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1.2水質樣品的保存與運輸

各種水質的水樣，從采集樣本到分析，由于化學的、物理的以及生物的作用，會導致水質的成分產生不同的改變。這些改變對于水質質量的分析就會產生影響，因此，為將這種影響降至最低，就需要對采集到的樣品進行保護。有關水樣的保存方法有：其一是冷藏或冷凍。通過制冷，可以對微生物的活動起到抑制作用，以減緩水質樣品的化學反應速度；其二是通過加入化學保存劑，所加保存劑的種類由所需要分析的指標決定。盡管對水樣采取了保存的方法，但是水樣采集之后還是應盡快的送回實驗室，并根據采樣點的位置以及每個項目分析前的最長保存時間，選用合適的運輸方式。

2構建完善的水質分析質量保證體系，實現水質分析質量管理基礎

為保證水質分析結果的準確有效，一套完整的、嚴格的、具有可操作性的實驗室質量保證體系是十分必須的。完善的水質分析質量保證體系不僅包含了人員素質、環境條件，同時對于儀器設備、檢測方法依據標準、標準物質、一般化學試劑以及檢測過程的質量管理等都有所涉及。

2.1人員素質——水質分析質量保證體系的首要因素

雖然水質分析是由一定的儀器設備完成的，但是水質樣品的采集、保存與運輸以及儀器的操作等，都是由人工完成的。因此，要實現分析質量的有效控制，最關鍵的就是培養一批具備專業知識的質量管理人員。質量管理人員不僅要具備質量管理工作的基礎知識以及實時操作的技術骨干，還應具備不斷學習、積極充實自己的能力，在實踐的過程中不斷地學習與提高，從而對質量管理工作的有效性進行有效的加強。

2.2儀器設備

在水質分析中，除了人員以外，為保證檢測數據的準確性，儀器設備就成為另外一個具有關鍵性意義的因素。只有確保儀器設備以及標準物質溯源的準確，才能從根本上確保檢測結果的穩定與有效。其一，水質分析實驗室中所采用的常用劑量儀器設備如玻璃量器等，都必須經過檢定或者校準，確保在用的測量儀器設備均符合計量法制的相關規定；其二是對標準物質的控制。只有保證標準物質的溯源性，才能對水質分析的監測結果的可靠性進行有效的保證。同時，由于用基準配置好的標準物質，隨著時間的變化會產生或多或少的變化，因此還應對標準物質進行必要的期間核查，以保證標準物質在水質分析中所具有的可信度。其三是對于經常使用的儀器設備等，為保證結果的準確性，對于未能檢定或校準的儀器設備，可以通過比對、能力驗證或使用有證標準物質等方式提供儀器性能穩定的證據。

2.3環境條件與檢測方法

有了具有較強實力的檢測人員、儀器設備以及標準物質的保證，對于檢測所需環境的條件以及檢測方法進行控制，以保證水質分析的質量。其一，有關水質分析的環境條件，一定要符合檢測的要求，比如對于微生物要設置緩沖間、無菌操作室等，并經一些可能會產生干擾的試劑采取分別存放以免對水質分析的準確性產生不必要的干擾等。對于檢測方法，一般來講主要是依據標準，只有先將檢測的方法確定，對于檢測過程以及檢測結果之間的一致性才能得到有效的保證。

2.4檢測過程的質量管理

樣品的收集階段，樣品的質量是保證水質分析結果可靠性的重要保證，因此，通過制定抽樣的作業指導書，隊抽樣的人員以及樣品驗收人員進行有關水質分析的專業培訓，專業培訓之后進行測試，只有測試合格的人員才能夠擔任抽樣的任務以及驗收工作等，同時對樣品進行唯一性標識，以避免在水質分析的過程中出現因標示有誤而產生質量失效等問題。樣品的收集過程，在此過程中，質量監督員應定期或不定期的對檢測人員的檢測質量進行監督，確保操作的規范性。樣品的分析過程，經唯一性標識后的樣品，隨同檢測任務單分發至檢測人員，檢測人員按指定的檢測方法標準進行分析。樣品的分析與處理階段，按要求于分析現場當時予以記錄，以確保數據的真實性，不得對原始數據任意更改。

3選取有效的水質分析質量管理方法

有了水質分析的質量保證體系，對于水質分析的基本工作質量就有了基本的保障。但是由于水質分析的過程中很容易產生誤差，因此就質量管理的方法還應進行有效的選擇，已實現有效的控制，確保水質分析結果的準確可靠。在實際的水質分析過程中，常用的水質分析質量管理方法主要有：

3.1平行樣分析法

如果樣品較少，為保證水質分析的質量，就可以增加平行樣的測定法。但是，對于能夠促進水質分析質量管理的平行樣測定結果所允許的相對標準偏差限值，則需要依據抽樣的水質的情況以及分析結果的范圍來確定。對于均勻性和穩定性較好的水樣，就應設置較為嚴格的標準偏差限值；反之，當樣品的均勻性以及穩定性較差時，就應設置較為寬松些的偏差限值。

3.2加標回收試驗

加標回收試驗作為檢驗水質分析準確度的一種方式，可以用來對測定過程中是否存在干擾的因素進行了解。但是由于加標回收試驗中涉及的標準量對測定結果產生的結果影響比較大，因此，在真正使用該方法時，需要對標準量的使用進行嚴格的控制，以保證加標后的測定值在方法的最佳測定范圍內。

3.3保存副樣本

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2.細部節點的構造設計

建筑工程屋面的細部構造節點有不少地方都會受到氣候影響很大，比如女兒墻、檐溝、凸出屋面的排氣道、雨水口等地方的防水性最薄弱，如果設計施工人員不重視這個問題，那么無法保證防水質量，也容易讓屋面出現短期損壞等情況。

3.施工材料選擇

有些建筑工程屋面防水設計人員對新型防水材料的性能不了解，在設計的時候也沒有完全考慮當地的氣候條件來選擇恰當的新型防水材料，這樣一來，用聚合材料多層設防就可能造成物理性能不適應的問題。有些屋面的防水級沒有根據規定的防水標準來設計，并且屋面防水層的設防層數、材料運用、屋面構造厚度（要求）等需要設計人員重點考慮的防水設計內容也比較容易不被設計者重視。

4.防水基層問題

要想讓屋面基層和防水設防材料結合得牢固，那么就應該考慮到防水層受溫度和荷載變形的不利影響因素，在施工中要平整基層，使之沒有裂縫，并且光潔，強度較高，平整后的基層應該做好分格縫設置，以便能夠使之變形伸縮。

二、施工方面的原因

1.保護層原因

屋面防水層的最后一道工序就是保護層，保護層的設置是為了不讓外部環境直接破壞侵蝕屋面防水層，加強防水層的耐久性。綠豆砂要均勻的撒布在保護層，有的為了便于上人而將各種板塊鋪砌在防水層上，而不設分格縫把整個面層作為一體，就會導致防水層變形開裂，所以要設置分格縫，使之自由變形伸縮控制在小面積內，讓它不會開裂，提高防水層的耐久性。

2.防水材料厚度不夠

建筑工程屋面防水的傳統做法無法滿足新規范，也沒有達到防水層厚度的新要求，特別是涂膜厚度問題，沒有均勻涂刷脂厚度，厚度差別比較大，存在很多毛孔和針眼，厚度也不一樣，有的屋面凸出部分涂刷的高度不標準，沒有增刷遍數，而且收頭也不規范，防水層的防水效果不佳，短期內多損壞。

3.節點西部與找平層質量不過關

防水層下的首要工序就是找平層和節點處，平整密實和基層緊密粘接受到施工質量的直接影響，高質量的施工才能保證防水層的耐久性。不過，有些施工者將防水層的找平層是用屋面板的找平層來看待，因此厚度不符合要求，而且也沒有設置分格縫，實際上屋面的一整塊面積很大，其開裂受到環境溫差的影響。在比較寒冷的地方，凍融可以讓屋面凸出部分和動口出現開裂、掉皮、酥松等問題。

三、如何做好建筑工程屋面防水質量管理

1.屋面容易變形而且被雨水嚴重沖刷的地方有天溝、檐溝、檐口處、檐口天溝，這些地方因為積水時間較長，防水受到干濕交替的嚴重影響。不少建筑工程的防水層的滲漏最開始會出現在溝中、溝沿，所以這些地方要認真做增強層。屋面天溝比較平而且對變，施工者的施工空間較小，如果有卷材會很不利，當前，不少屋面的防水配套都是用涂臘的方法，這種方法是符合要求的。涂膜增強一般都是使用于天溝、檐溝以及水落口處，具體來說，就是先將涂料涂在天溝交角處或者整個天溝、檐口。然后將強胎體進行鋪增，而涂料的厚度一般是一至兩毫米。檐口處的構件斷面有著復雜的形狀，施工中應該的處理方式是增強空鋪層，也可以后作增強層，先涂隔離劑或者壓敏型抗裂膠。

2.控制好防水層的收頭、地漏、水落口、過水孔。屋面的這些地方處于兩種材料結合處，柔性防水層的末端卷材和涂膜收頭處。這些地方的防水層經常會翹邊、脫層，原因是防水層會收縮，并且受到雨水和風的影響。所以，施工者要用壓條釘固定卷材收頭處，封口使用密封材料，預留好泛水處的凹槽，壓入槽要收頭，用水泥砂漿進行保護，以混凝土實施泛水處理，用卷材或者金屬覆蓋來保護收頭的上部，在收頭涂膜時，要錯開每遍涂膜層，不要在一處集中。混凝土和砂漿干縮不同于兩種材料的漲縮，讓過水孔周圍出現裂縮，這也我比較容易出現積水的地方，這里的施工空間小，施工程序復雜，施工質量要求很高。所以，要在此處進行節點密封，設防要多，預留10mm在漏斗、套管周圍。

3.分格縫、壓頂處理

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（1）施工設備。設備是水利工程施工管理中最為重要的因素，它直接影響著施工的質量，如果相關的設備操作人員操作不規范，就會給建筑單位帶來嚴重的質量問題；

（2）施工人員。筆者指出，建筑單位要想真正意義上的提高施工的質量，就必須科學、合理的分配施工人員，此外，還要針對施工人員展開有針對性的工作；

（3）施工環境。水利工程施工中，自然環境的變化引人注目，面對不同的環境，建筑單位必須采取可行的措施，只有這樣，才能真正意義上的提高施工的質量；

（4）施工材料。

1.2解決措施分析

1.2.1加強對水利工程質量的重視就水利工程質量控制而言，最重要的就是加強對水利工程質量的重視，本文主要從以下幾個方面展開論述。首先，施工必須遵守相關的管理程序。水利工程施工不是毫無根據的展開的，相反的，它必須要遵循國家有關水利建設的相關法規和條例，只有這樣，才能有效落實工程設計審批制度；其次，為達到預期的施工目標，企業必須建立相關的、切實可行的目標，這既有利于建立科學的質量控制依據以及方法、制度，也有利于實現建筑單位的全面發展；再次，水利工程質量問題應引起工作人員的高度重視。水利工程施工能否順利完成，最基本的就是看全體工程工作人員夠不夠重視這項工程。

1.2.2切實提高監管部門的管理效率作為專門的建筑工程質量管理單位，建立部門在水利工程施工管理中有舉足輕重的地位，它在項目質量安全管理中有主要責任。然而，在過去的一些建筑工程中，人們常常會忽視監理的這一作用，甚至的，有的只給相關部門監理責任而不給權利，這使得監理部門根本無法展開工作。為此，在水利工程施工中，相關建設單位一定要重視監理問題，比如在監理部門實施賞罰制度、不斷提高工作人員的責任心以及工作積極性、提高監理人員在項目管理中的作用等，這既有利于使施工單位從心理上重視現場監理，也有利于提高監理部門的安全質量管理效率，最大程度上的為項目管理服務，促進水利工程施工有效管理的展開。值得重視的，監理必須以國家相關的法律、法規等為依據，這樣的監理才能稱得上是有法可循、有法可依。

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1.2選用合格的材料。合格的建材是“樣板”質量的保證，“樣板”選用的材料，不僅要材性合格，而且還要注意規格、色澤及形體完整潔凈等要求，尤其是裝飾材料。

1.3選擇合適的技術工人施工，這是樣板成敗的關鍵。在一般情況下選用技術水平中上的技術工人操作，容易把樣板做好，在面上推廣時也容易做到。若用一般技術工人操作，做出的“樣板”水平低，無推廣價值；但是用技術水平上等的技術工人，雖能做出高水平的樣板，但在面上推廣困難，無現實意義。

1.4在施工前向操作者進行技術、質量交底。施工前向操作者進行詳細的技術、質量交底，是做好樣板的重要環節，包括樣板的名稱、部位、使用的材料、技術、質量標準、操作要領等，使操作者做到情況明，要求清。

1.5組織質量專檢人員評定質量等級。“樣板”施工完畢后，現場施工項目部須及時組織有關人員對質量進行評定，一般在操作者自檢合格后分別由項目部、項經部、公司質量科等有關質量員，項目經理或工程師鑒定通過，有些外飾面、油漆、裝飾工程或由設計方或甲方指定的項目，應請設計方及甲方參加鑒定，特殊項目還要聘請有關專業人員參加，樣板一經鑒定通過，就應指導面上施工。

2.施工過程質量監控管理

2.1施工過程質量監控的作用與目的施工過程的質量監控是現場質量管理的重要環節，有力的質量監控能使工程質量做到防患于未然，能控制工程質量達到預期的目標，有利于促進工程質量不斷提高，降低工程成本。

2.2施工過程質量監控的范圍及重點在施工過程中質量監控的范圍較廣，從設計圖紙、原材料到分部分項工程施工，每一個環節都不能被忽視，熟悉和掌握監控的范圍及重點，有利于事前采取措施，使質量處于預控狀態，在一般情況下質量監控的范圍及重點為：

(1)學習及會審設計圖紙是質量監控的首要環節。圖紙是施工的主要依據，因此，在施工前必須認真閱讀，了解設計意圖，因為一個不符合設計的產品是沒有什么質量可言的。然而，按圖施工是建立在學習與會審的基礎上，要把學習與會審結合起來。會審不是簡單地審查圖紙差錯，還要考慮是否有利于施工。在有些場合下，雖然設計是符合規范的，但由于施工較困難，為保證施工質量，需對設計進行適當優化，以保證工程質量符合規范的要求。(2)對原材料、半成品、成品的質量監控是質量監控的關鍵環節。原材料、半成品、成品的質量直接影響工程質量，因而要對它進行監控。不僅要檢查進場實物，還要檢查質保書，看它的型號、規格、性能等是否符合設計要求，對鋼材、水泥、防水材料等還要根據規定做復試。對易碎、易潮、易變形、易污染的物品，在運輸、堆放、安裝過程等環節亦要進行監。

(3)抓分部、分項工程按規定規程施工是質量監控的主要環節。分部、分項工程質量是單位工程質量的基礎，因而質量監控工作應把它作為主要環節來抓。

在按圖施工和使用合格的原材料、成品、半成品的前提下，工作的重點應放在抓規范、規程、規定施工，在施工過程中按工序進行控制，出現問題應立即糾正，把事故苗頭消滅在施工過程中。監控應貫穿于施工全過程。交工前的產品保護，也是一項不容忽視的監控目標。

(4)關鍵部位、薄弱環節是質量監控的重點。單位工程的關鍵部位與薄弱環節是根據工程對象和隊伍素質決定的，如框架結構中的梁、柱是關鍵部位，混合結構中的砌體和預制樓板安裝是個關鍵部位，在裝飾工程中，如大面積水磨石地坪，外墻大面積貼面磚，或內墻大面積貼墻紙等都可作為關鍵部位。薄弱環節有2種含義，一是新技術、新工藝，因是第1次施工，質量無把握，因此要重點控制；二是易發生問題的部位，如軸線位移、鋼筋位移、梁柱不歸中、混凝土施工縫位置不正且有灰碴、砌體粘結率差、預制板軋縫，以及滲、漏、沙、殼、堵等質量通病。對關鍵部位、薄弱環節的重點控制，只要方法對頭、措施得力，往往能起到事半功倍的效果。

3.施工過程質量監控的方法與手段

質量監控對施工現場來說一般有事前監控、施工中監控和分項完成的監控。如對設計圖紙、原材料、半成品、成品等的監控，應在有關分項施工前進行，這樣能更好地實現事先控對于在施工中容易產生的質量問題，則應重點加強過程中的監控，做到隨時發現隨時糾正，真正做到把質量問題消滅在施工過程中。有些分項工程雖然已經完成，但離整體交工尚有一段時間，在這段時間內對產品若不注意保護，則產品的質量得不到保證，因此在這種情況下還應實行監控，直到交工為此，如地面面層、油漆、表糊等等，這些屬于分項完成后的監控。

質量監控的方法與手段，隨著科學的發展必然會越來越完善，逐步走向系列化、科學化。然而當前我們應充分發揮傳統和現有技術、質量管理方法，把它有機地結合起來，使工程質量處于受控狀態，達到監控目的。在實踐中應抓好下列幾項工作：

3.1技術復核。重點應放在定位、引測標高、軸線、各層標高、成品、半成品的選用。

3.2隱蔽工程驗收。是監控的主要手段，凡屬隱蔽項目，必須進行全數監控，如地基驗槽、樁基、鋼筋、地下混凝土、地下磚墻、防水層、平頂吊筋、保溫層、暗埋、管線、電纜、下水道等。隱蔽工程驗收應按有關規程進行。

3.3材料試驗。對鋼材、水泥、防水材料，除應檢查出廠合格證外，尚須按規定抽樣檢驗。磚可檢查出廠合格證或試驗報告，其它一般材料檢查出廠合格證。

3.4抽檢。隨機檢查不受時間條件限制，容易發現問題，發現問題早，整改方便，提檢頻率也不受限制，是監控的一個有力手段。

3.5試水、通球檢驗。此項檢驗直接關系到使用功能，必須認真按規程操作嚴格把關3.6班組自檢。班組自檢是保證質量的根本，只有每個操作者在操作過程中認真自檢，認真把關，質量才有扎實基礎，因此要牢牢抓住，不應忽視。

3.7設置質量管理點質量管理點可用于多種環節，如推廣新技術、質量難點、薄弱環節，要求達到高質量的分項等等，在質量控制的關鍵部位、薄弱環節上設置質量管理點，采取事前控制，往往能收到事半功倍的效果。有時看來是個薄弱環節，但由于事前采取了措施，設置了質量管理點，問題就迎刃而解，因此，設置質量管理點是質量監控的一個有力手。

4.質量驗評管理

4.1查要細、面要廣是正確評定質量的基礎在質量評定中檢查要細致，覆蓋面要廣，這是作出正確評定的基礎。“細”就是要逐項對照檢查，不能走馬觀花，不求深入；“面要廣”就是不能見一當十，檢查覆蓋面要大。在班組操作時必須全數檢查，質量部門檢查時抽查面要大，不應低于評定辦法的規定，否則評定的結果會缺乏代表性。例如在檢查室內抹灰時，只查大間不查小間，只看大間陰陽角，不看小間管道后面陰陽角是否順直；只查墻面平整，不查空鼓等是不細的表現；在多單元工房檢查時，在一個單元的少數樓層檢查幾間內抹灰后就對整個工程的內墻抹灰評定質量等級，這樣顯然檢查面不廣，評定質量等級依據不足。

4.2分項評定是做好單位工程質量評定的關鍵分項工程質量評定是分部工程質量評定的基礎，而分部工程質量評定又是單位工程質量評定的基礎，所以分項質量不能認為是個局部，不礙大局，應看到它能牽動全局，所以分項工程的質量評定是做好單位工程質量評定。

5.結論

一個優質的水利建設工程，是實施嚴格且先進的質量管理的結果。一般來說它是通過施工前期的質量管理和施工過程的質量管理來實現的。因此，切實抓好水利工程現場質量管理是創造優良工程的關鍵。

參考文獻

［1］李宇軾.工程監理概論［M］，北京.人民交通出版社，1999.10.

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2.提高服務品質與能力

ISO9000質量管理體系的核心理念之一是“以顧客為關注焦點”。從廣義上說，各級政府、社會公眾、各類相關單位與業主都是顧客。因此，顧客是否滿意產品與服務質量，已成為評價管理水平和工作績效的重要指標。作為公益類水文事業單位，如何對產品與服務的質量進行有效控制和持續改進，不斷滿足顧客及其他受益者的需求，執行“標準”，對水文工作有著顯著的幫助與推動作用。

3.有利于提高工作“執行力”

“標準”要求進行PDCA（策劃、實施、檢查、改進）過程控制，強調“全員參與、記錄痕跡”等要求，因此執行“標準”后，能形成更完備的制度體系和規范的機制，增強約束力，從而對水文產品或服務的實現過程進行有效控制，提高工作效率。而且，執行“標準”后，將形成完整的文檔和規范的記錄，為績效評估提供了依據，有利于提高工作執行力和團隊凝聚力。

二、創新性應用ISO質量管理體系的基本做法

1.結合實際構建質量管理體系

根據質量管理方針和目標要求，長江委水文局建立了以四大管理過程為基礎的質量管理體系（見圖1）。

2.成立專門的質量管理機構

長江委水文局設立了ISO質量管理專職機構和人員（見圖2）。

3.有機融合其他管理體系

通過制度創新，將質量管理體系與其他管理體系整合成一個通用的綜合管理體系（見圖3），從而使資源配置、工作配合、溝通協調、記錄控制等科學互補，使質量管理做到全員參與，大大提高了整體效率。

4.融入“標準”原理，創新工作

機制，消除“兩張皮”所謂“兩張皮”，是指同一工作建立兩套記錄，一套應付外部認證審核，另一套按原有管理要求實施。表面看，“兩張皮”現象似乎反映了ISO質量管理體系的要求與水文傳統質量管理實際操作的要求“不兼容”；實質上，是質量管理體系的策劃沒有融合創新。實踐中，我們將質量方針與發展戰略目標（兩個發展、一個建設）融合，將質量目標與績效指標融合，將質量管理體系文件與規章制度融合，將質量管理體系記錄與工作記錄融合，將質量目標考核與績效考核融合，將內部審核與資料復審、汛前檢查等融合，將管理評審與工作總結融合，將紙質文檔與電子文檔有機融合等。通過創新融合，增強實效，逐步消除了“兩張皮”現象。

5.充分利用信息化平臺

充分有效利用網絡信息化平臺

（包括手機鏈接），進行水情預報、遠程會商、信息傳遞、資料傳輸、報告校審、公文流轉、會議審批、印章使用、資質使用、合同簽批、出差批準、財務報銷、職工培訓、工作會議等，工作效率大大提高，使領導和相關部門易于及時了解工作進度，進行督促檢查，從而有效控制了工作隨意性，進一步消除了“兩張皮”現象，促進了規范管理與服務。

6.創新內部審核工作機制“標準”

要求每年至少進行一次內部審核，以確認管理體系各要素是否得到有效控制并達到預期目標。（具體內容見表1）。

三、引入ISO標準質量管理體系后所取得的績效

1.管理水平顯著提升

引入ISO標準質量管理體系后，能按程序辦事，用制度管人；能按職責辦事，用追究管人；能注重滿足各方需求，用顧客評價管人；能注重PD-CA循環控制，用記錄證明痕跡管人；能注重工作執行力，用工作時效、績效管人。總的看，職工的質量理念、責任感、執行力和團隊凝聚力增強了。

2.事業與經濟發展卓有成效,顧客信任度顯著增強

事業發展：擁有一大批過硬的有形資產（博士碩士、獲國務院與湖北省津貼等學術帶頭人、各類先進儀器設備與基礎設施等）和無形資產（10多個科技進步與測繪等獎項、7種技術資質證書、10個國家實用新型發明專利、8個計算機軟件著作權等），生產科研與服務能力明顯提升；所生產的6類產品質量合格率100%；2005年率先實現118個中央報汛站自動化報汛；率先進行“與國際接軌、有中國特色”的水文測驗方式方法技術創新，并完成具有國際領先水平的《水文監測體系創新及關鍵技術研究》，其成果已在全國推廣應用，新編或修訂的10余部規程規范已在全國執行等；完成一批國家973、948及水利公益等科研項目，取得大批成果。經濟發展：服務對象遍及水利、電力、交通、石化、農業、環保等行業；服務范圍遍及國內和緬甸、厄瓜多爾等10多個國家；經濟創收從2002年的約4000萬元上升到2013年的近4億元，有效彌補了國家事業經費的長期嚴重不足，穩定了職工隊伍，支撐了事業發展。顧客評價：追求“科技一流、質量一流、服務一流”的目標，合同及時履約率100%，未發現顧客投訴與抱怨；在汶川抗震救災、舟曲特大泥石流搶險救災、易貢巨型滑坡堰塞湖排險和許多突發水污染事件中，長委水文局出色的水文應急搶險工作業績獲水利部部長陳雷、當地政府等各級領導表彰；2002、2013年均被評為“長江水利委員會績效考核先進集體”；得到三峽集團、航道部門、中電投、諸多設計院與大學等業主的信任并保持長期協作合同關系。

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1．水資源統一管理模式

水資源統一管理目前正在成為世界各國廣泛認同的科學管理的模式。聯合國水行動框架[1]中論述了水資源統一管理的六個方面的內容：可持續發展的國家水資源政策、戰略和相關法律法規；國家水資源信息系統；國家層次和流域層次的水資源配置框架和實施方案；水資源管理和開發利用中的投資機制和執行效果的監測和監督機制；一種“良政”機制確保水資源管理的透明性、公共參與和落實責任；一個統一的機構對如上所述的各項內容負總責。從上述的水資源統一管理的內涵可以看出，水資源統一管理的落腳點在于對水的資源管理。重點要求政府，尤其是中央政府，要從以往注重提供工程和水服務為主的管理模式，向資源管理的模式轉變。核心問題是讓社會充分認識水在生活、生產和生態等各個領域的綜合資源價值，統籌規劃，實現水資源在區域間和生活、生產、生態等各用水領域的優化配置，通過資源管理提高水資源的利用效率。

2．權限下放的用水管理模式

堅持權限下放的用水管理模式，主要指在水資源統一管理的基礎上，在實現了國家和流域水資源配置的基礎上，用水管理的權限要盡可能下放到地方政府。根據區域的不同特點，這種用水管理權限下放的管理既包含了資源管理，又包含了用水服務管理。地方政府對水資源的管理，主要是在國家和流域配置的水資源基礎上，建立區域的水資源利用宏觀指標體系[2]，實現水資源在不同用水行業之間的合理配置，維系良性生態必需的水量和水質，實現水資源的最大綜合效益。水管理權限下放的另一個重要領域是地方政府對用水服務的管理，主要包括三個方面：一是保障全體居民，尤其是貧困群體的基本用水權利；二是運用價格原理和需求管理，通過市場機制協調用水供需矛盾，充分發揮水的利用效率；三是創造條件，鼓勵社會力量參與用水服務和用水管理，提高用水服務的質量。總之，用水服務管理權限下放，一要進一步細化水的資源管理，二要通過政府的、市場的和社會的合力，在提供水服務和用水過程中實現水資源的高效利用。

3．水資源的分割管理

水資源的分割管理是水資源統一管理的反面，即片面地強調生活、生產、生態各自的用水利益，片面地強調各行業本身的用水利益和各行業本身的水的管理權限，片面地強調各個區域本身的用水利益和各區域自身的水的管理權限，激化各地區、各行業用水之間的競爭矛盾。其結果是水資源短缺、水資源浪費和生態系統惡化在一個國家、一個地區、一個時期同時產生。因此，水資源的分割管理模式已被世界上越來越多的國家所擯棄。

二、水資源配置與提高水的利用效率

汪恕誠部長曾經指出，水利工作的核心是提高水的利用效率，以水資源的可持續利用保障經濟社會的可持續發展[3]。如何提高水的利用效率？必須抓住兩個環節[4]：一是從資源的統一管理中提高水資源的利用效率，二是從提供用水服務和用水過程中提高水資源的利用效率。以往我們主要是從供水和用水的環節提高水的利用效率。如農業節水，主要進行灌區改造，提高渠系水的利用系數；工業節水主要是提高水的重復利用率；城市節水主要是提高水價，對管網系統的跑冒滴漏進行處理，提倡使用節水器具等。但是對實行水資源統一管理對提高水的利用效率的貢獻和影響研究的不夠。事實上，水資源管理對提高水的利用效率作用巨大，應受到高度重視。

從水資源的管理中提高水的利用效率必須實行水資源的統一管理，反對水資源的分割式管理，核心內容是實施水資源優化配置，即根據流域水資源的可利用量，在保障人的生活基本用水需求和維系生態系統平衡的基本用水需求的前提下，在區域間和不同用水行業間進行公共河流水資源使用權的合理分配，明晰初始水權。水資源優化配置對提高水的利用效率的主要功能在于通過初始水權的確定，界定區域及行業的用水上限，抑制用水需求的無限制膨脹，防止區域間對水資源的爭奪而造成無序開發，平抑各行業對用水的無序競爭，保障所有人的基本用水權益，保護生態環境，促進水資源市場機制的建立，充分發揮水資源在生活、生產和生態最大的綜合資源價值，從資源管理的過程提高水的利用效率。

我國水資源配置工作目前還處于起步階段。在全國的諸多河流中，只有黃河和黑河流域具有國務院批復的水量分配方案。黑河流域的張掖地區作為全國節水試點單位，在流域分配的水量的基礎上，按照制定行業宏觀用水指標體系的方法，正在試行用水行業間的水資源配置。

水資源配置工作的落后狀況，往往是造成水資源不可持續利用和生態災害的主要原因之一。20世紀70年代起的塔里木河下游斷流、河道湖泊干枯、綠色通道逐漸消亡、沙漠入侵的生態災害，黃河在20世紀90年代的持續斷流，海河流域由于水資源過度開發造成的“有水皆干、有河皆污”的生態災害，以及2002年山東南四湖在幾個月內無序引水7億m3，造成湖泊干枯，都是水資源管理中沒有配置或配置失敗的實例。同樣是黃河、黑河和塔里木河，近幾年由于實施水資源優化配置，強化水量統一調度，在持續大旱之年實現了黃河不斷流，塔里木河下游的臺特馬湖、黑河下游的居鹽海在干枯多年后重新恢復了湖面，恢復了綠色生機，又是通過水資源統一管理實現水的綜合資源價值的有力證據。

三、把握水資源的基本特征，實現水資源的科學配置

1．水資源的基本特征要求科學配置水資源

資源的配置方式要考慮資源自身的特點。一般性的生產要素資源，往往通過市場機制達到資源優化配置的目的。水資源是基礎性的自然資源，屬于自然資源中的生態資源，與生態系統與榮共榮，與損俱損。水資源又是戰略性的經濟資源，與人民生活、經濟生產息息相關。對這樣的資源進行配置，應該首先了解我國水資源的基本特征，具體體現在它的自然特征和經濟社會特征。

從自然特征上講，主要表現在以下兩個方面：一是以流域為基本單元。無論是地表水還是地下水，均以流域的地形地貌和地質條件為依托，形成自然水系。如果不是人為的調水，流域之間的水資源是獨立的。二是時空分布不均勻。如果地球上的淡水資源在時空上均勻分布，水資源可以滿足人類的全部需求。但是水資源時空分布是不均勻的，這就造成了世界上有的地方、有的時間出現水資源短缺和洪水問題，同時也增加了資源配置的成本。我國的水資源時空分布尤其不均勻，這是我國洪澇災害嚴重、水資源短缺和水生態環境易遭破壞的主要自然原因。

從經濟特征上講，水資源除了反映出一般的生產要素資源的經濟特征外，又反映出以下特有的三個基本特征：一是水資源是公益性突出的經濟資源。水資源不僅要與其他生產要素合理配置，促進國民經濟健康持續發展，更要首先從量與質上滿足人類生活的基本需求，保障社會穩定，尤其是大型城市在特枯年份的供水保障，同時政府對農業、公益環境等行業用水還要采取保護措施，防止和減少市場競爭對其產生的破壞作用。二是水資源是與生態系統關系密切的經濟資源。與人力、資金、技術和信息等經濟資源不同，甚至與礦產等自然資源不同，水與生態系統密切相關。沒有任何一種資源像水那樣處于生態系統與人類經濟活動之間的激烈競爭之中，而截止到目前，生態系統往往是競爭中的失敗者。此外，水資源還是極易受到破壞的經濟資源，幾乎各種行業的經濟活動，都會直接或間接地對水體造成污染，從而加大水資源開發利用的成本。因此，滿足維系生態平衡對水的基本需求，要防止經濟競爭中對水資源的無序開發利用；對水資源開發利用的同時，要更注重對水資源的節約和保護。三是水資源是各類經濟社會活動中基礎性的要素資源，并且是難以替代的要素資源。對能源的依賴可以是多樣的，比如石油、煤炭、水電、風能、太陽能、生物能源等，可以相互替代，緩解競爭的緊張局面。但對水資源的依賴往往是惟一的，我們可以節水，但是不能不用水。因此，水資源這種不可替代的特征加上區域的經濟發展對流域水資源的依賴關系，往往是造成國與國、區域與區域對公共河流水資源的爭奪非常激烈的主要原因。因此水資源的合理配置變得尤其重要。

2．應充分發揮政府配置和市場配置雙重作用，建立以兩級政府為主、市場調節的水資源配置機制

正是水資源這種公益性特征、生態特征和不可替代的特征，使得水資源配置是一個復雜的過程，不僅要滿足人民生活、社會穩定和維系生態系統平衡的基本需求，還要協調各用水競爭領域的利益和目標，發揮水資源最大的綜合效益。因此要充分發揮政府配置和市場配置的雙重作用，保障水資源配置的合理性。根據《水法》，水資源屬于國家所有。因此首先要由中央政府組織對全國水資源進行科學評價，計算我國水資源總量、最大可利用量和分析我國水資源開發利用現狀，建立起我國水資源真實的、準確的和權威的數據平臺；在水資源科學評價的基礎上，實行以兩級政府（既中央和地方政府）為主、市場調節的水資源配置機制。

首先由中央政府組織進行跨省、直轄市、自治區（簡稱省市區）河流的可利用水資源量分配，或稱為初始水權（使用權）的確定。關于水資源配置的原則，一些文章上已有介紹，比如民眾基本生活用水原則、保障社會穩定和糧食安全原則、地域優先原則等[5]、[6]。但是從國家級的水資源配置來講，應該突出的是公益用水領域優先原則和競爭用水領域的公平原則。公益用水領域優先原則是指在水資源配置中要優先考慮滿足人民生活、維系生態系統、保障社會穩定、保證糧食安全等公益性的基本用水需求。競爭用水領域的公平原則就是在滿足公益性用水領域基本需求的基礎上，要轉變以往采用的需求預測加供給的水量分配模式，對競爭用水領域實行公平配置水資源。競爭用水領域的公平原則是水資源配置中的一條重要原則。對于許多國家和地區，水資源屬于稀有資源。面對水資源這種稀有資源，需求預測往往是放大的，我國一些地區目前編制的一些水利發展規劃，一些供水項目，對水資源的需求預測往往高于實際需求，這就加劇了對本已稀缺的水資源的競爭狀況。因此，對于競爭用水領域的水資源配置不能簡單的以需求預測為依據，而應以公平原則為依據。在公平配置的基礎上，鼓勵提高水的利用效率，并在此基礎上，對于省市區競爭用水領域出現的供需中短缺現象，通過開辟節水、污水處理再利用等非常規水源或通過省市區之間的水權交易市場解決。中央政府對競爭用水領域的水資源配置不是直接配置到用水行業，而是配置到省市區。

在跨省市區的流域水資源配置的基礎上，地方政府根據公共河流分配的水資源和自產的水資源，對水資源進行二次配置，不僅進行地區間的水量配置，還要通過建立宏觀水量分配指標體系和微觀用水定額指標體系，實施用水行業間的水量分配[3]。二次配置除了遵循公益用水領域優先原則外，對于競爭用水領域還要堅持效益原則，鼓勵用水行業不斷提高水的利用效率。針對用水行業的水資源的配置并不等于用水行業就此獲得初始水權，還要依法獲取取水許可證。

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（一）使用權的界定不明確，影響了水資源的權屬管理

《黃河可供水量分配方案》為多年平均來水情況下取水許可的審批和總量控制提供了基本依據。但該水量分配方案對于黃河在不同來水情況下以及對不同河段、干流與支流不同用水部門的水量分配辦法沒有界定，使得分水方案的可操作性不強。特別是黃河遇到枯水年份，國民經濟用水往往擠占了河道輸沙及生態用水，造成下游斷流，主槽淤積加重，影響防洪安全。

（二）監督管理措施不完善，總量控制難以有效落實

《黃河可供水量分配方案》是進行流域水權總量控制也是目前實施的取水許可總量控制的依據，即流域機構和省（區）各級水行政主管部門審批的許可總水量扣除回歸黃河干支流河道水量不得超過《黃河可供水量分配方案》分配給各省（區）的用水指標。但目前流域機構和省（區）在取水許可管理中的關系尚未理順，流域機構不能全面掌握流域取水許可審批情況，取水許可總量控制難以有效實施。

（三）沒有建立相應的補償機制，用水戶的合法權益難以保障

水資源具有流動性和不易計量等特點，使得水資源的外部效應明顯，水資源使用權所有者的合法權益很容易受到外部影響而遭到損害。如部分沿黃省（區）無償占用其他省（區）的分配水量和河道內輸沙等生態用水，使其他省（區）的經濟效益和黃河下游防洪安全受到影響。解決上述問題的關鍵是在建立水權制度時引入補償機制，對權益受到損害的地區或用水戶給予補償。

（四）水權轉讓沒有法律依據，水市場在水資源配置中的作用難以充分發揮

我國《水法》中沒有規定允許水權轉讓，《取水許可制度實施辦法》規定取水許可證不得轉讓，實際上限制了水權的轉讓和建立水市場的前提條件。

二、流域水權界定中應把握的幾個原則

水權也稱水資源的產權，包括所有權、使用權、經營權和處分權，其中水資源的所有權是基礎，其它權力依附與水資源的所有權。我國《水法》中明確規定了水資源屬于國家所有。水資源是人類生存和發展不可或缺的資源要素，是有限的可再生性資源，國家作為水資源所有權的主體，是水資源優化配置的基礎保證。水資源配置的目的是保證水資源使用的公平和效率，因此，對水資源宏觀配置原則，以及水權轉讓的原則、范圍、形式和程序的研究，都應該以水資源的使用權為主要對象。

（一）使用權的量化和總量控制

使用權是和一定的物質量即水量相聯系，由于水資源量的稀缺性和不確定性，決定了水權的有限性和不確定性，即水權受水資源條件的限制。因此，使用權對應的水量可表示為一定保證率程度下的水量，即流域分水方案分配的水量和取水許可審批的水量是指在正常來水年份下可使用的最大水量。進行水權審批和用水的總量控制，這是保證水資源的可持續利用和各用水戶合法權益的有效手段。總量控制的前提是要有可操作的可供水量分配方案，總量控制的關鍵是授予水權主管部門相應的權力，如當出現枯水年份或枯水季節，來水難以滿足用水需求時，流域機構可以按比例核減各省（區）年度分配水量，各級水權主管部門可根據流域年度分水預案有權核減年度或年內某一時段的許可水量，以及對水權擁有者施加相應的約束條件，如節約用水、合理用水和保護水資源的義務。

（二）生態用水的權力

生態問題已越來越引起人們的重視，生態保護的關鍵是維護生態用水的基本需求。目前在不少國家，生態用水是得到政府承認并給予法律保護的。近年來，我國對生態用水日漸重視，但生態用水作為一種合理的用水需求，并沒有在法律上得到認可和置于應有的用水優先地位。我國生態系統比較脆弱，承受的壓力很大，生態遭受破壞的現象十分嚴重，其中無節制地擠占生態用水是其中一個十分重要的原因，如黑河下游和塔里木河干流下游綠色走廊的萎縮、黃河下游輸沙用水得不到保證，就是其中十分典型的例子。因此，在規定水權時，應承認生態用水權力，并界定生態用水的范圍和研究生態需水量的多少。

三、流域分水的原則及監督管理制度

（一）流域分水的原則

流域分水分兩個層次，一是將可供水量或將河流水量按斷面分配給有關地區，屬初始水權的分配，是實施水權管理的基礎；二是通過水權許可將水量具體分配給用水戶。由于流域分水涉及到有關地區和部門的切身利益，是一項難度很大的工作，需要認真的、長時間的協調，做到科學合理。確定科學合理的流域分水原則是確保流域分水成功的關鍵。歸納起來，流域分水應遵循如下原則：

1、可持續利用的原則

水資源是經濟社會發展的物質基礎和基本條件，水資源的可持續利用是經濟社會可持續發展的重要支撐和保障。因此，流域分水一定要堅持可持續利用的原則，水資源使用權的分配要控制在環境可承受的范圍之內，防止分水失控和由此帶來的資源過度開發、承載能力下降的局面，維護當代人和子孫后代的生存和發展空間。

2、生活和生態基本用水優先保證的原則

人類的生存和發展是第一位的問題，生活用水應首先考慮，我國《水法》中也將保證城鄉居民生活用水放在用水優先順序的首位。生態環境是人類賴以生存和發展的基礎，生態用水的基本要求應予滿足。在優先滿足生活和生態基本用水需求的前提下，再考慮兼顧生產用水。

3、民主協商和公平的原則

分水的過程實際上是利益的調整過程，一定要堅持民主協商和公平的原則。在流域分水的過程中，流域機構應廣泛聽取有關各方的意見，充分兼顧不同地區和部門的利益，使落后地區和發達地區同樣能獲得國民經濟發展所需要的水資源。

4、合理用水的原則

合理用水就是根據經濟技術條件，將用水控制在適當的水平。判定用水是否合理需要一個標準，可采用用水定額的方法，目前水利部已布置有關省（區）開展此項工作。流域分水要根據各地區的經濟發展規模和不同行業合理的用水定額核定分水量。

5、兼顧現狀用水的原則

現狀用水在一定程度上反映了不同地區現狀經濟發展的水平和需水的規模，但現狀用水并不總是合理的，在流域分水過程中，要分析現狀用水的合理性，扣除不合理的用水部分，作為流域分水的依據之一。

6、政府最終決策的原則

隨著人口的增長、社會經濟的發展，用水需求不斷增加，水資源在時間、空間上的短缺不斷加劇，水資源供需矛盾日趨尖銳和復雜，大大增加了分水的難度。實現流域分水，除了上述5個原則，還必須堅持政府最終決策的原則，以保證水資源分配的公平合理。

（二）流域分水的監督管理制度

有了科學合理的流域分水方案只是實施流域分水的第一步，貫徹落實流域分水方案的關鍵是要加強監督管理。結合黃河和黑河年度分水和水量調度的實踐，流域分水中應建立如下管理制度和措施：

1、年度水量分配和調度制度

一般流域分水方案是指多年平均情況下或不同保證率下的分水方案，但各年來水情況不同，為使分水方案落到實處，便于實際操作，應實施年度水量分配和調度制度，即根據年度來水預測編制流域年度分水預案和具體的實施方案即調度預案，將年度可供水量分配到有關省（區），為控制用水的過程，年度分水和調度預案一般應到月，有關省（區）水行政主管部門－－即未來的省（區）水權主管部門，根據批準的流域年度分水和調度預案編制供水計劃，將供水指標層層落實到有關地區，并報流域機構審批，各級水權監督管理部門根據本地區的供水計劃審批管轄范圍內用水戶的用水計劃。

2、動態調控和年終結算制度

實際的來水和用水與編制的預案總是會有差異的，為使預案能盡可能的符合實際，增加監控的科學合理性，應對方案進行逐時段的修正，并將各時段應分水量和實際用水進行比較，差值計入余留時段中，以此滾動修正，動態調控，年終進行水帳結算，下一年度編制預案時要考慮上一年度分水的完成情況，對超用水的省區要核減下一年度的分水指標。

3、用水總量和斷面流量控制制度

分水的完成情況通常以用水量為衡量指標，由于不同地區和部門對水量和流量均有不同的要求，流域分水應以用水總量和斷面流量兩項指標進行控制，斷面要選擇省際和重要河段水文監測斷面作為控制斷面。

4、定額管理制度

定額管理是控制用水需求增長速度，促進節約用水的重要手段。定額管理在流域分水中的作用，一是在編制流域分水方案時，要根據用水定額核算分配水量；二是在審批水權時，水權主管部門核定的審批水量不得超過利用用水定額計算的水量；三是水權監督管理部門要根據用水定額審批用水戶的用水計劃。用水定額要根據技術經濟條件不斷調整，以提高用水水平。定額管理具有一定的強制性，管理部門和用水戶都要遵守。

5、水資源論證制度

流域分水要根據水資源條件和各地國民經濟的發展規模合理分配，但由于水資源的有限性，對經濟社會的發展起到一定的制約作用。為促使經濟社會的可持續發展和水資源的可持續利用，水利部門作為水資源的主管部門，要從水資源的角度對國民經濟的總體規劃、城市規劃及重大建設項目的布局提出意見和要求，上述規劃和重大建設項目布局一定要編制水資源論證報告，通過水資源專項論證，一方面保證規劃和建設項目布局與水資源條件相適應，避免決策失誤，另一方面也為水資源分配提供科學依據。

6、水資源統計制度

水資源統計包括年度水資源量、水質情況、用水情況、水庫蓄水情況等，是實施水資源動態管理的重要手段。通過水資源統計可及時掌握水資源動態和用水動態，監督水資源使用權的所有者是否按照審批水量和用水計劃合理使用水資源，也是收取水資源費和水費的依據。

7、有償使用制度

水資源有償使用制度包括征收水資源費和水費，其主要作用是利用經濟杠桿調劑水資源的供求關系。為發揮征收水資源費和水費的經濟杠桿作用，要根據用途和經濟發展水平制定合理的征收標準，對于超計劃或超定額用水的實行累進加價。

8、有關的處罰制度

處罰不是目的，而是為了更加合理地開發利用水資源和保護不同用水戶的合法權益。要根據流域分水管理需要，建立不同的處罰制度，如：對于超過流域取水許可總量控制指標審批許可水量的省（區），可暫停該省（區）取水許可申請；對超分水指標用水的省（區），可核減該省（區）下年度的分水指標或暫停取水許可申請；對于超計劃或超定額用水的用水戶，在規定期限內仍未改正的，可吊銷其取水許可證等。通過上述處罰制度的建立，以保證流域分水的順利實施。

四、建立我國水權制度需要開展的工作

（一）制定和完善法律法規

水權制度的建立首先要完善我國現階段的有關法律法規，為水權制度提供法律保障。如盡快修改《水法》，增加水權管理的基本原則和基本管理制度等內容，將目前實施的取水許可制度進一步完善，使之成為我國水權管理的基本制度。

（二）制定和完善江河水量分配方案

1987年批準的黃河可供水量分配方案是多年平均情況的分水方案，只規定了年分水總量，1998年國家計委、水利部批準的《黃河可供水量年度分配及干流水量調度方案》和《黃河水量調度管理辦法》進一步明確了黃河不同來水年份水量分配和年度水量調度管理辦法，增強了分水方案的可操作性。下一步還要開展南水北調生效后的黃河水量分配方案。其它江河特別是北方跨行政區域的江河應盡快制定江河水量分配方案。

（三）用水監測

流域分水方案的落實、用水管理、水資源有償使用等都需要掌握用水資料，因此，加強用水監測是實施水權管理的重要手段。目前黃河用水監測設施很不完善，很多用水戶沒有按規定安裝量水設施，已安裝的量水設施也存在精度不夠，設施老化等問題，直接影響到水資源的監督管理，有必要加速量水設施建設，搞好用水監測管理。

（四）年度水權轉讓額度的控制

水權轉讓的目的在于通過水權轉讓重新配置水資源，使水資源的使用更加合理，抑制用水需求的過度增長，而不是為滿足新的用水需求使用水量持續增加。水權轉讓有時會導致用水量和排污量的大幅度增加，影響其它用水戶的合法權益。因此，有必要加強對增加用水量或向本流域之外轉讓水權的控制，限制年度水權轉讓的額度。

（五）建立水權轉讓的管理機構與水市場

水資源屬于國家所有，水權轉讓涉及到申請的提出、審批、水權的登記或對已有水權記錄的更改，必須由國家進行宏觀調控和制定交易規則。建立專門的機構負責水權和水權轉讓的管理是十分必要的。為減少水權交易的成本，為水權交易者提供交易信息、提高交易效率和便于管理，應建立專門的水權交易市場。

（六）制定水權轉讓的規則和水權轉讓標準

完善的水權交易市場須對水權交易的形式和程序加以規定，因為水權的轉讓常常會對他人合法利用水資源產生影響。因此，水權交易的規則和交易的過程都必須是透明的。為規范水權轉讓的市場行為，應借鑒國外水權交易的經驗，盡快制定我國水權交易的規則，這是實施水權交易的前提條件。

水權轉讓一般由轉讓雙方進行協商，在自愿的基礎上達成水權交易的協議。但水市場不是完全意義上的市場，可提供的轉讓水量往往十分有限，同時水權轉讓還受到供水設施的限制。因此，常常需求大于供給，受讓方在水權轉讓中處于不利地位。為避免水權轉讓過程形成的價格壟斷和謀取暴利的傾向，國家應制定水權轉讓的指導價和允許浮動的范圍。

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一、水資源管理學內涵

加強水資源管理成為有關水資源領域出現最為頻繁的詞匯。但究竟什么是水資源管理，目前學術界尚未統一，《中國大百科全書》在不同的卷中，對水資源管理有不同的解釋。綜觀傳統的水資源管理概念，有以下特點：首先，從整體上來看，他們都是以水資源開發作為主線，“保護”處于被動的地位；其次，視野相對狹窄，大多數概念只局限于水資源本身，缺乏復合系統下對水資源的綜合認識，以水論水；第三，缺乏生態環境的和水資源高效利用的內涵。基于此，作者認為，水資源管理就是為了滿足人類水資源需求及維護良好的生態環境所采取的一系列措施的總和。

水資源管理學是從學科角度對水資源管理進行系統研究的科學，是水資源管理知識體系，是建立在水文學、水資源學、管理學等諸多學科基礎之上的新的交叉性綜合性學科。通過水資源管理學的研究，可以為提高水資源利用率和利用效率，保障水資源安全，通過水資源可持續利用支撐國民經濟健康發展提供理論和實踐基礎。

二、水資源管理學研究內容

水資源管理學研究對象很明確，就是圍繞水資源持續高效利用的而展開的一系列管理活動。目前，水資源危機在世界范圍內蔓延，水資源危機的出現和加劇與人類在經濟活動中缺乏對水資源的有效保護和管理有著重要的關系。水資源是社會經濟發展的重要自然資源，人類的絕大多數經濟活動都要涉及水資源。可持續發展是當前和未來人類社會與經濟發展的基本戰略目標。關于可持續發展的定義和解釋多種多樣，但都基本圍繞著“滿足目前需要但不破壞未來發展需求的能力”這一核心思想。實現社會的可持續發展的一個重要內容就是實現水資源等自然資源的可持續利用。在人類追求可持續發展目標的前提下，實現水資源的可持續利用要求人類必須正視干旱洪澇災害、水資源短缺、水環境污染等諸多與水資源相關的問題，這給水資源管理學提出了新挑戰和難得的機遇。傳統的水資源管理活動無法應對挑戰。實現可持續的水資源利用目標必須改變傳統的水資源管理活動，必須以可持續發展的、系統的和綜合的觀點構建全新的現代水資源管理體系，這成為水資源管理學研究的主要研究內容。

具體地說，水資源管理學的研究內容至少應包括以下幾個方面：水資源數量管理和質量管理、水資源法律管理、水資源權屬管理、水資源行政管理、水資源規劃管理、水資源配置管理、水資源經濟管理、水資源投資管理、水資源風險管理、水資源利用技術管理、水資源工程管理、水資源數字化管理、國際水資源管理、水資源綜合管理、水資源安全管理和水資源數字化管理等等。

三、國內外水資源管理學研究進展

3.1國際水資源管理學研究進展

到目前為止，明確提出水資源管理學的文獻極為有限。根據人類開發利用水資源面臨的新的問題和挑戰以及實際水資源管理活動的特點，國際上也對新形勢下的水資源管理理論和體系進行了一系列的探討和研究，并就一些問題達成了某種程度的共識。他們主要圍繞著“可持續發展條件下水資源可持續利用目標對水資源管理活動的要求”而展開。這些研究活動為水資源管理學作為一門新興學科的誕生和發展起到了十分重要的推動作用。

在1992年愛爾蘭召開的“國際水和環境大會—21世紀的發展與展望”上提出了水資源系統及可持續研究的問題。1993年“第二屆國際實驗與網絡資料水流情勢學術大會”上探討了水資源管理的水文學基礎和信息資料問題。1994年，聯合國教科文主持，國際水資源協會與國際水文科學協辦召開了“變化世界中的水資源管理研究規劃國際學術研討會”，探討了可持續發展水資源管理研究展望、水資源開發中的風險和不確定性、水資源可持續管理的決策支持系統和水資源開發與環境保護協調四個專題。

1996年在日本京都召開了“國際水資源及環境研究大會：面向21世紀新的挑戰”，討論了流域尺度的可持續水資源系統管理的應用實例等問題。聯合國教科文組織（UNESCO）國際水文計劃工作組1996年將“可持續水資源管理”其定義為“支承從現在到未來社會及其福利要求，而不破壞他們賴以生存的水文循環及生態系統完整性的水的管理和使用”。水資源可持續管理要求在水資源規劃、開發和管理中，尋求經濟發展、環境保護和人類社會福利之間的最佳聯系與協調。與傳統的水資源管理相比，可持續水資源強調了未來變化、社會福利、水文循環、生態系統保護這樣完整性的水的管理，使“未來遺憾可能性達到最小的水的管理決策”。世界銀行將水資源管理定義為一系列水資源相關領域（如水電、水資源供給與供給設施，灌溉與排水等）一體化管理。綜合水資源管理的觀點應該在水資源管理和利用方面確保考慮社會、經濟、環境和技術等多方面因素。

1997年召開的第5屆“不確定性增加下的水資源可持續管理學術大會”，洪水與干旱管理、水資源開發對環境的影響、水文與生態模擬和環境風險評價等成為重要議題。

1998年在武漢召開了“98年國際水資源量與質的可持續研討會”，探討了流域水量與水質的統一管理問題。1998年國際水文學會在荷蘭召開了“區域水資源管理研討會”，探討了水資源管理的經驗和教訓、面對挑戰的區域可持續水資源管理、水資源管理的研究方法。

2000國際水文科學學會（IAHS）年在美國召開了“水資源綜合管理研討會”。這次研討會主要探討了可持續發展條件下的水資源綜合管理的內容和目標，以及交流水資源綜合管理的經驗。此次研討會達成一個共識：未來水資源管理的一個基本原則就是流域的統一管理。流域統一管理是流域內土地資源和水資源的統一協作管理，其目的是防止土地退化、保護淡水資源、保護生物多樣性、實現水資源可持續利用。流域水資源統一管理的基本框架是政府和社區公眾的共同管理。會議認為，為了實現流域統一管理的目標，必須做到以下幾點：①復雜的水資源管理活動必須建立在有效的科學規劃基礎之上；②必須顯著提高預測各項管理活動結果的能力；③為了達到水資源管理的目的，持續的檢測和評估工作十分必要；④水資源管理活動的管理過程必須是透明的和公開的。（MiguelA.Marino等，2001）2001年，國際水文科學學會在荷蘭召開了“區域水資源管理研討會”，會議針對區域范圍內水資源管理的有關問題進行了研討，包括：以往水資源管理活動的經驗和教訓；面對新挑戰的區域可持續水資源管理；水資源管理的研究方法。

伴隨著國際學術界對現代水資源管理活動的研究和討論，近年來，國際學術界相繼出版了多部論述“水資源管理活動”的專著，這些專著大多以論文集的形式出版，很少從學科的角度對水資源管理的理論體系進行系統的論述和研究。盡管如此，這些專著還是探討和研究了大量有關現代水資源管理活動的主要內容，使我們能夠大致了解目前國際學術界關于水資源活動的主要理論和具體內容。并且通過編著者對一些論述水資源管理活動的論文的整理和歸類，我們可以從中基本上了解到當前國際學術界對水資源管理理論體系的劃分。

MiguelA.Marino和SlobodanP.Simonovic在2001編著出版的《水資源綜合管理》收錄了國際水文科學學會（IAHS）2000年在美國召開的“水資源綜合管理研討會”的文章。MiguelA.Marino和SlobodanP.Simonovic認為，從20世紀80年代開始，人類從事水資源管理活動的目標和內容發生了根本性的變化。傳統的不可持續的水資源管理方式已經不再適應新形勢的要求，而新的管理方式仍在摸索中，水資源管理活動正處在探索過程中。作者認為，在傳統的水資源管理活動中，僵化的管理體制（包括法律、政策和管理機構）是實現水資源有效管理的最大障礙。管理體制的官僚作風、不負責任以及缺乏戰略性指導原則導致水管理體系效率低下，缺乏遠見，并且拒絕與水資源利益相關者就水資源管理問題進行公開的交流和探討。新的水資源管理最大的挑戰是如何尋求實現長期可持續利用水資源的水資源管理方式，為此，他們認為體制改革和制度創新將是水資源管理活動改革的一個重要方面。新的水資源管理活動必須包含水環境治理和保護問題、水資源的可持續利用問題、水資源利益相關者之間的利益分配問題以及水資源管理決策中的公眾參與問題。

由C.A.Brebbia和P.Anagnostopolos在2002年編著出版的《水資源管理》（Ⅰ和Ⅱ）收集了2000年和2001年兩年間國際上一系列關于“水資源管理”國際會議上的文章。C.A.Brebbia和P.Anagnostopolos在本書的前言中指出，當前水資源管理問題在全球變得越來越復雜。水資源管理活動主要面臨著的主要問題是：人口的增長和人均水需水的增加正在家具人類對水資源的需求；與此對應的是，水污染、水資源浪費以及氣候變遷等因素卻正在威脅著水資源的供給。這套書從10個方面論述了當代水資源管理活動的內容，他們是：水資源管理決策支持系統，灌溉水管理，流域管理，生活用水管理，水質管理和水活動管理，廢水處置和管理，管道輸水和渠道輸水管理，水文模型，地下水管理，沿岸和港口水資源管理。（C.A.BrebbiaP.Anagnostopolos，2002）。值得注意的是C.A.Brebbia和P.Anagnostopolos在書中指出，現代水資源管理所涉及學科和領域已經超出了傳統水文地質學中關于水資源管理的思考和限制。

由M.AL—Rashed、V.P.Singh和M.M.Sherif合作編著的《水資源發展與管理（Ⅳ）》中從7個方面論述了水資源管理的內容，這7個方面包括：水資源管理的目標、政策和原則，水資源稀缺和保護，用水管理，水資源管理、規劃、水權分析和處置的決策支持系統，水電和灌溉的發展潛力，灌溉水管理，水資源稀缺管理。

其他一些比較著名的著作還包括B.DattaRay,R.P.Athparia的《水與水資源管理》（1999年）；A.FarooqKhan的《水資源管理：挑戰與責任》（1998）；經濟合作與發展組織出版的《水資源管理：綜合政策》（1989）等。

值得注意的是，盡管學術界并未明確提出水資源管理學的概念，但在國際上許多大學中，都開設了以“水資源管理”為名稱的課程，這些課程的開始以及對水資源管理活動的講述在一定程度上也促進了水資源管理學的形成。例如在美國特拉華流域委員會計劃和行動部部長Dr.KennethF.Najjar在VILLANOVA大學為水利工程學、水文地質學及相關專業的研究生開設的“水資源規劃0與管理”課程介紹中，Dr.KennethF.Najjar認為，“水資源規劃與管理”是對水資源規劃、分析、設計、經濟管理的理論和實際方法等綜合型課程，主要包括水資源法律和規章條例，流域管理、水資源建模、地下水和地表水需求和共給分析、洪水管理、水資源質量管理、濕地保護。水資源供給規劃包括水資源使用、需求項目，水資源配置、水容量擴充。該課程還包括水庫運行等相關問題。水資源規劃與管理是關于水資源的綜合問題的考慮，這些問題來自于從靜態的水資源法律和章程到動態的自然資源的應用。

3.2國內水資源管學研究進展

我國關于水資源管理理論的研究開始與上個世紀80年代，早期的水資源管理研究主要是對實際水資源管理活動中的管理內容的簡單羅列和堆加，并未從理論的高度來對水資源管理的體系和框架進行系統的闡述。隨著我國水資源危機的不斷加劇以及可持續發展對現代水資源管理的要求和挑戰，學術界開始逐漸關注水資源管理理論的探討和框架體系的構建。

趙保璋主編的《水資源管理》（1994年）是我國出版較早的專門論述水資源管理的專著之一。在這本書中，作者提出，大氣降水、地表水、地下水、土壤水分以及廢水、污水等水形態都不是獨立存在的，而是有機的聯系，統一而相互轉化的整體。而現實中，長期以來我國水管理體制較為混亂，水權分散，形成了“多龍治水”的局面。該書認為，水資源管理應該以水的資源觀點、水的系統觀點、水的經濟觀點以及水的法制觀點出發，對水資源的合理開發利用、規劃布局與調配，以及水資源保護等方面建立統一的、系統的綜合管理體制，按照相關法律由水行政部門實施管理。該書認為水資源管理活動主要包括規劃管理、開發管理、用水管理和水環境管理（趙保璋，1994）。

馮尚友在《水資源持續利用與管理導論》一書中將水資源管理定位為支持實現可持續發展戰略目標，在水資源及水環境的開發、治理、保護、利用過程中，所進行的統籌規劃、政策指導、組織實施、協調控制、監督檢查等一系列規范性活動的總稱。統籌規劃是合理利用有限水資源的整體布局、全面策劃的關鍵；政策指導是進行水事活動決策的規則和指南；組織實施是通過立法、行政、經濟、技術和教育等形式組織社會力量，實施水資源開發利用的一系列活動實踐；協調控制是處理好資源、環境與經濟、社會發展之間的協同關系和水事活動之間的矛盾關系，控制好社會用水與供水的平衡和減輕水旱災害損失的各種措施；監督檢查則是不斷提高水的利用率和執行正確方針政策的必須手段。

吳季松在2000年和2002年先后出版了《水資源及其管理的研究與應用》和《現代水資源管理學概論》兩本專著。前一部是作者多年來關于水資源管理問題的報告和講話的匯編（吳季松，2002）。《現代水資源管理學概論》一書中，作者對水資源管理的指導思想、水資源管理工作的基本目標以及主要內容做了較為系統的論述。從整體來看，該書更多的是從水行政管理角度探討了水資源管理的理論與實踐。

左其亭和陳曦2003年合著并出版了《面向可持續發展的水資源規劃與管理活動》。該書從可持續發展的觀點出發，對水資源管理理論作了初步探討。該書專門探討了現代水資源管理工作的工作流程、管理目標和水資源管理基本內容，并且提出了面向可持續發展的水資源管理活動的主要內容，包括：加強教育、提高工作覺悟和參與意識；制定水資源合理利用措施、制定水資源管理政策、水資源統一管理以及實時進行水量分配和調度。根據信息技術發展的特點和現代水資源管理的要求，該書還專門探討了水資源的信息化管理，介紹了電子信息技術和“3S”（GIS、GPS和RS）技術在水資源管理活動中的應用。

林洪孝在《水資源管理理論與實踐》中界定水資源管理活動為：依據水資源環境承載能力，遵循水資源系統自然循環功能，按照經濟社會規律和生態環境規律，運用法規、行政、經濟、技術、教育等手段，通過全面系統的規劃，優化水資源配置，對人們的涉水行為進行調整與控制，保障水資源開發利用與經濟社會和諧持續發展。該書對水資源管理的理論和框架體系做了較為全面的探討，論述了水資源管理活動的目標、原則和方法等內容，并構架了水資源管理活動的主要內容。值得注意的是，該書提出，隨著人類水資源問題認識的發展深化，水資源管理逐漸形成了專門的技術和學科，其管理領域涉及自然、生態和經濟、社會等許多方面，其管理活動的主要內容包括水資源權屬管理、水資源政策管理、水資源綜合評價與規劃管理、水量分配與調度管理、水質控制與保護管理、節水管理、防汛與抗洪管理、水情監測與預報管理、水資源組織與協調管理以及其他水資源日常管理等十個方面。該書對水資源管理活動的概括和構架基本上包含了但前水資源管理活動的所有內容，是目前比較全面的水資源管理的概括和總結。

姜文來、唐曲等2004年出版了《水資源管理學導論》，本書是國內外首部系統論述水資源管理學的專著。本書在界定水資源管理學基本概念的基礎上，對水資源管理學的基本理論進行探討，然后專題闡述水資源管理的各個領域，最后展開案例研究。全書共分十九章，第一章，水資源管理學概述，界定了水資源管理學的內涵、研究內容、研究進展和與其他相關學科的關系；第二章，水資源管理學的理論基礎，分別闡述了水資源可持續利用理論、水資源復合系統理論、生命周期理論和水資源管理學的管理學基礎；第三章—第十七章，專題論述，論述了水資源的數量管理、質量管理、經濟管理、權屬管理、規劃管理、工程管理、地下水資源管理、國際水資源管理、投資管理、行政管理、風險管理、安全管理、數字化管理和其他水資源相關管理；第十八章和第十九章，案例研究，以首都圈農業水資源、民勤水資源可持續利用展開研究。

四、結束語

由于水資源是與人類生存和國民經濟發展密切相關的自然資源，特別是近年來由于水資源短缺引發的各種問題，長期以來對有關專家學者對水資源管理極為關注，積累了大量的文獻資料，水資源管理學產生與發展具有深厚的基礎。水資源管理學是水資源管理的知識體系，是建立在眾多學科之上的交叉性綜合性學科。積極推進和發展水資源管理學，對于水資源可持續利用與管理具有深遠的歷史和現實意義。

參考文獻

姜文來，唐曲，雷波，水資源管理學導論，北京：化學工業出版社，2004

姜文來，初論水資源管理學，中國水利，2004（3）；

趙寶璋，水資源管理，北京：水利電力出版社，1994；

吳季松，現代水資源管理概論，北京：中國水利水電出版社，2002；

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(二)內部控制目標

稅務管理內部控制作為一種能夠促進依法納稅、合理避稅的重要方式，能夠有效規范企業運營行為，規避稅務風險，提高企業稅務管理工作水平。其內控目標如下：確保企業所有涉稅業務嚴格按照相關法綠法規進行支付與核算。確保企業稅收開支合理合法。確保稅收信息符合要求，真實完整。確保稅務支出核算準確及時。

(三)稅務管理內部控制制度

1、明確崗位職責制度

對于日常控制而言，明確的崗位職責能夠確保涉稅行為的相互監督，避免發生稅務風險。對于例外控制來講，責任到人，也能夠有效處理稅務糾紛事件。

2、重要涉稅事項的稅收支出預測、決策與預算控制制度

預測制度能夠保證日常涉稅業務與企業目標的整體一致性。決策制度能夠基于相關法律法規，對預測方案進行合法決策，合理避稅，確保稅收支出的最小化。全面預算與專項預算工作都應列為企業的稅收支出

3、執行控制制度

企業需要根據支出預算，貫徹執行，責任到人，保證預算的正常進行，同時，根據業務需要，需要從支出審批進行控制，嚴格審批制度，控制支出行為。

4、核算控制制度

對企業的運營過程總的稅收支出按照會計準寫，準確分類，嚴格核算，保證稅務支出信息的真實，準確性。

5、分析與考核制度

稅收支出分析與考核符合企業內控規范，運用不同的分析方式，比如比較分析、比率分析等進行分析，檢查預算實際完成狀態，分析偏離原因，對于稅務風險主體進行相應考核，以期達到合理避稅的目的。

二、稅務管理內部控制的措施

(一)稅務管理內部控制的難點

我國稅收管理工作要求的提高需要企業涉稅工作與人員具備更高的綜合素質。不斷加大的稅務稽查力度使得企業需要注重稅收利益與風險的兼顧。外部環境的制約，一些地方保護行為阻礙了稅務管理的發展。

(二)完善稅務管理內部控制的措施

對于企業涉稅崗位人員進行定期培訓學習，了解最新的稅收政策與制度，及時掌握稅務管理的最新動向，同時，與相關單位做好溝通協調工作。在增強業務能力的同時，能夠把握政策方向，合理合法的使且也稅收利益達到最大化。完善內部審計，健全防范機制，對涉稅事項進行風險評估，對出現的問題進行糾正，規避風險，有效控制和監督企業稅務內部管理工作的順利開展，保證企經營業的長期穩定性。完善信息傳遞機制，對于企業運營全過程中的稅務信息進行嚴格管理，規避稅務風險的出現。明確稅務管理工作崗位以及職責，專人專責，責任到人，能夠科學合理的制定稅收工作方案，完善稅務管理內部控制工作。

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洪水資源利用是指按照風險分擔、利益共享的原則．通過建設和完善滯、蓄、調、引、灌等工程設施，綜合采用規劃、預報、調度、應急預案等非工程措施，實施洪水風險管理，對特定規模洪水的公益性增值利用，具有綜合、風險、公益、增值等特征。在洪水資源利用過程中，涉及洪水風險管理、洪水資源利用規劃、河湖水庫調度、蓄滯洪區優化運用、地下水回灌等多種行為．需要調整多重利益關系，亟須加強相關法律制度建設。

一、洪水資源利用法律制度建設的重要性

1．適應洪水資源利用趨勢的內在需要

我闞水資源短缺．隨著經濟社會發展，用水需求的日益增加，缺水威脅將進一步加劇，適度利用洪水資源將成為解決局部地區水資源短缺的重要途徑之一因此，洪水資源利用在規模和總量上都將呈現日益增長趨勢存洪水資源利用過程中，包括洪水資源利用規劃、洪水風險管理、江河湖泊水庫調度、蓄滯洪區優化運用及其補償、回灌地下水等，需要一系列制度予以支持。這些制度的確立和運作，單純依靠政策難以完全奏效，需要上升到法律層面上予以規范化、法制化．

2．協調洪水資源利用復雜利益關系的迫切要求

在洪水資源利用過程中，涉及各級政府、各級防總、各級政府部門、水工程管理單位、社會公眾等多重主體，各主體利益關系復雜而多元。在我國．雖然這些主體的根本利益具有一致性．但個別時候針對具體事件，也會產生不同程度的利益沖突或矛盾。如果不能及時妥善處理，就會形成新的不安定因素，這就需要以法律的形式協調各方的利益．發揮法律制度的教育和引導作用，有效地開展洪水資源利用活動

3．解決洪水資源利用法律缺位的關鍵舉措

盡管目前我同已確立了“保障安全、充分利用”的洪水資源利用基本政策，要求在保障防洪安全的前提下，充分利用洪水資源。然而前我同存洪水資源利用方面的法律法規卻處于缺位狀態：除了《天津市防洪抗旱條例》等部分地方性法規明確提出“鼓勵對雨洪水資源的開發利用之外．水法、防洪法、防汛條例以及各種涉水部門規章均未規定洪水資源利用問題。洪水資源利用法律缺位，導致洪水資源利用面臨著一系列法律瓶頸，嚴重制約著洪水資源利用的有效開展。為此．在推進洪水資源利用過程中．有必要加強洪水資源利用法律制度建設

二、洪水資源利用法律制度建設的重點

1．確立洪水資源利用的基本原則

洪水資源利用具有利害兩重性．其“利”體現在洪水一旦資源化，就可以像其他水資源一樣進行興利：其“害”體現在，除了洪水本身可能存在的危害性之外，還可能因為洪水資源化措施的實施帶來各種附加風險．如洪水預報誤差風險、調度操作誤差風險等。因此，為了充分利用洪水資源．需要適度承受洪水風險，并協調好不同主體之間基于洪水資源利用的利害關系．而這首先需要明確洪水資源利用的基本原則。歸納起來，主要有以下基本原則：

一是保障安全原則．即利用洪水資源必須結合實時的工情、雨情、汛情，科學決策、審慎操作．保證度汛安全。

二是統一規劃原則，即通過合理的規劃，按照風險分擔、利益共享的原則統籌流域上下游、左右岸、干支流、城鄉間基于洪水資源利用的利害關系。

三是因地制宜原則，即利用洪水資源時需要注意結合各個流域的工情、雨情、水情，綜合考慮該區域的經濟社會發展狀況，采取適宜的利用措施，實現洪水資源的優化配置。

四是綜合利用原則．即從全流域通盤考慮，既要考慮如何科學合理地進行河庫洪水錯峰調度以發揮防洪減災效益．還要考慮如何通過科學調度增加水庫容納水量及調蓄滯洪水量來提高水能水量利用率，綜合增加發電、灌溉和防洪效益。

2．確立政府主導的洪水資源利用管理體制

洪水資源利用作為一項有風險的公益性事業，需要建立以政府為主導的管理體制，賦予洪水資源利用主管部門較強的行政權力，以滿足應急管理決策的緊迫性和復雜性需要。為此，需要明確洪水資源利用主管機構的職責與權限，建立必要的監督制約機制，追究者的法律責任．以避免無序利用、不合理利用引發新的生態與環境問題。

3．確立洪水資源利用規劃制度

洪水資源利用與常規水資源開發利用不同，缺乏有效的利益協調與驅動機制．需要在政府主導下編制專業規劃，結合具體的雨情、汛情、工情．科學決策，相機實施。為此．需要明確洪水資源利用規劃編制的組織形式、編制主體、決策程序、法律地位和有關機構及利益相關者參與的機制．規定洪水資源利用規劃的執行與監督等。

4．結合洪水資源利用方式設計不同的法律制度

洪水資源利用主要有四種方式：水庫調度．區域內河系聯網調度以及跨區域或跨流域水量調度，蓄滯洪區的優化運用，通過工程措施主動回灌地下水。不同的洪水資源利用方式，其法律制度建設重點存在很大區別：

①對于水庫調度而言，法律制度建設的重點在于洪水資源調度及風險責任承擔。為了充分發揮現有水庫等工程的調蓄水功能，最大限度地利用洪水資源，需要改變傳統的水庫調度模式。建立動態的汛期概念，并在此基礎上確定動態的汛限水位、調整具體的水庫汛期調度方案。在此過程中，伴隨著洪水風險的增加，需要確立相應的風險責任承擔主體和承擔方式。

②對于區域內河系聯網調度、跨區域或跨流域水量調度而言，法律制度建設的重點在于洪水資源在不同區域、流域之間的配置、調度以及不同區域、流域之間在水資源、水環境方面的利益平衡。為了盡可能滯留洪水，可以利用聯網的河系或跨流域調水工程等，將本流域、本區域的汛期“棄水”調度到其他流域或區域加以儲存或利用，這就需要充分考慮不同區域、流域之間的水資源配置規劃．并進行相關的水量調度制度建設。由于洪水往往夾雜著各種污染物．因此，在洪水資源調度過程中，需要有效控制與管理污染物。限制污染災害在地區間轉移，避免造成更為嚴重的環境污染事故。

（3）對于蓄滯洪區的優化運用而言，法律制度建設的重點在于蓄滯洪區的功能調整和受損者的利益補償為了合理利用洪水資源．有必要將蓄滯洪區的運用從單一的被動防洪調度轉變為主動的蓄洪興利和錯峰防洪等多種形式．為此需要建立有效的社會管理和經濟調節機制．建立行之有效的管理法規．制定和實施適宜的人口政策、產業政策，搞好產業結構調整和經濟發展布局，促進蓄滯洪區人與自然的和諧，實現區內經濟社會的健康、有序發展。同時。應當根據各流域防洪規劃、洪水資源利用規劃的要求．結合蓄滯洪區的土地利用、產業結構及經濟發展水平，以不同淹沒水深及淹沒時間為參數．劃分蓄滯洪區的啟用級別．確定相應級別的啟用決策機構。實現蓄滯洪區分級運用管理。在此過程中，需要加強蓄滯洪區運用補償立法．依法界定有關區域地方政府作為補償主體，明確補償資金的來源，規定補償金的支付方式和用途。健全補償基金的征收、分配和管理運作、資金管理機構的規章制度，規范補償金的發放、使用和監督等。

(4)對于主動回灌地下水而言，法律制度建設的重點在于回灌設施建設與管理以及洪水水質的管理問題。有效回灌地下水往往需要修建地下截壩、攔水閘，開挖深井、滲溝等工程．為此需要對回灌設施建設與管理制定專門的法規標準。此外，洪水在較短的時間內匯集，水質難以控制，因此在回灌地下水的同時。必須采取必要的監督控制措施，保證水質不被污染，以免污染了地下水源，造成新的自然災害。需要明確可回灌地下的洪水水體質量標準體系，建立洪水水質檢測、報告制度及操作規程，加大利用決策的信息支持力度，完善利用洪水資源回灌地下的決策機制。對無視洪水水質，強行決策致使地下水體污染的，設定相應的法律責任。

5．建立健全應急管理機制

為控制或減輕洪水資源利用過程巾可能遇到的突發性水災損失．必須建立健全應急管理制度，包括應急預案的編制、應急預案的啟動程序、應急預案的演練、相關單位和個人在各級應急響應中的責任義務與協同機制、加強應急反應能力建設的措施、應急決策后的評估制度以及相關責任追究制度等。

6．其他制度

除了建立、完善或落實上述法律制度外，還需要建立洪水資源利用的生態補償制度、跨區糾紛解決機制、水質監測與控制制度等各種制度措施。

三、政策建議

1構建由法律、法規、規章所構成的洪水資源利用法規保障體系

在今后開展洪水資源利用法律制度建設過程中，需要構建由法律、法規、規章所構成的洪水資源利用法規保障體系。在法律層面．可通過修訂防洪法，增加有關洪水資源利用的條款。如將防洪規劃擴展為洪水管理規劃，確立洪水資源利用規劃的地位；明確洪水資源利用的協調機制．加強中央、地方和各行政管理部門之間在洪水資源利用行動中的溝通與協調，擴展國家防汛抗旱總指揮部的職能；將洪水影響評價制度由洪泛區、蓄滯洪區向整個防洪區推廣．由建設項目向與土地利用有關的規劃推廣；在保障措施中，明確洪水資源利用資金的來源，明確中央與地方的洪水資源利用投人原則，明確洪水資源利用基金在洪水管理基金中的比例等。在行政法規層面，需要及時出臺“蓄滯洪區管理條例”，合理確定蓄滯洪區的規劃管理制度、科學利用制度和損害補償制度，以促進蓄滯洪區的優化運用：需要在將來出臺的“地下水資源管理條例”中建立地下水回灌制度，保障地下水的有效供給，從根本上緩解地下水環境惡化趨勢。在部門規章層面，為了具體指導我國洪水資源利用實踐，可以在有關水部門規章的制定、修改時加入洪水資源利用的相關制度。比如，在已納入水利部立法工作安排的“雨洪影響評價分級管理規定”“雨洪影響評價資質管理辦法”“丹江口水庫管理辦法”“尼爾基水利樞紐庫區管理辦法”“東平湖管理辦法”等部門規章中規定與洪水資源利用相關的制度。此外，省、自治區、直轄市人大、政府及相關地方立法機構可以通過制定地方性法規或地方政府規章，結合本地區洪水資源利用的實際需要，將國家確定的洪水資源利用制度予以具體化。

2．采取“自下而上”和“自上而下”相結合的上下聯動路徑進行推進

在洪水資源利用法律制度建設過程中．可以采取“自下而上”和“自上而下”相結合的上下聯動路徑進行推進。一方面，洪水資源利用在我國尚處于起步階段．在這種情況下，開展洪水資源利用法律制度建設適宜“自下而上”，由各地方根據情況先行開展相關法規建設，包括制汀適用于本行政區域的地方性法規或者地方政府規章等。通過地方性立法先行．不僅可以滿足缺水地區科學合理利用洪水資源的立法需求，而且可以因地制宜，積累經驗。另一方面，伴隨著洪水資源利用的實踐推進和各種制度建設的探索，適時“自上而下”，由國家推出相關法律法規，引導全國范圍內洪水資源利用的開展。從洪水資源利用法律制度建設上看．也只有在法律法規層面引進洪水管理理念并對防洪法進行修改，并出臺蓄滯洪區管理條例、地下水資源管理條例等法規之后．才能表明洪水資源利用法規保障體系真正建立。

3．分階段、分步驟、有計劃地推進洪水資源利用法規保障體系建設

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1．2混凝土質量管理

混凝土是幾乎所有建設工程項目所通用的基本材料，公路工程自然也不例外。為確保工程施工質量，在施工準備階段要對施工原材料進行嚴格把關，包括其來源、性能、質量等。如水泥比例含量、水泥等級、水熱化程度、砂石性能等，都需要加以控制與管理。然后，施工人員根據施工規范要求，科學制定混凝土配合比，將施工現場的水泥、砂石、水等按比例進行調配。

1．3施工質量控制

作為一項復雜系統的工程，公路施工各環節的質量控制尤為重要。首先，要有防患于未然的意識，從各施工階段著手控制。通過定期對各施工環節進行檢查評比，對施工中存在的問題、施工要點、注意事項等進行交流，并以書面形式發給施工單位，提高他們的風險防范意識，減少不必要事故的發生，從而提高工程質量。其次，要堅持質量第一的原則，對于影響施工質量的要害問題要引起重視，及時采取有效措施解決。最后，對于施工中可能出現的突發狀況，要制定好緊急預案，避免事態擴大引發事故。

1．4提高檢驗判斷準確性

檢驗工作也是公路施工質量管理的重要環節，高質量的檢驗是施工質量的有效保障。在公路施工過程中，因檢驗人員工作疏忽或檢測儀具精度不夠等導致工程質量出現問題的情況常有發生，影響著工程的整體質量。為杜絕這類情況的出現，就需要一批素質高、專業過硬的檢驗隊伍，對儀具進行定期校正和檢驗，從而提高工程質量。質量控制模型如圖1所示:圖1質量控制模型

2、公路施工中的常見質量問題

2．1裂縫

裂縫是公路施工中最為常見的病害，裂縫的出現，勢必會降低混凝土強度，使路面承載力大大減弱，不僅會影響公路的使用壽命，長此以往更是可能導致惡性質量事故的發生，造成人力、財力的極大浪費，給施工單位造成極為嚴重的經濟損失。那么，導致混凝土公路裂縫出現的主要原因，概括表現為以下幾點:(1)溫度變化所導致的。公路施工過程中，受外界因素或混凝土自身因素影響，混凝土表面溫度急劇變化，因熱脹冷縮導致干裂裂縫的出現。(2)原材料的質量問題。部分施工單位為了謀取眼前利益，一味的節約成本，選用原材料時都挑便宜的選購，甚至骨料就在施工現場就近挖掘，與設計規范標準嚴重不符合;還有就是水泥放置時間過長，導致水泥變性，性能降低，影響施工質量。(3)混凝土配比不合格。不少施工人員施工過于隨意，經驗主義占上峰，在進行混凝土配合比時，不嚴格按照設計規范執行，導致混凝土質量出現問題。(4)預應力不平衡。混凝土澆筑完畢后，在混凝土水化熱過程中，因其自身預應力的不平衡也會導致裂縫的出現。(5)混凝土振搗的不均衡。當澆筑混凝土后，為夯實路面就需要對混凝土進行振搗、壓實，在這一過程中，若振搗不充分或過于生猛，到會導致混凝土結構的不均勻，使局部出現沉塌現象，混凝土干凝后形成麻面、蜂窩等情況。(6)養護不到位。一般混凝土覆膜撤除之后，需要定期對混凝土進行保濕養護，以防混凝土凝固脫水導致裂縫的出現。不少公路就是因為后期養護不到位，導致出現裂縫。

2．2氣泡、麻面、蜂窩

路面氣泡、麻面、蜂窩等問題的出現，是導致混凝土結構嚴密性和承載力下降的重要因素。就其原因，主要體現在以下幾方面:(1)混凝土配比攪拌后，放置時間過長使得混凝土水灰分出現離析，使其性能大大降低;在混凝土澆筑過程中，振搗不均或未振搗也會導致這一現象的出現。(2)混凝土加工模具因使用過于頻繁，局部出現漏洞、變形等問題出現，接縫處出現漏漿現象，從而導致骨料間隙無漿，這樣混凝土干凝后便會形成蜂窩現象。(3)混凝土不規范振搗所導致的。振搗不充分，則混凝土結構密實度不夠，就會形成稀疏的麻面、蜂窩等問題;而振搗過多則會導致骨料下沉，混凝土漿、泥漿沁出、富集等，導致塑性或干縫裂縫的出現。(4)施工人員施工隨意性大，未按設計要求及規范標準進行混凝土配比，操作的不規范、施工技術不過硬等都是上述問題出現的原因。裂縫類型及識別如圖2。

3、公路施工質量問題的處理及對策

3．1公路裂縫的治理措施

為達到減小裂縫危害、加固公路的目的，一旦發現裂縫要及時采取有效措施進行修補，當然不同原因導致的裂縫，其修補方法也是不一樣的。裂縫修補方法常見的有以下幾種:(1)表面修補。顧名思義就是在裂縫的表面均勻的涂刷水泥泥漿，使路面看起來完整。當然在表面修補時，也需要考慮應力作用采用玻璃纖維布進行裂縫修補。這種修補方法并不會影響到公路原有的結構承載力，比較適用于公路深度裂縫或表面裂縫的處理。(2)灌漿法。就是利用真空壓力設備向公路裂縫中注入水泥漿，待漿質料凝固硬化后，與原有的混凝土形成整體，達到修補裂縫、加固結構的目的。這種修補方法多適用于裂縫已影響到混凝土結構的情況。(3)嵌縫法。是指在混凝土裂縫處開槽，向槽內填充一定的止水材料，既修補了裂縫又保證了其外觀的美化。(4)結構加固。包括了補強加固、支點加固、預應力加固、增加截面積等方法，該方法一般適用于混凝土結構出現嚴重變化的裂縫情況，通過相應的加固方法，來增強公路使用性能和壽命。(5)強化混凝土養護。在混凝土覆膜撤除后，要對其進行必要的保濕養護，以防止混凝土干縫裂縫的出現。

3．2氣泡、麻面、蜂窩處理措施

(1)注意模板安裝時的接縫處理。若是對外觀要求不高的隱蔽部位，可采用海綿條填縫、膠布封縫等方法;若對外觀要求比較高則可采用原子灰配合膠合液進行填補，并將其打磨光滑。(2)加固模板支撐。之所以要加固模板，是為了防止因混凝土澆筑時，增大的荷載會對模板造成影響，如變形、跑模等，導致漏漿現象的出現。(3)加強振搗的均衡性與規劃性。在混凝土澆筑過程中，要有專門人員對混凝土振搗進行監督，以防止振搗不足或振搗過度引發的混凝土問題。

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1、景觀水體水質惡化的原因

經過對全市幾個公園內的景觀水體調查研究發現，導致景觀水水質惡化的原因有很多。總體上可分以下幾種：

1.1、景觀水的水源水質較差。一般景觀水的水源主要來自三個方面：降水、地表水、中水。大部分日常補充水量以降水匯集為主，而四周匯集的降水把地表很多污染物都溶解在內，使得景觀水源先天質量較差。

1.2、周圍污染源對其污染。景觀水體污染物主要來源于四周小區內居民日常生活所排放生活污水、生活垃圾、建筑垃圾及其滲濾液、漂物和施工塵土等。尤其是生活污水中含有大的有機污染物及氮、磷等植物營養物，植物營養物進入天然水體后將惡化水體水質，加速水體的富營養化過程，影響水面的利用。

1.3、水池防滲處理破壞景觀水生態系統。目大部分的人工湖由于考慮到防滲等問題，湖底多為硬質底。對于需要泥土才能生長的水生植物而言，其種植、生長都會有諸多限制。很多水域由于防滲層鋪設質量不過關，造成人工湖水流失過快，或管理過程中補水不及時。水生植物因干涸而生長不良甚至枯死，既沒有發揮凈水作用又破壞觀景效果。

1.4、游客人為的破壞。游客的一些行為，也是導致水質惡化的原因之一。比如向水中丟棄垃圾；為了垂釣，向水體撒過多的魚餌，這些多余的魚餌也會造成水體的污染，這些種種行為都會嚴重地污染景觀水。

1.5、設計的不合理。由于在水景設計與考慮不周，人工湖中經常會出現死角，而死角中的水由于缺乏流動，水質往往最容易惡化。各種污染物將會沉積在死角，并慢慢地污染整個人工湖，死角成人工湖的一個內部污染深，因此，在一個人湖中如果死角越多，水質惡化得越快。

1.6、地下水的污染。隨著工農業的不斷發展，越來越多的污染(如氮、磷、重金屬離子等等)滲入了地下，污染了地下水。如今我國地下水的污染已相當普遍而嚴重。而大部分的景觀水又是與地下水相通的，因此導致景觀水的變質也是顯而易見的。

2、景觀水體污染預防的方法

要保持景觀水體的清潔，使之達到規定的景觀娛樂用水水質標要求，必須對可能造成該水體污染的上述污染物的污染源嚴加控制，具體主要建議措施如下：

2.1、加大政府投入，建好城市污水設施。充分利用現在國家環保的新形勢，多方面籌集資金，規劃建設好城市污水處理廠和雨污分離管道，使景觀周圍的污水經過處理達到景觀水質量標準后再排入；對前10分鐘的降水也要納入污水處理廠處理，這樣能有效的遏制地面沉積物對景觀水的污染。

2.2、加強執法。管好周圍污染源。保證水體四周區域內小區、飯店等污染源產生的生活污水必須排入城市下水道系統，進城市污水處理廠處理，不能直排入景觀水體；在有些水體四周下水道系統還不完善，與現有市政下水道系統沒有連接的情況下，周邊污染源必須設立獨立污水處理站對其污水進行處理，要求改道外排。也應嚴禁在湖周圍附近堆放生活或建筑垃圾。以免垃圾飄浮物經風吹到湖體水面或垃圾滲濾液直接流入湖體，對湖體水質造成不同程度的污染

2.3、做好調度，保證地表徑流水質質量。地表徑流雨水含有較多有機物和無機塵土，尤其降雨前十分鐘地表徑流水中污染物含量更高，應排入城市雨水管道排除。不能直接排入景觀水體，若直接排入景觀水體會造成淤積或水體不同程度的污染。

2.4、加強管理，設專人管理水面環境。必須設專人對水面漂浮物及時清除。諸如雜草樹葉等腐植物不及時清除，長期浮于水面不但影響水體的自然復氧功能，而且沉于湖底腐爛變質后會引起水質變臭；同時管理垂釣人員，制止過多投放魚餌。

2.5、湖體邊坡應做毛石或預制混凝土塊護砌。防止邊坡土被水浪沖刷，影響水體感官指標。

3、污染景觀水體治理的方法

3.1、物理方法

景觀水體凈化的物理方法有機械過濾、疏浚底泥、水位調節、高壓放電、超聲波等方法，這些方法效果明顯，但不易普及，難以大規模實施。過去常用的有疏浚底泥和水位調節兩個方法，疏浚底泥是為了抑制泥中氮、磷的釋放而污染水體。定期補水是為了稀釋污染物濃度，其主要機理為稀釋作用，其并不改變污染物的性質，但可為進一步的凈化作用創造條件，如降低有害物質的濃度，使水體其它凈化過程尤其是生物凈化過程能夠恢復正常。定期補充水的處理方法對于較小水面的景觀水體來說是一種行之有效的方法。在經濟上可行，也達到預期的效果。

3.2、化學方法

對于湖泊、河道等緩流水體，由于氮、磷等植物營養物的大量排入已經發生富營養化引起水質變臭時，可以采用直接向水中投加化學藥劑的方法殺死藻類。然后通過自然沉淀后，清除淤泥層即可達到防止水體富營養化的目的。殺藻常用的藥劑有硫酸銅和漂白粉。

3.3、生態凈化法

3.3.1水生植物系統凈化。水生植物技術以生態學原理為指導，將生態系統結構與功能應用于水質凈化，充分利用自然凈化與水生植物系統中各類水生生物間功能上相輔相成的協同作用來凈化水質，利用生物間的相克作用修飾水質，利用食物鏈關系有效的回收和利用資源取得水質凈化和資源化、景觀效果等結合效益。但需要控制水生植物的種植密度。以防過度繁殖，適得其反。

3.3.2水生動物凈化。魚是水生食物鏈的最高級。在水體內利用藻類為浮游生物的食物，浮游生物又供作魚類的餌料。使之成為菌－藻類－浮游生物－魚的生態系統。在景觀水體內宜于放養的品種應以花鰱、白鰱為主，并配以鳙、草、鯉、羅非魚等。因此，作為景觀水體適量養魚是一種很好的方法，既有凈化水質的作用，同時又能很好的發揮水體的垂釣功能。

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2.1加強設計工作的管理想要提高水利水電工程的設計質量，首先要做的就是加強對設計工作的管理。做好設計的前期工作是做出優秀設計的重要前提。相關企業和施工單位要從工程的實際情況出發，結合現有的技術條件和物質基礎，并結合當地的地質、水文、資源等因素，做出合理的結構設計。不僅要保證工程本身的實用性、可靠性，還要顧及工程項目與自然環境之間的相互影響，滿足環境友好型的發展要求。

2.2提高從業人員的責任意識無論是什么樣的工程建設，人都是項目建設中的主力，人的素質水平和技術水平在很大程度上影響著項目本身的質量。所以說，提高從業人員的責任意識、加強設計人員的責任感，是提升水利水電工程設計質量的有效方法。想要做到這一點，首先施工單位必須招收優秀的專業人才。其次，要定期對從業人員進行相應的考核，防止濫竽充數的現象發生。最后，要不定期開展培訓活動，通過引進先進的設計技術，提升從業人員的綜合水平。這不僅能在從業人員中樹立良好的口碑，還能增強企業的綜合競爭力，可謂一舉兩得。

2.3完善質量監控要想水利水電工程的設計質量符合要求，除了需要科學合理的管理工作和高水平高素質的專業性人才，質量監控也是非常重要的一方面。在完善質量監控的過程中，首先要提高勘察設計質量工作者的責任意識。只有設計者將責任二字牢牢記在心間，才能設計出高質量的工程圖紙。其次，要有完善的內部管理和監控體系。企業和有關單位應該積極開展質量勘測設計工作，對項目設計的各個環節進行嚴格的把關，堅決杜絕偷工減料等現象的發生。在項目核實的最后，還要對整體質量進行把關，在一切都屬實合理的情況下，才能簽字蓋章。

2.4建立招標活動通過建立招投標制度，可以引進競爭機制，防止某個單位發生行業壟斷現象，還能促進優秀設計方案的出現。另外，行業競爭能夠有效提高從業人員的積極性和危機感，促使他們努力學習、主動精心設計。而且，各種設計方案的涌現增大了選擇空間，對工程的質量控制非常有益。