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二、對土地缺乏嚴格管理，土地浪費嚴重
盡管有了土地管理法，但由于執法力量不足，特別是從局部眼前利益出發開發利用土地，致使濫占濫用土地現象嚴重。對土地缺乏嚴格管理，土地浪費嚴重盡管有了土地管理法，但由于執法力量不足，特別是從局部眼前利益出發開發利用土地，致使濫占濫用土地現象嚴重。部分基建項目用地不報請批準或先用后報，寬打寬用，少征多用，早征晚用，多征少用，甚至征而不用。
三、土地退化是進行土地持續開發的起因，恢復則是進行土地持續開發的前提。
土地的退化和恢復是兩個長期的過程，其機理更是需要長期的研究和探索。這項研究不僅對生態環境有著重大意義，而且對我國的經濟建設也有著深遠的影響。因此，今后必須加大投入，繼續深化土地退化與恢復機理的研究。
1、確保耕地總量動態平衡隨著工業化進程的加快，對耕地的需求量會日益增多，解決耕地資源稀缺問題的出路在于一方面“開源”即加大對耕地后備資源的開發和復墾；另一方面“節流”即節約和合理利用及保護耕地，提高土壤質量，提高耕地的產出水平。由于農業適宜和中度適宜的土地幾乎都已被開墾用于種植業，其余土地的生態條件較差，因此應當弱化后備資源開發，重視對已利用地的挖潛整理。
2、耕地總量動態平衡要實現質和量的統一。切實保護耕地要重視以下幾個方面：
增強土地利用規劃的法律效力，制定耕地保護的專項規劃，嚴格執行用途管制；加強土地產權制度建設，明晰耕地產權，建立長期穩定的激勵機制；充分發揮土地價格、稅收等經濟杠桿的作用，調整土地利用行為，優化土地資源配置；加強對土地管理部門的監管，防止因利益驅動而多占、亂占耕地；建立耕地變化的動態監測系統。
四、土地資源開發利用的主要對策
1、要加強教育和宣傳，使各級領導和大眾充分考慮資源和生態環境的承載能力，充分認識到破壞自然、掠奪自然，就是破壞自己、掠奪自己；要關注人，也要關注自然；要滿足人的需要，也要維護自然的平衡；要關注人類當前的利益，更要關注人類未來的利益。對經濟效益的過度追逐，忽視生態效益，只求索取，不講投入，掠奪式利用，將加劇地力退化和環境惡化，嚴重影響土地資源的可持續利用和經濟社會的可持續發展。要以人為本，充分認識到土地不僅是財富之母，更是民生之本。要積極轉變粗放型經濟的增長方式，用協調發展的思想指導土地資源的合理開發利用。
2、科學合理地制定完善土地利用總體規劃，實施土地年度計劃管理，加強土地宏觀調控。合理確定各類用地的規模、結構，使之與城市總體規劃和相關專業規劃銜接。將政府引導與市場運作，規劃引導與成片開發，標準引導與保證質量作為結構調整的原則，嚴格執行土地利用總體規劃和年度土地利用計劃。
3、加強法制建設和執法力度。把規范土地市場秩序上升為法律行為，對任何破壞土地市場秩序的行為，都應當追究相應的責任，以提高違規成本。
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1.2人民對土地開發整理缺乏足夠的認識
土地開發整理項目是適用于廣大農村的項目之一，人們對于項目缺乏足夠的認識，有的只是知道這項項目是一種德政工程，所以大家對這項項目具有很大的期望，期望通過這項項目的開展能具體解決大家的一些實際問題。但是人們對于項目的具體開展流程、以及項目的長遠意義并沒有良好的認識。當土地開發項目涉及到其自身的利益時候，人們就會自然的產生抵觸情緒，不主動的為項目開展提供幫助，甚至破壞項目的正常開展。如在某縣實施土地開發整理項目中，由于項目材料的運輸車隊需要經過某村的自建公路，所以當地村民就提出了收過路費的的要求，甚至有的村民會在路上設置障礙，破壞材料等。
1.3土地開發整理項目中存在的其他問題
除了上訴問題外，在土地開發整理過程中，還存在很多的問題，包括項目資金短缺、使用中介缺乏規范等。土地開發整理項目是一項較為龐大的項目，所需要的資金較多，有關部門對于項目資金的投入方式不是根據具體項目所需要的情況而定的，而是土地開發整理工作受投入資金量而具體執行，這樣的模式下，項目很難開展，對于項目開展的質量也有很大的影響。如在某地區土地開發整理項目實施過程中，由于資金問題，在實施過程中按照資金量而進行了工作，但是其功能工程的整體性就沒那么完整，所以受到了當地群眾的不滿，紛紛要求增加工程。另外，在土地開發整理項目實施中，常常會借助于一些中介結構的力量，但是由于對中介機構的資質沒有一個明確的規定，所以存在一些中介機構業務水平低下，影響了土地開發整理項目的順利開展，還有的中介機構在工作中，常常會脫離項目實際，按照自己的意愿進行實施，這種情況也會影響項目整體的質量。
2加強土地開發整理工作的有效對策
針對上訴問題，需要加強對土地開發整理項目的管理，并加大投資力度，加強項目實施人員素質等，其具體的對策包括以下幾個方面：
2.1加強土地開發整理管理
對于土地開發整理項目的管理工作，需要從項目規劃、項目實施、竣工驗收以及項目移交等方面實施管理。
（1）需要設計合理的項目規劃，這是項目順利開展的前提。這就需要當地的政府將工作做細，并統一思想，召開全體人員會議，主動的聽取人民群眾的意見，并對一些重點普遍問題進行分析解決。還需要將項目的范圍進行明確，并進行相應的土地測繪等工作，明確土地的歸屬權問題。然后需要對項目實施的具體內容以及相關政策進行處理，這關系著整個規劃的有效實施。
（2）對于土地開發整理項目的實施過程，需要加強施工管理，確保項目工程的實施質量，并保證其在規定時間內完成。這就需要做到以下幾點：①加強項目實施進度管理，從施工人員、施工設備的落實方面入手，在施工前制定詳細科學的實施計劃書；②根據國家相關政策、制度規范等，加強對項目實施的質量管理，在實施過程中，加強有效監督，對于不合格的工程，監理單位需要勒令有關施工單位進行整改；③加強項目資金管理，合理的安排資金使用，并做好相應的規劃，避免出現投資的盲目性，對于每一筆資金的流向，都需要嚴格的給予審評，制定完善的資金管理制度，并監督其有效執行。
（3）在項目竣工驗收階段，需要加強驗收管理。①制定完善的工程驗收制度，并有專門的管理人員進行監督；②由施工單位、監理單位等對項目進行自檢，對發現的問題及時進行整改；③強化項目資金審計工作，只有對項目實施審計后才能進行資金的結算；④做好相關資金的支付工作。在項目施工驗收完成后，需要進行項目的移交，這個過程中，要明確交接雙方的責任與義務。投資方扣除工程費用的5%作為項目質量保證金，如果發現施工質量不合格或者無法進行修復，保證金不給于支付。對于質量保修期過后的管護工作及費用在項目實施過程前也應該重點考慮。
2.2加大對土地開發整理項目的宣傳力度
土地開發整理項目關系到所有群眾的切身效益，具有長遠的效益目標，所以需要廣大的人民積極參與和支持。這就需要有關部門加大對項目的宣傳力度，使群眾充分了解黨和國家的相關政策，以得到廣大群眾的支持，提升項目實施的社會性以及生命力。
2.3全面提升土地開發整理項目實施人員的專業素養
土地開發整理項目的實施人員是整個項目的終端，也是開展項目的實施者，其專業素養的高低直接關系著整個項目的順利實施。所以必須加強實施人員專業素養的培訓，建立一支專業素質高、責任性強的項目實施隊伍。對于土地開發整理項目的實施人員，要定期的進行培訓，并合理的調配施工人才資源，保證實施隊伍中專業人才的全面性，將土地開發整理人員與項目有機的結合起來實施管理，確保項目高質高效的實施。
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一、我國地方環境行政管理體制存在的問題
我國長期以來采用的是地方政府對轄區內環境質量負責的環境管理體制，這種體制，由地方政府通過計劃、組織、調節和監督，來協調社會中的各種關系。這一體制的優點在于能夠很好地發揮地方的主動性和積極性。經過多年的努力，我國已經形成了“由國務院統一領導、環境保護部門統一監管、各部門分工負責、地方政府分級負責”的管理體制，并逐步形成了“五級管理”、“四級機構”的組織體系。這種管理體制對于推動我國環境保護事業的發展發揮了積極的作用。我國是一個人口大國，自然資源相對較少，環境保護工作起步也比較晚，正處在經濟發展速度過快、管理手段較為薄弱、環境意識還有待于進一步提高的轉軌時期，因此該體制具有一定的合理性和有效性。然而我們也應該看到它還存在著不少的弊端，部門分散、地方分割、條塊分離的現象比較嚴重，管理手段相對滯后，很難適應社會經濟發展的客觀需要，對于環境保護工作的開展具有一定的阻力。
我國政府對于環境管理機構的設置，大體上是一個倒“金字塔”的結構，即中央設置的環境管理機構數量較多、規模較大、人員充足、技術設備好，對環境監管的執法能力比較強；相對中央管理機構來說，各地方設置的環境管理機構，越往下數量越少、規模越小、人員越缺乏、技術設備越差，環境監管的執法能力也越弱。就拿我國的縣級環境保護部門來說，它的技術人員編制較少，但實際工作人員的數量卻嚴重超編，大多數人員沒有環境保護方面的相關專業知識，其中還有一部分是在機構改革中被分流到了環境保護部門，同時又沒有較好的方法對人員進行培訓。同時，環境保護部門的技術設備配置也比較落后，缺乏基本的監測手段，不能有效地對排污總量和違法排污現象進行監測，有些甚至還需要將監測項目送到市一級部門進行分析。由于缺乏必要的管理手段，監管人員在現場進行執法主要依靠自己的感性認識和已有的工作經驗，這樣及時取證就有一定的困難。由于缺乏必要的交通工具與通信工具，一旦發生違法排污現象很難及時到達現場，從而做出快速應急反應，不受行政轄區界限的限制，如酸雨污染、流域水污染、海洋環境污染、生物多樣性等問題，都具有跨行政區域的特點。針對這一現象，設置相應的強有力的流域環境管理機構，同時制定與之相適應的流域環境保護立法就顯得尤為重要。
然而我國在這方面的建設還很不夠。雖然在幾個大的流域建立起了水資源保護委員會，但從隸屬關系、職責、權限的配置和法律地位上來看，該類機構并非強有力的流域環境管理機構。而我國目前實行的是以行政區劃為單位的環境管理體制，地方環境保護局隸屬于地方政府，這就使得一個有機的整體被這種體制分層切塊，個別地區為謀求經濟的發展而不惜損害其他地區的利益以及阻礙環境管理的地方保護主義現象時有發生。同時，由于部門之間的協調不暢，跨區域執法難度比較大。
（四）中央政府監督乏力，難以落實地方政府責任制。
依照《環境保護法》的規定，地方人民政府對本轄區內的環境質量負責。也就是說，環境質量的好壞，地方人民政府是責任主體，但相關法律既沒有明確規定政府部門如何履行其責任，如何保證其履行責任，也沒有明確規定如不履行職責應承擔何種責任。在經濟增長水平仍然是衡量和反映各級政府和領導政績的主要標準的情況下，考核干部實行的是自上而下、以GDP增長為依據的體系。在對地方政府官員進行政績考核時，各種經濟指標的完成情況仍然是重要的內容，尤其是GDP的增長，把本地區的經濟生產總值、財政收入、企業規模、招商引資情況等作為衡量政績的硬性指標，而對于政治和精神文明建設、和諧社會與黨的建設等方面則沒有硬性要求。這種考核體制某種程度上鼓勵了地方發展經濟的熱情，挫傷了地方提供環境保護等公共服務的積極性。“這就促使一些地方將完成經濟指標作為本地區發展的首要任務，把以經濟建設為中心片面地理解為以GDP為中心，把發展才是硬道理片面理解為GDP增長才是硬道理，不顧資源、環境的可承載能力，盲目上項目，搞投資，造成大量低水平重復建設，資源消耗和環境污染現象十分嚴重”。地方政府中的部分領導從個人和本地區的短期經濟利益出發，環境保護意識不強，缺乏緊迫感，甚至把環境保護與經濟發展對立起來，錯誤認為要大力治理污染、保護環境，就會阻礙本地區的經濟發展，影響政績目標的實現，甚至出現干擾環境執法行為，明目張膽地保護污染和破壞環境的行為。在地方政府的默許甚至支持下，一些企業采取暴力手段阻止環境執法，甚至抗法。中央政府對于地方政府是否依法履行對本轄區環境保護質量負責的義務，是否采取有效措施改善環境質量，仍然缺乏有效的機制和手段進行監督和制約。
二、實現地方環境行政管理體制科學發展的思路
（一）按照政企分開的原則，轉變部門職能。
國家應將環境保護的執法監督作為各項工作的重點，由微觀管理轉為通過宏觀調控進行指導和服務，轉變工作理念，由單純的管理轉為真正的為基層和企業服務。不斷加強環境保護總局在宏觀決策管理方面的職能，積極推進環境保護事業單位的改革，理順中央與地方、環境保護部門與經濟發展部門的關系，初步建立起科學的行政運行規范。同時要結合我國的具體國情，在充分發揮中央與地方主動性、積極性的同時，運用必要集中和適當分散相結合的工作方法，把環境保護方面的法規、政策、標準等的制定權集中到中央，同時又要按照具體問題具體分析的方法，根據各個地區發展存在的差異，環境標準可以結合本地的實際情況，采取不同的政策。而對于跨區域的環境問題，如大氣污染、水污染等問題的處理權限都應該集中到中央，將局部性的環境問題，如噪聲、固體廢棄物處理等問題的處理權限放到地方，環境保護方面的國際合作問題其處理權限應該放到中央，而環境保護合作項目則可以放到地方，環境主管部門在工作中所起到的只是引導或指導的作用。:
（二）加強人員和機構方面的建設。
精簡機構主要針對的是非政府部門職能的部分，而政府部門職能的部分不但不能精簡，反而要不斷加強。從整個國家的發展趨勢上來看，在對其他國家機構進行精簡的情況下，對于環境保護方面的國家機構應該不斷加強。因為長期以來，地方政府只注重發展經濟，對于環境問題重視不夠，導致環境污染欠賬較多。在今后的發展過程中，仍然需要投入較多的資金對環境問題進行治理，但環境的改善需要一定的時間，在這段時間里現有的生態環境可能還會進一步不斷惡化，在將來的20年甚至30年里，我國的環境污染問題可能仍然不會有明顯好轉，所以，從整個國家的長遠發展來看，要實現國家的可持續發展，就必須不斷加強環境保護。
（三）健全環境保護跨部門以及中央與地方的協調機制。
環境保護政策離不開部門發展政策和國家的宏觀經濟政策。環境保護已經成為整個社會的責任，而不單單是某個部門的職能。要把環境容量、環境質量狀況和經濟發展對環境的影響、對資源的消耗、對生態系統的影響納入統計指標，使生態環境的承載能力也作為經濟社會發展水平的重要標志。要建立國民經濟綠色發展統計指標體系，不僅要有經濟指標，而且也要有環境指標、人文指標，用這些指標來衡量國家和地區的經濟水平，全面、科學、合理地評價地區、單位和干部的業績。要改變不平衡的管理體制，形成綜合權力機構，就需要順應政府機構改革的潮流，通過計劃、預測，綜合考慮潛在影響因素，協調各部門間綜合處理經濟、環境和社會的問題，加強跨部門的統一規劃與管理。在環境保護政策的落實上，國家利益與地方利益存在一定的矛盾，健全環境保護的中央與地方的協調制度就顯得尤為緊迫。
參考文獻：
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一、我國土地使用權租賃制度的發展
（一）1988 年前，我國《憲法》第10條第4款規定：“任何組織或個人不得侵占、買賣、出租或以其他形式非法轉讓土地”。科技論文。1988年《憲法修正案》，將上述條款修改為 “任何組織或個人不得侵占、買賣或以其他形式非法轉讓土地。土地的使用權可以依照法律的規定轉讓”，從而為土地租賃制的實行解開了禁錮。同年，根據《憲法修正案》，又對《土地管理法》相應修改，將原《土地管理法》第2條第2款“任何單位和個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地”修改為“任何單位和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地”，并明確規定：“國家依法實行國有土地有償使用制度”。1998年《土地管理法實施條例》第29條規定：“國有土地有償使用的方式包括國有土地使用權出讓、國有土地租賃和國有土地使用權作價出資或入股”，從而正式將土地租賃確定為國有土地使用權取得方式之一。
（二）1990年《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第28條規定：“土地使用權出租是指土地使用者作為出租人將土地使用權隨同地上建筑物、其他附著物租賃給承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行為。”1992年《劃撥土地使用權管理暫行辦法》第9條規定：“土地使用權出租，是指土地使用者將土地使用權單獨或者隨同地上建筑物、其他附著物租賃給他人使用，由他人向其支付租金的行為。”
二、集體土地使用權的出租。
集體土地使用權包括農地承包經營權（又稱農地使用權）、宅基地使用權、鄉鎮企業建設用地使用權和公共設施、公益事業建設用地使用權。關于農地承包經營權的出租，我國《土地管理法》和《農村土地承包法》均有詳細規定，至于公共設施、公益事業建設用地，因不具有營利性，實踐中相關糾紛不多，所以本文不再述及二者的出租問題。下面主要分析一下宅基地使用權、企業建設用地使用權的出租問題。
（一）宅基地使用權的出租。關于此，目前只有《土地管理法》第六十二條規定：“農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。……農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。”從該規定可以看出法律是允許農民出租住宅的，但是否允許出租宅基地使用權呢？從實務上看，因農民建住宅完全可以申請到免費的宅基地，從而很少存在承租別人宅基地使用權的必要性和可能性；從法理上看，既然法無禁止，應理解為是允許出租宅基地使用權的，而且允許出租不會導致宅基地使用權主體的變更，從而并不違反“一戶一宅”的法律規定。科技論文。
宅基地使用權的出租，是否也應參照國有土地使用權出租規定而必須達到一定開發程度呢？如前所述，本人還是認為，土地使用權的出租與承租土地使用權的轉讓不同，前者并不改變土地使用權的權屬主體，因此，不宜對土地使用權出租時的開發程度過多限制。
至于農村居民出租住房，從上述規定中看不出對承租人資格條件的任何限制，從現實看，農民將住房出租與城市居民、本集體外村民的現象大量存在，其于鄉鎮經濟發展的人流與物流中，扮演著重要的角色，而且農村居民出租住房并不因此改變集體土地使用權和房屋產權的變更，因此，本人認為應予以肯定和鼓勵農村居民出租住房。
（二）關于企業建設用地使用權的出租問題。
相對于農地承包經營權、宅基地使用權，鄉鎮企業建設用地使用權的流轉則更具有市場性，它對農村工業的發展起了重大作用，但關于企業建設用地使用權出租的法律規定，僅有《土地管理法》第六十三條，且對于該條款的理解，有眾多分歧。
三、租賃土地使用權的轉讓。
首先，必須弄清租賃土地使用權的轉讓與租賃土地使用權的轉租二者之間的區別。所謂租賃土地使用權的轉讓，是指原土地租賃合同的承租人，將其承租取得的土地使用權轉移與第三人，由第三人享有原土地租賃合同的權利義務，轉讓人喪失土地使用權。科技論文。而租賃土地使用權的轉租是指原土地租賃合同的承租人將小于其承租土地使用權的權利在原租賃期限內轉租與次承租人，且不喪失其作為原土地租賃合同承租人地位的法律行為。該兩者存以下區別：前者的轉讓人要退出原租賃合同關系，經過原土地行政主管部門變更登記后，受讓人成為原土地租賃合同的承租人，直接附有向出租人繳納租金等原租賃合同約定的義務，同時享有轉讓人在原租賃合同約定的權利。后者的轉租人不退出原租賃合同關系，仍然是原租賃合同的承租人，仍附有繳納租金等原租賃合同約定義務，接受轉租的次承租人與出租人之間并不存在租賃合同關系。
四、土地使用權租賃登記
《土地登記規則》第三十條規定：“ 有出租權的土地使用者依法出租土地使用權的，出租人與承租人應當在租賃合同簽訂后十五日內，持租賃合同及有關文件申請土地使用權出租登記。土地管理部門應當在出租土地的土地登記卡上進行登記，并向承租人頒發土地他項權利證明書。”可見該項登記為他項權利登記。
五、關于土地使用權出租期限
土地使用權出租期限最高為多少呢？可否適用《合同法》關于租賃合同期限的有關規定呢？
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（一）概念與背景
在我國，土地所有權的主體只有國家和集體經濟組織。依照現行的法律制度，土地所有權不能自由地在流通市場買賣，農村集體土地使用權的流轉也受到了較大的限制。因此，當國有土地難以滿足公共利益的需求時，國家就只能依靠征收和征用兩種強制手段取得其他主體的土地，以滿足其用地需求。征收和征用雖均以公共利益為出發點，但二者存在明顯的區別。具體而言，土地征收的法律后果是將原土地的農民集體所有權變為了國家所有權，即土地所有權的主體發生了變化，而征用僅僅是臨時性地改變了土地使用權的主體。
所謂集體土地征收，指的是國家為公共利益的需要，由縣級以上地方人民政府及其土地行政主管部門組織實施，依法將屬于集體所有的土地變為國有，確定給建設單位使用，并對集體經濟組織及有關農民給予補償和安置的一種具體行政行為。
集體土地征收包含三層法律關系，其一，國家作為征收主體與被征收主體集體經濟組織或農民之間的征收與被征收的關系，其二，國家作為征收主體與用地主體建設單位之間供地與用地的關系，其三，建設單位與集體經濟組織、農民之間補償與被補償的關系。目前，這三層法律關系沒有理順。集體土地征收作為一項具體的行政行為，應當表現為政府與集體組織、農民兩者之間的直接而簡單的關系。對集體組織、農民進行補償不應由用地主體建設單位進行，在實踐層面上，這種做法容易導致被征收主體的合法權益得不到切實的保障。不牽涉到建設單位，單純的政府與集體的征收補償關系才是制度未來發展的方向。
（二）集體土地征收的基本程序
《土地征收管理法》規定了集體土地征收的法定程序。依據該法規定，集體土地征收包括如下基本程序：征地審批、征地公告、補償登記、確定補償安置方案、事實補償安置。
征地公告是指縣級以上政府告知集體土地所有人其所有的土地，經有權機關批準已被國家征收。《土地管理法》第四十六條第一款作出了原則性規定：“國家征收土地的，依照法定程序批準后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施。”《土地管理法實施條例》第二十五條則對公告程序的具體內容進行了明確說明：第一，公告主體是被征用土地所在地的市縣人民政府；第二，公告內容是批準征地機關、征用土地的用途、范圍、面積以及征地補償標準、人員安置辦法以及辦理征地補償的期限等；第三，公告地點是被征用土地所在地的鄉、村。
補償登記程序在《土地管理法》和《土地管理法實施條例》中規定存在差異。根據《土地管理法》，被征用土地的所有權人、使用權人應當在公告規定的期限內持權屬證書到當地政府土地行政主管部門辦理登記。但《土地管理法實施條例》則將登記機關規定為公告中指定的政府土地行政主管部門。實施條例將辦理補償登記的機構規定為公告指定的相關部門，相比《土地管理法》之規定在實際操作上更具靈活性，因而更有利于征收主體在進行征收公告時從高效便民的角度出發，選擇更便利被征收主體辦理征地補償登記的政府土地行政主管機關進行登記。征地補償登記這一程序的內容主要分為兩個方面：第一，辦理登記的期限為公告規定的期限。在相關法律上，由于征用土地涉及面積、人數等多種因素，登記期限并沒有給出一個具體的時間限制，而是交由公告主體依據不同的實際情形進行確定；第二，登記機關為公告指定的機關。
確定補償安置方案，包括以下幾個步驟：第一，補償安置方案的確定。法律規定只對補償安置方案的主體進行了限定，并未涉及安置方案確定程序的具體內容。依此規定，征地補償安置方案是行政機關的內部程序，被征收人無權參與方案的確定過程。因此，補償安置方案系屬行政機關作出的單方面決定；第二，公告補償安置方案；第三，聽取意見；第四，上報批準。補償安置方案應報“市、縣人民政府批準”。
（三）集體土地征收補償制度
農村集體土地征收補償制度在土地征收體系中處于核心位置。它既是一種權力約束機制，更是一種利益協調、權利保障機制。就其對權力約束的功能而言，征收補償費的支出能夠有效限制政府過于草率地采用征地權這一行政權力，集體土地征收補償制度是對公權力的實質性約束。就其作為權利保障機制的一點而言，被征收對象依據公平原則應當獲得適當的補償，在公共利益和私人利益相沖突時，補償制度提供了一條救濟途徑。
除憲法之外，集體土地征收補償制度的法律依據還集中體現在《土地管理法》與《物權法》等法律文件之中。《土地管理法》及實施條例對集體土地征收補償制度的規定較之于《物權法》更為詳實具體，是該制度的主要法律依據。
從征收土地的補償范圍來看，我國法律規定只對直接損失予以補償，被征收主體的間接損失和其他相關損失一般不予補償；從征地補償標準來看，被征收主體獲得補償的數額根據被征收土地原有用途的不同基本采平均年產值的倍數方法計算；從補償爭議處理程序來看，補償標準產生爭議時，由縣級以上政府處理，如果協調不成，則交由批準征地的政府通過裁決的方式予以解決。
此外，國務院于2006年頒布的《關于加強土地調控有關問題的通知》、國土資源部分別于2010年、2014年下發的《關于進一步做好征地管理工作的通知》和《國務院辦公廳關于落實中國中央國務院關于全面深化農村改革加快推進農業現代化若干意見有關政策措施分工的通知》三個法律文件均對集體土地征收補償制度進行了不同程度、不同方面的完善。
二、集體土地征收制度的主要缺陷
（一）征收目的界定不清
國家行使征收權的正當性之前提在于征收土地是為公共利益之必要。換言之，國家只有為了公共目的，才能夠對公民的基本財產權利給予一定的限制，否則，將可能導致政府行政權力的濫用。我國立法對“公共利益”作出了規定，但對于其概念并沒有進行明確的限定。公共利益這一概念本身具有模糊性，包涵相當廣泛的外延，對其若不進行明確的界定，有可能造成政府征收權的濫用，征收土地行為的擴大化，進而損害集體組織及廣大農民的切身利益。
由于立法對公共利益界定不清，直接導致在實踐中我國公共利益認定的行政主導性與征收泛化。按照《土地管理法》的規定，公共利益的認定完全由行政機關單方面決定。立法層面授予了行政機關最大化的自由裁量權，而缺乏被征地者等相關利益主體的監督約束。在國土資源部對北京、上海等十六個省市征地項目的一次調查中，數據顯示東部城市近十年來的所有征地項目真正用于公共利益的比例不到百分之十，大量的被征收土地用于經營性目的。
（二）征地補償的非市場化
2005年國土資源部下發《關于開展制定征地統一年產值標準和征地區片綜合地價工作的通知》，通知規定“必須按照征地統一年產值標準和征地區片綜合地價對農民補償”，這在本質上是政府主導定價，由政府利用所處的優勢地位單方面決定被征收土地價值。多年來，集體土地征收補償費用過低已成為引發征地矛盾的最突出原因。征地補償的非市場化在一定程度上體現了計劃經濟的色彩，長期以來過低的補償標準無法體現市場經濟條件下土地的真實價值，因此農民的合法權益也無法得到公平受償。
（三）征地程序不完善
前文已對集體土地的征收程序進行過討論，在此不再贅述。我國征地程序的一個非常明顯的特征是程序設置更傾向于保證政府的行政效率，被征收人則處于相對被動的地位。涉及被征收人的利益保護的程序如聽證、申訴等缺乏應有的具體的制度保障。盡管2004年《國土資源聽證規定》中賦予了相對人對征地補償標準和安置方案要求聽證的權利，但難以解決根本上的問題，整個征地過程群眾參與度低、透明度不高是普遍現象。目前關于保障農民知情權、參與權的程序性規定大多過于原則化，在實踐中缺乏可操作性，因此此類程序性權利難以得到真正落實。
三、完善集體土地征收制度的建議
（一）引入市場機制，建立合理的補償標準和范圍
目前，在我國，集體土地征收補償費用過低無疑是引發征地矛盾的最突出原因。雖然各地在原有基礎上不斷提高征地補償標準，但這種非由市場機制確定的補償標準不僅存在嚴重的滯后性，而且遠遠不能體現土地的實際價值，從而對農民的損失做到公平補償。
合理的集體土地征收補償標準，應當在公平市場價值的基礎之上，充分考慮到集體土地的市場價格，對征收土地的實際價值與原所有人的交易成本給予完全的補償。這在一定程度上也要求擴大征收補償范圍。
（二）具體完善集體土地征收程序
篇6
This article on rural residential land management and tenure systems analysis,through the study of existing problems of rural residential land and management difficulties, policy against our country,make suggestions to a relatively viable, to address the rural residential land management difficulties, rural housing land use right allocation confusion providing feasibility.
Key Words: Rural Residential Land；Rural housing land use right；Management
中圖分類號：G812.42文獻標識碼：A 文章編號：
一.前言
在我國的土地管理政策中，農村的宅基地，主要的是指在農村中，住戶或者是個人將作為住宅基地用地而發生占有，或者是利用的本集體的所有土地。宅基地既包括各種建造房屋占據的土地，也包括已經建好，或者是過去已經占用的土地，同時還將即將用于房屋建造的土地。在我國現行法律政策中，宅基地主要分為三類，已經建立房屋的占用地，建過房屋但已無附著物，不能居住的土地以和準備建房用的規劃地。其中，宅基地的所有權要歸屬于農村集體經濟組織。目前，由于我國的宅基地在制度體系，和分配政策上存在著很多的缺陷，使得我國的宅基地使用分配缺乏規范性，分配秩序混亂。在宅基地的使用分配過程中，受到來自各方面的影響較大，行政力量的干預更是嚴重，使用權的分配制度不嚴格，規范難以貫徹落實，很多地區分配過程中，都是由村干部進行決策，造成嚴重的不公平和不合理現象，不僅僅很大程度的喪失了公平性，也加劇了社會的矛盾。
二.農村宅基地管理現存的問題
宅基地關系到農村住戶和個人的切身利益，其管理是否科學合理將對宅基地分配使用的公平性起到十分重大的影響，在我國現階段的國情下，農村宅基地雖然在管理上取得了一些成果，但是，效果不明顯，依舊存在著很多問題。筆者將作出詳細分析。
1.規劃建設實施困難
在農村宅基地管理中，要嚴格遵守我國《土地管理法》的相關規定，在農村中，居民的住宅建設規劃要嚴格遵循當地鄉鎮或者是村里面的建設規劃。在我國現階段，很多村民在修建自己的住房時候，都具有很大的隨意性和自由性，為了滿足自己的需求和個性化的要求，當獲得了房屋建設的審批之后，并開始放線和施工，在房屋建設竣工之后，也不去土地管理機構請求房屋質量的檢查驗收，這使得農村的住宅建筑缺乏統一的規劃，布局顯得混亂，各種土地權屬矛盾不斷出現，嚴重影響到社會的穩定和農村的和諧。伴隨著我國農村經濟的飛速發展，農民生活水平的不斷提高，區域交通網絡逐漸完善，很多農村居民在建筑房屋時候，多會選擇交通便利，經濟發展潛力大的地段，在城市化水平不斷提高的同時，更多的村民會憑借經濟實力或者是私人關系在一些新規劃地區選擇更為優越的地段進行建房，那些經濟能力較弱的農民更多的希望在原地建房。各種因素的影響，使得農村宅基地規劃困難，新的規劃難以貫徹落實，老規化難以廢止。
2.“一多一亂”現象比較嚴重
在農村宅基地管理中，筆者發現，很多農村村民并沒有嚴格遵守建房規范，同時，在房屋建筑施工過程中，通過各種手段擅自擴大房建建筑面積，更有甚者，在規劃自己將要修建的房屋的同時，用其他的方式將房屋基地邊上，本屬于集體的土地大肆占用，并在這些本屬于集體土地上發展農業，養殖業等，賺取經濟利益。在占用集體土地的同時，也忽視到土地管理部門的等級注冊，既嚴重阻礙了土地管理的規范性，造成了土地管理的難度，同時也造成了很多土地權屬問題的矛盾。
3.亂圈亂占問題非常嚴重
據我國相關的法律規定，宅基地主要是用房屋建筑所用，但是在農村宅基地管理中，筆者發現，很多農民在占用了基本的住宅建筑用地之外，為了滿足養殖畜牧等需求，在房屋附近修建豬圈，牛圈和羊圈，或者是在屋后修建菜園等，既造成了空間的擁擠，也造成了嚴重的交通阻礙。同時，不利于區域的整體規劃。
4.無節制的占用好地
在筆者多年的農村宅基地管理經驗中，筆者發現，很多有經濟實力的或者還是有私人關系的農民，為了能夠選擇最好最寬敞的地方修建房屋，花費高昂代價占用一些優質土地或者是平坦地，從而造成了很多浪費，比如，村中心很多舊房都浪費，無人居住，村子外部卻大力修建房屋，造成嚴重的土地資源浪費。
5.違法用地查處執法困難
在農村，由于農民修建房屋相對而言投資都比較大，基本上都要花費掉很多的積蓄，而且受到一些傳統觀點的影響，比如房子的面積越大越好，規模越宏偉越好，房屋的結構設計越新穎越好，將房屋視為身份地位等象征，這便使得很多居民在修筑房屋時候，房屋面積經常會突破原有規劃的面積。同時，據我國的《土地管理法》相關的規定，土地監察人員對土地違法行為的制止權，當發生一些土地占用問題的時候，如果沒有能夠實施有效的阻止或者是限制，便只能依照相關的法律規范向法院提出申訴，但這需要一個過程，即使申訴得到貫徹落實，房屋已經建筑完成。在眾多調整的法規中，《土地管理法》剛性最強，但是其中的相關處理懲罰也只是進行拆除或者是沒收，但是沒有違法占用的房屋建筑結構屬于居民財產，要進行嚴格的財產評估，其操作十分困難，容易引發多種矛盾，也使得執法變得更為艱難。
6.村民宅基地私自出租，轉讓出售他人
在我國廣大的農村，由于很多農民的法律素質較低，對宅基地的相關的法律認識不清，多認為宅基地是自己的私人財產，可以進行自由的處理，比如自由交換，買賣，宅基地的交易都是屬于私人的事情，與土地管理部門無關，因此，無需去辦理相關的手續，同時，在很多農村中，村干部的管理水平有限，干部和群眾都對土地使用制度的改革不關心，缺乏熱情，私自將集體土地轉讓，或者是進行出售。造成了土地流失，管理嚴重脫節。
三.加強農村宅基地管理的對策建議
1.大力宣傳土地管理法律、法規
要借助各種傳媒面向社會通過各種途徑和形式宣傳土地管理的法律、法規及規章制度，宣傳土地基本國情，國策，國法，普遍提高廣大人民群眾的土地法制意識。尤其面向鄉鎮領導，要將《土地管理法》列入普法內容的重點進行宣傳，不斷提高各級黨員干部的土地法制素質，對各級主要干部學習貫徹執行土地管理法實行任前考試，任期評議，離任審核，凡考試不通過，評議不合格，審核有問題的干部不得擔任相應崗位的領導職務。
2.提高土地集約利用率
農村宅基地管理要以合理利用土地、節約耕地為原則，結合農地整理和村鎮建設現代化的進程，達到土地的集約高效利用。從長遠看，要結合鄉鎮土地利用規劃的編制，大力搞好村莊用地的整理。經濟實力較強的地方，可以村集體為單位建村民公寓樓；經濟實力較弱的地方則要大力整治空心村，對多占宅基地及亂圈亂占進行清理，從實際出發，區別情況，依法處理。
3.嚴格實施村民建房手續的審批
村民建房手續的審批要在嚴格執行有關法律法規，服從規劃安排的前提下，實施村民建房管理公示制和社會服務承諾制，增加行政審批的透明度、辦事程序的公開化，要將村民建房辦理手續的條件、辦理流程、收費標準、收費依據、辦理時限在各鄉鎮向群眾進行公布，在村民宅基地安排有爭議的地方，可引入公開、公平、公正的競爭機制，堅決鏟除老百姓建房中出現的以地謀私，亂收費的不正之風。
4.嚴格執法，加大執法力度
要對繼續違法超占集體土地的人員依法從嚴處理，對仍然違法建房超占集體土地的，必須依法從重處理。一是要按照《土地管理法》規定，該拆除的堅決拆除；二是對不符合農村規劃的建房一律不批，新建房必須和舊村改造結合起來。這樣持之以恒堅持下去，原來超占集體土地隨著有償使用的矛盾緩解，新建房違法戶得到及時查處，舊村改造也有了啟動資金，自然就能加速村莊改造步伐，于國于民均有利。
四.結束語
宅基地的管理關系到農民的切身利益，關系到我國農村土地資源的管理效率。要在分析管理中存在問題的基礎上，采取科學有效的措施，嚴格執法，做到管理的規范化和制度化。
參考文獻：
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篇7
1．1現行土地管理制度的目標
《土地管理法》以及《刑法》作為我國現行土地管理制度依據的主要標準，明確了我國土地管理制度的目標，即保護耕地以及推進國有土地使用權制度改革。在保護耕地目標具體實施過程中，主要參考《土地管理法》中土地利用總體規劃以及土地利用年度計劃制度，從而進行一系列的保護措施，例如，加強土地管理制度的專業化，建立完善的土地管理體系;對于基本農田的保護制度，防止在農田使用過程中對農田造成損害;關于農田的占用，應按照相應農田占用管理制度，依據對農田進行占用補償;就區域性范圍內，應保證耕地面積與其他地域面積達到一定的平衡，具體到每個農村時，應保證每戶一宅的實施標準。國有土地使用權制度改革目標實施階段，主要通過《土地管理法》的國有土地有償出讓制度對土地進行管理。即在管理農村集體所有土地的過程中，可根據管理法進行鄉鎮企業的建設工程，同時農村居民也可進行居民住宅的建造，并且可以建設農村公共設施或者公共事業。但是對于一些非農的建設工程，或者企業單位以及個人對土地進行建設，需要向有關部分依法申請土地的使用權。
1．2現行土地管理制度存在的問題
首先，隨著時間的不斷推移，我國每年耕地面積的減少數量在逐年上升。造成這種現象的主要原因是地方政府將土地使用的計劃指標提前完成。導致中央政府迫于土地使用的形勢修訂了《1997－2010全國土地利用總體規劃綱要》。其次，雖然中央政府在進行國有土地的管理時，對土地的供應量進行嚴格的控制。但是在實際運用中，常常出現以下情形。例如，在占用土地的階段，占用的土地面積遠超于實際所使用的土地面積，并且存在將較好的耕地作為劣質土地征用，甚至出現亂戰濫用的問題。最后，根據《土地管理法》的相關規定，對農村土地市場進行依法制止。但是從另一角度來說，農民也失去了對自家農地進行自主開發的權利。部分農民為了達到自己的目標，只能進行違法出租或者使用其他用地。而對于大部分的農民來說，只能通過外出務工來解決發展的問題。這就造成城市的人口在逐年增加，城市的各種資源的使用頻率越來越高，城市的就業壓力不斷增大并且房價也越來越高。而相對于城市，農村則逐漸敗落，農民的生活水平也在不斷降低。加大了城市與農村之間的經濟差距。
2．現行土地管理制度失效的原因
2．1政府土地管理制度的內容存在沖突
盡管在建立國家土地管理制度的初始階段，政府的主要目標是確保國家耕地面積的數量區域穩定，從而保證國家能夠生產出滿足全國人口生存的糧食。在此基礎上，加強城市化建設的步伐，增強地域性經濟的不斷發展，提高我國在國際經濟市場中的地位。同時建立嚴格的土地有償出讓管理體系，增加國有土地的經濟效益，并且在一定程度上保護土地所有者的權利，防止地方政府剝奪土地所有者使用的土地的權利。然而在具體實際執行階段，通常會由于各種外界因素而對制度進行各種調整。例如，在我國社會經濟下滑階段，地方政府要保障經濟建設項目的用地需求，從而穩定經濟的發展。而對于加快城市化進程的發展階段，則需要不斷加強農耕土地的占用情況。整體來說，隨著我國的不斷發展，土地管理制度的內容與現實的發展存在一定的沖突。
2．2地方官員過分提升自身利益
地方官員為提升自身的發展機會，省級以下的地方政府官員通常在進行土地占用的招標階段，會盡最大程度的保護本區域的耕地保護指標，同時從各種途徑獲得建設用地的指標。而對于省級官員來說，只是相對的作為耕地保護責任人，定期對耕地保護責任目標進行考核。但是只要地方政府能夠達到地域耕地保護目標，省級人員沒有直接的動力去檢測地域耕地保護目標的具置。
3．中國現行土地管理制度的重構
3．1確定國有和集體土地的產權
通過研究表明，只有將耕地的使用權利具體到每個農民，才能避免各種外界權利的侵犯。作為國家的主人，公民只有保證擁有并且能夠切實的使用土地所有者的權利，土地管理者以及地方政府執行者才不會隨意占用自身的財產。
3．2通過比例原則提高土地管理的轉變效率
在轉變中央政府土地管理職能的過程中，應按照具體的比例原則進行具體轉變改革。例如，必要性原則。即政府所實行的土地管理制度作用到具體的實施目標這一過程是必要的。同時不允許存在其他各種形式的措施方案進行替代。相稱性原則。即政府在保護糧食安全的前提下，對其他公民或者組織使用土地的權利進行制約，同時應保證糧食安全與城市化建設之間的相對平衡。
參考文獻:
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篇8
一、房地產投機行為的相關法律約束方式
(一)《城市房地產管理法》、《土地管理法》的相關約束規定
現行的針對房地產市場上的專門法律就是《城市房地產管理法》以及《土地管理法》。首先我們來分析一下《城市房地產管理法》的相關內容,這項管理法則是在上個世紀末期,我國的第八次人大第八次會議上通過的,當時建立這項規定的首要目的就在于促進我國的房地產市場健康穩定的向前發展,這項法則中規定了許多的關于房地產的條例,譬如說在第九條之中,明確的規定了在土地使用權的轉讓過程中,這種權利的出讓必須要符合土地利用的總體的規則,也必須要符合城市規劃以及建設用地計劃。這一則條例的主要目的在于避免政府為了追求短期的利益盲目的進行房地產項目的開發,也在一定程度上抑制了****行為的發生,打擊了房產商的投機行為;為了避免土地使用權的變更過程中出現的土地性質的改變,國家的政策可以簡單的概括為“認地不認人”,在第十七條中明文規定,為了防止投機者在權力轉變的過程中的投資及行為,土地權利的出讓必須要繳納足夠的出讓金,之后才能合法轉讓;為了避免政府利用自身的權力盲目的使用土地,在《城市房地產管理法》的第二十三條之中,明確的規定縣級以上的人民政府對土地權限的使用過程,對相關的使用范圍和轉讓需求都作了細致而又詳盡的規定,從很大程度上避免了政府職權的泛濫造成的房地產市場的混亂;在《城市房地產管理法》的第二十五條中,特別對包括炒地皮、長期閑置土地以及對土地資源的過度浪費等現象制定了相關政策,有效的防止了這種違規行為的衍生;在第二十九條之中,法律還對成立房地產公司的相關細則進行了明確的規定,這種對成立公司的規范可以有效的避免很多企業為了違規投資房產而成立皮包公司的行為,具體來講,在成立房地產公司的過程中,除過要具備相關的企業資質,還需要有一定的注冊資本以及開發投資的具體數額;在房地產市場上,由于土地轉讓以及商品房的預售過程中出現的一系列問題,屢見不鮮,所以該法對這一環節中的問題,也做了非常詳細的說明,具體體現在第三十八條以及第四十四條之中。
分析完《城市房地產管理法》之后,我們來簡單分析一下土地管理法對房地產市場中投機現象的一系列說明。從根本上來講,我國的《土地管理法》頒發的主要目的在于對土地進行嚴格的控制和管理,有效的維護土地的社會主義公有制,從而保證這項資源能夠得到合理的開發和利用,重點對土地交易過程中所出現的投機行為進行打擊,因此,在對建設用地的利用以及土地用途的變更上,都做出了詳盡的規定。
(二)其他法律法規
《城市房地產管理法》和《土地管理法》是規范我國房地產市場的兩項重要的法律法規,也在維護我國房地產市場順利運行的過程中起到了非常大的作用,但事實上,還存在其他的一系列法律也對房地產市場做出了相關的規定,起到了很重要的補充作用,在這方面,其中的反不正當競爭法、消費者權利保護法、合同法等等,都是這些法律中的代表,我們可以對此進行逐一的分析和理解:
第一,反不正當競爭法。這項法律對于打擊投機倒把行為,有效的保護消費者以及經營者的合法權益起到了重要的推動作用,在關于房地產方面,這項法律針對地產市場中屢見不鮮的虛假廣告、全力經營以及串通投標行為,都做出了非常詳盡的規定;
第二,消費者權益保護法。在這項法律之中,明確規定房地產市場中的開發商與消費者之間的關系,譬如說,相關的經營者必須要向消費者提供與商品相關的最真實的信息,不得進行虛假的宣傳吸引和誤導消費者。這項法則對于規范房地產市場中隨處可見的虛假廣告、虛假標價的行為,進行了明確的規定,對于保證房地產消費者在購買房產的過程中不因開發商的虛假宣傳而上當做出了重要的保障。
第三,合同法、民法通則以及物權法等等。所謂的合同法,顧名思義就是對交易合同中的相關具體事宜作出規定,這項法律也詳細的規定了在房地產交易過程中出現合同法律問題的解決措施,對于合同雙方的權益都有了非常準確的說明;在民法通則中,也對由于房地產開發商的虛假宣傳而導致的合同不公等問題作出了規定,其中的第八十條,還對土地的使用與承包權利做出了規定,避免土地使用承包過程中所出現的權屬不明問題。物權法對包括動產以及不動產的權利歸屬問題作出明確規定,當然,它也會對房地產市場的行為作出了細致的規定,對于打擊房產市場的投機行為起到了推動作用。
二、房地產投機行為法律規范中存在的問題
(一)總體法律的缺乏
從目前我國房地產發展過程的現狀來看,房地產投機行為的主體已經悄悄的發生了變化,在以往,這部分群體主要是房地產開發商等,但在現時,房地產中介機構甚至是個人也加入到了房地產投機的大潮之中,但是就目前來看,《城市房地產管理法》和《土地管理法》包括其他的一系列法律,所規定的主體依然只是房地產開發商,與形勢已經不相符合,對于房地產中介機構和個人來說,僅僅只有反不正當競爭法對此做了些許規定,涵蓋的范圍也非常的狹小。
(二)對房地產價格有效控制的相關法律缺乏
在對房地產市場的價格進行管理,加大房價的透明度方面,相關的法律已經遠遠不能滿足市場的需求,對于由于房產價格的不穩定所引發的供求關系的極度扭曲,相關部門如何才能緩解,是擺在政府單位面前的一個大問題。
(三)保有、消費環節的法律條文依然空缺
包括《城市房地產管理法》和《土地管理法》兩大主法以及其他的一些法律,所強調的重點依然是流通環節的投機行為,對于房地產市場交易的保有、消費環節的規范,依然存在法律空缺的現象。
(四)對政府的行為約束不夠有力
在當下的房地產市場發展過程中,政府的相關行為可以在很大程度上引發地產市場的動蕩,有的政府單位只顧眼前利益,盲目的開放房地產市場,在一定程度上對房地產市場上的投機行為睜一只眼閉一只眼,目的只是為了提高GDP的增長,在當下,相關的法律對于政府行為的規范做得還不夠好,權限不明、權責不清的現象非常普遍。
三、房地產投機治理的法律改善策略
(一)修訂和完善相關的法律法規
眾所周知的是,《城市房地產管理法》是一項保障我國房地產行業順利發展的基本法律,從上個世紀末期開始實行,至今已經有了二十多年的發展歷史,在這二十多年內,我國的房地產市場已經有了翻天覆地的變化,其市場化程度也隨著對外開放的進一步加深而有了新的轉變,在這種態勢之下,《城市房地產管理法》顯然已經不能完全符合當下房地產行業的發展動向,所以,我們必須要采用必要的措施來盡快加強對《城市房地產管理法》的修訂與完善,在這其中,需要特別注意的幾個方面主要包括產權的歸屬以及法律的登記制度、開發建設的相關法律問題、在拆遷過程中需要注意的問題、交易過程中需要遵循的原則、消費保有問題、中介服務法律制度問題、物業管理制度問題等等,從多個方面對這項基本法律作出與時俱進的調整和完善。
(二)通過法律手段對相關概念進行準確的界定
要從根本上治理房地產行業的投機行為,必須對投機的定義做出一個準確的界定,在這之前,對于房地產的基本屬性也要有一個明確的闡述,特別是要突出房地產行業的住房以及消費的功能,為了從根本上打擊投機行為提供法律上的說明。在新時期,要關注個人以及中介機構的投機行為對房產市場的影響,并建立相關的約束機制;針對房地產市場的保有性質做好法律保障,從而進一步的對購房人的行為作出規范,從而在生產、交易以及消費保有的全過程中對房地產的投機行為進行完整的保證,從而建立起一個非常好的市場環境。
(三)完善信息的披露過程,保證交易信息的暢通、真實
篇9
文獻標識碼:A
文章編號:1007-6921(2004)04-0089-02
1 高校圖書館加強地方文獻資源開發與利用的意義
近年來,高校圖書館地方文獻服務部門由冷變熱,服務范圍和服務對象不斷擴大,使用地方文獻的讀者日漸增多。因此,最大限度地開發與利用地方文獻資源,對當地的政治、經濟和文化建設有著重要的現實意義和深遠的歷史意義。
1.1 有利于當地的經濟建設
地方各級政府部門在改革開放引進資金大搞經濟建設時,為避免決策失誤,必須對當地的省(區)情、盟(市)情和旗(縣)情進行全面細致的調研,尤其注意掌握各地區的歷史沿革、經濟興衰過程,不同歷史時期的產業與資源配置狀況,以及水文、氣象、地理、交通、土地物產等方面的詳細資料,使決策科學化。而現實的自然環境、科技文化、民情習俗,均具有其自身發展規律和歷史延續性,只有準確無誤地了解各方面的歷史資料,掌握其發展變化規律,才能對現實狀況做出合理的分析評價,才能實事求是地對當地的經濟發展做出預測和規劃。在地方文獻中,特別是地方志里,對各地人口、物產、礦藏、水利、自然災害、文化生活和風俗習慣等都有記錄,內容非常廣泛,開發利用好這些文獻信息資源,對各級政府和經濟建設部門的宏觀決策,都具有十分重要的參考價值。
1.2 有利于推動社會主義精神文明建設
從思想道德方面來講,高校圖書館不僅是社會主義精神文明建設的陣地,而且是全社會精神文明的窗口。充分開發利用地方文獻資源既能豐富教學科研內容,促進學科建設,同時還能對青年大學生進行鄉土教育和愛國主義以及世界觀、人生觀、價值觀等方面的教育,從而激勵當代大學生繼承和弘揚中華民族的優良傳統,振奮民族精神,樹立成才報國的遠大理想。
2 高校圖書館開發利用地方文獻的前景
2.1 地方文獻信息資源可為當地政府決策提供依據
地方文獻具有真實性、準確性、完整性等特點。如地方志在編撰過程中,對掌握的第一手材料,都得經過認真核實,科學篩選、分類,全面系統地進行記述,保證材料的公正性和客觀性。因此,地方文獻信息是當地政府了解本地歷史、體察民情的重要渠道,更是制定方針政策、規章制度的可靠依據。
2.2 地方文獻信息資源是學術研究的重要參考資料
我國幅員遼闊、人口眾多、疆域漫長。地方地理歷史研究、民間民族民俗研究、土特產研究都離不開地方文獻。如關于我區民族英雄嘎達梅林的神話傳說,就是研究民間風俗、文化、民族圖騰、信仰的珍貴資料。很多關于一代天驕成吉思汗的傳說、神話現已成為民族傳統史料,也是目前我區旅游業開發的原始資料。
2.3 地方文獻信息資源可拓寬高校圖書館信息服務渠道
隨著改革開放政策的貫徹執行,我國與世界各國的交往日益活躍。各地區的科技文化、高等教育、外事僑務、交通旅游等部門,在對內改革對外開放的宣傳報道工作中,都比較重視利用高校圖書館館藏地方文獻信息。有的只來館查閱文獻,有的通過E-Mail或來函來電話委托圖書館信息服務部門復制當地的人文地理、風土人情、名人古籍、歷史典故等方面的資料。
3 高校圖書館加強地方文獻資源開發與利用的措施
3.1 設立當地地方文獻庫各高校圖書館應根據本館的性質、任務和讀者對象,設立本地地方文獻特藏庫。對本地的地方志、地方史、地方人物等著作,不論是古代的或現代的,精裝的還是平裝或線裝的,單行本或連續出版物應集中存放,分類排架,這樣既方便于用戶查找又方便于工作人員管理。
3.2 開辟地方文獻特色閱覽室
地方志是一個地方的百科全書,歷來有很多用戶,利用率較高。因此,有必要專門設立地方文獻閱覽室。各館可將傳統線裝的省志、府志、州志、縣志、山河志、祠廟志等和新修的社會主義新方志,如行業志、市(縣)志、村(鎮)志以及反映當地生產、生活情況的統計年鑒、報表、企業名錄和統計手冊等集中于全開架閱覽室,供讀者使用。
根據用戶需求,將地方文獻按不同類型、不同方式、不同深度進行整理、加工。一是有目的、有選擇、有計劃地編制各種不同形式的地方文獻專題書目、索引、題錄。二是編制地方文獻聯合目錄,促進館際互借,實現地方文獻資源共享。三是在編制地方文獻書目索引的基礎上,進一步編寫內容提要和單元知識摘要,詳盡地揭示地方文獻的內在重點信息,以便于用戶檢索利用。四是匯編專題資料。地方文獻信息分布零散,同一專題或同一主題的文獻往往分散于不同類型、不同學科的大型綜合性文獻中,我們應根據用戶的需求,采取復制、摘抄、剪輯等手段將有參考價值的信息抽取析出,集中匯編成冊,便于使用。
3.3 建立地方文獻數據庫
隨著校園網、區域網、國家教育科研網等多種網絡的建成開通,用戶對地方文獻信息的網上需求越來越多,開發建設地方文獻信息數據庫勢在必行。因此,各館應根據本館館藏特色,選擇具有特色的專題,由小到大,從簡單到復雜,將散見于地方文獻中相同的、相近的和相關的零星文獻信息匯集起來,建立專題文獻信息數據庫,供用戶使用。
3.4 規范地方文獻數據標準,嚴格把握數據質量關
地方文獻信息數據庫的規范化標準化是其存世之本。沒有規范、標準的數據,便談不上數據資源的共享,也失去了建庫的初衷和意義。規范化標準化的數據可以說是地方文獻信息數據庫的生命線,也是數據庫發展的起點和基礎。目前,我國圖書館界尚未制定出有關民族地方文獻數字化建庫標準,但可參照國際上建庫置標語言、元數據標準、對象庫標準,結合當地民族地方文獻的特點,制定出能客觀、真實反映民族地方文獻特征的著錄、標引規則,并嚴格按照這一規則約束數據的制作,保證數據的錄入質量。同時,還應制定數據校驗規章制度,通過人機結合方式提高數據校驗的速度和質量。
3.5 加強地方文獻信息服務隊伍建設
地方文獻信息資源的開發與利用,對專業人員的學術水平,知識素養和精神境界要求較高。沒有強烈的事業心,沒有一定的專業知識,沒有耐得住枯燥的韌勁,要做好地方文獻研究開發工作是不可能的。因此,加強地方文獻工作隊伍建設是開發與利用地方文獻信息資源的關鍵。一方面各館應抽調具有事業心的青年專業人員充實地方文獻信息服務部門;另一方面,要根據需要,組織協調相關學科的專業技術人員加入到地方文獻的開發隊伍中,形成一支專兼職結合的工作隊伍,聯合攻關,才能不斷取得新成果。
[參考文獻]
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篇10
土地征用是發生在國家和農民集體之間的所有權轉移，是指國家為了社會公共利益的需要，按照法律規定的批準權限和程序批準，并給農民集體和個人補償后，將農民集體所有土地轉變為國家所有。
二、土地征用具有的特征
（一）國家建設征用土地的主體必須是國家
只有國家才能在國家建設征用土地法律關系中充當征用主體，因為只有國家才能享有國家建設之需要依法征用集體所有土地的權利，盡管直接需要土地的并非國家，而是具體的國家機關，企事業單位，社會團體以及個人。但是他們作為土地需要的單位只能根據自己的用地的實際需要，依照法律規定的程序向土地機關提出用地申請，并在申請批準后獲得土地的使用權，另外還要明確國家雖是征用土地的主體，但是實際行使征用土地權的是各級土地管理機關和人民政府，他們對外代表國家具體行使此權。
（二）國家建設征用土地是國家行政行為，具有強制性
國家建設征用土地并非民事行為，而是國家授權的并依照法律規定的依據和程序所實施的行政行為。①這是因為國家建設征用土地法律關系的主體－－國家，土地被征用的集體組織（集體組織或者村民委員會）的地位是不平等的。土地征用法律關系的產生并非基于雙方的自愿和一致，而是基于國家的單方面的意思表示，無需被征用土地的所有人同意。國家征用土地的指令，是行政命令。對此，土地被征用的集體經濟組織必須服從，而且在這種法律關系中也不遵循等價有償原則。
（三）國家建設征用土地是國家公共利益的需要
國家建設征用土地的原因是國家建設之需要，也即憲法第5條所指的公共利益的需要。這里所講的國家建設需要或是公共利益需要，均是從廣義上理解的。大體可以從兩個層次上加以理解：其一，是直接的國家建設需要或公共利益的需要。比如發展和興辦國防建設，公用事業，市政建設，運輸，水利事業，國家機關建設用地等等，皆是以公共利益為直接目的地事業，其二，是廣義地國家建設需要或者廣義的公共利益需要。就是說，凡是有利于社會主義化建設，有利于人民生活水平的提高，有利于綜合國力的加強，諸如設立國家主管機關批準的集體，三資企業，興辦國家主管機關批準的民辦大學以及其他社會公益事業等等，均是廣義上的國家建設和公共利益之需要。這些情況都可作為國家建設征用土地的原因。
（四）國家建設征用土地必須以土地補償為必備條件
國家建設征用土地與沒收土地不同，它不是無償地強制地進行，而是有償地強制進行。土地被征用地集體經濟組織應當依法取得經濟上的補償。國家建設征用土地與土地征購不同。它并不是等價的特種買賣，而是有補償條件的征用，但是，對被征用土地的適當補償，則是國家建設征用土地所必不可少的條件，所謂適當補償，就是嚴格依據土地管理法的規定給予補償，征地補償以使被征用土地單位的農民生活水平不降低為原則。應當指出的是，盡管土地為國家征用，但是土地補償費以及其他費用并不是由國家直接支付，而是由用地單位支付，這是因為國家并不直接使用這些土地。用地單位支付這些費用的義務是直接產生于國家征用土地行政行為和國家批準用地單位用地申請及被征用土地使用權的行為。
（五）國家建設征用土地的標的只能是集體所有的土地
國家建設征用土地的標的，建國以來經歷了一個發展變化的過程，隨著農業合作社在全國范圍內的實現，農村土地都變成了農村合作經濟組織集體所有以后，到了1986年土地管理法規定的征用土地的標的就只能是集體土地了。應當指出的是，國家建設用地需要用集體所有的土地來滿足，也需要用國家所有的土地來滿足，用集體所有的土地滿足國家建設用地的法定辦法是征用，用國有土地來滿足國家建設用地之需要的法定辦法是出讓，劃撥等方式而非征用方式，因為國有土地本來就是國家的，不需要再通過其他方式取得所有權，國家可直接行使處分權利。
三、集體土地征用應遵循的原則：
（一）十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地的原則
我國人口多，耕地少并且在某些地區耕地又浪費嚴重。隨著人口的逐年增長，耕地將繼續減少，這是一個不爭的事實，因此土地管理法規定：十分珍惜，合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策。各級人民政府應當采取措施，全面規劃，嚴格管理，保護開發土地資源，制止非法占用土地的行為。在國家建設征用土地中要做到這一要求，必須堅持：1，加強規劃，嚴格管理，嚴格控制各項建設用地2，要優先利用荒地，非農業用地，盡量不用耕地3，要優先利用劣地，盡量不用良田4，加大土地監察和土地違法行為地打擊力度，切實制止亂占耕地地濫用土地行為。
（二）保證國家建設用地的原則
國家建設征用土地，被征地單位必須無條件服從， 這不但因為征用土地是國家權力的行使，而且因為國家權力的行使是為了維護社會的公共利益。社會公共利益是一國的最高利益，是全體人民的共同利益體現，私人行使權利不得文違背社會公共利益，而且在與社會公共利益相抵觸時就得對私人利益加以限制以維護社會公共利益。國家建設即是社會公共利益得體現，因此應在貫徹節約土地，保護土地得前提下保證國家建設用地。
（三）妥善安置被征地單位和農民的原則
集體土地征用意味著農民集體土地所有權的喪失，意味著農民對土地的使用收益利益的喪失，故用地單位應當根據國家法律規定，妥善安排被征地單位和農民的生產和生活：一是對被征用土地的生產單位要妥善安排生產，二是對征地范圍內的拆遷戶要妥善安置，三是征用的耕地要適當補償，四，是征地給農民造成的損失要適當補助。
（四）誰使用土地誰補償的原則
土地征用的補償并不是由國家支付，而是由用地單位支付，這是因為，國家并不直接使用所征用的土地，也不是使用該被征用土地建設項目的直接受益者，而用地單位則兼具這兩個因素，由其支付征用土地補償是合理的。用地單位的補償是一項法定義務，承擔此項義務是使用被征土地的必要條件。用地單位必須按法定的標準，向被征用土地的集體組織給予補償。
四、集體土地的補償安置問題
集體土地征用的補償，是征地工作的主要，亦是一項難度較大的重要工作，其涉及到國家，集體，個人利益，既要考慮到建設項目的投資和國家建設的發展，又要考慮被征地單位以及農民地生產生活水平，力求做到國家利益優先，兼顧用地單位和被征地單位和農民的各方利益。
（一）征用集體土地的補償原則
1、保持被征地農民原有生活水平的原則土地是農民最基本的生產資料，征用農民的土地等于剝奪了他們的生活來源。因此，征地補償應使被征地農民的生活水平不降低為原則，以保障農民兄弟的利益不因征地而受損。
2、按照被征用土地的原用途給予補償的原則。征用土地的補償標準和補償范圍不能因征用土地之后的用途改變而改變，而是按照被征用土地的原用途確定補償標準和補償范圍原來是耕地的，按耕地的標準給予補償，原來是林地的，按林地的標準給予補償，對地上物的補償和對人員的安置也是如此。
（二）征用集體土地的補償范圍和標準：
國家建設征用土地由用地單位支付補償費用。征用土地的補償費用包括以下三項內容：②
1、土地補償費，主要是因國家征用土地而對土地所有人和使用人的土地投入和收益損失給予的補償，征用耕地的土地補償費為該耕地被征用前3年平均產值的6至10倍。征用其他土地的補償費標準，由省自治區直轄市參照征用耕地的補償費標準規定。
2、安置補償費是為了安置以土地為主要生產資料并取得生活來源的農業人口的生活所給予的補助費用。征用耕地的安置補助費，按照需要安置的農業人口數。每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準，為該耕地被征用前三年平均年產值的4至六倍，但是每公頃被征用耕地的安置補助費，最高不得超過被征用前三年平均年產值的15倍征用其他土地的安置補助費標準由省，自治區，直轄市參照征用耕地的安置補助標準規定。
3、地上附著物和青苗補助費，如房屋，水井，林木及正處于生長而未能收獲的農作物等，補償標準由省自治區直轄市規定。
（三）安置剩余勞動力
因國家建設征用土地造成的多余勞動力，由縣級以上地方人民政府土地管理部門組織被征用單位，用地單位和有關單位，通過發展副業生產和舉辦鄉鎮企業等途徑加以安置，安置不完的，可以安排符合條件的人員到用地單位或者其他集體所有制單位和全民所有制單位就業，并將相應的安置補助費轉撥給吸收勞動力的單位。
（四）土地補償費用的處理
國家建設征用土地的土地補償費歸農村集體經濟組織所有，地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有。征用土地的安置補助費必須專款專用，不得挪作他用。③市縣和鄉鎮人民政府應當加強對安置補助費使用情況的監督，侵占，挪用被征用土地單位的征地補償費用和其他有關費用構成犯罪的，依法追究刑事責任，尚不構成犯罪的，依法給予行政處分。
五、我國土地征用中存在的若干問題及其對策
我國現行的土地征用制度是50年代在高度集中的計劃經濟體制時期形成的，當時對于保證國家建設起到了積極作用。但是，隨著社會主義市場經濟的發展，這個制度的缺陷就日益凸現，目前主要存在如下一些問題亟待解決：
（一）相關法律中“公共利益需要”缺乏明確界定。我國《憲法》規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用”，《土地管理法》規定：“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用”。這些規定都強調了征用的前提必須是為“社會公共利益的需要”，也就是說，只為某個或某些經濟組織或者個人利益需要，是不能征用集體土地的。但是現行法律、法規并沒有明確界定哪些建設項目用地是為了“公共利益需要”，或界定哪些項目用地不是為“公共利益需要”。根據《土地管理法實施條例》對征地審批程序的規定，可以間接推斷出：在土地利用總體規劃規定的城市用地范圍內，為實施城市規劃需要占用土地，以及能源、交通、水利、礦山、軍事設施等建設項目確需使用土地利用總體規劃確定的城市建設用地范圍外的土地，應當屬于為“公共利益”需要使用土地。而事實上，為實施城市規劃分批次征用土地后，由哪些具體的建設項目來使用具有很大的隨意性，往往是誰申請使用，就由市、縣人民政府按照規定出讓或劃撥給誰使用。這里面的“公共利益需要”尺度很難把握。
（二）土地征用的補償問題。土地征用是政府強制性取得集體土地所有權的一種方式。這種所有權的轉移是在有償的方式下發生的。在此過程中，土地權利的轉移不是一種市場行為，而是一種行政行為。④為了國家建設的需要，農民集體不得以任何理由阻礙政府。此時農民集體所有權表現為一種不完全的所有權，其收益權受到削弱。我國《土地管理法》中明確規定了土地征用的補償標準，這種補償標準雖在原來的基礎上有所提高，但仍存在一定的不足。它難以正確體現地塊的區位差異及各地不同的經濟發展水平等等，進而難以維持農民現有的生活水平，導致農民對征地的不滿；政府低價獲得土地所有權、高價出讓土地使用權的行為，也難以為農民所接受。
（三）土地征用權的行使。從世界各國對土地征用權力的行使來看，大多是為了公共利益。一些比較發達的國家，政府更多的是采用通過與所有者合作或商議的形式獲得土地，實行土地先買為主，征用為輔。當收買發生困難時，才實行土地征用。在我國，憲法明確規定為了公共利益的需要征用土地，但《土地管理法》則規定任何單位或個人使用土地，必須使用國有土地。即凡是不屬于該集體經濟組織的用地單位或個人需要使用土地，都必須請求政府動用征地權，從而滿足其用地的需要。我國自實行土地有償制度以來，各級地方政府為增加財政收入，對征地權的行使樂此不疲。有的地方往往通過建立開發區、園等向投資單位提供優惠政策，而土地使用費往往作為其優惠的條件之一。盡管現行的《土地管理法》規定征用審批權由國務院及省級人民政府行使，但各級地方政府仍擁有一定的權力，加之監督機制不完善，便在征地申報過程中出現了一些弄虛作假的行為。
（四）土地收益分配和管理問題。土地征用過程中，土地收益為土地的所有權及使用權收益，因此這部分收益應該在失去土地所有權及使用權的產權主體之間進行分配，即在集體經濟組織及農民個人之間進行合理的分配。然而在實際中，一些縣、鄉鎮政府也參與補償收益的分配，從而導致集體經濟組織及農民個人獲取的補償收益減少。據有關部門統計數據表明，地方政府占了補償收益的大部分，而農民作為集體土地的直接使用者和經營者，在補償中往往處于劣勢，掌握在集體經濟組織手中的征地補償費也往往被少數村干部所侵吞。我國《土地管理法》實施條例第二十六條規定，土地補償費歸集體經濟組織所有，地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有，從而使農民的土地使用權成為虛置。加之我國保障體系很不健全，農民未被納入社會保障之列，因此盡管在征地中對完全失去土地的農民進行相應的安置，但這種安置方式是在計劃經濟的背景下產生的，隨著我國從計劃經濟向市場經濟轉變并趨向成熟的過程中，地位及用工制度發生了巨大變化，競爭上崗，能者上，弱者下，農民即使通過安置獲得一份非農職業，但受其自身素質的限制難以適應企業的需要，往往成為下崗的首選對象。
以上問題的存在，主要是制度的設計存在問題，建議國家有關部門應盡快通過立法措施完善土地征用制度，使之更加符合市場經濟的要求。
1、嚴格限定公益性用地范圍，土地征用權只能為公共利益的需要而行使。我國《憲法》和《土地管理法》均明確規定，“國家為了公共利益的需要”，可以征用農村集體所有的土地。依據國外經驗和我國實際，我們認為，“公共利益”應嚴格限定在以下幾類：（1）軍事用地；（2）國家政府機關及公益性事業單位用地；（3）能源、用地，如煤礦、道路、機場等；（4）公共設施用地，如水、電、氣等管道、站場用地；（5）國家重點工程用地，如三峽工程、儲備糧庫等；（6）公益及福利事業用地，如學校、、敬老院等；（7）水利、環境保護用地，如水庫、防護林等；（8）其它公認或法院裁定的公共利益用地。⑤在合理界定“公共利益用地”的前提下，要確保土地征用權只能為公共利益的需要而行使。其它非公益性用地，不能依靠征用農地，而應當主要依靠盤活城市土地存量市場以及開放農村集體非農建設用地市場來解決。
2、以農用地市場價格作為確定土地征用費的基本依據。現行《土地管理法》盡管提高了根據土地產值補償的倍數，但還遠未消除低成本征地的不合理狀況。耕地的常年產量因為不能反映土地的位置、地區經濟水平、人均耕地面積等土地價格的經濟因素，也不能反映同一宗土地在不同投資水平下出現產量差別的真實價值，世界大多經濟發達國家或地區將土地市場價格作為征地補償依據。在計劃經濟年代，土地沒有價格，征地補償依其常年產量未嘗不可。但在市場經濟條件下，繼續這樣作就不利于保護農村集體經濟組織和村民利益。為了切實保護農民利益，也為了建立我國完善的土地市場，征地補償必須以土地的市場價格為依據，實行公平補償。在公平補償原則下，征用補償金包括兩部分：土地的市場價格和相關補助金。土地的市場價格是指某一宗特定土地處于現狀土地利用條件下，在公開市場中所有權形態所具有的無限年期的正常市場價格。在我國目前農村，集體土地具有多重功能，即為農業生產服務的生產資料功能和對農民進行生存保障的社會保障功能及發展功能，農地所有權的市場價格要體現這三重功能。相關補助金是指因征地而導致搬遷費用、新的工作的前期費用以及農地中一些尚未折舊完畢的投資，對農村建設用地（如宅基地）則還包括建筑物的補償費。
3、合理分配土地征用補償收益，明確界定產權是實現征地補償費合理分配的關鍵。我國法律明確規定農村土地屬集體所有，農民享有本集體土地的承包經營權。這些權利可以通過土地登記，并發放相應的土地權利證書，從而在法律上得到有效的確認和保護。在權利證書中應明確規定集體土地權利主體的權利和義務，通過土地利用現狀調查或地籍調查查清各權利主體的土地邊界、面積、位置、四至等基本情況，使權利的行使能夠對應特定的物，從而防止權利的虛化，使其不被他人侵害，從而真正享有土地的所有權或使用權。由于我國特殊的國情，集體土地對農民而言不單是生產資料，還是保障資料。⑥土地征用是對集體土地所有權和使用權的永久性轉移，農民將永遠失去土地的經營權，失去生活的可靠來源和保障。因此在土地補償中應考慮這一特殊性，使補償收益更多地偏向失地農民，并指導他們合理使用這部分收益，用于再就業及改善和提高生活水平。農村集體經濟組織所得份額于本集體經濟組織內的生產建設，如興修農田水利建設，購置農機具，幫助農民引進先進的農業技術，更新品種，提高農業單產，同時還可進行鄉鎮企業的建設，為失地農民提供更多的就業機會。總之，土地補償收益必須進行合理的分配和使用，真正體現農民的利益。只有這樣，才能真正體現產權工作的經濟利益。
此外，我國土地征用制度，其他相關措施也要跟上，才能使其順利地通行。一是建立城市土地儲備制度之后，可以真正實現政府壟斷城市土地一級市場，城市公益性用地可以通過征用農地解決，其它非公益性用地則主要通過土地儲備機構在城市存量土地市場上采取“回收、收購、置換、整理”方式取得的土地來解決。這就為收縮征地范圍后非公益性用地找到了途徑，這既盤活了城市土地存量市場，又十分有利于保護耕地。二是縮小征地范圍，實行依價補償，就為土地市場的正常運轉提供了基本前提條件。非公益性項目用地則由市場來解決，這就需要建立集體土地產權市場，尤其是要建立和開放農村集體建設用地使用權市場。但必須符合土地利用總體規劃和土地用途管制，充分發揮市場機制的作用進行運作。三是加快我國農用地定級估價的步伐，以促進農用地市場迅速發育并使之逐步成熟，為改革我國土地征用制度作出貢獻。四是應盡快出臺土地征用方面的法律，盡快建立以法律機制和經濟機制為紐帶的土地征用制度。 注釋：
1、參閱張明《房屋拆遷操作規范及拆遷安置補償費標準實務全書》，載于93頁《第三種做法》。
2、參閱《中華人民共和國土地管理法》第四十七條。
3、參閱《中華人民共和國土地管理法》第四十九條。
4、參閱濟南市人民政府法制網《淺淡集體土地統一征用》一文，載于第五部分《進一步完善征地立法，適應新工作的需要》。
5、參閱《中華人民共和國土地管理法》第五十四條
6、參閱法律網民商法探索《對農村占地補償分配糾紛問題的思考》一文，載于第二部分《問題的根源》。
資料：
1、符啟林著《房地產法》法律出版社2002年版
2、符啟林著《城市房地產開發用地法律制度研究》法律出版社2000年7月版
3、梁書文 馬建華 張衛國主編《房地產管理法及配套規定新釋新解》人民法院出版社
篇11
土地征用制度不明確。首先，我國現行法律對公共利益的界定不甚相同，矛盾重重，導致土地征收范圍過于寬泛。《憲法》第十條規定：國家的土地征收行為，必須以公共利益的正當性以及征收行為的公共目的性才能成立。而《土地管理法》并不排除基于自身利益考慮對土地進行征收。其有“任何單位和個人為非公共利益需要使用土地時，必須先依法申請將農村集體土地征為國有”的規定。這些立法上的紕漏無形中為某些利益群體創造了可以施展并且逃避法律責任的空間。此外，當前我國還缺乏界定土地征收公共利益糾紛的專門裁判機構。一般是由政府許可任何單位和個人為非公共利益進行土地征收，同時，法律又賦予政府對土地征收行為是否合乎公共利益的裁判權。政府身兼二職，先行體制又缺乏必要的監督和制約，某種程度上會影響到對失地農民合法權益的保護。
土地補償機制不合理。土地征收補償機制關系到失地農民的切身利益，也是土地征收工作能否順利進行的關鍵。我國現行的土地征收仍依據2004年國土資源部頒布的《關于完善征地補償安置制度的指導意見》設定的補償標準，補償費用明顯偏低。近年來經濟發展，物價急劇上漲，土地市場價格也是一翻再翻，況且低標準的補償費用落實到失地農民的手里也是難之又難，致使失地農民權益受損。此外，土地補償方式的單一化，某種程度上也威脅到失地農民的合法權益。
土地產權制度不健全。我國《憲法》和《土地管理法》中都有“農村土地歸農村集體所有”的規定。然而農村集體是個抽象意義的概念，是一個沒有法律人格意義的集合群體，是一個虛置的權利主體。①欲對其科學界定絕非易事，其外延非常寬泛，大可以指鄉和鎮，小亦可以指村和村民小組。由于農村集體土地所有權主體和產權關系不明確，也影響到法律賦予農民的土地承包權益。
土地征收程序不完善。土地征收程序健全與否直接關系到土地征收工作能否順利進展及土地征收結果的公正性。我國關于土地征收程序的法律制度并不完備，其亦未對土地征收程序、土地征收涉及主體的權利、義務做出明確規定。這些無疑影響到土地征收程序的規范化和公正性，侵犯了失地農民在土地征收過程中的知情權與參與權。此外，我國被征地農民的救濟機制不健全，失地農民權益受損。
農民社會保障體系欠缺。受我國城鄉分割的二元經濟體制的影響，我國的社會保障制度突顯出二元性。我國有關城市社會保障的立法已經出臺且相對成熟，農村社會保障卻尚未進入立法階段，法律基礎欠缺。
目前，有些地方政府通過出臺效力較低的規章、條例對失地農民的養老、醫療等社會保險方面規定，其并不能全面保障失地農民合法權益，我國也尚未設立有關失地農民的法律援助制度，同時農村社會保障的內容涵蓋面也遠低于城市。
國外失地農民權益保障經驗
土地征用制度明確。目前，世界上多數國家和地區都有相對明確的土地征用制度。美國規定征用土地必須符合公共利益需要，其所有的公共利益評判都由司法機關根據必須的要價調價進行最終判定，進而確定利益的公、私性質，進而建立土地征用的法律依據。②日本《土地征用法》中有“征用土地必須從公共利益出發，公共利益主要包括依據《城市規劃法》、《河川法》、《港灣法》進行的公路、防洪設施和港灣建設等”的規定，其公共利益界定較明確、具體，操作性較強。我國臺灣地區突破了為公共目的征收土地的局面，其規定征收土地只要能達到公共利益需要即可。
土地補償機制合理。西方發達國家和地區大多建立了合理的征地補償機制。美國憲法明確規定：“非有合理補償，不得征用私有財產供公共使用。”美國土地征用補償的計算標準是土地被征用前的市場價格，它既補償被征土地的現有價值，也補償土地可預期的未來價值，而且還補償因征地導致的相鄰土地所有者、經營者的損失等，充分考慮并且保障土地所有者的權益。日本通過制定相當補償的標準進行土地補償，其土地補償費用的確定主要考慮征用損失賠償、通損賠償、離職者賠償和事業損失賠償和少數殘存者賠償等方面。③我國臺灣地區關于土地補償的相關規定主要散見于《土地法》、《平均地權條例》、《國民住宅條例》、《科學工業園區設置管理條例》、《促進產業升級條例》之中。臺灣的征地補償費主要由地價補償、土地改良物補償、營業損失補償和土地改良費用等組成。此外，臺灣的地方自治法規對土地補償也作出了規定。
土地產權制度明晰。西方發達國家在土地征收方面多數具有比較明晰的產權關系，有比較明確的權利主體和客體。作為被征土地一方的農民享有法律賦予的相關權利，同時也承擔法律規定的相關義務。在奉行土地私有制的美國，其《聯邦土地管理法》嚴格規定作為征地雙方的法定權利和義務，各司其職、各盡其責，有效避免了土地征收過程的部分侵權行為。英國實行土地私有制，作為其土地征用依據的《強制收購土地法》明確規定征地雙方的權利、義務，并且盡可能使其在法定的框架范圍內實施。
土地征收程序完善。世界上不少國家和地區都制定了比較完備的土地征用法律制度，如日本《土地征用法》，韓國《土地征用法》、《土地征用法施行令》和《土地征用法施行規則》等。這些土地征用方面的法律對土地征收程序都作了具體而明確的規定，可操作性強。一些發達國家和地區的土地征收程序既包括征地申請、審查、批準、征地公告，還包括被征地人如何參與征地過程中的程序、發生爭議時的申訴和仲裁程序以及最后如何進行征地補償的程序等。④
農民社會保障體系發達。在社會保障方面，不少發達國家和地區紛紛建立了比較健全的失地農民社會保障體系。美國設立了專項的失地農民社會保障基金，同時對失地農民輔以一定的稅收優惠，并且注重對失地農民的教育和培訓，提高了失地農民再就業能力。日本政府在已建立的農村社會保障體系基礎上，加大對失地農民的社會保障力度，大力發展勞動密集型產業，為失地農民提供大量就業機會，同時也注重對失地農民的教育和培訓。韓國已將失地農民納入社會保障框架內，通過“基礎生活保障制度”幫助達不到國家規定的基本生活水平的失地農民，同時對失地農民普及科學知識和實行金融政策方面的優惠，努力構建失地農民的安置基地。我國臺灣地區設有專門針對農民的社會保險，其通過分散化轉移的方式解決失地農民的就業，促使失地農民向大城市和中小城市分散轉移。同時還規定失地農民享有農用地轉非的公共用地和由土地交易帶來的土地增值的收益。⑤
我國失地農民權益保護策略構想
建立合理土地補償機制。合理的土地補償機制關系到征地工作的順利進行。一方面，我們要科學確定土地補償標準與計算方法，提高土地補償費用。現今因土地糾紛引發的上訪案件約占全國各類案件的41%，征地補償問題頻頻成為焦點。雖然我國《土地管理法》已對征地補償標準作出了相應提高，但仍不能有效應對日新月異的形勢。因此，征地補償的項目都應當與時俱進，適時調整，整體上提高征地補償水平。⑥另一方面，土地補償方式也要實現多元化發展。我們可以結合失地農民的不同需求，采取實物補償或貨幣補償方式。
完善農民社會保障體系。當今我國農村社會保障制度缺失，大量失地農民正當的社會權益無法得到有效保障。鑒于此，我們可以著重從以下方面考慮：首先，基于農村社會保障制度尚未立法，我們必須盡快將失地農民納入城鎮社會保障體系，保障失地農民在醫療、養老、住房和生活方面的權益；其次，現行《土地管理法》修訂過程中應明確規定失地農民社會保障制度，從法律上保障失地農民社會保障權益；第三，明確政府在失地農民社會保障中承擔的綜合責任，主要包括宏觀調控責任、一部分財政責任以及監管和實施責任等；⑦最后，建立失地農民社會保障基金。實踐中可由政府、征地主體、農村集體和失地農民個人按比例合理分擔，共同出資。
綜上所述，當前形勢下失地農民權益保障有迫切的需要，我國應立足國情，充分借鑒世界發達國家和地區的先進立法經驗，不斷明確我國的土地征用制度、明晰土地產權制度、完善土地征用程序、建立合理的土地補償機制、健全失地農民的社會保障體系，切實保障失地農民的合法權益。
【作者單位：河南師范大學法學院】
【注釋】
①陳垚：“失地農民權益保障問題研究”，《湖北社會科學》，2011年第4期。
②⑥李韶杰，鐘筱紅：“失地農民權益保護對策與構想”，《人民論壇》，2011年第9期。
③賴武梨：《城市化進程中失地農民權益保障問題研究》，西南政法大學2008年碩士論文。
篇12
一、農村房屋買賣糾紛的基本情況
在我國,城市房屋買賣有其明確適用的法律、法規和相關規章條文的規定,并且遵循著“地隨房走”[1]的原則。但在農村,土地是農村經濟組織集體所有,在筆者看來,農村房屋買賣其實就是一種比較特殊的買賣交易關系[2]。它是指出賣方將建造在農村集體所有的宅基地[3]上的房屋交付并轉移該房屋的所有權給買受方,買受方支付相對應的房屋錢款,從而在買賣雙方之間產生相應的民事權利與義務關系。本文所說的農村房屋買賣是特殊的交易關系,其特殊就在:第一,農村房屋買賣主體的特殊性,即出賣方是農村集體經濟組織內部的村民,而購買方主要是集體經濟組織以外的成員,或者是城鎮居民,或者是本村以外的村民;第二,交易雙方所產生的合同效力的特殊性,即農村房屋買賣合同是有償合同;第三,合同標的物的特殊性,即交易的農村房屋是建造在農村集體所有宅基地上的房屋。
農村房屋買賣關系因其特殊性,針對出賣方和買受方房屋買賣行為的有效性,目前在我國,尚未有明確可適用的法律、法規和相關規章條文的規定,因此,近年來此類房屋買賣所引發的法律糾紛日益增多。就法院所受理的農村房屋買賣糾紛案件來看,大多數都是出賣方支付或者轉移農村房屋后反悔,并主動起訴到法院,要求法院判決雙方房屋買賣行為的無效從而收回已交付或者轉移的農村房屋,也有少部分是由于買受方起訴出賣方要求法院判令其履行協助辦理房屋產權及土地使用權過戶手續。總的來說,農村房屋買賣糾紛主要有以下情況:一是從訴訟雙方當事人和訴訟理由來看,原告為農村房屋出賣者居多,且雙方當事人大多已履行了合同,但因某種原因訴諸法院,訴請要求法院確定合同無效并收回房屋;二是訴訟的起因主要是受經濟利益的驅動。多緣于土地增值[4]以及土地征用、房屋拆遷等因素,房屋現值或拆遷補償價格遠遠高于原房屋買賣價格,出賣人受利益驅動而起訴。
從現今的市場經濟的發展趨勢來看,農村經濟城市化成為一種必然趨勢,農民在最大利益驅使下,必然會有農村房屋買賣交易日益頻繁。但是相對于城市房屋買賣行為有成熟明確可適用的法律、法規以及相關規章條文來說,農村房屋買賣的法律、法規以及相關規章條文空白和缺陷,其相互矛盾、權責不明,模棱兩可的立法依據,給司法實踐帶來相當大的問題。同時,宅基地私有的觀念在農村已根深蒂固, 有的農民甚至把自家的宅基地視為祖傳家業,到了交易時, 各方也不清楚農村房屋買賣所應適用的法律, 雙方你情我愿, 看似沒什么障礙, 卻為其后的環節發生糾紛埋下了隱患。
二、農村房屋買賣制度的立法缺陷
在我國,現行關于房屋買賣的所有法律、法規和相關規章條文都只適用于城市,專門針對農村房屋買賣的法律、法規和相關規章條文幾乎是沒有完整的。因在我國的農村,土地是農村經濟組織集體所有,根據我國土地管理法的有關規定,集體土地未經征用,不得出讓、轉讓。而宅基地的使用權是農村集體經濟組織成員的福利性待遇,與農村集體經濟組織成員的身份緊密相連,國家政策一直以來都強調農村房屋不得進行買賣,城鎮居民不能到農村購買宅基地、農民住宅或“小產權房”[5]。《物權法》第153 條也明確規定:“宅基地使用權的取得、行使和轉讓,適用土地管理法等法律和國家有關規定”。但是實踐中,在對農村土地進行征用時,房屋是作為地上附著物予以補償的,采取的是“房隨地走”的原則。由此看來,對于農村房屋買賣,我國尚沒有系統的、專門的針對宅基地及農村房屋流轉的立法;在我國憲法、法律、法規等涉及農民集體土地所有權的相關規定存在模糊不清、相互矛盾或與社會現實不符等問題,即對于農村房屋買賣行為在法律、法規和相關規章條文中并未作出明確可適用的規定。
由于農村房屋買賣交易行為的法律、法規及相關規章條文的不完整及不夠協調、統一,而導致了此類糾紛的不斷增多。主要體現在農村房屋是否允許自由轉讓方面,我國土地管理法第63條規定,農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設。從該條規定似乎可以得出這個結論:農村房屋只能在集體經濟組織之間轉讓而不得與本集體組織成員之外自由轉讓。但該法第62條又規定,農村村民出賣、出租住房后,再申請宅基地的,不予批準。兩條規定的意思模棱兩可,相互矛盾,反推之,則含有應許可農村房屋自由在非集體組織成員之間買賣的意思,只是農村村民在出賣后不得再次申請宅基地而已,并且根據合同法所確立的合同自由原則,也是鼓勵房屋自由交易的。實踐中,農村房屋買賣行為發生后,房管部門和土地管理部門也區分情況為大量農村房屋辦理了相關權屬過戶手續,在一定程度上也鼓勵了農村房屋的交易行為。但國務院辦公廳1999 年的《關于加強土地轉讓管理嚴禁土地炒賣的通知》第2條第2款“農村的住宅不得向城市居民出售,也不得批準城市居民在農民集體土地建住宅,有關部門不得違法為建造和購買的住宅發放土地使用證和房產證”,以及2004 年11 月國土資源部《關于加強農村宅基地管理的意見》規定“嚴禁城鎮居民在農村購置宅基地,嚴禁為城鎮居民在農村購買和違法建造的住宅發放土地使用證”,導致許多城鎮居民已購買的農村住房無法辦理土地使用權過戶手續,從而導致了農村房屋買賣合同糾紛增多。
實踐和理論上造成農村房屋買賣糾紛的不斷增多,農村房屋買賣合同的法律適用問題涉及宅基地使用權流轉的法律難題,是目前司法實踐的熱點、難點。在當前的審判實踐中,由于對農村房屋買賣行為沒有明確的法律、法規和相關規章條文的規定,理論上也無權威定論,法院對于農村房屋買賣糾紛的判決,造成了司法實踐中認定此類糾紛合同有效和無效的判決均存在。
三、農村房屋買賣糾紛的裁判問題分析
篇13
（二）國家建設征用土地的主體必須是國家
（三）征用土地是國家行政行為，具有強制性
（四）征用土地的標的只能是集體所有的土地
（五）國家建設征用土地必須以土地補償為必備條件
1、依據《土地管理法》第四十七條規定，征用土地的補償費主要包括：
（1）土地補償費
（2）安置補助費
（3）地上附著物和青苗的補償費
2、土地補償費、安置補助費必須依照法定的用途、程序分配和使用
二、土地征用的基本程序
（一）征用土地的審批權限
（二）征用土地的審批程序
三、土地征用中存在的問題
（一）土地征用的公共利益的范圍被人為擴大化了
（二）農民所獲補償與被征土地進入市場后的價格落差過大
（三）征地補償過低而且立法標準本身就有問題
四、土地征用的立法建議
（一）以立法的方式明確界定“公共利益”的概念和范圍
（二）土地征用采用市場化運作
（三）目前的征地補償標準應加以修改
（四）解決征地中存在的問題還有賴于我國土地制度的改革
論文摘要
今天的中國，正在經歷一個飛速發展和新舊交替的時代，隨著國家基礎設施等方面投資力度的不斷加大，農村城鎮化的不斷推進，越來越多的農村集體土地被國家征用。在這個過程中，許多地方城市面貌煥然一新，這與各地方政府所做的大量的工作是分不開的。然而在這個過程中，也不乏有的地方政府損害農民利益的情況存在。既要防止克扣、壓低征地補償費用，損害農民利益；也要防止被征地單位和群眾漫天要價、謊報地類、擴大面積和有關部門借征地之名“搭車收費”，加重用地單位負擔。因此，妥善解決這些問題和矛盾顯得十分重要。
本文從我國土地征用的概念出發，對其具有的法律特征、土地征用過程中應該遵循的原則以及土地補償的標準、用途、分配和使用等問題作了詳細的闡述。就當前我國土地征用制度中存在的法律問題，提出一些相應的立法建議。如果要想徹底解決土地征用中的失序狀態，從根本上保護農民的權利不受侵害，僅靠行政命令顯然是不夠的。政府首先要認真明確立法理念，對中國現行的法律法規進行修改與完善。尤其是對個別明顯與國家法規不符，嚴重侵害農民利益的地方性法規和規章進行及時的清理與廢止。設立專門的法律援助基金，提供無償法律援助，協助他們維護自己的合法權益。使司法程序及時、有效地介入這個社會矛盾空前聚集的領域。
關鍵詞：土地征用集體土地公共利益土地補償
眾所周知土地征用是國家、集體、個人之間發生的因公共利益需要，依照法律規定的程序和補償原則、補償標準、安置辦法，將集體土地所有權轉為國家所有的一種行政行為。這就是說，土地征用帶有一定的強制性、必要性和補償性。據有關數據顯示，中國大陸各地的土地征用糾紛急速增加，民怨逐步升溫。在一個法治的社會中，司法原本是解決社會矛盾、尋求社會公平與正義的最有效的手段。然而在很多事件中，農民卻沒有選擇司法的途徑解決問題，而是要采用非理性的方式來維護自己的合法權益。這足以令人驚醒，令人深思。在這里，筆者就農村集體土地的征用、出現的問題、矛盾及解決途徑談談個人的見解。
我國實行土地社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制，從而在土地所有權方面，確立了國有土地和農民集體所有的土地這兩種所有權[1]。土地征用是發生在國家和農民集體之間的所有權轉移，是指國家為了社會公共利益的需要，按照法律規定的批準權限和程序批準，并給農民集體和個人補償后，將農民集體所有土地轉變為國家所有。土地征用是保證國家公共設施和公益事業建設所需土地的一項重要措施。無論是資本主義國家還是社會主義國家，為了發展社會公共事業，都設置了土地征用法律制度，我國《憲法》第10條第三款規定，“國家為了公共利益地需要，可以依照法律規定對土地實行征用。”這是我國實行土地征用的憲法依據。
一、土地征用具有以下幾個法律特征：
（一）土地征用應當以國家公共利益為目的
各國有關征用土地的概念和稱呼雖不完全相同，但是有一點是共同的，即征用的目的應當是公共利益的需要。不過對何為“公共利益”？“公共利益”的標準和范圍是什么？不同的國家在不同的時期有不同的理解。一般來講，根據法律追求正義的價值取向，不能動用國家公權為個別團體或私人謀利，即征用權的行使應是以社會全體或不特定多數人的共同利益為目的。我國對公共利益的界定，目前還比較原則，有關實施條例也不夠具體。在實踐中對有關公共利益的解釋和界定則過于靈活，至使征地權常常被擴大化使用。
（二）國家建設征用土地的主體必須是國家
只有國家才能在國家建設征用土地法律關系中充當征用主體，因為只有國家才能享有因國家建設之需要依法征用集體所有土地的權利。盡管直接需要土地的并非國家，而是具體的國家機關，企事業單位，社會團體以及個人。但是他們作為土地需要的單位只能根據自己用地的實際需要，依照法律規定地程序獲得土地的使用權。另外還要明確國家雖是征用土地的主體，但是實際行使征用土地權的是各級土地管理機關和人民政府，他們對外代表國家具體行使此權。
（三）征用土地是國家行政行為，具有強制性
國家建設征用土地并非平等民事行為，而是國家授權的由各級行政機關依照法律規定的依據和程序所實施的行政行為。這是因為國家建設征用土地法律關系的主體－－國家，土地被征用的集體組織（農村集體經濟組織或者村民委員會）的地位是不平等的。土地征用法律關系的產生并非基于雙方的自愿和一致，國家征用土地的指令，作為被征用土地的集體經濟組織必須服從。
（四）征用土地的標的只能是集體所有的土地
根據《憲法》的規定，征地的標的只能是集體所有的土地。建國以來我國的土地所有制經歷了一個發展變化的過程，隨著農業合作社在全國范圍內的實現，農村土地都變成了農村合作經濟所有以后，到了1986年土地管理法規定的征用土地的標的就只能是集體土地了。
（五）國家建設征用土地必須以土地補償為必備條件
國家建設征用土地與沒收土地不同，它不是無償地強制進行，而是有償地強制進行。土地被征用的集體經濟組織應當依法取得經濟上的補償。所謂適當補償，就是嚴格依據土地管理法的規定給予補償，征地補償以使被征用土地單位的農民生活水平不降低為原則。雖然土地為國家征用，但是土地補償費以及其他費用是由用地單位支付，這是因為國家并不直接使用這些土地。用地單位支付這些費用的義務是直接產生于國家征用土地行政行為和國家批準用地單位用地申請及被征用土地使用權的行為。
鑒于在中國現階段，人們和政府及用地單位之間的爭執，主要發生在合理補償的數額問題方面。所以筆者就征地補償費用方面做詳細的闡述。
1、依據《土地管理法》第四十七條規定，征用土地的補償費主要包括：
（1）土地補償費
①征用耕地（包括菜地）的補償費標準為該耕地被征用前3年平均年產值的6—10倍。年產值按被征地前3年平均產量和國家規定的價格計算。大中型水利水電工程建設征用耕地的補償費標準，為該耕地征用前3年平均產值的6—8倍。
②征用其他土地的土地補償費的標準，由省、自治區、直轄市參照征用耕地的土地補償費的標準規定。
③征用城市郊區的菜地，用地單位應當按照國家有關規定繳納新菜地開發建設基金。具體標準由各省、自治區、直轄市在國家規定的范圍內規定。
（2）安置補助費
①征用耕地的安置補助費，按照需要安置的農業人口數計算。需要安置的農業人口數，按照被征用的耕地數量除以征地前被征用單位平均每人占有耕地的數量計算。每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準，為該耕地被征用前3年平均年產值的4—6倍。但是，每公頃被征用耕地的安置補助費，最高不得超過被征用前3年平均年產值的15倍。
②征用其他土地的安置補助費標準，由省、自治區、直轄市參照征用耕地的安置補助費標準規定。
依照規定支付土地補償費和安置補助費，尚不能使需要安置的農民保持原有生活水平的，經省、自治區、直轄市批準，可以增加安置補助費。但是，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前3年平均年產值的30倍。
（3）地上附著物和青苗的補償費
①地上附著物補償費是對因自然或人工而與土地結合在一起的私人或集體所有的房屋及水井、墳墓等設施造成損失的補償。但是，凡是在協商征地方案后搶建的設施，一律不予補償。
②青苗補償費是對因征地造成的農民種植在被征地上尚未成熟的農作物損失的補償。但是，凡是在協商征地方案后搶栽搶種的農作物、樹木等，一律不予補償。
其補償標準，由省、自治區、直轄市規定。
2、土地補償費、安置補助費必須依照法定的用途、程序分配和使用：
（1）土地補償費。“土地補償費歸農村集體經濟組織所有[2]”，用于發展生產。
（2）安置補助費。“征用土地的安置補助費必須專款專用，不得挪作他用。需要安置的人員由農村集體經濟組織安置的，安置補助費支付給農村集體經濟組織，由農村集體經濟組織管理和使用；由其他單位安置的，安置補助費支付給安置單位；不需要統一安置的，安置補助費發放給被安置人員個人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險費用。”對土地被全部征用，農村集體經濟組織被撤銷建制，實行“農轉非”的，其征地費用全部用于轉為非農業戶口人員的生產和生活安置。”
所支付給農村集體經濟組織的土地補償費和安置補助費，可采取鄉管村（組）用的形式設立財務專戶進行管理。市、縣土地行政主管部門應加強監督，協助農村集體經濟組織建立征地費使用公開制度。土地補償費、安置補助費統一安排使用的，應征得農村集體經濟組織三分之二以上成員同意。[3]
（3）地上附著物及青苗補償費。“地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有”。應當及時、足額支付給其本人，由其自由支配。
二、土地征用的基本程序
（一）征用土地的審批權限
為控制征地總量，防止地方政府濫用征地權，我國于1998年修改了《土地管理法》，修改后的《土地管理法》第45條對各級政府的審批權限作了如下規定：
（1）征用基本農田和基本農田以外的耕地超過35公頃的以及征用其他土地超過70公頃的，由國務院審批。
（2）征用基本農田以外的耕地在35公頃以下，其他土地在70公頃以下的，由省、自治區、直轄市人民政府批準，并報國務院備案。
（二）征用土地的審批程序
（1）用地單位依法向有批準權的人民政府提出用地申請。
（2）人民政府收到用地者的用地申請后，土地管理部門應當根據土地利用總體規劃、土地利用年度計劃和建設供地標準，對建設用地進行審查；建設項目可行性研究報告報批時，應當附具土地管理部門的審批意見。
（3）政府部門依照法定程序批準建設單位征用土地后，由批準征地的人民政府予以公告并組織實施。在公告期限內，被征用土地的所有人、使用人應當持土地權屬證書到當地人民政府土地管理部門辦理征地補償登記。
（4）按照《土地管理法》第47條規定，被批準征用土地的，應當按照被征用土地的原有用途給予補償。
在實際操作過程中，還應當由用地單位按國家或省級人民政府規定的標準與被征地的農民集體經濟組織簽訂征地補償協議書。
三、土地征用中存在的問題
（一）土地征用的公共利益的范圍被人為擴大化了
在我國現行法律、法規并沒有明確界定哪些建設項目用地是為了“公共利益需要”，或界定哪些項目用地不是為“公共利益需要”。因此，在土地征用的實踐中，“公共利益”的概念被人為地進行了擴大化的解釋。那些諸如道路、基礎設施、水利工程等建設項目，被界定為“公共利益”一般不會有什么爭議。但是在最近10年左右，全國范圍內興起的房地產建設中，商品房建設或其他商業設施的建設也是打著“公共利益”旗號行使國家征地權。在這些建設項目的公益性質受到質疑時，一些人同樣可以振振有詞地說：加快城市化的建設步伐不是公共利益嗎？加快城市化的進程必然要向城市周邊擴展，大量征地難以避免。問題是，“公共利益”究竟是哪些人的公共利益？只是城市居民嗎？抑或是那些通過征地建商品房而大發橫財的開發商？既然是以國家名義行使征用土地的權力，那么這種征用就應是在國家征用權力所及范圍內的全體人民的利益。按照“三個代表”的要求，“公共利益”的概念更容易界定：國家權力的行使應當能夠代表最廣大人民的根本利益。征地中農民的利益不是“公共利益”嗎？為什么農民被征用土地后只獲得了“不低于被征地前的生活水平”的補償，而有些個人、部門或單位卻通過征地后的土地炒賣獲得了超過農民所獲補償幾十甚至上百倍的利潤？所以，對“公共利益”進行擴大化解釋，如果不僅可以使征地權力的行使名正言順，而且還可使部分單位和個人獲得可觀的利益，那么對“公共利益”擴大化解釋就會繼續下去。“公共利益”這一本來旨在維護大多數人利益的立法規定，由于立法本身的漏洞卻成了少數人牟利的工具，這不能不說是立法的遺憾。
（二）農民所獲補償與被征土地進入市場后的價格落差過大
當農民得知自己曾經祖祖輩輩種過的土地被征用后，政府通過出讓獲得了幾百萬元的收入，開發商通過炒賣又獲得了上千萬的利潤，而農民自已只獲得了區區幾萬元的補償。那些開發商掙的錢可以夠自己花幾輩子，而農民所獲得補償卻僅可以勉強維持自己的生存。同樣的一塊土地，所獲得的利益差別卻如此懸殊，如果農民為此心理不平衡，或為此而上訪，也就不足為怪了。同樣一塊地產生的土地收益，農民作為土地的所有者為什么不能分享？
對此，有些人說，土地的升值是因為政府經營城市，對基礎設施投入以及國家經濟發展的結果，因此其升值部分理應歸政府；而開發商的收入則是因為土地和其他成本投入必然帶來的利潤。那么國家經濟發展沒有農民的貢獻嗎？對基礎設施的投入中沒有農民交納的稅款嗎？這種收益上的巨大落差，既反映出人們的一種傳統觀念：工業化和城市化的發展必然要有人做出犧牲，而犧牲農民的利益成本最低。同時，征地行為的計劃性和強制性以及土地被征用后的市場化運作的差別，則是形成這種利益分配上巨大反差的直接原因。
應該說，各國的征地制度都具有強制性，但是大多數國家將征用的范圍嚴格限定在真正意義上的公益事業，而對非公益事業用地則完全實行市場化運作，不實行征用。對征地補償也強調充分和及時。而在我國征地不僅具有強制性，公益用地的范圍被擴大化，而且由于征地制度形成于計劃經濟時期，明顯地帶有要求農民支援國家建設的色彩，農民的土地從來沒有被作為商品看待，因此，征地補償的標準不是市場價格，而僅僅是維持生存的一種補償。這樣，征地前的計劃性運作和征地后的市場化運作出現所得利益上的巨大落差就不足為怪了。可以說，制度上的缺陷造成了現實生活中的嚴重不公平，而公平本來應該是社會和法律最重要的價值取向。
（三）征地補償過低而且立法標準本身就有問題
造成如今征地過程中補償過低的問題，其根源就是立法中所確定的補償標準不合理。其主要表現在以下三個方面：
一是《土地管理法》確定的補償基本原則是“按照被征用土地的原用途給予補償”。可以說，這個“原用途”的規定是造成征地中的價格“剪刀差”的根本原因。有了這樣的規定，作為農業用途且又沒有實際的處分權的集體土地，如不與今后的用途掛鉤，是永遠值不了幾個錢的。
二是以“產值”確定補償標準。《土地管理法》中確定補償費用是以土地“被征用前3年平均產值”計算的。無論是6—10倍也好，最高30倍也好，誰都知道，以目前農產品價格計算，補償費無論如何也高不到哪里去。假如前3年都是大災之年，補償費又怎樣計算呢？因此以產值論補償而不是以市場決定地價，不僅不科學，實際操作也是問題。
三是確定的最低補償標準不合理。《土地管理法》雖然沒有明確規定征地補償的具體標準，但從該法第47條第6款的規定可以看出，我國法律確定的最低補償標準是“不低于原有生活水平”。該款規定：“依照本條第2款規定支付土地補償費和安置補助費，尚不能使需要安置的農民保持原有生活水平的，經省、自治區、直轄市人民政府批準，可以增加安置補助費。但是，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前3年平均年產值的30倍。”這條規定本身不僅不合理，而且在邏輯上就有錯誤。為什么農民喪失土地的代價僅僅是“保持原有生活水平”，追求更加美好的生活，實現小康難道沒有農民的份嗎？其次，這種原有生活水平的保障應該是多少年？按該條法律的規定，補償費一般是土地前3年平均產值的6—10倍，也就是說從理論上可以保持6—10年的“原有生活水平”，而所謂30倍的補償一般是不會發生的，因為6—10倍的補償已經可以使農民保持“原有生活水平”了，更何況法律并沒有規定這6—10倍的補償是管農民今后1年的生活還是10年的生活。但即使這6—10倍或30倍的補償農民也并不都能拿到手。如果按補償最高標準30倍全額支付計算，在理論上農民可維持30年的“原有生活水平”，但30年以后呢？農民就不再生活了嗎？而且目前農民得到的只是貨幣補償，失去土地的農民就業問題在法律上并未獲得保障。
四、土地征用的立法建議
土地的征用雖然是以國家的名義進行的，但在具體實施過程中則事關不同利益主體的不同利益。因此利益沖突不可避免，尤其是現在大多數的征地補償費用是由具體的建設單位支付的，因此從追求經營利益最大化考慮，作為建設單位希望以少的投入獲得最大的經濟效益的動機也是不足為怪的。即使是代表國家的一級人民政府直接以財政收入支付補償費，也同樣存在財政收入的增加和減少以及由此對地方財政收入的多少、官員政績的影響問題。因此，若想解決在征地過程中的種種問題，必須從立法的修改和完善著手，而且征地中的大部分問題也確實出在立法方面。首先從以下四個方面對土地征用的法律制度加以修改和完善：
（一）以立法的方式明確界定“公共利益”的概念和范圍
既然“公共利益”是法定的行使征地權的前提條件，那么這一法定條件就必須明確而具體。因為不同的人或者說代表不同利益的人對“公共利益”可以作出各種不同的解釋。因此法定條件應當具有特定性和惟一性，否則這樣的前提條件就等于形同虛設。用列舉式說明，即將以公共利益的名義進行建設的項目逐一列出，只有在此范圍內的建設項目才可以視為是以公共利益為目的的。比如（1）軍事用地；（2）國家政府機關及公益性事業研究單位用地；（3）能源、交通用地，如煤礦、道路、機場等；（4）公共設施用地，如水、電、氣等管道、站場用地；（5）國家重點工程用地，如三峽工程、儲備糧庫等；（6）公益及福利事業用地，如學校、醫院、敬老院等；（7）水利、環境保護用地，如水庫、防護林等；（8）其它公認或法院裁定的公共利益用地。在合理界定“公共利益用地”的前提下，要確保土地征用權只能為公共利益的需要而行使。其它非公益性用地，不能依靠征用農地，而應當主要依靠盤活城市土地存量市場以及開放農村集體非農建設用地市場來解決。
（二）土地征用采用市場化運作
征地前的計劃性和征地后的市場性之間的矛盾就必然造成征地補償和征地后所獲利益的巨大反差。真正的公益性建設用地，在征用前后一般不會出現征地補償與所獲收益之間的明顯差別。因為公益事業即使有收益，一般也是用于成本的回收和公益建設項目的日常維護，營利并非公益事業的目的。對公益性建設項目的征地補償應遵循及時、充分、適當的原則，而對于非公益性建設項目的征地補償則應按照市場價值規律進行。所以，法律在嚴格界定“公共利益”范圍的前提下，還應明確規定，非公益性建設項目用地不能列入征用范圍，而應將其納入市場，由市場決定土地價格及各利益主體的分配比例。要堅持平等自愿、協商一致的原則。國家還要建立相應的土地價格評估機制。為了切實保護農民利益，也為了建立我國完善的土地市場，征地補償必須以土地的市場價格為依據，實行公平補償。在我國目前農村，集體土地具有多重功能，即為農業生產服務的生產資料功能和對農民進行生存保障的社會保障功能及發展功能，市場價格要體現這三重功能。
（三）目前的征地補償標準應加以修改
由于我國特殊的國情，集體土地對農民而言不單是生產資料，還是保障資料。土地征用是對集體土地所有權和使用權的永久性轉移，農民將永遠失去土地的經營權，失去生活的可靠來源和保障。因此在土地補償中應考慮這一特殊性，使補償收益更多地偏向失地農民，并指導他們合理使用這部分收益，用于再就業及改善和提高生活水平。因征地而引起的農民上訪問題，最突出的表現就是征地補償標準過低，而這一問題的根源在于所確定的補償標準不合理。以“土地的原用途”和“不低于原有生活水平”確定補償標準，征地補償費就永遠提高不了，補償按“原用途”，而轉手出讓時則按“新用途”，為什么同一塊地，對原所有人和新所有人所得收益不能采用同一標準呢？我國實行嚴格的土地用途管制制度，可結果農民服從國家土地用途管制所做出的犧牲，到頭來居然又成為低補償的借口，這對農民公平嗎？因此應當取消只能按“原用途”給予征地補償的規定。充分考慮被征地農民因土地所造成的各項損失進行市場估價，按價補償。同時還應參照征地周邊的整體經濟發展水平，在一定合理年限內給予征地農民補償。補償標準的計算應當是逐年遞增的，而且一般不應低于國家統計部門近年內公布的經濟增長比例。
（四）解決征地中存在的問題還有賴于我國土地制度的改革
說到底，征地中存在的許多問題，其根源在于我國土地權利制度本身的不合理。如果我國土地制度改革能夠得以順利進行和完善，農民對自己擁有的土地具有完整法律意義上的處分權，許多征地矛盾也就迎刃而解了。但是，在我國土地制度進行徹底改革之前，在解決土地征用存在問題方面，我們并非不能有所作為。比如在不改變農村集體土地所有制性質的前提下，將土地使用權作為一項獨立的物權確定給土地經營使用人，同時在嚴格土地征用管制和審批的前提下，參照土地承包經營權流轉的方式，賦予農民在建設主管部門批準改變農業用途，將土地用于營利目的時，集體土地經營使用者就可以作為市場的平等主體，按照市場規律、市場價格與土地的受讓方協商土地價格。如果這部分集體土地使用權的市場價格能與國家土地使用權的市場價格持平，誰還能夠鉆集體土地征用的低成本與轉手出讓的高價格的空子而牟取暴利呢？當然在我國目前情況下，實現這個目標也并非易事，其中還涉及諸如轉讓主體的界定，收益分配比例、耕地的保護以及市場環境等諸多因素。
此外，我國土地征用制度，其他相關措施也要跟上，才能使其順利地通行。一是建立城市土地儲備制度之后，可以真正實現政府壟斷城市土地一級市場，城市公益性用地可以通過征用農地解決，其它非公益性用地則主要通過土地儲備機構在城市存量土地市場上采取“回收、收購、置換、整理”方式取得的土地來解決[4]。二是縮小征地范圍，實行依價補償，就為土地市場的正常運轉提供了基本前提條件。非公益性項目用地則由市場來解決，這就需要建立集體土地產權市場，尤其是要建立和開放農村集體建設用地使用權市場。但必須符合土地利用總體規劃和土地用途管制，充分發揮市場機制的作用進行運作。三是加快我國農用地定級估價的步伐，以促進農用地市場迅速發育并使之逐步成熟，為改革我國土地征用制度作出貢獻。四是應盡快出臺土地征用方面的法律，盡快建立以法律機制和經濟機制為紐帶的土地征用制度。
在中國土地征用的過程中，被征地方通常都是社會底層的群體代表，一些政府違法審批的行為，導致批準征用土地的主管部門與土地征用方之間出現了不少矛盾和紛爭。現有的訴訟案例表明，這些人群在強大的政府權力和開發商面前，無論多么執著和頑強，始終顯得勢單力薄而且不堪一擊。另外，由于法律知識的欠缺和律師費用的昂貴，很容易使他們放棄司法訴訟的程序。以上問題的存在，主要是法律制度的設計存在問題，因此，國家有必要專門制定一部《土地征用法》來加以規范。建議國家有關部門應盡快通過立法措施完善土地征用制度，使之更加符合市場經濟的要求。在司法實踐中，充分發揮司法維護社會公平正義的作用，以化解由于征地過程中的不公平而引發的各種社會矛盾，保障社會的穩定與良好秩序。
注釋：
[1]《房地產法學》，程信和、劉國臻編著，北京大學出版社，2001年第一版，37頁
[2]《土地管理法實施條例》第二十六條規定
[3]田永源，《官員為農民支招》，中國農業出版社，2003年第一版，42頁
[4]姚長飛，《論土地征用》，中國政法大學法學院
參考文獻資料：
1、《經濟法小全書》，中國法制出版社，2004年7月第一版。
2、《房地產法學》，程信和、劉國臻編著，北京大學出版社，2001年第一版。
3、《略論土地征用中的公共利益目的》，吳漢良，武漢大學。
