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3、目標控制原則在工程項目施工成本控制與管理過程中最為基本的技術與方法就是目標控制管理，這種管理方式的實質就是逐一分解、落實計劃的方針、措施、目標以及任務。實現目標管理的關鍵在于應制定切實可行的實現目標，目標應越具體越好，細分到每一個部門、崗位以及個人，不僅應明確工作責任，同時應明確工程施工的成本責任，實現“責、權、利”的統一。
二、財政監督機構加強公路工程項目施工成本控制的策略
1、應獨立核算工程項目財政監督機構人員應根據實際公路工程項目的規模、地理位置與環境以及施工組織特點等諸多因素采取獨立核算財務管理制度。每一個工程項目都會產生工程成本，具有相對獨立的資金流以及工程價款的結算，通過獨立核算財務管理制度可以對每項工程項目進行可靠的確認以及歸集，獨立考察工程項目的成本與效益。因此財政監督機構應設立專門的公路工程項目財務機構，并配置專門的財會人員全面負責各項施工項目的財務管理以及會計核算。
2、應加強對工程項目資金的預算管理財務預算管理是工程項目施工成本控制的關鍵，財政監督機構應建立科學、合理的工程資金回收與使用的資金預算管理體制，通過預算、分析、監督、控制、考核等手段提高資金使用的規范性、目的性與計劃性，將資金損失與浪費程度控制在最低限度，實現資金的最優化配置，盡可能減少資金占用，提高資金使用效益，提高資金周轉率。具體而言，也即是在實際工程項目施工前，確定好施工材料、人力以及設備，根據工程項目的各項費用支出數額、支出時間、支出類別編制項目資金需求預算。主要包括以下幾個方面：（1）根據工程規模確定編制項目施工人員，并按照施工實際進展情況對作業人員進行動態管理，做好施工人員的進場、退場安排。（2）應根據實際施工工程進度，合理安排施工原材料、施工機械等所需物的采購、租賃、使用、維修以及保養等工作，確保能夠充分利用這些材料、設備，盡量減少中轉環節，避免浪費，降低施工成本，并為資金的充分籌措以及適時投入提供重要的參考依據。（3）應加強各施工單位的內部控制制度。由于公路施工的不確定因素較多，情況變化較多，為避免客觀情況的變化，各施工單位應加強內部控制力度，能夠及時發現問題，調整資金需求預算。同時資金需求預算應向財政監督機構匯報，經財政監督管理負責人審核同意、蓋章后才可撥付。
3、應加強工程項目資產的成本核算與管理（1）加強固定資產的成本核算和管理公路施工中使用的固定資產價值較高，但由于公路施工的特點，導致這些高價值的固定資產極易破損，尤其是一些大型的機械設備，使用頻率較高，破損的風險以及程度更大，因此在公路工程項目施工成本控制過程中，應正確核算固定資產折舊，加強固定資產的核算和管理。財政監督機構應統一調配、購置工程項目所需的各種固定資產，若未經批準均不得擅自購買。同時工程項目施工單位人員對于固定資產并沒有所有權，只有管理權和使用權，積極做好固定資產的調人、調出、盤點以及對賬等相關記錄。（2）制定科學、合理的施工材料采購計劃財政監督機構應要求各施工單位根據實際工程施工預算的材料耗量、施工組織計劃以及材料耗用預計量，每月編制施工材料、物資的采購計劃，并交由財政監督機構審核通過后才可以正式進行材料采購程序。同時應要求各施工單位應建立“材料實物帳”制度，主要內容應包括計量、驗收、入庫、盤點、出庫、對賬等，必須保證數據記錄的真實性、完整性、全面性，保證“帳”“、物”、“卡”的一致性。應以存貨費用分配表以及出庫單作為存貨計入成本的原始憑證，應盡可能按照市場供應情況、材料預算用量、工程施工進度等方面因素做好工程用料的庫存限量管理，確定適度的庫存量，避免造成不必要的浪費。
三、應正確核算工程項目成本
1、應制定科學、合理的成本計劃在公路工程項目施工中，施工成本的形成主要包括機械使用費、材料費以及人工費，項目物資和設備的進退場費、臨床設施攤銷費、施工工具費等其他直接費用以及財務費用、管理費用等間接費用。財政監督機構應根據公路工程項目施工成本的支出類別和收入類別制定科學、合理的成本費用計劃，認真落實監督、管理責任。根據工程實際制定嚴格的“降低成本技術組織措施計劃表”、“項目成本計劃表”、“降低項目成本計劃表”以及“間接費用計劃表”等，盡可能細化成本以及費用核算，減少支出，降低消耗。
2、加強預算控制財政監督機構應加強對公路工程項目的資金預算控制，比如對于間接費用支出，應采用包干預算，也即是指對于工程項目施工預算總額進行一次性包死預算，全年都不變；而對于直接費用支出，可采用定額控制。杜絕在差旅費、招待費、電話費等各種非生產型經費開支方面出現浪費行為，杜絕在使用設備材料、物資采購以及工程結算等環節出現管理混亂，造成不必要的浪費。
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一、對財政監督的理解
對財政監督的理解存在著三種代表性的觀點：一種觀點是從經濟運行全過程闡述財政監督的含義，以孫家琪主編的《社會主義市場經濟新概念辭典》提出的財政監督的定義為代表，認為財政監督指的是通過財政收支管理活動對有關經濟活動和各項事業進行的檢查和督促。另一種觀點是從廣義的角度對財政監督的含義進行歸納，以顧超濱主編《財政監督概論》提出的財政監督的定義為代表，認為財政監督是指政府的財政管理部門以及政府的專門職能機構對國家財政管理對象的財政收支與財務收支活動的合法性、真實性、有效性，依法實施的監督檢查，調查處理與建議反映活動。還有一種觀點是從財政業務的角度來闡述財政監督的含義，以李武好、韓精誠、劉紅藝著的《公共財政框架中的財政監督》提出的財政監督的定義為代表，認為財政監督是專門監督機構尤其是財政部門及其專門監督機構為了提高財政性資金的使用效益，而依法對財政性資金運用的合法性與合規性進行檢查，處理與意見反饋的一種過程，是實現財政職能的一種重要手段。
二、對財政審計的理解
財政審計是指國家審計機關對中央和地方各級人民政府的財政收支活動及財政部門組織執行財政預算的活動所進行的審計監督。財政審計，又稱財政收支審計，是審計機關依照《憲法》和《審計法》對政府公共財政收支的真實性、合法性和效益性所實施的審計監督。根據我國現行的財政管理體制和審計機關的組織體系，財政收支審計包括本級預算執行審計、下級政府預算執行和決算審計，以及其他財政收支審計。根據《中央預算執行情況審計監督暫行辦法》的規定，中央預算執行審計主要對財政部門具體組織中央預算執行情況、國稅部門稅收征管情況、海關系統關稅及進口環節稅征管情況、金庫辦理預算資金收納和撥付情況、國務院各部門各直屬單位預算執行情況、預算外收支以及下級政府預算執行和決算等七個方面進行審計監督。隨著我國公共財政體制框架的建立和完善，財政審計逐步實現了三個重要轉變：一是由收支審計并重轉向以支出的管理和使用情況的真實性、合法性審計為主；二是由主要審計中央本級支出轉向中央本級與補助地方支出審計并重；三是財政審計范圍已由傳統的財政決算審計、專項資金審計、稅收和海關征管審計，擴展到預算執行審計、部門決算審計、轉移支付審計、稅收和海關收入審計、政府采購審計、財政績效審計、社會保障審計等。逐步形成了“大財政審計”的概念。大財政審計是財政審計的擴展，也是財政審計的補充。
三、財政監督中對財政審計的監督
20世紀90年代上半期，中國對原有的財務會計制度進行了一整套重大改革。會計準則的重要作用不僅得到實踐工作者的支持，而且也得到了政府財政部門的認可。與此同時，中國又全面地推進了新稅制改革，稅收的剛性通過立法途徑得到了保證。新稅制規定，當公司的財務會計制度與國家財經規章制度存在不一致的地方時。稅收征管機關在征稅時，應以國家財經規章制度的規定為準。這一規定對于理順政府與企業的關系，規范政府與企業的行為。明確政府與企業的分配秩序有積極的作用。自實施財會制度和稅制改革以來，理論界圍繞稅收原則的剛性內涵與會計準則的公允內涵的聯系和區別進行了深入的討論。從歷史發展的趨勢和邏輯來看。稅收原則體系同會計準則體系是一致的，二者都應體現社會資本和個人資本運行的客觀要求。但從某一特定的時期看，稅收原則體系與會計原則體系又是有區別的。首先，稅收原則由于階級性要求可能會做出某種強制規定，
但會計準則體系的階級性要求相對而言并不十分鮮明，審計的準則無疑應是以各項公認的會計準則為基礎的，其實我國早已有注冊會計師與注冊審計師合一之實。其次。財政監督有獨立存在的實體一財政資金言，財政實體還應包括國有資本部分；而審計則沒有獨立存在的實體。財政管理的目的應是加強財政管理、提高財政資金的運行效益；而審計則只是屬于方法論的范疇，審計的階級性并不突出，國家統治的代表——各級政府需要審計，對于微觀經濟單位——公司、企業來說。加強內部監督管理、完善公司的內部審計功能。也是它們管理的重要職能。再者，財政監督包括人事監督和財經監督兩方面內容，而審計監督只有財經監督之責，并無人事監督之權。從法律角度看，一級或上級審計機關實施監督所依據的法律準繩也只能是由立法部門或財政部門所制定的各項財經法規。我國現行的一級審計機關對同級財政的審計也只能在預算法等法規所規定的范圍內進行。當然在這里也可能會有新的情況出現。從長期來看，稅收剛性原則不會脫離會計準則而孤立發展，稅收在它的立法時，會不斷地吸收會計準則演進過程中出現的新東西來充實自己、完善自己。簡言之，稅收剛性既是立法的要求，也會體現會計準則演進中的精華。由于審計監督與財政監督在我們今后的財政活動中將會出現更多的交叉，而且審計監督也有由政府內部監督模式往人大的獨立審計模式過渡的趨勢。探索審計監督和財政監督各自的內容、監督范圍、監督手段、監督效率等也將會顯得日益重要。
四、完善財政審計監督機制的必要性
黨的十七大提出要完善公共財政體系，在今后一個相當長的時期內，我國財政改革與發展都要圍繞完善公共財政體系這個目標努力推進。從內容上講，公共財政體系包括公共財政收入體系、公共財政支出體系、公共財政預算體系、公共財政政策體系、公共財政責權配置規則體系、公共財政制度體系、公共財政管理體系和公共財政監督體系八個方面。財政部部長謝旭人在全國財政工作會議上表示，在2008年財稅改革穩步，推進的基礎上，2009年將大力推進財稅制度改革。由此可見，將對我國財政審計產生了深刻影響，財政審計面臨著“五新”：一是面臨著新的財稅管理模式和管理內容；二是面臨著要確定新的審計客體和審計對象；三是面臨著要運用新的審計手段，開展計算機輔助審計已經刻不容緩；四是面臨著要確立新的審計的目標，更注重績效審計；五是面臨著要適應新的審計環境，要實行陽光審計。由此可見，在公共財政制度重構過程中，要解決制度缺陷，堵塞各方面的漏洞，不僅需要財政內部的檢查監督，更重要的還要借助于財政審計的作用。通過財政審計和財政監督，發現問題和提出建議，促進各項公共財政管理制度的完善。
參考文獻：
［1］魏長生,查勇.淺談績效審計中存在的問題及對策[j].現代審計與經濟,2009,(5).
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國內部分學者從公共財政角度對突發性事件管理進行了論述。劉尚希、陳少強(2003)較早研究了公共財政應急反應機制的構建問題;馬海濤、安秀梅(2003)以SARS為背景提出了構建公共財政的突發事件應急機制,以及從體制和管理兩個方面完善公共財政框架體系。趙要軍、陳安(2007)通過對我國地震應急組織體系及財政應對地震類災害的流程分析,結合國外應對地震類突發事件的成功經驗,分析了我國公共財政應對過程中存在的不足,最后建立了應對地震類突發事件的財政應急機制;周品愛(2008)提出公共財政往往是公共風險的最后一道防線,而應急預算制度應當是公共財政應急機制的核心。
二、突發公共事件的界定
所謂突發公共事件,從廣義上來講是指在組織或者個人原定計劃之外,或者是在其認識范圍之外突然發生的對其利益具有損傷性或者潛在危害性的事件。從狹義上來說,可以定義突發事件是在一定區域內,突然發生的、規模比較大、對社會產生廣泛負面影響的,對生命和財產構成嚴重威脅的事件或者災難。這里的“突發事件”一般會省略“災難性”這樣一個限定詞,但是實際上在說突發事件的時候,都說的是災難性的事件。
在各類自然災害中,地震災害雖然發生的幾率不高,但是相比于其他災害地震有一下幾個特點:(1)突發性比較強,猝不及防。(2)破壞性大,成災廣泛。(3)社會影響深遠。(4)防御難度大。(5)地震還發生次生災害。(6)持續時間較長。(7)災害具有周期性?；谝陨咸攸c,地震系統是一個復雜的系統,是自然與社會相互作用的結果,但在現有的科技水平下,我們還無法規避這類自然災害的發生,但是我們可以依據對自然災害類突發事件發生、發展、衍生及其影響的自身規律,以及對救助主體自身的運作規律的研究,來制定相應的應急機制加以預防和應對,這其中政府的財政應急方面的表現對于救災的效果起著決定性作用。
三、財政應急機制分析
目前我國對于公共財政應對機制的研究還存在許多空白,從國外公共財政應對機制建設的情形來看,完善的財政應對機制應具備幾個條件:一是樹立起建立財政應急反應事件的理念;二是財政應對機制管理應列入日常財政管理的議事日程,有完備的啟動程序和具體的執行標準,一旦出現公共危機,財政應對機制便可馬上投入運行;三是對財政應急事件發生時應有可動用的收入來源及資金籌資渠道;四是在支出上應編制應急預算,應急預算應包含在公共預算的范疇;五是應對機制動用財政資金執行權限應列入財經法律法規之中,一旦有突發事件發生,可以避免不必要的法律障礙;六是完善的財政應對機制應包括指揮決策系統、
信息反饋處理系統、監控系統等一系列組織。
1.公共財政運行機制
(1)財政系統內部成立災難應急指揮體系:當地震類災害發生時,發揮信息溝通、組織協調、以及財政資金的統一調配工作。
(2)完善預備費的管理和使用:目前我國預備費的提取數額與國外相比明顯偏低,有必要提高預備費的提留比例,同時進行預算制度改革,把預備費和年度預算分開管理。
(3) 逐步建立風險分擔的制度框架:在各級財政之間、在政府各個部門之間、在政府與企業、居民之間等方面構建一個風險分擔的制度框架。
2.公共財政震前預警防范機制
震前預警防范是震時響應的前奏,做好震前預警準備工作是有效減緩公眾情緒及減少損失的關鍵,因此震前預警機制就顯得尤為重要。財政系統不僅要與民政系統間建立信息共享機制,還要與地震預測、監測體系間形成信息共享互遞機制,力爭快捷地獲得第一手資料,為應對地震類災害事件做好充足的事前防范工作。
3.公共財政震時響應機制
(1)迅速建立應急指揮中心并啟動應急預案:迅速建立應急指揮中心,發揮統一指揮、分工協作的功能。中央及其以下各級財政部門要根據突發事件的影響范圍并結合各自的管轄范圍,確立一個應急指揮中心,統一部署、分工協作,協調各方資源保證應急所需資金。
(2)簡化應急撥款流程:及時性是突發事件處理的重要原則, “特事特辦”制度雖能一定程度上解燃眉之急,但終不是長久之計,必須簡化突發狀態下的財政資金劃撥流程。
(3)適時監督財政資金周轉情況:在地震類突發事件發生發展的過程中,財政、民政部門要及時的溝通交流信息。
4.公共財政震后恢復重建機制
(1)震后財政資金的及時補償:公共危機一旦發生往往會造成巨大的人員傷亡和財產損失。因此,財政部門要充分考慮災區的需要,制定明確的資金救助計劃和資金補償機制。
(2)對財政資金進行全面審計檢查:震后恢復重建工作完成后,要對財政資金的整個申領、使用過程進行全面的審計檢查,要對違規使用資金的人員進行嚴肅處理。
5.公共財政監督檢查機制
監督檢查機制貫穿地震類突發事件應對的始終。不但要對財政資金的整個流動過程進行檢查,還要對預案及預案管理的有效性及災害處置的全過程進行評估。從中總結經驗教訓,進一步完善財政應急預案。
四、財政應急機制案例分析――以汶川地震為例
(一)中央及地方財政安排救災資金的基本情況
2008年5月12日,四川省汶川縣發生里氏8級地震,造成四川省大部分地區受災,數十萬人傷亡,直接損失300億元。地震發生后,國家減災委、民政部緊急啟動了國家救災一級響應,民政部協調各方資源,中央財政緊急下撥地震救災資金8.6億元。截至11月底,中央和地方各級財政安排抗震救災資金1287.36億元。中央財政共安排抗震救災資金382.42億元,安排災后恢復重建資金651.71億元。全國31個省(自治區、直轄市)和新疆生產建設兵團共安排財政性救災資金253.23億元。四川、甘肅、陜西、重慶和云南5個地震受災省市收到中央及地方各級財政性救災資金共計1166.48億元,已支出480.17億元。
(二)及時監督、審查救災物資、款項的使用
為確保救災資金、物資按要求及時到位、嚴格管理和合理使用,審計署于16日決定,組織對汶川地震救災資金和物資進行審計。從5月14日至11月底,全國各級審計機關對18個中央部門和單位、31個省(自治區、直轄市)和新疆生產建設兵團的1289個省級部門和單位、5384個地級部門和單位、24618個縣級部門和單位進行了審計,延伸審計了四川、甘肅、陜西、重慶、云南等5省(市)的3845個鄉鎮、9526個村,并對76709戶受災群眾進行了調查,并了審計報告。信息透明顯示政府自信、開放心態。
(三)不足和相關建議
1. 救災應急機制有待完善
在本次抗震救災中,由于相關應急機制的不完善,尷尬和措手不及的現象時有發生,由此造成一些不必要的麻煩和本可避免的損失。地震教育連續性深入性不夠,這次汶川地震,如果早有相關地震知識,有些人是完全可以躲避災難、撿回性命的。此外,現在國內救災往往只注重事后處理,事前的預防做得不夠,等出了事才匆忙調集物資。地震的應急機制絕對不是一個地震部門的責任,需要多個部門協調進行。要把災害的每個環節都進行科學評估,建立起完善的風險控制機制,由此可以改變過去“亡羊補牢”式的事后危機管理模式。
2.借鑒國際救災經驗
在運行機制的執行中,中國應該設立一個強有力的常設機構如美國的“國家減災委員會”來主持協調各部門對于災難的預防。 “9•11”事件后 美國2002年底通過了《國家安全法》。2003年3月成立了國土安全部,負責自然災害和恐怖襲擊的防范、預警和緊急救災工作,以確保政府能在各類巨大災害和事故發生時做出最快反應。美國危機應對機制的一套系統可以自行啟動,職責分明,相互協調性強,平常很重視教育和培訓,物資經費有充分保障且注重國際合作,運轉效率很高。
參考文獻:
[1]趙要軍,陳安.公共財政應急支持體系構建――以云南大姚地震為例[J].西北地震學報,2008,(06).
[2]施綿綿.公共危機的財政應急機制探討[J].現代經濟,2008,(09).
[3]劉榮,陳華.公共危機財政應急機制構建:以汶川地震為例[J].財政與公共危機,2008,(06).
[4]趙要軍,陳安.地震類突發事件中公共財政應急機制分析[J].災害學,2007(12)
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會計集中核算是指在資金所有權、使用權、財務自主權不變的前提下取消機關事業單位的銀行賬戶和會計崗位，以會計核算中心為單位集中辦理會計核算工作，是會計委派制改革中融會計核算、監督、服務于一體的一種形式。長期以來，行政事業單位經費實行財政分配、單位包干、分散核算的制度。這種制度在傳統的計劃經濟體制下有其適應性，但是隨著社會主義市場經濟體制的建立和完善，其弊端是顯而易見的。實行會計集中核算就是為了加強財政資金收支的管理和監督，規范財務管理和會計行為，提高財政資金使用效益，為構筑公共財政框架、實現國庫集中收付制度奠定基礎。
一、會計集中核算的意義
1、從源頭上預防腐敗。納入會計核算中心管理的單位統一在“中心”開設賬戶，其原開設的銀行賬戶全部取消，解決了單位多頭開戶、重復開戶問題。它既代管單位資金又代管單位賬務，可以保證罰沒收入、行政事業性收費及時入庫或繳專戶，使“收支兩條線”落實到位。
2、加強了支出管理。免費論文。實行會計集中核算以后，單位資金使用權與管理權分離，在支出管理上更加嚴格，“中心”按照財務制度進行審核后，該支出的按規定報賬，不該開支的予以杜絕。清理了一些不合理的開支項目，堵塞了支出漏洞，提高了財政資金的使用效益。
3、提高了會計信息質量。“中心”工作人員站在第三方的立場上，獨立行使監督職能，客觀真實記錄反映財務收支情況。會計電算化的實現避免了手工操作產生的人為誤差，為會計資料的準確性創造了良好的條件，各類財務報告和有關會計信息由“中心”統一報送，保證了會計信息的質量，便于領導及有關部門及時掌握情況。
4、規范了會計基礎工作，加強了財務管理。“中心”成立前，有些單位忽視會計基礎工作，導致管理混亂。會計科目隨意設計，相同部門會計科目不一致，各搞各的，上報的數據口徑不一致，對領導決策不利。實行會計集中核算后，各部門統一會計科目，統一會計報表，統一會計核算內容與方法，。使各項數據更具有可比性。
會計集中核算是指在資金所有權、使用權、財務自主權不變的前提下取消機關事業單位的銀行賬戶和會計崗位，以會計核算中心為單位集中辦理會計核算工作，是會計委派制改革中融會計核算、監督、服務于一體的一種形式。長期以來，行政事業單位經費實行財政分配、單位包干、分散核算的制度。這種制度在傳統的計劃經濟體制下有其適應性，但是隨著社會主義市場經濟體制的建立和完善，其弊端是顯而易見的。實行會計集中核算就是為了加強財政資金收支的管理和監督，規范財務管理和會計行為，提高財政資金使用效益，為構筑公共財政框架、實現國庫集中收付制度奠定基礎。
二、實施會計集中核算取得的成效
1.實行會計集中核算，強化了會計監督職能。實行會計集中核算，會計核算中心的財務人員與原單位脫離人事、組織、工資關系，消除了與被管單位的依附思想，解除了會計人員的后顧之憂，保障了會計人員依法獨立行使職權，增強了會計人員的責任感和使命感，使財政預算資金從撥出到使用的全過程置于財政監督之中。
2.精簡了會計機構、會計人員，提高了工作效率。實行會計集中核算，各單位設報賬會計,負責單位的資產管理、財務管理和報賬工作，單位的會計核算和管理由會計核算中心負責，既精簡了人員，又解決了機構臃腫，核算效率也因電算化的實施而大大提高，工作水平大大改進。
3.強化了財務資金的統一管理和調度。實行會計集中核算，取消了各單位在銀行開設的賬戶，使分散在單位的資金全部集中到會計核算中心的統一賬戶上，達到科學安排、監督使用的目的，增強了政府的宏觀調控能力。
4.從源頭加強控制，推動黨風廉政建設。實行會計集中核算，對財務收支進行全方位全過程的監督管理，在一定程度上減少了部分單位及其領導使用國家資金的隨意性，會計的核算行為得到了有效控制，一些超標準不合理的支出明顯減少，不合理的財務支出行為在萌芽狀態就得到了治理。
5.實行會計集中核算，為“收支兩條線”、“政府采購制度”的實施提供了條件。會計核算中心為其他財政改革提供了平臺。納入核算中心的單位，核算中心在銀行開立統一賬戶，財政全程監督，有效制止了亂收費行為。實行收繳分離，各項資金合理分流，杜絕了收入不入庫的現象。實行會計集中核算，深化了政府采購制度，擴大了采購范圍，從資金結算上有效地杜絕了未經批準自行采購、不合理的開支和違法違紀的行為。
三、存在的主要問題
1、一定程度上不利于財政工作，不利于調動報賬員的積極性。成立“中心”后，取消了行政事業單位會計機構和會計人員。各單位根據業務量大小和工作需要，確定1至2名報賬員。單位的會計崗位被取消，但報賬員仍然承擔著單位的財務管理、資產管理、部門預算編制、決算編制等工作，其工作積極性不能充會發揮。有的報賬員不具有會計資格，不懂得會計制度和基本的財務知識，更談不上編制預、決算，影響了財政工作的質量。
2、會計監督的力度難以充分發揮。實行會計集中核算的目的是使單位的收入與支出、資金來源與資金流向、專項資金的使用管理等財務活動都處于有效的監督管理之下。“中心”實行大廳作業，柜組辦公，只能忙于報賬、記賬的具體業務，對單位各項支出，僅僅審核單位報來的單據是否合法，只要單據合法有效，不管單據上反映的經濟業務是否真實，都予以報銷。只能承擔會計賬務處理，沒有時間和精力進行事前、事中、事后監督，特別是失去實地監督和日常監管缺乏對單位經濟活動直接、及時、有效的監督。
3、加大了財政部門承擔的風險。新《會計法》明確規定，單位負責人對本單位會計工作和會計資料的真實性、完整性負責，而會計集中核算在一定程度上改變了單位的核算權和會計資料占有權，改變了單位的會計主體地位。會計檔案集中到“中心”存放，加上“中心”成立時，各單位財務章統一收到“中心”管理，給單位帶來不便的同時，也給財政帶來大量的風險；“中心”管理單位多，資金數額大，財務手續繁多，加之運行機制難以盡善盡美，一名會計人員承擔十幾到三十幾個單位的賬務處理工作，不可能象原來的單位會計那樣了解各單位具體情況，難免會出現這樣或那樣的管理漏洞，如果萬一出現如會計賬務處理差錯、單位會計信息失真、專項資金被擠占挪用等問題，難以準確界定單位和財政部門的責任，財政部門在會計集中核算中變相地承擔了單位在預算執行中的職責和違規風險。免費論文。
4、增加了財政壓力。實行會計集中核算后，各單位會計憑證、會計資料全部集中到“中心”存放，需要大量的人力、物力以及足夠大的庫房，加上中心設備購置費和正常運轉費，是一筆不小的開支，加大了地方財政壓力。
5、報賬員、“中心”會計員的身份、職責難以界定。委托記賬是會計集中核算的理論基礎，成立會計核算中心時，取消了單位會計機構和會計崗位，報賬員已失去會計身份，但實際工作中還要承擔會計在單位經濟活動中財務管理、資產管理、預決算編制等工作，而中心會計員雖然是會計身份，但不能完全承擔《會計法》賦予的職責，因此會計員與報賬員實際從事的工作和他們的身份均不相稱，職責難以準確劃分。
6、會計報表不完整，不能滿足實際需要。目前“中心”報出的會計報表只有基本數字，沒有補充資料和補充報表，更缺少報表分析。“中心”統一使用一套會計軟件和報表軟件，會計報表不能滿足不同行業的需求和單位的內部管理需要，有的報賬員還要記一套賬，做會計報表以滿足實際需要，這樣造成了重復勞動，浪費了人力物力。
四、改進措施
1、健全和完善會計法規體系。政府要抓緊制定與新《會計法》配套一致的具體操作辦法，對政府監督、財政監督的權限、范圍等要作出明確的規定。
2、加強管理建立健全各項管理制度。“中心”要按照會計制度、現行財經法規，制訂報賬審批制度、現金管理制度等一系列制度，使各個崗位責權分明，各項工作逐步實現制度化、規范化、程序化。
3、增強服務意識，樹立“窗口”良好形象。“中心”工作人員與各單位打交道時，要盡可能在政策法規允許的范圍內，妥善解決各單位的問題，做到既堅持原則又講究方法，既提供優質服務又堅持規范管理，樹立財政“窗口”的良好形象。
4、加強隊伍建設。免費論文。財政部門要加強對“中心”工作人員的培訓和管理，組織他們學習黨和政府的各項方針政策和財經法規，不斷提高其政治業務素質，提高服務水平，使其嚴格按制度辦事，讓制度變成習慣，自覺接受各方面的監督，為政府理好財。
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篇5
（一）實現節約公共財政資源的客觀要求
“十二五”規劃《綱要》要求落實節約優先戰略，提高能源資源利用效率。因此，在促進節能降耗過程中，財政部門要及時調整財政支出結構，完善財政政策，充分利用績效管理來增加政府工作與財政資金管理的科學性與公開性，提高政府理財的民主性與社會參與性，保證政府部門及其組織以“最低成本的方式”滿足公眾的公共服務需要，最終達到節約公共財政資源的目的。
（二）改善民生財政支出績效現狀的迫切需要
我國現階段經濟發展水平的提高、經濟結構的調整都要求我國對財政支出結構進行調整和優化，進而提升民生類公共項目財政支出績效。
當前，我國民生類公共項目內部支出、政府間公共項目支出、地區間公共服務支出均出現了失衡。國家對現有事業機構投入大量資金，而事業機構給社會提供的公共服務卻嚴重不足；國家在公共衛生、農村義務教育等基本的公共產品供給和公共服務方面投入較少；加上財政收入向中央集中，導致我國的區域發展不平衡，一些中西部落后地區難以提供和東部沿海地區均等的基本公共服務。此外，我國部分公共服務組織存在著機構冗雜、職責混亂，職務消費不受節制，公共財物閑置浪費嚴重等問題。加上公共服務組織盲目決策，導致組織機構在這種高運行成本下的服務質量卻十分低下。因此，必須通過有效的績效管理來提高政府服務能力和水平。
政治體制改革和行政管理體制改革日益緊迫，推進績效預算改革己成為決策層的共識。只有逐步建立起民生績效預算活動的制度框架，制度安排和相關工作才能有序地進行。
二、民生類公共項目績效預算制度的構成
（一）明晰的民生類公共項目財政支出分類體系
黨的十七大以來，民生類財政支出項目逐步有了合理的分類，政府繼續把支持“三農”、促進教育、醫療衛生、社會保障等社會事業的發展，保障改善民生，作為財政工作的重點。
一是“三農”。綜合運用財政補助、財政貼息等手段促進農業和農村經濟結構調整；支持勞動力轉移，促進農村公共服務均等化；提高低收入農戶低保標準，保障低收入群體。二是教育。進一步確立教育的基礎地位，落實農村義務教育經費保障機制，完善教育投入增長機制，積極推進高等教育。三是就業再就業。完善促進就業財稅政策，重點解決高校畢業生、農村轉移勞動力、城鎮就業困難人員就業問題。四是社會保障體系。推進新型農村社會養老保險，完善社會救助體系，加強福利機構和慈善組織建設。五是生態文明建設。將“生態城市”作為發展模式，統籌城鄉生態環境保護，加大污染減排和環保基礎設施投入。六是深化醫藥衛生體制改革，全面實行新型農村合作醫療制度，健全城鄉醫療救助制度，提高公共衛生和基本醫療服務水平。
（二）合理的民生類公共項目財政支出績效評價制度
建立合理的民生公共項目財政支出績效評價制度，就是要制定出完善的民生類公共項目財政支出績效的評價方法、評價指標、評價標準等制度，使其評價和監督更加公正和客觀。目前，我國以社會效益為主的民生公共項目對公共財政支出績效評價體系提出了更高的要求。
一是對各個具體的民生類公共項目的績效進行評價。通過對邏輯標準、管理標準和成果標準的評價，來衡量民生項目支出的合理性及績效目標的完成情況等，從而確定公共資源的使用效率。二是民生類公共項目財政支出績效指標及標準。民生類公共項目的財政支出是以社會公共效益為主，具體的設計嚴格遵循相關性、經濟性、可比性和重要性四項原則。針對民生類公共項目的特殊性問題，在評價前根據具體情況對權數進行一定的調整，更準確地突出民生類公共項目的關鍵因素；在定量分析的同時和定性分析相結合。三是民生類公共項目財政支出績效評價主體的權威性。財政部負責制定和實施技術規范，科研機構等專家組協同政府部門確定指標、標準，并對支出績效進行分析，支出的實際效果由社會公眾檢查是否滿足需要。四是在財政資金運行各環節建立財政支出績效評價制度。在收繳環節、分配環節，分類細化民生類公共項目預算指標；在支付環節，采取國庫集中支付方式。五是財政部門、預算單位、審計和財政監督機構、社會中介機構在財政支出績效評價工作中職責和業務分工的劃分等制度。
（三）有效的民生類公共項目財務報告與問責制度
有效的財務報告與問責制度是民生公共項目績效預算制度的重要部分。健全民生公共項目績效預算制度，要求建立能夠全面、系統地反映公共項目財務受托責任的政府財務報告。因此，要求政府財務報告內容要完整，會計信息要有詳細披露，能充分反映整個民生類公共項目的財務狀況。明確每年公共項目的財政支出情況，繼續重視民生項目，加大對教育、社保等民生領域的投入力度。財務報告除了反映財政資源的來源、分配和使用的信息、預決算信息、籌資過程的信息、政府財政狀況及其變動情況外，可以突出如國債及其還本付息情況等有中國特色、能體現中國政府財務特征及社會關注的公共項目的財務信息。
構建有效的民生公共項目的問責制度：一是建立寬范圍的問責制度。明確我國各級政府和政府部門之間職責和權限，在教育、醫療衛生等各項具體的民生項目實施問責制度，對行政決策進行制度性定期審查，并將結果作為考核和任免干部的重要依據。同時，將無作為的行政行為納入行政問責的范疇，并根據民生類公共項目各項指標制定行政不作為責任的標準。二是在對民生類公共項目的問責中，屬于異體問責主體的公民、社會團體以及媒體應發揮重要作用。對于公民來說，應該樹立真正的民主意識，對民生類公共項目有所了解。我國新聞媒體現已較廣泛的參與到公共項目的行政問責過程中來，以新聞報道和相關評論為武器加大對民生類公共項目績效預算制度實施的監督力度。三是制度問責的完善和問責程序的健全。我國目前已有的問責法理依據主要是《中華人民共和國公務員法》，還需在政治責任的制度化、規范化方面繼續努力。同時，需要健全問責的啟動程序和處理程序。如民生類公共項目的問責程序啟動后，執行聽取報告、調查、撤職等問責環節。
（四）科學的民生類公共項目預算與會計制度
科學的公共項目預算會計制度是民生類公共項目績效預算運作的基本保障。財政部門必須及時制定規范的公共項目預算會計制度，為各部門做出正確決策提供重要依據。
科學的民生類公共項目預算會計制度包括：一是寬范圍的核算，形成集中支付的會計制度。重點對民生類公共項目進行核算，建立專門的民生類公共項目資金的預算體系，實現對民生類公共項目資金的全程監控。二是健全的績效審查制度。制定相關的法律法規，明確規定公共項目績效審查的內容、范圍、程序和法律責任等，提高對教育、醫療、社保等項目預算審查的質量。三是完善的預算監督制度。通過充實監督組織、優化監督方式和流程，強化政府與公共部門的審計制度，來保證民生類公共項目預算及執行過程的有效的監督。同時，完善相關預算法律，制定與績效管理相適應的責任形式，使公共部門管理者承擔的責任與每個民生類績效目標建立內在的聯系。四是政府會計制度。根據現有的條件和預算管理要求，有目的地實施權責發生制，并建立政府公共項目的財務狀況報告制度，全面地反映民生類公共項目的實質績效。五是科學的民生類公共項目的會計科目，解決會計科目功能不足問題。六是政府與非營利會計體系。審計部門作為監督預算的專業性機構，對預算進行全面的監督，實現對預算編制、預算執行、決算等全面監督，監督內容也要拓寬為涉及民生類公共項目預算資金的所有預算管理。
三、民生類公共項目績效預算的實施建議
（一）加速與政府績效管理的協同推進
民生類公共項目投資由于其資金來源的特殊性，政府財政部門對其的監管作用主要從資金集中支付制度和財政投資評審制度兩方面進行績效管理。財政投資評審機構主要在政府公共項目的投資預算控制過程中把關，并且在項目結、決算前進行審查，控制項目總投資的最終環節，監督固定資產形成并交付使用。同時，突出審計部門的審計監管價值，將審計監督職能貫穿于民生類公共項目建設的整個過程當中，實施事前、事中、事后全程動態審計，以保證公共項目的質量和資金使用的效益。并及時查明經濟目標和預算的實現程度，改善管理，最終審計項目決算的真實性和合法性。
（二）借鑒發達國家政府對公共項目的監管模式
發達國家政府對公共項目的監管模式給我國帶來了很大的啟示。在發達國家公共項目是作為政府采購的一部分，政府采購職能受到嚴格的法律、司法、行政規定以及程序的限制。我國要學習發達國家政府以公開透明、公平和效率為基本原則，對我國民生類公共項目進行監督和管理。美國政府設有專門的機構對公共項目進行監管，這些監督評價機構具有獨立的機構、權限和職責。在英國，政府公共項目監管主要由國家審計署和英國審計委員會負責，而對具體公共項目的管理和審計，采取的是合同約束和由社會中介組織提供公正服務等辦法解決，這些都對我國民生類公共項目的監管有一定的啟示。
（三）營造良好的績效預算推行文化環境
篇6
事業單位是行使國家斌予的一定權力、具有一定的政府職能、管理社會公共事務的組織機構。事業單位的財務核算一般比較簡單，但是其工作職責的特殊性決定了其在財務管理方面比較薄弱，普遍存在一些問題。分析事業單位財務管理存在的問題及對策對防止國有財產流失，保證事業單位順利的為百姓服務具有重要作用。
一、加強事業單位財務管理的必要性
由于事業單位本身具有公益性的性質，國家對事業單位的監管力度不如對企業嚴格。加之，各事業單位都把工作重點放在年度任務的完成上，忽略了日常的財務管理。目前事業單位在預算管理、資金使用、資產管理等環節缺乏有效性，造成大量的資金浪費，資產管理混亂，致使事業單位的財務管理存在一些漏洞。另外，預算執行與預算制定相脫離現象嚴重，造成了大量的資金浪費。有的事業單位甚至成為了腐敗現象滋生的良好土壤和國有資產流失的有效渠道。在新問題與新情況不斷出現的今天，進一步規范和強化事業單位財務管理與財會制度改革，促進事業單位各項事業健康有序發展，發現財務管理中存在的問題，并及時的解決問題顯得尤為必要。
二、事業單位財務管理中存在的主要問題
1、財務管理體制不健全
（1）制度不健全
一方面在專項資金的申報上把關不嚴存在問題，供應范圍過寬。二是資金分配存在嚴重的隨意性。憑關系下經費的情況，帶有普遍性，這樣容易給擠占挪用專項資金可乘之機。
（2）財務制度形同虛設
事業單位是隸屬于財政的一級公益性單位，每年的收支預算與決算都由財政統一管理。一直以來，這種體制使得一些單位領導干部忽視財經制度與法律，不按正常程序辦事，倒致脫離預算項目任意支出的情況時有發生；有些單位資金不及時入賬，仍存在資金截留挪用現象；出差或借款人員公款私用長期掛賬情況屢見不鮮。
2、資金管理存在隱患
（1）事業單位一般都是一級獨立法人單位，對資金的支配與使用有自主權。但資金隨意使用、使用計劃性不強等情況客觀存在。
（2）資產管理工作不規范，對資產缺乏有效的動態管理
各級財政部門對行政事業單位資產的管理主要靠各部門、各單位的資產報表匯總而來，并不掌握各基層單位的資產明細數據。大多數基層單位的資產數據還處于手工登記或表格登記階段，在資產的類別劃分上，各單位也沒有統一規范的資產條碼標準。同一項資產，名稱登記卻各不相同。對資產的調入、調出、報廢也缺乏必要的動態管理。
三、改進事業單位財務管理的對策
對于事業單位財務管理中存在的問題要下決心看到一個就解決一個，逐步地從根本上實現單位內部科學和有效的管理，從根源上杜絕各級腐敗事件的發生。事業單位針對上述財務管理中的不足應從如下幾個方面加以完善和改進。
1、健全財務管理體制，形成有利于會計工作規范化的長效機制
（1）編制資金使用計劃，加強資金管理。
事業單位要根據本單位的實際情況，編制科學合理的資金使用計劃，嚴格控制開支標準和范圍。本著優先保證正常運轉的原則，最大限度地把資金用于單位的事業發展上。在嚴格執行財政預算的同時，確保資金安全有效的運行。
（2）建立起較完善的單位預算編制、執行制度。
要嚴格按照財政部門預算管理的要求及時準確的編制好預算，同時要嚴格執行預算，堅持按項目、時間和進度安排支出，做到不隨意變更預算項目、不超預算安排支出。
2、加強事業單位內部控制制度，建立科學的財務評價體系
（1）事業單位要長期有效地進行財務管理。一方面要建立健全內部會計制度，要求財務人員要分清職責，使不相容職務相分離；另一方面要建立內部牽制制度、財務監督制度、健全內部控制制度，強化收支管理，促使會計人員依法履行職責，保證會計核算的真實性與合法性。
（2）建立財政監督檢查管理制度。財政監督管理部門要經常進行監督、檢查，及時發現工作中存在的問題存在問題，并對違反財務管理規定的行為堅決予以制止和糾正。
（3）建立社會監督機制。要建立舉報、投訴電話和信箱，對違法違規行為實行有獎舉報，鼓勵全社會對單位執行財政財務規章制度情況進行監督。
3、合理配置財務管理人員，不斷提高財務人員的業務素質。
（1）形成合理的人員配置機制。各事業單位要高度重視財務管理隊伍的建設，把提高財務管理人員素質納入單位的人才發展規劃，根據各單位自身發展的需要，配備勝任的財務管理人員。
（2）加大培訓力度，加強后續教育。隨著市場經濟的發展，會計領域也在不斷地發展變革，新業務、新概念、新方法層出不窮，會計人員只有不斷更新會計專業知識和技能，熟悉會計基礎工作的標準，才能做好自己的本職工作。
總之，只有規范事業單位的財務管理活動，強化事業單位的財務管理職能，才能促進事業單位的健康發展，使事業單位在建設社會主義各項事業過程中發揮其應有的作用，實現經濟效益和社會效益的雙贏。
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篇7
政府投資項目也稱公共工程，是指為了適應和推動國民經濟或區域經濟的發展，滿足社會的文化、生活需要，以及出于政治、國防等因素的考慮。由政府通過財政投資、發行國債或地方財政債券、向證券市場或資本市場融資、利用外國政府贈款和國家財政擔保的國內外金融組織貸款以及行政事業性收入等方式獨資或合資興建的固定資產投資工程。它以政府為實際投資主體、以財政性資金為主要資金來源，因而也經常被稱為財政投資項目。
政府投資項目管理，是指項目管理者站在投資主體的角度，為保證工程質量、加快工程進度、節約工程投資，在項目建設周期內，用系統工程的理論、觀點和方法，通過一定的組織形式和具體措施，充分發揮計劃、組織、控制、協調和監督職能作用，對政府投資項目進行的全過程、全方位的管理。其主要特點：一是管理范圍大。涉及到項目建設周期內的各個階段。包括項目建議書的編制與審批、可行性研究報告的編制與審批、初步設計、施工圖設計、概預算審查、項目法人單位的建立、工程招投標及施工管理、竣工驗收及交付使用、效益評價和財務監督等諸多環節；二是管理內容多，包括建設程序管理制度、政府采購制度、項目法人負責制、工程合同管理制、建設監理制、財政基本建設資金評審與財務管理制度等；三是管理視角廣，管理者必須站在政府投資主體的角度，從促進經濟與社會和諧發展、保護和改善生態及人文生活環境、節約財政開支的大局出發，保證工程質量，推進工程建設，提高工程投資使用效益；四是管理主體獨特，作為項目管理的一項重要內容，立項審批等項目決策至關重要，作為政府投資項目，其決策主體理應是政府，這樣，本應置身度外、以守護人身份出現的政府自然而然又參與到政府投資項目管理的具體過程中，成為政府投資項目管理必不可少的一個主體。而由于政府的存在缺乏實體形象，其職能主要體現在組成政府的各部門身上，以至在整個項目建設實施過程中，沒有一個相應的部門或機構代表政府來履行管理和監督責任。
二、加強政府投資項目管理的必要性
作為我國當前社會經濟發展的重要構成要素，政府投資項目涉及到經濟、環境、文化及生活的各個方面，其工作進展及實施狀況直接關系到國民經濟發展的好壞及快慢，關系到百姓生活質量的變化及和諧平安社會的建設。如何加強政府投資項目管理，確保工程質量，提高投資效益已成為百姓關注、政府重視的熱點、焦點問題，值得我們認真研究。
1、加強政府投資項目管理是建設節約型社會的要求
建設節約型社會是我國的基本國策，也是全面貫徹落實科學發展觀的必然要求。加強政府投資項目管理，堵塞基本建設支出漏洞，合理控制投資成本，提高財政資金使用效益，是推進節約型社會建設的一個重要方面，事關經濟社會發展的全局，具有十分重要的現實意義。它既能強化政府職能，提高政府執行力，又符合現代管理效益原則的基本要求，有助于統籌考慮社會效益和環境效益，促進資源節約，合理壓縮財政支出，把有限的財政資金用到刀刃上，更好地滿足社會經濟發展需要，是全面建設小康社會的重要保障，是建設節約型社會的重要推進器。
2、加強政府投資項目管理是建立公共財政的要求
公共財政具有資源配置、收入分配、調節經濟和監督管理四大職能。政府投資作為一項經濟活動，既是一個政府宏觀調控的職能問題，又是一個資源配置問題，是公共財政管理的一項重要內容。通過加強政府投資項目管理，既可以清除市場配置資源的各種障礙，促進生產要素有序流動，解決市場不能有效配置的公益性及公共基礎設施建設等問題，促使公共財政的陽光向民生工程、“三農”建設、環境保護等公共事業傾斜，保證財政資金投向的合理性；又有利于遏制截留、挪用建設資金，高估冒算和“三超”浪費等現象發生，提高財政資金使用的安全性、合規性和經濟性；還能促使政府在投資決策中慎重行事，完善財政分配的民主決策機制，提高財政預算安排的科學合理性和透明度。可以說，加強政府投資項目管理是財政合理配置資源、依法監督管理職能的重要手段，是財政工作的重要組成部分，是推進公共財政建設的重要手段。
3、加強政府投資項目管理是廉政建設的要求
腐敗是中國社會的頭號毒瘤。從源頭上預防和懲治腐敗，大力倡導廉政建設是推進中國特色社會主義建設的重要保障，事關黨和國家的前途命運。作為腐敗易發多發的薄弱環節，工程建設中的職務犯罪案件占全部職務犯罪案件的90％以上，分解工程，收受回扣；圍標串標，暗箱操作；非法轉包，索賄受賄；權錢交易，提高造價等商業賄賂違法、違規行為時有發生，“工程上去了，干部倒下來”的現象屢見不鮮，嚴重破壞了市場經濟公平競爭秩序，影響了國民經濟發展環境，敗壞了黨風、民風，損害了黨和政府的形象，造成了國有資產的流失浪費，群眾對此反映強烈，政府投資建設領域已經成為防腐、反腐的重點，必須采取有力措施予以整治。加強政府投資項目管理，規范政府投資行為，提高政府投資項目監管實效，有利于營造公平、公正的市場競爭環境，規范社會主義市場經濟運行秩序，防止商業賄賂等腐敗行為的發生，改善黨和政府在人民群眾中的形象，推進社會主義各項事業和諧穩定、又好又快發展。
4、加強政府投資項目管理是提高政府執行力的需要
“管理是一種實踐，其本質不在于知，而在于行?！眻绦辛κ钦ぷ鞯纳?，政府履行工程項目管理職責，執行力是不可或缺的要素。執行力弱，就會政令不暢，有令難行，甚至有令不行，政策落實就可能“雷聲大雨點小”。從我國政府投資項目管理的現狀來看。不少政府投資項目管理組織較混亂，“投資、建設、管理、使用”四項職能合一，分工不明，職能交叉，各相關部門各自為政，管理越位與缺位并存，相互扯皮，效率較低，項目實施中執行力弱，監管不嚴，漏洞較多，工程造價控制不力，往往是建一個工程交一次學費，浪費大量的人力、物力、財力。加強政府投資項目管理，理順政府投資項目管理各有關部門之間的關系，建立職責分明、溝通順暢、配合密切的政府投資項目管理體制，減少推諉扯皮，提高政府執行力，防止管理真空，切實履行政府投資項目管理主體職能已成為擺在我們面前的熱點、焦點問題。
5、加強政府投資項目管理是提高政府投資效益的需要
常言道，管理出效益。當前，不少政府投資項目投資計劃制訂較隨意，缺乏科學論證，項目立項審批前未進行項目比選和公示，“形象工程”和“獻禮工程”較多，加上資金是無償撥付和使用的，沒有保值增值、還本付息的壓力，項目實施中對自行擴大建設規模、提高建設標準、增加建設內容等現象往往缺乏有效的外在管理和制約措施，預算約束弱化，不少項目概算超估算、預算超概算、決算超預算，投資難以控制，工期一再推遲，“釣魚工程”、“胡子工程”較為普遍，不僅影響投資效益，浪費國家財力和公共資源，困擾社會事業發展，而且容易滋生腐敗，有的還因建設資金不到位造成拖欠民工工資和工程款等問題，影響社會穩定，損壞政府投資項目在公眾中的形象。加強政府投資項目管理，通過有目的的計劃、組織、指揮、調節和控制，有助于規范政府投資行為，加快工程進度，節減財政開支，提高政府投資效益，創造和形成新的生產力。
三、加強政府投資項目管理的建議
1、推行項目價值管理，重點做好政府投資工程項目前期可行性論證及決策
項目前期規劃及決策階段主要包括項目建議書、可行性研究報告、初步設計、立項審批等工作，在這個階段雖然所需花費的資金不多，但對項目價值及投資費用的影響卻至少占70％以上，直接關系到項目的成敗得失。是工程項目價值管理的最重要階段。缺乏科學論證、敷衍了事的可行性研究和錯誤的決策將會帶來人力、物力、財力的浪費，甚至造成無法彌補的損失。在這個關鍵點上必須樹立項目價值管理觀念，以實現項目利益各方最高滿意度為目標，科學分析、理性判斷、民主決策。第一，要建立健全政府投資管理制度，規范政府投資行為，嚴格按法定程序審批政府投資項目，對關系百姓民生、經濟社會發展的重點項目實行事前公示制，防止重復建設無序投資，確保政府投資項目投向合理、程序合規；第二，要認真開展調查研究，前移政府投資評審關口，嚴格把好項目建議書、可行性研究報告、初步設計及概算的審查關，堅持“先評審，后立項”，做好項目的比選和可行性論證，建立健全項目儲備庫，做深做實項目前期工作，謹防超標準、超概算、超財政承受能力；第三，要切實貫徹執行政府采購制度和招標投標管理制度，該招標采購的決不直接發包，堅持“貨比三家”，加強對投標單位的資格審查，防止圍標、串標和“暗箱操作”，堅持“先評審、后招標”，從源頭上擠壓工程招標采購預算的“水份”，防止高估冒算和漏項漏算，為合理控制項目開支提供重要保證。
2、切實加強工程項目管理，把好事中監督關口
一是加強對建筑市場的監督管理，采取有效措施解決施工企業“借殼”掛靠問題，嚴厲打擊圍標、串標、賣標、非法轉包分包行為，強化對工程監理、造價咨詢、招標等中介機構的監管，嚴肅建筑市場運行秩序，對有違法、違規行為的企業、中介機構，要予以嚴肅查處，情節嚴重的，要堅決吊銷資質證書，依法清出建筑市場；二是加強合同管理，規范合同簽訂行為，認真審核合同條款的合法性、嚴密性，詳細約定工程質量、進度、合同價款的確定及其調整方法、雙方的責任和義務、工程付款方式、違約責任等內容，盡量減少合同中的“活口”，防止因合同糾紛影響工程進度或增加工程造價；三是明確職責分工，強化責任意識，按照“投資、建設、監管、使用”四分開原則，積極推行政府投資項目代建制，充分發揮項目管理公司的專業優勢，大力節減投資成本；四是加強項目實施階段的監管，堅持“集體研究，分級審批，先批后變”的原則，嚴把工程變更關，及時處理施工中遇到的問題，合理界定各方責任，嚴格控制現場簽證，保證工程質量，減少返修費用。
3、加強項目資金管理，鎖住政府投資管理的“籠頭”
篇8
立足于本國國情，通過比較和借鑒來吸收發達的市場經濟國家的經驗和做法，是我們加強財政法制建設，推進依法行政、依法理財的一項重要內容。從發達國家的情況看，其公共財政管理方面的基本經驗便是充分注重運用法律手段，堅持依法理財，不斷提高財政管理法治化的水平。從總體上看，其財政法制建設的主要特征包括如下三個方面：第一，財政法律制度較為健全。財政活動的各個領域、各個環節均有法可依，法律規定比較科學、合理，財政法的效力等級較高，可操作性也比較強。第二，能夠依法進行財政管理。許多國家的預算編制草案相當細致，幾乎對每一項開支都有詳細的論證。立法機構對預算的審批程序極其嚴格，審批過程的公開度和透明度很高。在收入方面，無論開征稅種、設立收費項目，還是發行公債，均有嚴格的法律規定。在支出方面，政府嚴格按照預算確定的支出來提供良好的公共產品和服務，如遇特殊情況需要臨時增加預算，則須根據有關法律程序進行審批。第三，重視對財政執法的監督，各個執法監督機構之間有明確的職責分工，追究法律責任一視同仁，對執法不嚴格，等違法行為進行嚴厲的處罰。
二、財政監管在依法理財中的重要地位
所謂財政監管，是財政機關在財政管理過程中依照國家有關法律法規對國家機關、企事業單位及其他組織涉及財政收支事項及其他相關事項進行的審查、稽核與監督檢查活動。財政監管寓于管理活動當中，體現財政管理的本質屬性，與資金運動同步進行，其主要作用就是及時發現和糾正預算執行中的偏差，保證財政分配的科學、正確和有效。
在我國，財政監管的主體是國家財政機關，各級財政部門是財政監管的執法主體。財政監管是財政部門內部各職能機構的共同任務，各級財政機關內部的預算編制、預算管理、國庫等業務機構都行使監管的職能。同時，為更好地履行監管職能，發揮財政檢查這一體現監管職能內在屬性的必要手段，各級財政機關內部還設有財政監管專門機構，專門行使財政檢查職責。財政機關專門監管機構，一方面接受上級財政機關對財政監管的業務指導；另一方面按照分級負責的財政管理體制對本級財政負責，接受本級政府管理，及時向本級財政和政府報告財政監管中發現的重要情況或問題。
財政監管職責體現著財政管理的范圍與權限。財政部門監管機構的職責主要包括：（1）對本級各部門及下一級政府預算、決算草案的真實性、準確性、合法性進行審查稽核，并根據本級政府授權對下級政府預算執行情況進行監管。（2）對本級預算收入征收部門征收預算收入情況，本級國庫辦理預算收入的收納、劃分、留解情況進行監管。（3）對本級預算支出資金的撥付、使用和效益情況進行監管。（4）對本級各部門及其所屬各單位的預算執行情況及預算外資金收取、管理和使用情況進行監管。（5）對國有資本金基礎管理及國家基本建設項目預算執行情況進行監管。（6）對本級各部門、各單位執行財稅政策、法規情況進行監管。（7）對社會審計機構在執業活動中的公正性、合法性進行監管。
在職能上，財政監管與國家預算收支、預算外收支和企事業單位執行國家有關財務會計政策情況密切相關。從總體上看，財政監管的范圍主要包括如下五個方面：一是預算監管。即對各級財政預算、預算執行、決算的監管檢查?！吨腥A人民共和國預算法》的頒布為財政機關實施預算監管提供了法律保障。預算法規定：財政機關是預算編制、組織實施的職能機構，負責編制決算草案具體事項并糾正本級各部門決算草案不合法之處，監管本級各部門和所屬單位預算的執行。財政機關通過預算監管，促進各部門和各單位認真貫徹《預算法》和其他規范性文件，及時發現處理預算中存在的問題，實現收支平衡。二是稅務監管。稅務監管包括國家財政機關依法對稅收機關和納稅人執行稅法的情況進行監管檢查，及時發現并糾正違反國家稅法的情況，保證稅款及時、足額上繳國庫。三是國有資產監管。國有資產的使用者要接受財政機關的監管，依法、合理、有效使用國有資產，防止國有資產的流失，保證國有資產保值、增值，實現資源配置優化的總體要求，提高國有資產的使用效益。四是預算外資金監管。預算外資金是國家財政資金的組成部分，盡管未列入國家預算管理，但其收支管理的好壞直接影響著國家財政分配職能的實現。加強預算外資金管理是加強財政管理的重要內容。財政機關對預算外資金監管就是依法監管預算外資金的收入和支出、使用的合法性，確保預算外資金取之有道，用之有效。五是財務會計監管。財務會計監管是財政機關依照《會計法》及國家有關財務會計法規制度對行政事業單位和企業的各項財務會計活動的合法性、真實性實施的監管。它同時包括對會計師事務所等社會中介機構執業質量的監管。
在手段和方式的具體運用方面，財政監管主要表現為日常監管檢查、個案檢查和專項監管檢查。其中，日常監管主要是對預算執行和財政管理中的某些重要事項進行日常監控。財政機關業務機構的日常監管檢查是結合預算編制，對財政資金分配進行事前的審查、評估，以及對資金撥付、使用進行事中的審核、控制，加強對預算的監管約束，主要包括：預算編制是否符合《預算法》有關規定；對預算執行情況分析、預測的依據是否充分可靠，新的重大的財政經濟措施對預算收支的影響是否考慮全面，測算是否準確、合理；預算收支的安排是否符合國家預算指標和管理體制的要求；通過建立預算收支旬報、月報、季報制度，定期分析預算執行情況，等等。所謂個案檢查，是根據上級批示的群眾舉報案件，以及日常監管檢查和專項檢查中發現的線索，組織力量進行檢查核證。檢查結束要向上級和有關部門報告查處情況，并對查處的違法違紀問題進行嚴肅處理。專項監管，是深化管理、制定政策、加強法治的重要手段，是日常監管檢查有益和必要的補充。從現實情況看，經濟轉軌時期各種經濟關系和經濟利益有了重新調整、組合、變化，相應的法規制度和約束機制還沒有及時建立或不盡完善，經濟領域的某些層面甚至還存在監管的“斷面”和“真空”。財政部門應根據財政管理的需要和監管檢查工作中暴露出的難點、熱點和重大問題，采取指令性計劃和指導性計劃相結合的工作方式，有針對性地開展專項監管檢查，從而提高財政監管檢查的綜合效益。
三、加強財政法制建設與強化財政監管
在深化財政改革和加強財政法制建設的過程中，筆者認為，應該緊緊圍繞財政立法、財政執法和財政復議這幾項基本內容，推進依法行政和依法理財工作。關于加快財政立法的問題，應該注意的內容主要包括：一是要與財政改革的進程相適應。財政立法應緊緊圍繞建立社會主義市場經濟體制這一既定目標，轉變立法觀念，正確解決立法的穩定性與改革的多變性之間的矛盾，做到財政立法服務于財政改革。財政立法要把鞏固改革成果、保障改革順利進行、引導改革的深入作為中心任務。二是妥善處理立法的現實可行性與適度超前性的關系。財政立法既要體現市場經濟的共同規律，又要從我國的國情出發，與我國的實際情況相結合。法律法規既要符合客觀實際，又要有適度的超前性，避免財政立法在制定頒布后很快就落后于形勢發展的情況。要加強立法預測，制定立法規劃。三是堅持局部利益服務整體利益的原則，保證財政立法的統一。在制定財政法律和行政法規時，要妥善處理中央與地方、部門與部門之間的利益關系。在財政執法方面，應該堅持依法執法的原則，財政執法主體的執法活動必須遵守相關法律的具體規定，財政活動必須以法律為依據，嚴格在法律規定的范圍內依照法定程序行使職責。同時，也應該堅持合理的原則，即在合法的前提下，財政執法行為應盡可能客觀、公正、合理、適當。為了規范財政執法行為，應實行綜合治理，包括實行政務公開，提高透明度；要在財政系統中加強思想政治教育，搞好業務培訓，建立一支高素質的財政執法隊伍；要及時發現問題，認真分析問題，并采取切實可行的措施予以解決。此外，還應重視財政行政復議問題，應該通過建立財政行政復議制度，有效地防止和糾正違法的或者不當的具體行政行為，保護公民、法人和其他組織的合法權益，保障和監督財政機關依法行使職權。
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我國自1998年正式推行政府采購制度以來，取得了明顯的經濟效益和社會效益。據有關資料統計，2000年采購規模為328億元，2001年為653億元，2002年突破1000億元，采購量在成倍增長，采購節約率為10%～15%.若按10%的節約率計算，2001年到2002年分別節約采購資金為65.3億元和100.0億元。認真做好政府采購效益分析，最大限度的降低采購成本，提高財政收支效率，對我們更好的進行政府采購具有重要的現實意義。
1政府采購的微觀經濟效益
11政府集中統一的規模采購可以產生規模效益，降低采購成本，節約財政資金
由于大批量集中采購吸引廠商直接參與投標，減少了商品的流通環節，從而獲取批零差價優惠和售后服務上的優惠。據統計，政府采購中的批零差價優惠能節約資金10%左右。由于大量的貨物、工程實行政府采購，部門、單位可以減少采購崗位，從而減少部門、單位相應人員的費用支出，實現人、財、物與存量調整節約所帶來的經濟效益。
政府采購的對象大多是國有資產，通過政府采購和國有資產管理相結合，把需要采購的資產和資產的詳細信息存儲在資產管理的信息庫中，可以有效的防止國有資產流失，促進國有資產管理。完善的政府采購不僅包括公共物品的采購，而且包括公共物品的存量調整，將辦公用房、辦公設備、辦公用品等公共物品在政府部門間進行余量調劑或資源共享，可以帶來財政資金的節約。實踐表明，隨著社會主義市場競爭機制的引入和政府采購行為的逐步規范化，將逐步促進財政資金的合理分配，提高資金使用效益，改進采購商品和工程的質量。
12規范的政府采購要求充分競爭，有利于建立公開、公平、公正的市場機制，提高微觀經濟的運行效率
政府的市場行為必將影響整個市場的運行，公開平等的競爭使所有市場主體面臨同樣的競爭環境，規范的政府采購要遵循公開、公平、公正的原則和競爭性原則，通過公開招標采購，極大的帶動了供應商的熱情，維護了供應商的利益，在供應商之間展開公平的競爭，有利于激勵企業擺脫過去的行政干預和地方保護，促使企業逐步適應市場經濟的運行，遵循效率原則，實現市場的高效，帶動整個市場經濟的繁榮。
2政府采購的宏觀經濟效益
21發揮財政對國民經濟的宏觀經濟調控作用，實現社會總供給和社會總需求平衡
政府宏觀調控的重要目標之一就是實現社會總供給和社會總需求平衡。政府采購是財政政策的重要工具，對社會的生產、流通、分配和消費均有重要的影響，通過調整政府采購總量可以調整社會總需求，進而實現全社會總供給和總需求的平衡。
政府采購通過對關系國計民生的大宗商品的吞吐、對國家鼓勵發展產業的商品的大規模采購，采購的數量、品種、頻率和結構，影響到財政效益及相關方面的調整?？梢杂行д{控物價、貫徹執行國家財政政策和產業政策，對產業的發展環境和存在狀況產生直接或間接影響。政府采購制度能夠通過一定的政策調節經濟周期，熨平經濟波動，調控國民經濟總量和結構。
22建立政府采購制度，可以提高企業素質，保護民族工業，支持國有經濟發展
國家為扶持民族產業的發展，在政府采購中優先購買本國產品，可以有效地保護國內最具競爭和發展潛力的民族工業，促進民族工業的發展。另外，以公開招標方式來確定供應商，引入了競爭機制，對國有企業和民族經濟也會形成一定的壓力，使企業認識到要贏得政府采購市場，必須依靠企業的實力和信譽，促使其面向市場，不斷改進技術和加強管理，進行戰略改進和優化結構，從整體上提高國有企業在國內外市場上的競爭力，在國際競爭中占據一席之地。世界各國之所以把《政府采購協議》放在諸多框架協議之外，就是因為政府采購支持民族產業的巨大作用。
23政府采購提高了相關部門的理財水平，有助于集約理財觀念的形成
作為公共財政框架的重要組成部分，實行政府采購制度，促進了預算編制與執行、資金撥付、國庫集中支付等相關制度的改革，使財政監督由單純的資金領域延伸到實物領域，健全了財政職能，提高了政府的理財層次和水平。
3政府采購的社會效益
31無可比擬的政治效益
政府采購制度是提高政府采購活動透明度和加強廉政建設的重要措施，其核心是通過公開、公平、公正的招標方式進行交易，使政府采購置身于財政、審計、供應商和社會公眾的全方位監督之下，在公開透明的環境中運作，有效地規范和約束政府的購買行為，最大限度的消除“暗箱操作”和“黑幕交易”存在的條件，積極地從源頭上節制政府采購活動中腐敗滋生的條件，以維護政府信譽和增強民眾對政府的信任度。
32巨大的生態環境效益
生態環境問題已成為人類可持續發展的重要問題，我國的生態環境不斷趨于惡化，情況不容樂觀。推行生態環境治理工程采購是增強環保意識，執行環保措施的重要手段。通過政府統一采購符合環保和生態發展要求的產品，為政府引導企業生態環境投資起到政策導向作用，例如，在采購的統一安排中，向生產有利于環保的新產品和運用有利于環保的新工藝廠商傾斜，有效發揮政府采購的生態效益。
33通過政府采購創造就業機會，促進就業
政府采購在公開招標的過程中，對參與采購競爭的企業采取一定程度的政策傾向，鼓勵向包括殘疾人企業，婦女企業以及少數民族企業在內的特殊企業購買產品，同時通過對企業員工就業情況的審查，對企業在提供就業方面提出一定要求，尤其是在經濟蕭條時期，政府可以通過擴大采購規模來刺激投資，增加就業。
4現階段政府采購的效益差距
我國的政府采購制度已經取得了一定的階段性成果，但由于實踐經驗不足，受傳統政府支出行為的影響，使得政府采購的實際效益與理論效益還有很大差距。
41政府采購范圍狹窄，規模不足
2002年政府采購總額只占GDP的0.99%，采購的品種也主要限于貨物類，工程類和服務類采購比重很低。參與采購的單位不到應實行政府采購單位總數的一半，政府采購的優勢還沒有被全面認識和充分發揮。
42政府采購預算編制滯后，計劃不到位
由于各地政府采購預算的編制尚未作為一項單獨的內容納入財政支出預算范疇，公共支出項目還未細化到政府集中采購目錄，采購工作難以從全局上把握和預見全年政府采購計劃，造成部門預算中政府采購預算概念模糊，預見性差，采購機構重復工作量巨大，規模效應減弱，成本增加。
43政府采購缺乏監督體系，即政府采購缺乏
明確的監督主體、監督客體、監督措施及其制約機制在政府采購制度實施的初期，不少地方將政府采購的管理機構和操作機構職責全部放在采購中心，財政部門參與了政府采購的商業性決策和具體的事務性操作。這種管理部門越位與缺位并存的現狀使得監管無力，管理與操作職能分離的原則流于形式。
5提高政府采購效益的對策
51擴大政府采購范圍，增加集中采購比重
根據國際慣例，政府采購金額一般應占國內生產總值的10%左右，占財政支出的30%左右。2002年中國政府采購金額為127億美元，僅占當年GDP的0.97%，同發達國家相比，比例還很小。所以應進一步提高政府采購機構的管理和操作能力，不斷增加集中采購的比重。
52提高政府采購工作水平
編制政府采購預算，強化預算約束。通過政府采購預算，事先預知全年采購規模，擬定采購計劃，提前了解市場行情，捕捉采購信息，并按采購計劃組織實施，克服目前實際運作中忙于零星采購或無計劃采購的弊端。
將政府采購的計劃編制同國有資產管理結合起來，嚴格按規定對采購計劃進行細化，在編制采購計劃時，認真調查研究，掌握實際情況，以防止發生重復購買，重復建設等浪費資金的情況。
科學設置政府采購機構并建立一支合格的政府采購隊伍。政府采購活動是集政治性、經濟性、社會性、法律性于一身的商務活動，機構設置和人員配備是采購活動的載體和主體，直接決定著政府采購的效益，同時，其運行經費又屬政府采購固定成本。因此，政府采購機構設置和人員隊伍建設，對政府采購成本效益比有著直接的決定作用。
53建設監督機制，體現“三公”原則
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按照政府權力的層次劃分來看，我國政府可以分為中央、省、市、縣、鄉五個級次，與之相對應，財政級次也可以分為中央、省、市、縣、鄉五級，除了中央財政之外的其他四個級次的財政都可以稱為地方財政。其中，由于當前鄉級財政的具體職責多由縣級財政決定，尤其是占鄉級財政支出主要部分的教師工資由縣級財政統一發放后，鄉級財政作為一級財政的意義已經弱化；而市級財政盡管是具有完全意義上的一級財政，但是由于其位于省級財政和縣級財政之間，在財政職能的行使等方面并不具有典型性?？梢姡】h兩級財政更能集中反映我國地方財政的運行狀況，因此，本文的探討更側重于對省級財政和縣級財政的分析。
一、我國地方財政困境的現狀
1.我國地方財政困境概況
我國自1994年進行分稅制財政體制改革以來，本著提升中央財政收入在總財政收入中的比重，增強中央財政的宏觀調控能力的出發點，對中央和地方財政收支都進行了調整和界定，在為中央、地方政府間劃清了財權界限的同時也帶來了地方稅收體制缺乏規模和質量，地方財政收入穩定性較差和保障程度低下等一系列問題，使得1994年成為地方財政收入的一個分水嶺，從改革開放之初的1978年到分稅制改革之前的1993年，地方財政收入占總財政收入比重的簡均數為70.2%；1994年后，上述比重大幅下降，近年來基本保持在48%左右。國研中心的報告顯示，1994年分稅制改革以后，中央財權大幅度提高、地方財權大幅度下降，但是中央與地方的事權劃分變化幅度較?。?994～2002年期間中央財權平均為52%、地方財權平均為48%，中央事權平均為30%、地方事權平均為70%；這種情況也造成了中央與地方的財政自給能力系數之比的變化：1979～1993年中央政府與地方政府的財政自給能力系數比是0.77∶1.06，1994～2002年這一比例就變成了1.51∶0.61.
問題的另一個方面則是改革以來地方政府越來越多地承擔起促進地方經濟發展、擴大城市基礎設施建設和補貼國有企業虧損等各方面的責任，加之龐大的具有剛性特征的辦公和人頭經費支出，地方財政支付負擔沉重，其中一個重要的標志就是地方財政自給率自1994年以來不斷下降。地方財政自給率是衡量地方財政運行狀況的重要標志，1993年以前，我國地方財政自給率已經顯示出逐步回升的態勢，到1993年已經達到1.02%，地方財政不僅可以保證自己支出的需要，而且略有剩余。1994年地方財政自給率開始嚴重下滑，一下跌至0.57%，盡管之后又略有回升，但是回升一直乏力，到2002年也僅為0.559%（賈康）。按照我國某省市1999年地方財政累計赤字（掛賬赤字）占地方國內生產總值的比重約0.81%推算，2001年全國地方政府財政赤字規模大約777億元，可見，地方財政收支存在巨大缺口，財政赤字壓力日益上升，地方財政運轉面臨著巨大的困境。
2.我國地方財政困境的典型特征
盡管地方財政運行普遍面臨著困境，然而我國地方財政困境還是表現出了從上至下逐漸加重的典型特征，即由于分稅制財政體制改革以及其他一些原因，造成我國政府財政收入向上級政府集中的格局，省級財政困境相對較輕，越到下級財政，困境表現得越明顯。造成這種情況的主要原因在于：一方面省級財政在收入上既可以爭取到中央政府的補助收入，用于“吃飯”財政，爭取到國債轉貸資金用于建設財政，又可以向下級政府集中大量的財政收入；另一方面，省級財政在支出上既可以盡量下放事權，將許多支出責任壓給下級財政，又可以將許多本應由自己支出的項目減少支付或者進行掛賬處理。在這兩方面因素的共同作用下，省級財政的困境看起來并不明顯。但是應該清醒地認識到，這并不是省級財政運行的真實狀況，只是省級財政將自身收支矛盾轉嫁的結果，是地方財政困境的下移（當然也部分地上移給了中央財政）。可以說，由于處在特殊的行政級次，省級財政的困境得以掩蓋，使得我國地方財政的困境越發集中到了縣級財政的運行上。
由于基本上處于財政收入的最初端和財政支出的最末端，我國的縣級財政可以算得上是集中體現了地方財政的困境，幾乎所有的收支矛盾、體制矛盾和經濟運行中的深層次的問題都集中反映在這一級財政上，欠發工資問題、基礎設施落后問題、縣級政府正常運轉難以為繼等一系列的問題使得縣級財政運行困難成為了公開的秘密，1991年我國的赤字縣就已經多達1216個，占全國縣級總數的0%，到了1994年底，這一比例上升到了58%，赤字額也由58億元上升到了78億元，盡管目前還沒有表明我國縣級財政赤字的準確數字，但是縣級財政運行更加困難已經是不爭的事實。
二、造成我國地方財政困境的原因
1.收入方面的原因———財源日漸匱乏
（1）地方整體經濟結構不合理，經濟增長乏力。從我國地方經濟的總體運行情況來看，產業結構普遍存在著“二、三、一”的產業排序。這種以勞動密集型產業為主的地方產業結構不能適應市場經濟發展的趨勢，造成企業的科技含量不高，競爭力不強，難以在日趨激烈的市場競爭中取勝的命運，這些都直接影響了地方經濟的可持續發展，使得地方經濟的蛋糕難以做大，財政收入增長乏力。此外，阻礙縣級經濟發展的特殊原因還在于我國農業生產單位過小，而且十分分散，不利于先進技術、設備的使用和研究開發；沒有轉變結構的基本能力；經濟作物的下陷成本偏高，難以適應市場及時轉變經營品種；農民的小農意識嚴重，勞動致富和發展創收的動力不足，即使在那些有搞活經濟基礎的縣鄉，許多農民也不愿意進行創新，加上一些縣鄉干部缺乏長期發展本地經濟的眼光，使得一些地方扶貧支援的種兔、種羊被宰殺，醫療設備被變賣的現象屢見不鮮，從根本上妨礙了縣級經濟的長遠發展。
（2）體制因素造成地方財政收入占財政總收入的比重不斷下降，地方財政自給能力弱。分稅制財政體制的核心內容是各級政府之間合理劃分稅種，從而規范各級政府之間的財政分配關系。1994年分稅制財政體制改革是我國由傳統的集中型財政體制向規范化的分級財政體制轉移的重要一步，要使地方政府真正成為相對獨立的一級行政主體，就必須在明確劃分中央和地方各自事權的同時賦予地方政府充分的財權。分稅制改革對中央與地方的事權和支出作出了明確的劃分，但是在對中央與地方的收入按稅種進行劃分時，只規定了中央和省級政府之間的稅種劃分，對于省以下的財政分稅沒有作出規定，所以，現行省以下財政基本上不存在分稅制，也沒有其他規范的做法。1994年分稅制改革的突出效果就是增加了中央政府的收入，使中央有了更充足的財力來行使事權，從而進一步鞏固了中央作為宏觀調控主體的地位。與此相比，地方政府的財力并沒有得到明顯增加。在我國現有的28個稅種中，財政收入主要集中在增值稅、營業稅和消費稅上，這三項稅收收入占整個財政收入的51%以上，1994年分稅制改革將消費稅和增值稅的75%、中央企業所得稅和鐵道部、銀行、保險機構等條條管理的大型機構的營業稅都劃歸中央財政所有，而所剩的財政收入已極為有限，省級政府根本無法再與下級政府進行分稅，由于缺乏主體稅種的支持，地方財政尤其是省以下政府的財政根本無力支持地方政府完成事權，實現政府職能，造成了目前地方財政收入比重的持續下滑，地方財政自給能力弱的現實。
（3）現有地方稅體系存在嚴重缺陷，阻礙了地方財政收入的增長。1994年我國在進行稅制財政體制改革時初步規范了中央和地方的分配關系，建立了地方稅體系的基礎，盡管10年來地方稅體系對于促進地方經濟發展發揮了一定的作用，但是隨著宏觀經濟態勢的變化和我國市場經濟體制的建立完善，我國現有地方稅體系中所存在的一系列問題日益凸現出來。具體說來，我國地方稅體系存在的問題首先在于地方稅種劃分不清晰，稅種界定的依據不足。從世界上其他國家分稅制的經驗來看，地方政府對屬于本級的稅種一般都是專享的，很少存在于中央共享的情況，這樣可以有效避免因國稅、地稅職責劃分不清而產生的各種矛盾和低效。而目前我國的分稅制實際上是在中央和地方之間分收入，而不是真正的“分稅”。很多重要的地方稅都是共享稅，同一稅種的共享，不僅使稅種的劃分缺乏統一的標準，更為嚴重的是影響了地方稅收入規模的合理增長，弱化了地方政府組織稅收收入的能力。此外，我國地方稅體系存在的問題還表現在：稅權劃分不科學，地方稅權相對過??；地方稅制結構不完善，內生增長和調控機制不健全；地方稅法律效力不高以及地方稅配套措施不健全等方面，這些缺陷都嚴重阻礙了地方財政收入的增長，成為地方財政困境的主要原因之一。（4）中央財政對地方財政的支持力度不夠，沒有建立完善的轉移支付體系?？茖W的轉移支付制度是支持地方財政運行必不可少的制度保障，分稅制財政體制既然規定了中央和地方的事權劃分，對于地方財政收支總量和支出責任不相匹配的缺口部分，中央財政應該責無旁貸地以規范的轉移支付制度加以保證。但是從目前我國中央政府對地方政府的轉移支付情況來看，表現出以下特點：中央對省級政府的轉移支付基本能夠滿足省級政府的支出需求，但是省級政府對市縣級政府的轉移支付不足，嚴重影響了縣級政府的財政運行；無論是中央對省級財政的轉移支付還是省級財政對下級政府的轉移支付都缺乏合理、規范和科學的標準；中央的轉移支付基本目的在于彌補地方財政收支的缺口，缺乏了本應具有的激勵地方政府增加財政收入、促進地方經濟發展的作用；轉移支付制度缺乏法律的保障，法律的約束、監督機制不健全等。中央對于地方財政轉移支付制度的不完善，使得地方財政收支缺口無法得到制度上的彌補，地方財政，尤其是縣級財政困境重重，舉步維艱。
2.支出方面的原因———財政支出的壓力不斷上升
（1）社會發展要求地方財政承擔越來越多的支出職責。隨著社會的發展，居民對于公共品的需求日益多樣化，而這種多樣化的一個重要體現就是在社會基本滿足居民對全國性公共品（如國防）的需求之后，居民對于地方性公共品的需求會日益增加，最終遠遠超過對于全國性公共品的需求。由于地方政府比中央政府更加接近于公共品的使用者，所以，在地方性公共品的提供上，地方政府將更具有效率和優勢，因此，地方政府必然承擔越來越多的公共品的生產和提供的職責，這一點已經為西方發達的市場經濟國家的經驗所證實，我國1994年分稅制財政體制改革也體現出這一趨勢。這就造成了現有體制下地方財政支出壓力日益增加，財政運行越發困難。
（2）我國公共財政支出范圍界定不清，法定支出比例保證之間存在矛盾。盡管隨著社會的發展和市場經濟體制的完善，地方財政理應承擔更多的支出職責，但是我國現有的公共財政建設還很不完善，公共財政支出范圍的界定十分模糊，無論是對中央和地方的支出范圍，還是對政府和市場的支出范圍，都沒有科學規范的劃分標準，造成了地方財政承擔了許多不應承擔的支出職責。此外，由于各部門法和《預算法》相互沖突，法律之間缺乏有效的銜接，科技、教育、農業、社保等法定支出比例保證之間存在矛盾，地方財政收入的增長很難滿足這些法定支出的需求，而地方財政若要不折不扣地滿足各部門的需求，就難以保證財政收支平衡，又會同《預算法》相沖突，因此，地方財政，尤其是省以下各級財政成為了矛盾的焦點，財政支出的壓力可想而知。
（3）行政事業費用不斷膨脹，加劇了地方財政支出的困難。在我國政府的財政支出方面，行政管理費增長率最高，九五期間比八五期間的行政管理費增長了266%，數目十分驚人。1991年，我國黨、政、群機關及事業單位人員3140萬人，當年全國行政管理費開支達到370多億元，加上事業費支出，當年共達1400多億元，占國家財政支出的37%.1998年全國有528萬公務員，2002年增加到532萬。其中333個地市111萬人；1735個縣級政府225萬人；48000個鄉鎮95萬人；中央政府加省政府57萬人。截止到2001年底，全國財政撥款（補助）的預算單位開支人數高達4526.1萬人，其中地方財政供養人數占94%.在地方財政供養人員中省級占12.5%；地市級占13.5%；縣級財政占49.9%；鄉級財政占24.1%.按全國總人口12.8億計算，財政供養人員與人口之比為1：29.這一比例無論于我國歷史紀錄相比還是于國外數字相比都高得驚人。僅以縣鄉財政為例，統計顯示，我國許多地方財政支出中用于吃飯的部分占80%還多。領導干部多的現象在許多地方形成“倒金字塔型”。地區行署從常務副專員到副主任科員多達17個層次。一般各縣縣委、縣政府、縣人大和縣政協四大班子共有縣級領導39人。領導多自然小車也多。一般每縣有車200輛左右，年費用400萬元。可見，如此規模巨大的財政供養人員自然會使原本拮據的地方財政背上沉重的行政成本負擔，給地方財政運行帶來沉重的壓力，若這個問題不能得到有效解決，地方財政的困境始終難以有效擺脫。
（4）地方財政支出管理混亂，財政支出監督乏力。當前我國地方政府財政支出管理十分混亂，這種混亂不僅表現在重點項目建設中的工程概算不實，多計工程價款；偷工減料，工程質量低下；層層發包，貪污建設資金；挪用專項建設資金，滿足本位利益等方面，更體現在財政預算資金編制和管理方面的部門預算編制不完整；預算約束軟化，中間調整過多；專用基金結余較大以及主管部門滯留資金等。這種混亂的財政支出管理使得原本就已經十分緊張的地方財政支出變得更加拮據，增加了財政支出的壓力。此外，在財政監督方面，地方財政也普遍存在著忽視財政監督管理，導致財政監管思想松懈；相關法律法規不完善，監督途徑受阻；機構設置缺損和人員素質不高等多方面的問題，導致財政支出管理混亂的狀況進一步惡化。
（5）我國城市化速度加快，對地方財政支出提出了更高的要求。近10年來，我國城市化的速度非?？欤S著我國城市化進程的發展，到2003年末我國的城市化水平已經達到了40%，一些研究表明，城市化過程中有兩個重要的拐點：一個是30%，另一個是70%.城市化水平在30%以前和超過70%以后都處于發展的平穩階段，而在30%～70%之間時，則是城市化發展的快速階段。目前我國正處于城市化高速發展的階段，城市化高速發展所需要的基礎設施等方面的資金投入嚴重不足，由于城市基礎設施大多具有準公共產品的性質，不可能完全由市場提供，因此，地方財政支出就負有不可推卸的責任，這無疑又會給地方財政支出增加壓力，使地方財政困境更加嚴重。
三、化解地方財政困境的對策措施
從上面的分析可以看出，造成我國地方財政困境的原因是多方面的，因此，想要有效化解地方財政的困境也必須有針對性地從多個角度入手，對癥下藥，方能收到成效。
1.調整地方經濟結構，提高地方經濟效益，確保地方經濟的持續發展
地方經濟結構不合理的問題從根本上妨礙了地方財政收入的持續穩定增長，因此，地方政府應該盡量將工作重點放到優化經濟結構，提高經濟效益，盡量“做大蛋糕”上來，減少對企業經濟的直接干預，增強服務意識，為地方經濟的發展提供良好的外部環境，通過直接或者間接的方式支持企業技術改造，支持重點項目建設，加大對于一些有發展前景的中小企業的政策扶持力度；扶持高產、優質、高效農業的發展，推進農業科技的應用和農業產業化發展，為地方經濟的可持續發展提供保障，確保地方財政收入的后勁。
2.完善分稅制財政體制，合理劃分中央與地方的財權事權
從上面的分析可以看出，我國1994年分稅制財政體制改革雖然對中央和地方的利益邊界做出了一定的劃分，但是由于當時的一些特殊原因，分稅制改革是不徹底的，存在很多缺陷，諸如對中央和地方事權的劃分不明確，缺乏在中央和地方之間，尤其是各級地方政府之間劃分收入的稅制基礎以及缺乏科學的政府間轉移支付制度等。這些缺陷或者從收入方面減少了地方財源，或者從支出方面增加了地方的支付壓力，最終導致地方財政困境的惡化，因此，必須完善分稅制財政管理體制，從制度層面為地方財政擺脫困境提供保障。目前完善分稅制財政體制的重點是：第一，進一步明晰中央政府與地方政府以及各級地方政府之間的事權范圍和支出職責，為規范地方政府行為創造條件。第二，完善地方稅收體系，不斷提高地方稅收收入在地方財政收入中的比重，改善地方財政收入的來源結構，減輕地方政府因無足額、穩定的財政收入來源而導致的財政壓力。第三，不斷減少非規范的稅收返還等轉移支付的力度，相應增大均等化轉移支付力度，以有助于減輕貧困地區和基層財政的赤字。第四，按照分稅制的要求賦予地方政府包括舉債權在內的各類財權，有利于中央對各級政府債務的全面監管，有效避免地方財政風險。
3.嚴格控制行政管理費用的規模，加強對地方財政支出的管理和監督
行政管理費用的不斷膨脹已經成為地方財政困境的主要原因之一。自1957年第一次擴大地方自，進行黨政機構精簡以來，我國進行了若干次機構改革。1992年以來，我國共進行了4次機構改革，其中，1998～2001年的機構精簡，是中國行政體制改革進程中力度最大的改革之一，全國有20～30萬機關人員被分流。從1999年開始省級政府和黨委機構改革分別展開，2000年市縣鄉機構改革全面啟動。截至2002年6月，經過4年多的機構改革，全國各級黨政群機關共精簡行政編制115萬人。但是由于各種原因，機構改革和行政管理費用一直呈現出“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈，筆者以為，控制行政管理費用不斷增長的規模，必須以減少政府規制職能為重要前提，以推行電子政務，實現辦公現代化為重要舉措，同時，必須加大人大的監督力度，確保對財政供養人員的精簡落到實處，防止機構精簡和行政管理費用不斷反彈。
4.適當賦予地方政府一定的發債權
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實施會計集中核算,在規范會計核算行為、促進會計隊伍的專業化建設、規范會計基礎工作、提高會計信息質量、提高資金使用效益等方面發揮了積極作用。在單位實行會計集中核算的具體過程中,在規范會計的基礎工作,強化資金管理,加強會計監督,合理提高資金的使用效益方面取得了如下一些成效。
(一)減少了會計信息失真,提高了會計工作效率
會計信息是指按照會計制度、會計法規以及會計程序將企業在經營過程中價值運動所產生的會計數據進行處理、加工,形成有助于決策的財務信息以及其他相關的經濟信息。因此會計信息中真實性是其最基本的要求,只有保證會計信息的真實性,才能保證社會經濟的有效運行。而會計集中核算制度“三分離一公開”的基本做法,有效的減少了會計信息失真,提高了會計信息質量。同時由于這一核算方法減少了核算的中間環節,因此大大的提高了會計的工作效率。
(二)強化了財政監管力度,提高了財政資金使用效益
會計集中核算的實行,加強了會計監管力度。會計業務處理過程的公開化,徹底打破了過去分散核算形式。取消單位自設的銀行賬戶,單位財政資金的支出都通過會計中心的單一賬戶進行,統一核算,會計中心有權對各單位、各部門的每筆支出和憑證進行合法性、合理性審查,這在一定程度上增強了各單位遵守財經法律法規的意識,解決了財政監督和管理缺位的問題。由于對單位資金支出和憑證的全方位、全過程的監督,就使得每筆資金可以按預算、按項目使用,因此大大的提高了財政資金的使用效益。
(三)有利于內部控制制度的嚴格執行
財務集中后實現了資金全過程監督,做到了事前預防、事中控制和事后問效。比如在處理報銷、結算等業務時,核算中心對報賬人員持有的原始憑證如有效票據等進行層層審核;在審核的過程之中,有效避免了原單位領導的人為干預,所批款項也是直接到達單位。通過計算機網絡和會計一級核算系統,將有效的實現對原始憑證的真偽、資金的支付去向和資金的使用效果等的全過程監督,真正防患于未然。
(四)便于財務報表及時準確上報
單位實施會計集中核算后,財務報表統一由核算中心出具、上報,減少了許多中間環節,節省了之前財務報表上報的時間周期,從而提高了上報的及時性以及準確性。由于報表的及時和準確,有利于決策者和經營者及時全面了解單位整體經營情況、資金運行情況,及時發現問題,是經營管理者進行經濟預測和做出經濟決策的重要依據。
二、對會計集中核算的缺點分析
(一)核算單位的財務管理和內部監督弱化
目前實行會計集中核算的一個顯著問題就是財務管理與會計核算出現脫節,也就是說,原單位依然保留財務管理職能,但是會計核算工作則交由會計核算中心去進行。這樣做導致的直接后果就是嚴重影響了財務工作的有效性,導致了單位財務管理工作的進一步弱化。與此同時,由于核算單位內部的會計與出納牽制機制消失,報賬員實際上履行了會計出納雙重職責,影響了單位經濟業務活動健康有序進行。
(二)會計責任主體不明確,增加了審計部門審計監督難題
在會計集中核算實施中,會計業務決策者與執行者分離,財務審批與會計監督的分離一定程度上改變了單位的核算權和會計監督權,從而相應地改變了會計責任主體資格。核算中心作為審計部門與被審計單位的中間人,在會計監督工作中不可避免的會出現盲點,在會計責任問題上出現真空地帶。如果出現會計財務處理差錯、單位會計信息失真、違法經濟事項等問題,被核算單位認為本單位沒有賬戶及會計人員,不再承擔會計責任,因此在追究會計責任時很難界定雙方的責任大小,形成單位與中心相互推諉責任的現象,使得資料提供、具體詢問、責任認定難度加大。
(三)會計監督職能沒有得到充分發揮
實行會計集中核算后,一名會計人員往往要兼任多個單位財務,甚至有的單位報賬員將手工記賬憑證做好以后,會計人員只承擔審核后錄入電腦記賬的工作,核算中心成了記賬機器,對各報賬單位的業務事項知道甚少或根本不知道。會計人員對單位報來的發票只要手續齊全就予以入賬,無法判斷經濟事項的真實性、合法性,會計的預測、分析、監督職能無法發揮。
(四)會計信息的真實性難以監控
作為最基本的會計資料,原始憑證不進能夠反映經濟業務的真實性,而且還能判斷會計信息的真實性,所以針對原始憑證的審核和監督是非常重要的舉措。但是實行會計集中核算以后,核算中心的工作人員由于初始未能參與單位的具體業務,所以就只能根據手續是否齊全、票據是否有效來判斷單位報賬是否可以報銷,至于其反映的經濟內容是否真實,就無從判斷了。
(五)會計核算與財產物資管理相脫節
會計核算進入中心以后,單位固定資產管理工作無人重視,許多單位管理不到位,造成固定資產入帳不及時,特別是固定資產臺帳與卡片經常不入帳,造成帳面長期掛帳,帳實不符。從而造成資產流失。例如:單位固定資產的帳是會計核算中心記賬,實物管理是由單位管理,會計核算中心入帳只按發票簡單記賬,不同的設備不記設備的詳細名稱,所有的設備都只寫專用設備,當單位入固定資產卡片時,拿政府采購合同都對不上,造成了很大的麻煩。
三、完善會計集中核算的建議
(一)建立健全法律法規體系,明確會計責任主體
立法部門應盡快根據實際制定有關會計集中核算的法規文件,使會計集中核算有法可依,明確被監督對象的主體和應該承擔違法違規行為的法律責任,以及會計核算中心附有的監督連帶責任,保障會計集中核算制度規范運行。
(二)強化核算中心的監管職能,從核算型向管理型轉化
要改變核算中心重核算,輕監督,輕管理的職能,必須使其從核算型向管理型轉化,徹底扭轉將會計中心視作單純的核算機構的觀念。核算中心不僅要嚴格按照財經法規辦事,同時也必須強化預算資金支付的事前監督,比如在決定資金支付之前應當明確是否可以支付,如何支付等問題,明確后才通知國庫和銀行付款。會計核算中心只有從核算型向管理型轉化,才能獲得更大的發展,才能為企業內部的決策者和經營者提提供科學依據和合理的建議,防范風險,提高經濟效益。
(三)提高認識、健全機制、規范管理
為了處理好核算、監督、管理的關系,全面發揮會計職能作用,應從認識上、機制上加以解決。建立約束機制,包括建立定期深入單位制、經濟活動分析制等。各單位則應支持會計人員到本單位調查研究,主動接受會計監督,認真聽取意見。同時會計核算中心定期和不定期地提供會計信息。
(四)加強并完善往來款項的清管制度
會計中心的主管在對往來款項進行清理時,要認真核對辨別,根據款項的不同性質進行區別處理,盡量避免往來款與預算外收入、其他收入串戶入賬。定期清理往來賬款,避免長期掛賬,同時催促單位定期清理避免形成壞賬。對呆死壞賬進行清理上報經上級管理部門批復后調整,嚴防利用往來款項調節財政收支。
(五)建立健全財產物資內外監控制度,確保財政資金、財產物資的安全
要按照“管得住、行得通、效率高”的原則建立財產物質內控制度,比如建立大額費用審批制度、大額借款審批制度、超指標審批制度、超用款計劃審批制度以及預算單位的財產物資管理制度等。與之同時,會計核算中心還需主動接受來自外部的監督,比如財政內部監督部門、審計、稅務等職能部門的監督,形成監督網絡系統,形成會計核算中心與單位相互牽制的機制,確保財政資金、財產物質的安全。
總之,自從實行會計集中核算制度以來,有效地減少了各種違法違紀行為,對于我們建立一套公開、高效、廉潔、務實的財務管理機制累積了豐富的實踐經驗。同時,我們也要看到,在實施會計集中核算的過程中,還存在這樣或那樣的問題,這就需要我們從實踐中總結經驗教訓、實事求是地面對和解決問題,促使這套制度能夠穩健發展,為財政管理制度改革做出進一步的努力和貢獻。
參考文獻:
[1]期刊論文.對行政事業單位會計集中核算若干問題的思考-時代經貿(學術版)2008.6(5).
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(一)研究公共企業公司治理法律制度的背景與意義
公司治理((Corporate Governance)起源于西方發達國家，盡管此相關的很多研究早已存在，但對于這一理論的系統性研究是20世紀80年代的事。1984年，英國經濟學家Bob Tricker在《公司治理》中首先論述了現代公司治理的重要性，并首先提了公司治理這個概念。在我國，公司治理研究起步于20世紀90年代。近年來，伴隨著社會經濟和公司制企業的迅猛發展，公司治理理所當然的成為了我國理論界的一個重要課題。
公共企業是指持續存在的、以為社會提供具有公共性質的產品和服務為主要經營活動的、且具有一定盈利目標、受到政府特殊管制措施制約的組織化經濟實體。對公共企業公司治理來自于對公司治理的演繹。而我國公共企業治理結構產生的獨特的背景，決定了其采取的治理機制重點與西方國家一般意義上的公司治理有所不同。在西方國家，產生公司治理問題的背景是上市公司股權大規模分散的條件下，產生了兩權分離的要求，并在實施兩權分離的情況下;廣大中小股東與大股東需要解決如何監督和獎勵管理人員為股東的最大利益服務問題。而我國目前的主要問題是絕大多數公共企業上市公司是國有企業或國有控股企業，仍然存在一股獨大的事實，即國有股作為具有絕對控制權的股東，仍在操縱上市公司。我國公司治理面臨的任務首先要解決通過金融市場向社會圈錢的問題，解決如何能使上市公司在市場上真正獨立，管理人員能獨立于大股東而為廣大的中小股東利益服務。市場經濟中公共企業的設立，是由于需要政府提供市場本身不能有效提供的、具有使用上“非排他性”的和利益上“非占有性”的公共產品，對市場供給不足或供給不夠有效的產品予以補充，由政府控制戰略性資源和為公眾提供服務。為了盡量減少公共財政資源浪費，就需要制定公共領域的具體法律來規范各種公共企業的組織結構和經營行為，并通過公共政策針對自然壟斷行業進行某些保護性和限制性的經濟規制，以保證社會目標的實現和保障公眾得到良好的服務并支付合理的價格;又要保證市場的公平競爭而不破壞市場經濟的效率。
(二)公共企業公司治理法律制度的邏樣框架
就我國公共企業的法律調整現狀看，分為三類:第一類是沒有進行公司制改造的或不是按公司制度設立的企業，主要由《全民所有制工業企業法》調整，本文論述的公共企業公司治理暫不涉及此類企業。第二類是已進行了公司制改造的或按照公司制度設立的企業，這一類企業由《公司法》調整。第三類是已進行公司制改造或按照公司制度設立并以上市的企業，這一類企業由《公司法》和《證券法》共同調整。因而，我國的公共企業目前呈現出由現行《全民所有制工業企業法》、((公司法》和((證券法》共同調整的狀況。然而這兩部企業法律都已不能適應我國公共企業公司治理的現狀，滿足我國公共企業企業公司治理發展的需求。
(三)本文的結構
“公司治理”一個內外相互彌補的系統工程，是治理結構和治理機制的有機統一。公司治理結構，就是基于公司所有權與經營權分離而形成的公司所有者、董事會和經理人員及公司相關利益者之間的一種權力和利益分配的制衡關系。治理機制主要包括激勵機制、監督機制和決策機制。公司治理過程按照公司治理權力是否來自公司出資者所有權與(公司法》直接賦予，可分為公司內部治理和公司外部治理。本文將簡單介紹目前關于公共企業公司治理法律制度的主要理論并從內部治理和外部治理兩方面來具體論述公共企業公司治理法律制度。
二、公共企業公司治理法律制度的理論
(一)政府有限理論
有限政府是指在規模、職能、權力和行為方式都受到法律明確規定和社會有效制約的政府。關于有限政府的理論在西方社會由來已久。荷蘭著名哲學家斯賓諾莎認為政府的權力源于自然法，并受自然法制約，這是權力應該受到束縛的較早闡述。洛克在《政府論》將有限政府的核心要素第一次提煉為一套知識傳統，認為政府的權力來源于人民權利的讓渡，并希望通過分權來限制政府的權力。有限政府論的經濟學淵源主要表現為經濟自由主義。亞當·斯密認為，市場是富有效率的，并且具有自我調劑的功能，政府不應當以自己的干涉行動來破壞自由市場機制的運行。這一思想逐漸從經濟領域被推廣到其他領域，由經濟理論變成了西方公家公共政策的基本指導原則。
國內學者對有限政府的冷靜的學理分析，主要的就包含在對自由主義的客觀分析中。李強的《自由主義》一書以專章討論了自由主義的國家學說，認為有限政府是自由主義理想的國家組織原則。臺灣學者張明貴的《自由論一西方自由主義的發展》把有限政府視為自由主義的基本觀念。施雪華在其博士論文基礎上發表的《政府權能理論》，主張政府的權力必須限定在某個界限內，不損害個人與社會的權力和利益。張賢明的博士論文《論政治責任一民主理論的一個視角》在論述政治責任的有限性時，也討論了政府權力的有限性問題。這些論述在公共企業公司治理領域依然值得借鑒。公共企業公司治理需要政府的干預和監督，但這種干預和監督不能是無限制的，而是合理的、有限度的。
(二)公共企業利潤合理化理論
從行為目的或動機來看，公司就是一個以營利為目的的組織，必然地是追求利潤最大化的。一般微觀經濟學將公司看作是等價于“理性人”的組織，從“理性人”到企業的利潤最大化目標，就必然決定了公司的存在和所謂的“社會責任”相背離。公共企業是具有公共性的經濟實體，具有公共性與盈利性雙重特點，既不同于政府這樣公共組織，又不同于所謂的非營利組織，更有別于一般意義上的公司。文章設想，在政府的法律規制和企業自身的社會責任的雙重作用下，公共企業是否可以用一個全新的“利潤合理化”理論來取代傳統的追求“利潤最大化”原則。實現利潤合理化，首先要肯定公共企業是追求利潤的。如果不以盈利為目的，必然導致了公共產品經營的效率低，供應數量少、服務質量差、資源浪費大、官僚主義嚴重等許多弊端陰。其次要強調公共企業的社會責任。公共企業在相當大的程度上占據了社會公共資源和公共政策的優勢，本來就應當承擔起比一般企業更多的社會責任和義務。強調公共企業的社會責任并不是否認企業的盈利性，而是企業利益、公共利益和社會利益的基本平衡，這已是國際社會的共識。第三，要確定一個合理的價格。一般來說，商品的價格必須以社會的合理成本為最低經濟界限;上限是商品的價格不能高到消費者或使用單位不愿購買的水平。在我國，公共企業大多從事在國內或一定地域內具有壟斷性的行業，為防止公共企業利用其特殊身份和壟斷地位任意提價損害公眾的利益，政府保留定價權調價權是必要的。對公共企業產品和服務的價格不能定得太高，而應該使一般消費者都具有支付能力。當然，也不可過低，以免造成企業負債經營、資源浪費或其他社會問題。
(三)利益相關者理論
據考證，公司應當對利益相關者負責的觀念最早出現于1929年美國經濟大蕭條時期。由當時美國通用電器公司的歐文·D·揚((OwenD Young)經理在一份演說中反映出來。他認為，不僅股東而且雇員、顧客和廣大公眾都和公司存在利益聯系，公司經理層有義務保護這種利益。而有關利益相關者概念的經典著作是3年之后由伯利和米恩斯共同出版的《現代企業與私人財產》一書。戰略競爭之父邁克爾·波特也提出了應該給予主要顧客、供貨商、職工代表在董事會發言權的主張。
對于公共企業來說，由于其提供的產品都是關系到國計民生、與千家萬戶日常生活密切相關的公共產品，因此公共企業的利益相關者包括企業職工、債權人和供貨商、具有壟斷性的公共產品的用戶、廣大納稅人等基于個體的利益要求，會更關心公共企業的經營狀況，所以引人利益相關者理論是公共企業公司治理的應然選擇。
三、公共企業公司治理內部法律制度
公司的內部治理主要包括內部治理結構和內部治理機制兩部分，分別構成了內部治理的靜態和動態兩個方面。本文關于公共企業公司治理內部法律制度也是從這兩方面來論述的。
(一)公共企業內部治理結構
公司治理最重要的部分就是公司治理結構，公共企業治理作為公司治理的延伸，當然也不例外。公共企業的治理結構狹義上是指，在公共企業所有權與管理權分離的條件下，投資者與企業之間的利益分配和控制關系;廣義上是指，關于公共企業組織方式、控制機制、利益分配的所有法律、機構、文化和制度安排。我國政府2003年機構改革的一項重要舉措是成立了國有資產管理委員會，其改革取向就是謀求解決我國公共企業的治理問題。其中，公共企業內部治理結構是指通過一種制度安排，合理地配置公共企業所有者與經營者之間的權利與責任關系。公共企業內部治理結構包含兩層制衡關系:一是企業內部股東大會、董事會、監事會三個主體的分權結構和內部制衡關系;二是董事會與總經理的經營決策權與執行權的分權結構和內部制衡關系。這兩層關系具體包括以下四個方面:第一個有者和經營者之間的委托受托經營關系;第二個是所有者和監事會的委托受托審計責任關系。第三個是監事會與經營者的監督與被監督的關系。第四個是董事會和經理層的經營決策與執行關系。
(二)公共企業內部治理機制
通說認為，公司治理機制主要包括激勵機制、監督機制和決策機制，但鑒于我國公共企業公司治理的特殊背景，其內部治理機制主要是指來自公司內部的監督，其大致可以通過以下兩大手段予以實現:(1)通過重構公司內部主體的權利義務關系，要求企業管理者在享受決策權的同時，亦肩負勤勉義務和忠實義務，并在違反時承擔相對應的責任;(2)通過把獨立于企業管理者的主體，加人到公司管理層架構中，參與民主管理、決策和監督。例如:讓職工有更多的機會參加董事會和監事會，使董事會的決策在體現股東利益的同時，亦能兼顧職工的利益。
建立監督機制不僅是解決委托問題的重要途徑，同時，有效的監督將降低信息不對稱的程度，也有利于“內部人控制”問題的解決。監督機制有內部監督機制與外監督機制之分。其中內部監督機制主要應包括。
(1)組織監督。國有企業通過改制，建立現代公司制，成立股東大會、董事會、監事會以構成權力相互分離制衡的法人治理機構，從而建立起對人行為進行監督、考察的組織體制。
(2)人自我監督。通過人個人持股，設立資產增值獎和人風險抵押金等措施使人個人利益與企業利益一致起來，促使人加強自我監督。
(3)高級管理人員監督。通過高級管理人員持股，促使他們積極主動地對人進行監督和相互監督。
(4)企業職工監督。通過職工個人持股，促使全體職工與企業同生死、共命運。同時，為保護其自身利益，他們會積極地監督人和高層管理人員。
(三)內部治理結構與內部機制的互動
公司的內部治理機制是通過公司內部結構發生作用的。完善的公共企業內部治理結構有利于發揮公司治理機制的作用。提高公共企業的績效.實現企業價值的最大化，從而實現股東財富的最大化。但是。由于委托沖突問題的存在。公共企業同樣存在企業管理者的目標往往與股東財富最大化目標相背離。是否能真正保護股東利益已成為衡量管理層業績的基準，也成為反映公共企業內部治理結構完善程度的一個重要指標。但是在我國，公共企業內部監督與控制機制不完善。從我國公共企業現有的實際情況來看，董事會和監視會均不能充分發揮其應有的作用。第一，董事會獨立性不強。從形式上看，公共企業上市公司已經形成了“三會四權”的制衡機制，即股東大會、董事會、監事會和經理層分別行使最終控制權、經營權、監督權和經營指揮權。但實際上，由于股權的高度集中，公眾股東的分散，董事會由大股東操縱或由“內部人”控制，比較難以形成獨立的董事會來保證健全的經營與決策機制。第二，監事會的作用有限。監事會作為公司治理中的內部監督力量，在規范董事、經理行為，維護股東利益方面應具有特殊作用。相比之下，我國公共企業比較重視董事會的作用，而相對忽視了監事會的地位。在我國，與董事會平行的公司監事會僅有部分監督權，而無控制權和戰略決策權，無權任免董事會或經理層的成員，無權參與和否定董事會與經理班子的決策。第三，股東大會尚不足以成為股東行使權力、參與公司治理的場所。在股權結構不合理和缺乏有效的法律制度的情況下，我國公共企業的股東(特別是中小股東)的利益很難得到足夠的保障。
四、公共企業公司治理外部法律制度
近年來，伴隨著全球化的浪潮，公司治理結構模式出現了一種新的趨勢，主要表現在:由“股東至上”向“共同治理”轉變。“共同治理”不僅要求企業有完善的內部治理結構，更重要的是突出了企業外部的利益相關者在企業治理中的地位和作用。
(一)公共企業外部治理結構
上文已經談到，公共企業內部治理結構是指通過一種制度安排，合理地配置公共企業所有者與經營者之間的權利與責任關系。相應地，公共企業的外部治理結構是指通過一種制度安排，實現企業職工、債權人和供貨商、具有壟斷性的公共產品的用戶、廣大納稅人等利益相關者的對公共企業的治理。以公共企業上市公司為例，我國公共企業的外部治理結構具有以下兩個特點:
第一，國有股一股獨大，流通股比例偏低。在我國，大多數公共企業上市公司由國有企業改制而來，國家處于絕對或相對的控股地位。國有股一股獨大的股權結構使得公共企業公司治理很容易出現以下幾個問題:首先在公司治理上形不成有效的權力制衡機制。其次，公共企業上市公司利用關聯交易操縱財務數據。第三，公共企業高級管理人員的行為不是以全體股東的利益為準，而是以本行業本企業的意志為準，嚴重損害了廣大中小股東和其他利害關系者的利益。在公司治理上體現不出權力制衡，更談不利公司決策的科學化。第四，公眾股股東(特別是中小股東)的利益沒有其代表者，來自出資者的約束嚴重弱化，許多上市公司在公司決策、信息披露等重大公司治理問題上經常出現不正常行為。
第二，缺乏完善的信息披露制度。公共企業公司治理信息披露從需求層次和受托責任上又可分為三個層次:一是經營者向董事會進行信息披露;二是董事會向股東大會進行信息披露或說明責任;三是公共企業向企業職工、債權人和供貨商、具有壟斷性的公共產品的用戶、廣大納稅人等利益相關者進行信息披露。
(二)公共企業外部治理機制
盡管公司內部治理機制在監督管理者方面已起到舉足輕重的作用，然而這種機制仍有許多不足之處。比如，我國的獨立董事制度多半是流于形式而已，獨立董事無論在時間上或在薪水來源上都很困難認真地履行其保護小股東的職責。鑒于此，發展公司外部治理機制，將可在一定程度上彌補內部機制的不足。
與前文相對應，公共企業外部治理機制在這里主要論述來自公共企業外部的監督，其目的是為了防止企業管理者在執行公司職務時濫用其權利。長久以來，公司外部監督一直有許多渠道。有些公司的外部監督，較著重于公權力的行政監督，有些則比較強調市場監督，包括資本市場、控制權市場、產品市場、要素市場(例如經理人市場、勞動力市場)等。
有效的資本市場可以對管理階層施加壓力，以保證公共企業的決策過程有利于各利益相關者。在公司經營不利時可以采取“用腳投票”的辦法對公司管理實施制衡。
發達的經理人市場可以甄別有能力和盡取的經理與沒有能力和不盡職的經理。經理人之間的竟爭能夠約束在職經理的“逆向選擇’，和“道德風險”，激勵他們為股東的利益服務。
競爭性的勞動力市場可以激勵經營者改善管理、提高公共企業的經營業績，充分發揮勞動者的積極性和創造桂，給予勞動者全面發展和潛能發揮的空間，留住人才。
由于公共企業大都是壟斷企業，產品市場通過替代產品供應商對企業施加壓力來實現的。
控制權市場主要是指通過收購兼并、資產重組等方式獲取公司控制權從而實施對公司的資產重組或董事會、經理層的改組變換，它是一個重要的外部激勵和約束因素。
(三)外部治理結構與外部機制的互動
與公共企業內部治理相對應，公共企業的外部治理機制也是通過其外部治理結構發生作用的。但是由于我國公共企業外部治理結構的種種缺陷，導致了其外部治理機制很難發揮作用。第一，流通股在公共企業上市公司總股本中所占比例有限，不流通的國家股粕法人股又高度集中，因此很難通過在二級市場購買流通殷獲得公司的控制權，收購和權爭奪沒有真正約束經理層。所以公共企業的控制權市場也難以形成。第二、我國目前的經理市場還十分落后，沒有有效地聘選機制，甚至沒有形成嚴格富有進取心、具備高素質的經理階層。這就導致了缺乏有效的經理人才市場。第三，作為大債權人的銀行由子受到種種限制，對公共企業實施的外部監控作用較小。而由于我國證券市場以散戶為主，新興市場不規范，機構投資者作用很有限。債權人對公司實施的監控作用小，機構投資者缺乏。這些就使通過資本市場對公共企業實行外部監督變得很難實現。最后，由于目前我國公共企業上市公司大股東、管理人員和董事的法律責任機制十分不健全，違規的私人成本很低。一旦出現大股東、管理人員和董事違規和違反公司章程的行為，有關法律和法規的處罰不足以起到警戒作用，特別是對股東的民事賠償力度坯遠遠不夠。而新聞輿論和社會公眾在監督過程中常常處于被抑制狀態，這種情況無疑不利于公司外部監督機制發揮作用。這樣就出現了缺乏良好的法律責任機制，新聞輿論和社會公眾監督力量不足的困境。
五、我國公共企業公司治理的法治構架
(一)立法例、原則與路徑
1.立法例
對公共企業公司治理立法，從發達國家的經驗來看，有三種做法。第一種是制訂統一的專門法律。如澳大利亞1994年頒布的《聯邦公營企業法》，該法將這類企業定義為政府擁有資本金、為了公眾的利益依據政府法令或有關條令設立的具有壟斷性質的企業，并通過嚴密的報告制度、審批公營企業發展計劃、委派公營企業管理人員并規范其行為、嚴格的財務管理和審計制度等對這類企業實行有別于其他企業的特別規范。第二種是“一對一”的立法。如日本對103個國有企業特殊法人分別制訂103個特殊法進行個別規范。第三種是特殊行業立法。這種做法在英美法系國家比較普遍。如美國在1976年至1982年先后頒布了《鐵路復興與鐵路管制改革法》、《航空貨運放松管制法》、《航空客運放松管制法》、《汽車運輸法》、《鐵路法》和《公共汽車管理改革法》等一系列法案，對美國的交通運輸產業的政府管制體制進行了重大改革。1989年，英國在自來水產業制定《自來水法》，該法不僅規定了建立“自來水服務管制辦公室”，還建立了“國家注河管理局”，各自從不同方面對自來水產業實施管制。
2.立法原則
由于公共企業具有雙重性的特點，即公共性和企業性，在立法中應堅持以下四個基本原則:
第一，利益相關者治理企業原則:公共企業的利益相關者如職工、債權人、具有壟斷性的公共產品的用戶、廣大納稅人等基于個體的利益要求，會更關心公共企業的經營狀況，他們比股東更真切的希望企業能維持正常的良好的經營。如果能讓利益相關者參與到公司治理中來，將更有利干預和監督經營者，防止權力濫用并失去監督，實現公共企業的良性發展。從這個角度來看，利益相關者治理企業原則是公共企業治理的應然選擇。
第二，監督原則:公共企業承擔著眾多的社會公益功能，必須對其實施有效的監管，公共企業的各利益相關人共同參與，可建立起統一高效的監管體系。具體途徑包括政府的監督，監事會的監督和社會的監督等。
第三，司法保護原則:眾多利益相關者作用的發揮很多時候受制子政府。所以要更好地規制公共企業，除了貫徹利益相關者治理企業原則和監督原則外，更重要的是通過司法保護利益相關者權益來實現對公共企業治理的監督。
第四，規制程序的透明和公開原則:“法律的含義是解決社會上不同利益集團的沖突，因而反映在立法程序上應是兼聽各方面的意見。在很多國家，法律由最高立法機構制定，法規及法規以下的行政規章雖然由行政機關制定，但制定的過程都采用公開的聽證程序，給管制相關人充分表達意見的機會，以盡量避免管制政策的不公正。因此，在規則的制定過程中保證廣泛的公眾參與，能夠使各方面利益在立法中得以充分體現。特別是由于涉及廣泛的公共利益，公共企業的有關立法的制定過程更需要充分的公眾參與。在規則的實施過程中，完善的公眾參與能夠使各有關當事方在信息交流的過程中充分表明自己利益需求，同時理解其他各方的各種困難和理由。這樣能減少規制政策實施過程中的利益摩擦，確保規制政策的順利實施和公共企業經營管理活動的正常進行。這些目標的實現都仰賴于一個透明和公開的規制程序的建立，而這種程序必須要由明確和穩定的立法來確定。這是法律對政府經濟行為進行有效控制的重要方式。
3.路徑
建立和完善公共企業立法體系，具體包括一下三點:
第一，制定統一的《公共企業法》我國目前對于公共企業并無一部專門法律進行規制，對公共企業的治理大部分沿用《公司法》。然而，由于公共企業投資主體、經營行業以及社會責任的特殊性，注定了它有別于一般商事公司，因此不應將其與一般商事公司放在同一部私法性質的《公司法》中來規范，而應當對其另行立法。從我國現狀來看，公共企業數目較多，對其分別立法成本過高，因此，規制公共企業可以考慮制定統一的《公共企業法》。
第二，完善競爭法，突出競爭法的重要地位，確保公共企業所提供的產品和服務的可普遍獲得性和其他市場主體之公平利用。在這一點上，國外立法已有較為完善的規制，其核心思想便是:抑制強者，容忍和保護弱者，給擁有市場支配地位的企業強加特殊的義務，以保護有效競爭和公共利益。因此，競爭法在公共企業的規制中需將這些歧視性的和強迫性的產品和服務的提供方式確認為非法，既授以消費者以私法救濟的權利，同時應設立相應的競爭法的實施機構予以公法上的救濟。
第三，完善特殊行業立法，確定政府作為公共企業的規制主體的法律地位，明確其規制目標和規制方式fuel。大量特殊行業立法是我國現行公共企業立法的主要形式。雖然其中存在的一些問題，比如在立法的層次參差不齊，行政法規多于基本法律，同時在具體的立法內容安排方面也存在欠缺。但是，特殊行業立法在公共企業規制的立法體系中的地位和作用仍不容忽視。
(二)監管與執法
OECD的經驗證明，一個好的公司治理結構是公共企業有效發展的先決條件。在對公共企業的監管與執法問題上，國外的很多經驗是值得我們借鑒的。
在法國，國家對公共企業的監督是全方位的，包括行政監督、司法監督和議會監督等多種方式及類型。其中的行政監督是由政府實施的監督，包括財政監督、技術監督和專門目標監督等具體形式，主要通過經濟和財政部、技術主管部門和各種專門委員會實施，以事前監督為主。司法監督即審計監督，由審計院負責，是對公共企業經營結果的稽核、檢查和評估，故在法國又稱之為事后監督。議會監督是由議會對公共企業所實施的一種監督，其監督的內容與途徑包括審核和表決企業財務預算任命報告員，負責關注和評價公共企業的經營管理情況成立調查或監督委員會，負責收集或檢查公共企業某個方面的情況事實聽取有關部門對公共企業經營活動所作出的說明或匯報，等等。
在新加坡，政府對公共企業的監控主要是通過對董事會及主要經理人員的任命來實施。董事會的職責是制定大的長期戰略方針，挑選管理人員，對下屬子公司的經營活動負有監督管理以保證資產增值的責任，若其職責不能有效履行，則會被政府罷免。公共企業還要定期向財政部報送財務報表，使財政部隨時了解公共企業的經營狀況。政府作為所有者或控股者，也可以隨時對公共企業進行檢查固。
依法治理公共企業是發達國家的共同特征。從我國公共企業治理現狀來看，強化法制是當務之急。借鑒國際經驗，結合中國國情，既制定對治理結構有強制性的法律規定，又制定與市場環境變化相適應的、具有非約束性和靈活性的公司治理原則。
(三)利益救濟機制
傳統的民法理論將的民事權利救濟方式分為自力救濟與公力救濟兩種。在現代文明社會，訴訟制度是公力救濟的最有效手段已得到了公眾的普遍認同。在公共企業治理中，對各種利益的救濟主要也是通過訴訟實現的。
公共企業出現任何狀況，都會對利益相關者造成最直接的影響。文章認為，應建立以利益相關者訴訟制度為核心的利益救濟機制，最大限度地擴大訴訟主體范圍，按照各訴訟主體與企業利益的相關度不同建立起相應的訴訟制度。包括:股東訴訟制度;職工、債權人、壟斷企業用戶等為主體的第三方訴訟制度;納稅人訴訟制度。
