作為衡量分配是否公平的標準,在二者發生矛盾的時候,強調平等的最終目的價值;以阿瑟·奧肯為代表的公平與效率并重論認為,公平與效率同等重要,兩種價值在不同領域中占據著不同的位置。在社會和政治權利領域中,“社會至少在原則上把平等的優先權置于經濟效率之上。當我們轉入市場和其他經濟制度時,效率獲得了優先權”［6］。
效率和公平兩種價值取向的對立常常使現實中的公共政策面臨著兩種選擇,或者以暫時犧牲一定的公平為代價實行“效率優先,兼顧公平”的原則,或者以暫時犧牲一定的效率為代價實行“公平優先,兼顧效率”的原則。換言之,效率和公平的對立使公共政策方案選擇出現了機會成本問題,即一項公共政策只能以其中一種價值選擇作為自己的價值取向,選擇了一個就意味著放棄了另一個。公共政策的公共性要求公共政策必須以公平原則為基本價值準則,而現代公共管理的效率性則要求公共政策必須以效率原則為首要價值依歸。效率與公平兩種價值取向之間的兩難選擇便成為公共政策研究中的又一公共性困境。
參考文獻:
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［5］威廉·N.鄧恩.公共政策分析導論［M］.2版.北京:中國人民大學出版社,2002:160.
篇12
我國臺灣學者張世賢、陳恒均認為，公共政策是政府用來“處理或解決公共問題或公共目標”的。日本學者藥師寺泰藏也認為，公共政策就是為“公共”而制定的政策。可見，“公共”指向的目的性是公共政策的本質屬性。公共政策分析只有遵循“公共”原則，才能真正體現這一本質屬性。這里所謂“公共”原則，一是指政策問題取向的公共性，即在公共政策分析過程中堅持以公共利益的實現為原則。公共利益是一個結構復雜的系統。各利益主體間的此得彼失，影響著公共利益的實現，甚至影響著正常的社會秩序。因此，政府作為“一個國家或社會的機構”，在借助政策手段行使公共權力、承擔公共責任、解決公共問題的過程中，必須謀取公共利益，而不能在私人領域侵犯私權，或為少數人甚至政府自己謀取私利。“公共”原則要求，要以公共利益的實現問題為綱領性的政策問題進行公共政策分析，使政府決策能夠更有效地約束、引導各社會主體，包括政府自己在公共領域內以其秩序化的活動增進公共利益，并“中立”地使之為現實和未來的各社會主體所平等分享。
二是指政策目標取向的公共性，即在公共政策分析過程中堅持以代際目標的實現為原則。從一個歷史過程來看，“公共”原則要求，通過公共政策分析，使政府決策得以把政府的行為目標，規范、約束在既立足當代人的利益要求，又確保未來人可發展的基本條件的取向上。唯有如此，才能體現政府行為在代際之間的公共性、公平性，而不是偏執于當代的自私性、狹隘性。“發展才是硬道理”。從某種意義上講，只有當代和未來連續、不間斷的發展，即持續發展，才能真正確保全社會公共利益的實現。這種代內和代際的持續發展，是當代人和未來人公共利益的根本體現。因此，從另一角度也同樣可以說，以代際目標為取向的公共政策分析，同樣是在公共利益實現意義上的“公共”原則的體現。
三是指政策問題范圍取向的公共性，即在公共政策分析過程中堅持以整個發展系統全面、協調的發展為原則。根據前面的結論，持續發展問題也應該是當代政府綱領性的政策問題。持續發展是整個發展系統內各因素的全面、協調發展。目前，全球范圍內形成的威脅著持續發展的資源短缺、環境污染、人口劇增、生態破壞等嚴峻問題，正是由于當代政府違背“公共”原則，默許甚至鼓勵人們對公共資源“各取所需”式的無節制開采與利用，才造成了發展系統內部各因素之間，尤其是人與資源、生態、環境之間關系的失調，使符合持續發展需要的公共資源的供給呈現出間隙性，甚至短缺或中斷。因此，從政策問題認定的范圍來看，“公共”原則就是要求政府就所有制約持續發展的問題，包括從自然界到人類社會、從當代人到未來人的各種有關發展問題的有序而系統的解決，既尊重人類的利益，又尊重自然界的利益；既尊重當代人的利益，又著重作為利益主體目前尚還缺位的未來人的利益。
還需提及，如上所述，公共政策分析中的“公并’原則，實際上已內在地與持續發展問題聯系在一起了。可持續發展既是一種持續發展的狀態，又是當代人類在發展問題上的一種價值取向。可持續發展問題與公共政策分析中的“公共”原則之間，是內在相連的。可持續發展理應成為人們透視公共政策分析的“公共”原則的基本角度。
二、當代公共政策分析對“公共”原則的偏離
從可持續發展這一基本角度看，當代公共政策分析在若干環節上的局限，使公共政策難以真正體現公共利益要求，實現代際發展目標，協調可持續發展的發展系統內各因素之間的關系，偏離甚至違背了“公共”原則。
（一）公共政策分析理念對“公共”原則的偏離
20世紀70年代以來，以美國哲學家約翰·羅爾斯為代表的新自由主義者提出的個人利益先于公共利益的思想，一直深深地影響著現代政府的決策理念，以致于發展為約瑟夫·雷茨自由主義的國家中立原則，認為縱使公民的所作所為為社會上絕大多數人所不贊成或違背了絕大多數人的愿望，只要不侵犯他人權利，國家也不得干預。美國諾貝爾經濟獎獲得者肯尼思·阿羅甚至專門論證了“不可能定理”，認為社會一般不可能形成某種一致的選擇，或對事物進行一致的優劣排序；即使這里的所謂“一致”僅理解為“多數決定”，也是不太可能的。按照這樣的邏輯，根本就不存在什么公共利益，至少，不存在一種能夠明確定義，在現實中能夠實際起作用的公共利益。這種否定公共利益的存在，片面強調國家中立，而不得干預所謂不損害他人利益的個人利益的決策理念，無法使公共政策分析體現“公共”原則，必然損害公共利益，當然也影響著體現了公共利益的經濟、社會的可持續發展。
（二）公共政策分析過程對“公共”原則的偏離
不少學者認為，“公共物品生產的資源配置問題不能通過經濟市場來解決，而要通過政治市場來解決”。因此，當代政府的政策分析過程，多是憑借政治市場進行博奕的過程。一方面，公共選擇理論認為，盡管政治市場在起點上具有一人一票的平等性，但在終點上受“少數服從多數”的主導，表現出了“多數”強制“少數”的不平等。并且，“國家在過去被看作是大公無私的，現在則被當成參與政治活動者進行交易的市場”。因此，作為有“經濟人”特征的選民與政治家，其政治市場上的價值取向，不能不受組織良好或力量強大的利益集團的影響，使政府常常不得不制定有違“公共”原則的政策，把公共資源的利用導向對公共利益的破壞，或者反過來，借公共利益之名，據公共資源為非“公共”之用。另一方面，受認知能力的局限，當代政府還不具備足夠的能力，按政治市場的要求去準確地收集信息，并形成與整個社會的公共要求相一致的偏好。這就使政府與其各個部門之間難以獲得有效的溝通，形成對公共利益的共識所需要的充分信息。其結果是，政府及其部門之間政出多門，難以協調發展系統內部諸因素間的矛盾，誤導出包括政府在內的各社會主體對公共資源的無序利用，最終使發展失去其可利用的資源而被迫中斷，無法實現經濟、社會的可持續發展。
（三）公共政策分析的公平目標對“公共”原則的偏離
公共政策分析的公平目標，是指“政策執行之后，政策的標的團體，所分配到的社會資源，所享受到的效益，所負擔的成本等公平分配的程度”。公平應該是代內公平與代際公平的統一，是政府維護經濟、社會發展秩序，滿足社會公共利益要求，提高自己的合法性及其政策權威的重要目標。它既是一種客觀狀態，又是一種主觀判斷。從倫理上講，公平是指未來各代人與當代人分享資源與環境利益的平等權利。然而，當代人的認知局限及其難免的功利主義傾向，使他們難以克服代內公平的目標偏好，很難理性、自覺地從未來人的角度，要求公共政策分析能著眼于在代內和代際之間公平地分配公共資源，并使之成為其政策訴求的主要取向，謀求從當代指向未來的持續發展。
不僅如此，當代政府還面對著解決有關代內公平的公共問題的現實壓力。斯圖亞持·尼古認為，“從政治上講，增加效益也許要比降低成本容易些”，效益的增長意味著政府及其政策“運作得更有效或會得到更高的評價”，“而降低成本或削減項目預算”，“也許會激起人們的反對”，因為這意味著在一定效率的條件下，人們可能獲得的效益將下降。因此，當代政府為了實現公平，在“使窮人的境況好起來，而不使富人的境況壞下去”的前提下，其“公共政策只有當它們提高最小人群組的福利時，才應該被采納執行”。可見，人們要求公共政策實現的代內公平目標，不是靠清教徒式的節儉，而是靠成本投入、靠自然資源利用量的不斷增加，來最大限度地提高社會平均效益，并擴大其在窮人當中的得益面與得益程度的。
顯然，嚴峻的問題是：公共政策分析的這種公平目標，存在著嚴重的結構缺陷。它忽視了代際公平而偏于代內公平；并且，在代內公平的現實壓力下，難以對超越資源與環境的承載能力、盲目追求當代人的利益要求進行有效限制，將斷送未來人發展的條件，使經濟、社會的發展呈現出間隙性。從人類歷史的動態過程來看，與其說當代公共政策分析由于公平目標的結構缺陷，不如說由于嚴重違背了“公共”原則，才使政府的職能范圍超出了其廣義的公共領域，使人類（包括本來人）的公共利益更多地滿足了當代人（或政府）的眼前私利，制約了經濟、社會的可持續發展。
（四）公共政策分析模型對“公共”原則的偏離
國內外學者都把公共政策分析的理論模型概括為多種決策模型。其中一些決策模型的固有局限，決定了相應公共政策偏離“公共”原則的傾向。國內也有相關著作對這些決策模型的局限性提出了批評。最典型的，一是團體決策模型的局限。該模型認為，作為政治過程產物的公共政策是利益團體間斗爭的產物，并反映占支配地位的利益團體的利益。隨著各利益團體力量和影響的消長，公共政策將變得有利于其影響增加的那些利益團體的利益。這就清楚地表明：該決策模型下產生的公共政策，反映的是占支配地位的利益團體的利益，而不是社會整體的公共利益。盡管在實際決策過程中，無論哪一個利益團體，在法理上，還是能力上，都無法取代政府的主導地位，公共政策不一定就反映影響力最大的利益團體的政策要求，但是，這種模型無視公共利益要求的傾向，無疑將是對政府及其政策背離“公共”原則的某種認可。二是精英決策模型的局限。該模型認為，公共政策是由掌握統治權的精英人物決定，并由行政官員和行政機關付諸實施的，公共政策反映的是精英階層的偏好、利益和價值選擇。很明顯，雖然該模型一定程度上反映了代議制民主下各國決策實際可能的情形，然而，與團體決策模型相比，該模型更多地強調了居社會少數的精英階層的利益，更是直接地背離了公共政策的“公共”原則，漠視了公眾的公共利益。總之，這些局限，將不同程度地帶來了公共政策分析對“公共”原則的偏離，弱化了政府的政策手段對人與公共資源間關系的協調能力，難以實現對公共資源掠奪性利用的控制，破壞了可持續發展賴以實現的條件。
三、公共政策分析應如何體現“公共”原則
公共政策從本質上是導向未來的。從可持續發展的角度看，在公共政策分析中體現“公共”原則，就是使公共政策能既立足當代，又面向未來；既面向人類自己，又兼顧資源、生態、環境，維護人（包括當代人和未來人）與自然共有的公共利益。只有這樣，人類才能真正在自然限度內合理地開發、利用和保護自然，并使其利益得到持續實現與尊重，進而使經濟、社會可持續發展具有可靠保障。
（一）公共政策分析的理念必須反映“公共”原則
人類的活動在自然界面前不是絕對自由的。為了保護更多的公共利益，政府在公共決策中，必須徹底拋棄視人類為自然界的中心的陳！日理念，形成以保護自然并協調其與人類的關系為主要內容的新理念，進而“建立一個以自然持續發展為基礎、經濟持續發展為任務、社會持續發展為目的”的人與自然和諧一致的新的發展觀。按可持續發展的要求，公共政策分析的理念反映“公共”原則，一方面，就是以新的倫理道德和價值標準，把人類利用自然的自由，限制在自然界本身作為人類生態體系總體利益中利益主體的一方，使其權利不被侵犯的范圍內，不再把自然界看作是被人類隨意盤剝和利用的對象，而看作是人類生命和價值的源泉；另一方面，就是要求當代政府必須將其關注的公共領域進一步拓展到自然界，使自然界中的每一個變化，無論是否人類活動所致，無論是否對人類有直接利害，都成為公共問題而進人政府的視野，進而進人政策議程。只有這樣，才能在更廣的范圍內，從根本上協調整個經濟、社會的發展系統，確保可持續發展的實現。
（二）公共政策分析的主體必須遵循“公共”原則
政府是公共政策分析最重要的主體。在公共政策分析過程中，能否滿足經濟、社會發展系統內各因素、各環節的利益要求，包括資源、生態、環境作為利益主體的利益要求，即能否遵循“公共”原則，既影響著政府自身的合法性，又造成人們對資源的種種不合理占用，進而使政府面臨著能否遵循“公共”原則，按可持續發展的要求協調人與自然之間關系的重大壓力，也就如著名政策科學家葉海卡·德羅爾所說的政策制定中的“逆境”。德羅爾認為，在決策主體處于“重大的兩難境地”時，應盡量“將這些政策堅持若干年”，“因為對大多數逆境來說，沒有持續和連貫的多年努力是不可能取得成效的”。這就提示人們，著眼于人與自然各自利益及其共同、長遠（包括本來人）的公共利益。公共政策分析主體理應在各種干擾面前“不為所動”，在人與自然組成的公共領域內，堅持“公共”原則，不徇政府私利，力戒價值偏好，協調整個發展系統內各利益主體的利益。否則，可持續發展將難以實現。
需要進一步指出，由于長期以來工業的盲目增長，已經導致了全球范圍內可持續發展的發展系統的失調。如若美國學者詹姆斯·安德森所說“政府的任務是服務和增進公共利益”，并且這種公共利益是“普遍而又連續不斷的為人們共同分享的利益”的話，那么，當代各國政府作為決策主體，就應該遵循全球范圍內的“公共”原則，加強國際合作，解決全球性的環境污染、生態惡化、人口膨脹等公共問題，在可持續發展的條件下使全人類“可持續”地享受其應得的公益。可以認為，把利益的可持續性分享看作公共利益的屬性，是安德森有關公共決策問題的深刻見解，他實際上已經把公共利益與可持續發展問題內在地聯系起來了。從這個意義上講，為了全球的公共利益，即可持續發展，就會如德羅爾所說的，將“減少了各個國家政策制定的自主程度”。各國政府作為公共政策分析的主體，甚至不能因本國的價值偏好而違背全球范圍內的“公共”原則，損害可持續發展的全球條件。
篇13
遺忘是大學生知識學習過程中不可避免的自然現象，如何及時地回顧和總結有助于大學生對所學知識的鞏固與提高，教師在每一章節講解結束后，通常會安排一定的時間對本章節的內容進行復習回顧。在傳統的教學過程中這一任務主要是由教師來完成的，包括課程課件的準備和講解等。筆者在《公共政策學》課程教學中為了能促使學生積極參與《公共政策學》課程的教學活動，將《公共政策學》課程每一章節的總結任務交給學生完成。《公共政策學》課程進行之初，在緒論中對《公共政策學》課程主要內容進行簡介，然后再要求學生根自己的興趣自愿報名，對某一章節的課程進行總結，每一章節只安排一名學生。為了鼓勵學生積極參與，在期末評定成績時，根據學生完成情況給予一定的加分。在具體進行時，總結的內容由學生自己完成，但由教師把關。《公共政策學》課程每一章節內容授課完成后，學生上講臺以教師身份對本章內容的進行總結。進行總結的學生講述課程進行情況，可向其他學生提問及要求其他學生上講臺互動等。教師則站在旁邊進行觀察，對學生總結過程中出現的知識點遺漏或誤解等進行及時更正。學生總結結束后，教師要對學生的表現進行點評和指導，包括學生對所學知識的理解程度和講演技巧等。在學生總結活動進行過程中，得到總結機會的學生大都表現非常積極，也對課程內容進行了較好的回顧。學生制作的課件，內容生動有趣，反映了同齡人的思考和認識模式，在某些方面甚至可以說優于教師自己制作的課件。得到總結機會的學生還對《公共政策學》課程教學內容進行適當擴展，啟發了其他同學甚至教師的思路，促進了學生進行課外自我延伸式學習。在得到總結機會的學生進行課程總結時，課堂氣氛相對于老師主講時，更為活躍。臺上臺下的互動比較多，講者與聽者都在這種互動中收獲了不少。總之，通過參與式教學形式，確實調動了學生學習積極性，使他們主動地汲取《公共政策學》課程知識，能夠深入認真地思考和總結《公共政策學》課程，并在此過程中體會到學習《公共政策學》課程的樂趣。此外，學生在如何面對公眾進行演講等方面也得到了較好的鍛煉。應該說，學生是參與式教學活動形式中受益最大的群體。對于其他沒有機會參與總結的學生而言，由于有機會參與總結的學生總結時體現了同齡人的思維，所舉的例子也比較貼近他們的生活，因此也加深和鞏固了他們對《公共政策學》課程內容的認識和理解。同時，教師的點評也有助于學生從別人的講演中學習，從而提高自己的講演能力。教師通過參與式教學可以了解學生的思維特點和感興趣的內容，從而在安排《公共政策學》課程內容和調整講課方式時能更好地適應學生的特點。
三、《公共政策學》課程參與式教學的效果調查
為了更科學地評價《公共政策學》課程參與式教學形式的優劣，筆者在課程結束時就學生在經歷《公共政策學》課程參與式教學過程中的感受對他們進行了匿名問卷調查。問卷調查表內容分為客觀選擇和主觀判斷兩個部分。與《公共政策學》課程參與式教學形式相關的主要是客觀選擇部分，從多個不同側面請學生們對《公共政策學》課程參與式教學形式進行客觀評價，包括教師與學生總結的區別、總的評價、活動中的心理變化等；主觀判斷主要用于收集學生對《公共政策學》課程參與式教學的總體評價和建議，但在主觀判斷中，學生們對《公共政策學》課程參與式教學形式也談出了自己的一些看法。從115名學生中回收有效調查表共98份，對其中的客觀評價結果進行了統計，得到學生對每個方面問題的選擇比例。對于“如何看待老師安排同學在每章結束后進行小結的這種教學方法”，有56.7%的同學選擇“很好”。由數據可知，大多數同學對于這種教學形式是認可和喜愛的。這體現在三個方面：首先，總體上，有57.7%的同學認為這種教學方法很好；其次，有73.6%的同學認為如果上臺總結，自己的收獲會很大；最后，認為這種方法對解決自己在學習過程中的疑問與不足有幫助的學生比例達88.3%。但結果也表明，這種方式對于上臺總結的同學會有更多收獲，但對于未作總結的同學來說，收獲則不夠大。這反映出學生總結時在知識的深度和廣度上把握不夠，需要經過更多鍛煉，也說明在活動形式上還要進行改進和完善，以便坐在臺下的學生也能有更多的收獲。從老師和學生講解的區別來看，大多數學生聽講時的心理狀態不受學生和教師身份變換的影響；而聽講狀態的改變則因人而異，呈現出均衡分布。總的來看，這些數據說明上述教學形式值得肯定，但還需進一步完善，這在后面的主觀判斷題中也有體現。在主觀判斷題中，很多參與總結的同學談出了自己對總結的看法，一致的意見是總結花時間多，但對于課程知識的掌握、自己的心理素質、演講能力等都大有裨益。因此，也有學生建議應讓更多的同學得到鍛煉，比如讓多人同時準備總結，在實際講解之前從中選擇最好的上臺去講。
