引論：我們?yōu)槟砹?3篇公共政策分析論文范文，供您借鑒以豐富您的創(chuàng)作。它們是您寫作時(shí)的寶貴資源，期望它們能夠激發(fā)您的創(chuàng)作靈感，讓您的文章更具深度。

篇1

內(nèi)容提要：“公共’原則有著特殊的公共政策分析中的內(nèi)涵。從可持續(xù)發(fā)展的角度來透視公共政策分析的理念、過程、公平目標(biāo)及其模型等方面還存在若干違背“公共”原則的現(xiàn)實(shí)缺陷。必須使“公共”原則在公共政策分析的理念上得到反映，主體上得到遵循，公平目標(biāo)的“立體”性上得到體現(xiàn)，內(nèi)容上得到落實(shí)，才能確保相應(yīng)的公共政策有利于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。美國公共政策學(xué)者斯圖亞持?尼古認(rèn)為，公共政策分析就是根據(jù)政策與目標(biāo)之間的關(guān)系，在各種備選的公共政策中確定何種政策將最有效地實(shí)現(xiàn)一套既定目標(biāo)的過程。這一分析過程，是政府“政策主張的先決條件”，亦即政府決策、主張及其實(shí)施的前提，從而決定了公共政策的性質(zhì)。可持續(xù)發(fā)展，是指既滿足當(dāng)代人需要，又不危害后代人滿足其自身需要能力的發(fā)展；是指既實(shí)現(xiàn)人類經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)，又保護(hù)人類賴以生存的自然資源，并促進(jìn)人與環(huán)境和諧地發(fā)展。筆者認(rèn)為，盡管不是每個(gè)具體而微的政策問題都與可持續(xù)發(fā)展問題有關(guān)，但至少從宏觀而言，在公共政策分析過程中，必須遵循“公共”原則，才能使公共政策有利于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。一、“公共”原則的內(nèi)涵我國臺(tái)灣學(xué)者張世賢、陳恒均認(rèn)為，公共政策是政府用來“處理或解決公共問題或公共目標(biāo)”的。日本學(xué)者藥師寺泰藏也認(rèn)為，公共政策就是為“公共”而制定的政策。可見，“公共”指向的目的性是公共政策的本質(zhì)屬性。公共政策分析只有遵循“公共”原則，才能真正體現(xiàn)這一本質(zhì)屬性。這里所謂“公共”原則，一是指政策問題取向的公共性，即在公共政策分析過程中堅(jiān)持以公共利益的實(shí)現(xiàn)為原則。公共利益是一個(gè)結(jié)構(gòu)復(fù)雜的系統(tǒng)。各利益主體間的此得彼失，影響著公共利益的實(shí)現(xiàn)，甚至影響著正常的社會(huì)秩序。因此，政府作為“一個(gè)國家或社會(huì)的機(jī)構(gòu)”，在借助政策手段行使公共權(quán)力、承擔(dān)公共責(zé)任、解決公共問題的過程中，必須謀取公共利益，而不能在私人領(lǐng)域侵犯私權(quán)，或?yàn)樯贁?shù)人甚至政府自己謀取私利。“公共”原則要求，要以公共利益的實(shí)現(xiàn)問題為綱領(lǐng)性的政策問題進(jìn)行公共政策分析，使政府決策能夠更有效地約束、引導(dǎo)各社會(huì)主體，包括政府自己在公共領(lǐng)域內(nèi)以其秩序化的活動(dòng)增進(jìn)公共利益，并“中立”地使之為現(xiàn)實(shí)和未來的各社會(huì)主體所平等分享。二是指政策目標(biāo)取向的公共性，即在公共政策分析過程中堅(jiān)持以代際目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)為原則。從一個(gè)歷史過程來看，“公共”原則要求，通過公共政策分析，使政府決策得以把政府的行為目標(biāo)，規(guī)范、約束在既立足當(dāng)代人的利益要求，又確保未來人可發(fā)展的基本條件的取向上。唯有如此，才能體現(xiàn)政府行為在代際之間的公共性、公平性，而不是偏執(zhí)于當(dāng)代的自私性、狹隘性。“發(fā)展才是硬道理”。從某種意義上講，只有當(dāng)代和未來連續(xù)、不間斷的發(fā)展，即持續(xù)發(fā)展，才能真正確保全社會(huì)公共利益的實(shí)現(xiàn)。這種代內(nèi)和代際的持續(xù)發(fā)展，是當(dāng)代人和未來人公共利益的根本體現(xiàn)。因此，從另一角度也同樣可以說，以代際目標(biāo)為取向的公共政策分析，同樣是在公共利益實(shí)現(xiàn)意義上的“公共”原則的體現(xiàn)。三是指政策問題范圍取向的公共性，即在公共政策分析過程中堅(jiān)持以整個(gè)發(fā)展系統(tǒng)全面、協(xié)調(diào)的發(fā)展為原則。根據(jù)前面的結(jié)論，持續(xù)發(fā)展問題也應(yīng)該是當(dāng)代政府綱領(lǐng)性的政策問題。持續(xù)發(fā)展是整個(gè)發(fā)展系統(tǒng)內(nèi)各因素的全面、協(xié)調(diào)發(fā)展。目前，全球范圍內(nèi)形成的威脅著持續(xù)發(fā)展的資源短缺、環(huán)境污染、人口劇增、生態(tài)破壞等嚴(yán)峻問題，正是由于當(dāng)代政府違背“公共”原則，默許甚至鼓勵(lì)人們對(duì)公共資源“各取所需”式的無節(jié)制開采與利用，才造成了發(fā)展系統(tǒng)內(nèi)部各因素之間，尤其是人與資源、生態(tài)、環(huán)境之間關(guān)系的失調(diào)，使符合持續(xù)發(fā)展需要的公共資源的供給呈現(xiàn)出間隙性，甚至短缺或中斷。因此，從政策問題認(rèn)定的范圍來看，“公共”原則就是要求政府就所有制約持續(xù)發(fā)展的問題，包括從自然界到人類社會(huì)、從當(dāng)代人到未來人的各種有關(guān)發(fā)展問題的有序而系統(tǒng)的解決，既尊重人類的利益，又尊重自然界的利益；既尊重當(dāng)代人的利益，又著重作為利益主體目前尚還缺位的未來人的利益。還需提及，如上所述，公共政策分析中的“公并’原則，實(shí)際上已內(nèi)在地與持續(xù)發(fā)展問題聯(lián)系在一起了。可持續(xù)發(fā)展既是一種持續(xù)發(fā)展的狀態(tài)，又是當(dāng)代人類在發(fā)展問題上的一種價(jià)值取向。可持續(xù)發(fā)展問題與公共政策分析中的“公共”原則之間，是內(nèi)在相連的。可持續(xù)發(fā)展理應(yīng)成為人們透視公共政策分析的“公共”原則的基本角度。二、當(dāng)代公共政策分析對(duì)“公共”原則的偏離從可持續(xù)發(fā)展這一基本角度看，當(dāng)代公共政策分析在若干環(huán)節(jié)上的局限，使公共政策難以真正體現(xiàn)公共利益要求，實(shí)現(xiàn)代際發(fā)展目標(biāo)，協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的發(fā)展系統(tǒng)內(nèi)各因素之間的關(guān)系，偏離甚至違背了“公共”原則。（一）公共政策分析理念對(duì)“公共”原則的偏離20世紀(jì)70年代以來，以美國哲學(xué)家約翰?羅爾斯為代表的新自由主義者提出的個(gè)人利益先于公共利益的思想，一直深深地影響著現(xiàn)代政府的決策理念，以致于發(fā)展為約瑟夫?雷茨自由主義的國家中立原則，認(rèn)為縱使公民的所作所為為社會(huì)上絕大多數(shù)人所不贊成或違背了絕大多數(shù)人的愿望，只要不侵犯他人權(quán)利，國家也不得干預(yù)。美國諾貝爾經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)獲得者肯尼思?阿羅甚至專門論證了“不可能定理”，認(rèn)為社會(huì)一般不可能形成某種一致的選擇，或?qū)κ挛镞M(jìn)行一致的優(yōu)劣排序；即使這里的所謂“一致”僅理解為“多數(shù)決定”，也是不太可能的。按照這樣的邏輯，根本就不存在什么公共利益，至少，不存在一種能夠明確定義，在現(xiàn)實(shí)中能夠?qū)嶋H起作用的公共利益。這種否定公共利益的存在，片面強(qiáng)調(diào)國家中立，而不得干預(yù)所謂不損害他人利益的個(gè)人利益的決策理念，無法使公共政策分析體現(xiàn)“公共”原則，必然損害公共利益，當(dāng)然也影響著體現(xiàn)了公共利益的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。（二）公共政策分析過程對(duì)“公共”原則的偏離不少學(xué)者認(rèn)為，“公共物品生產(chǎn)的資源配置問題不能通過經(jīng)濟(jì)市場來解決，而要通過政治市場來解決”。因此，當(dāng)代政府的政策分析過程，多是憑借政治市場進(jìn)行博奕的過程。一方面，公共選擇理論認(rèn)為，盡管政治市場在起點(diǎn)上具有一人一票的平等性，但在終點(diǎn)上受“少數(shù)服從多數(shù)”的主導(dǎo)，表現(xiàn)出了“多數(shù)”強(qiáng)制“少數(shù)”的不平等。并且，“國家在過去被看作是大公無私的，現(xiàn)在則被當(dāng)成參與政治活動(dòng)者進(jìn)行交易的市場”。因此，作為有“經(jīng)

濟(jì)人”特征的選民與政治家，其政治市場上的價(jià)值取向，不能不受組織良好或力量強(qiáng)大的利益集團(tuán)的影響，使政府常常不得不制定有違“公共”原則的政策，把公共資源的利用導(dǎo)向?qū)怖娴钠茐模蛘叻催^來，借公共利益之名，據(jù)公共資源為非“公共”之用。另一方面，受認(rèn)知能力的局限，當(dāng)代政府還不具備足夠的能力，按政治市場的要求去準(zhǔn)確地收集信息，并形成與整個(gè)社會(huì)的公共要求相一致的偏好。這就使政府與其各個(gè)部門之間難以獲得有效的溝通，形成對(duì)公共利益的共識(shí)所需要的充分信息。其結(jié)果是，政府及其部門之間政出多門，難以協(xié)調(diào)發(fā)展系統(tǒng)內(nèi)部諸因素間的矛盾，誤導(dǎo)出包括政府在內(nèi)的各社會(huì)主體對(duì)公共資源的無序利用，最終使發(fā)展失去其可利用的資源而被迫中斷，無法實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。（三）公共政策分析的公平目標(biāo)對(duì)“公共”原則的偏離公共政策分析的公平目標(biāo)，是指“政策執(zhí)行之后，政策的標(biāo)的團(tuán)體，所分配到的社會(huì)資源，所享受到的效益，所負(fù)擔(dān)的成本等公平分配的程度”。公平應(yīng)該是代內(nèi)公平與代際公平的統(tǒng)一，是政府維護(hù)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展秩序，滿足社會(huì)公共利益要求，提高自己的合法性及其政策權(quán)威的重要目標(biāo)。它既是一種客觀狀態(tài)，又是一種主觀判斷。從倫理上講，公平是指未來各代人與當(dāng)代人分享資源與環(huán)境利益的平等權(quán)利。然而，當(dāng)代人的認(rèn)知局限及其難免的功利主義傾向，使他們難以克服代內(nèi)公平的目標(biāo)偏好，很難理性、自覺地從未來人的角度，要求公共政策分析能著眼于在代內(nèi)和代際之間公平地分配公共資源，并使之成為其政策訴求的主要取向，謀求從當(dāng)代指向未來的持續(xù)發(fā)展。不僅如此，當(dāng)代政府還面對(duì)著解決有關(guān)代內(nèi)公平的公共問題的現(xiàn)實(shí)壓力。斯圖亞持?尼古認(rèn)為，“從政治上講，增加效益也許要比降低成本容易些”，效益的增長意味著政府及其政策“運(yùn)作得更有效或會(huì)得到更高的評(píng)價(jià)”，“而降低成本或削減項(xiàng)目預(yù)算”，“也許會(huì)激起人們的反對(duì)”，因?yàn)檫@意味著在一定效率的條件下，人們可能獲得的效益將下降。因此，當(dāng)代政府為了實(shí)現(xiàn)公平，在“使窮人的境況好起來，而不使富人的境況壞下去”的前提下，其“公共政策只有當(dāng)它們提高最小人群組的福利時(shí)，才應(yīng)該被采納執(zhí)行”。可見，人們要求公共政策實(shí)現(xiàn)的代內(nèi)公平目標(biāo)，不是靠清教徒式的節(jié)儉，而是靠成本投入、靠自然資源利用量的不斷增加，來最大限度地提高社會(huì)平均效益，并擴(kuò)大其在窮人當(dāng)中的得益面與得益程度的。顯然，嚴(yán)峻的問題是：公共政策分析的這種公平目標(biāo)，存在著嚴(yán)重的結(jié)構(gòu)缺陷。它忽視了代際公平而偏于代內(nèi)公平；并且，在代內(nèi)公平的現(xiàn)實(shí)壓力下，難以對(duì)超越資源與環(huán)境的承載能力、盲目追求當(dāng)代人的利益要求進(jìn)行有效限制，將斷送未來人發(fā)展的條件，使經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展呈現(xiàn)出間隙性。從人類歷史的動(dòng)態(tài)過程來看，與其說當(dāng)代公共政策分析由于公平目標(biāo)的結(jié)構(gòu)缺陷，不如說由于嚴(yán)重違背了“公共”原則，才使政府的職能范圍超出了其廣義的公共領(lǐng)域，使人類（包括本來人）的公共利益更多地滿足了當(dāng)代人（或政府）的眼前私利，制約了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。（四）公共政策分析模型對(duì)“公共”原則的偏離國內(nèi)外學(xué)者都把公共政策分析的理論模型概括為多種決策模型。其中一些決策模型的固有局限，決定了相應(yīng)公共政策偏離“公共”原則的傾向。國內(nèi)也有相關(guān)著作對(duì)這些決策模型的局限性提出了批評(píng)。最典型的，一是團(tuán)體決策模型的局限。該模型認(rèn)為，作為政治過程產(chǎn)物的公共政策是利益團(tuán)體間斗爭的產(chǎn)物，并反映占支配地位的利益團(tuán)體的利益。隨著各利益團(tuán)體力量和影響的消長，公共政策將變得有利于其影響增加的那些利益團(tuán)體的利益。這就清楚地表明：該決策模型下產(chǎn)生的公共政策，反映的是占支配地位的利益團(tuán)體的利益，而不是社會(huì)整體的公共利益。盡管在實(shí)際決策過程中，無論哪一個(gè)利益團(tuán)體，在法理上，還是能力上，都無法取代政府的主導(dǎo)地位，公共政策不一定就反映影響力最大的利益團(tuán)體的政策要求，但是，這種模型無視公共利益要求的傾向，無疑將是對(duì)政府及其政策背離“公共”原則的某種認(rèn)可。二是精英決策模型的局限。該模型認(rèn)為，公共政策是由掌握統(tǒng)治權(quán)的精英人物決定，并由行政官員和行政機(jī)關(guān)付諸實(shí)施的，公共政策反映的是精英階層的偏好、利益和價(jià)值選擇。很明顯，雖然該模型一定程度上反映了代議制民主下各國決策實(shí)際可能的情形，然而，與團(tuán)體決策模型相比，該模型更多地強(qiáng)調(diào)了居社會(huì)少數(shù)的精英階層的利益，更是直接地背離了公共政策的“公共”原則，漠視了公眾的公共利益。總之，這些局限，將不同程度地帶來了公共政策分析對(duì)“公共”原則的偏離，弱化了政府的政策手段對(duì)人與公共資源間關(guān)系的協(xié)調(diào)能力，難以實(shí)現(xiàn)對(duì)公共資源掠奪性利用的控制，破壞了可持續(xù)發(fā)展賴以實(shí)現(xiàn)的條件。三、公共政策分析應(yīng)如何體現(xiàn)“公共”原則公共政策從本質(zhì)上是導(dǎo)向未來的。從可持續(xù)發(fā)展的角度看，在公共政策分析中體現(xiàn)“公共”原則，就是使公共政策能既立足當(dāng)代，又面向未來；既面向人類自己，又兼顧資源、生態(tài)、環(huán)境，維護(hù)人（包括當(dāng)代人和未來人）與自然共有的公共利益。只有這樣，人類才能真正在自然限度內(nèi)合理地開發(fā)、利用和保護(hù)自然，并使其利益得到持續(xù)實(shí)現(xiàn)與尊重，進(jìn)而使經(jīng)濟(jì)、社會(huì)可持續(xù)發(fā)展具有可靠保障。（一）公共政策分析的理念必須反映“公共”原則人類的活動(dòng)在自然界面前不是絕對(duì)自由的。為了保護(hù)更多的公共利益，政府在公共決策中，必須徹底拋棄視人類為自然界的中心的陳！日理念，形成以保護(hù)自然并協(xié)調(diào)其與人類的關(guān)系為主要內(nèi)容的新理念，進(jìn)而“建立一個(gè)以自然持續(xù)發(fā)展為基礎(chǔ)、經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展為任務(wù)、社會(huì)持續(xù)發(fā)展為目的”的人與自然和諧一致的新的發(fā)展觀。按可持續(xù)發(fā)展的要求，公共政策分析的理念反映“公共”原則，一方面，就是以新的倫理道德和價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，把人類利用自然的自由，限制在自然界本身作為人類生態(tài)體系總體利益中利益主體的一方，使其權(quán)利不被侵犯的范圍內(nèi)，不再把自然界看作是被人類隨意盤剝和利用的對(duì)象，而看作是人類生命和價(jià)值的源泉；另一方面，就是要求當(dāng)代政府必須將其關(guān)注的公共領(lǐng)域進(jìn)一步拓展到自然界，使自然界中的每一個(gè)變化，無論是否人類活動(dòng)所致，無論是否對(duì)人類有直接利害，都成為公共問題而進(jìn)人政府的視野，進(jìn)而進(jìn)人政策議程。只有這樣，才能在更廣的范圍內(nèi)，從根本上協(xié)調(diào)整個(gè)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)

的發(fā)展系統(tǒng)，確保可持續(xù)發(fā)展的實(shí)現(xiàn)。（二）公共政策分析的主體必須遵循“公共”原則政府是公共政策分析最重要的主體。在公共政策分析過程中，能否滿足經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展系統(tǒng)內(nèi)各因素、各環(huán)節(jié)的利益要求，包括資源、生態(tài)、環(huán)境作為利益主體的利益要求，即能否遵循“公共”原則，既影響著政府自身的合法性，又造成人們對(duì)資源的種種不合理占用，進(jìn)而使政府面臨著能否遵循“公共”原則，按可持續(xù)發(fā)展的要求協(xié)調(diào)人與自然之間關(guān)系的重大壓力，也就如著名政策科學(xué)家葉海卡?德羅爾所說的政策制定中的“逆境”。德羅爾認(rèn)為，在決策主體處于“重大的兩難境地”時(shí)，應(yīng)盡量“將這些政策堅(jiān)持若干年”，“因?yàn)閷?duì)大多數(shù)逆境來說，沒有持續(xù)和連貫的多年努力是不可能取得成效的”。這就提示人們，著眼于人與自然各自利益及其共同、長遠(yuǎn)（包括本來人）的公共利益。公共政策分析主體理應(yīng)在各種干擾面前“不為所動(dòng)”，在人與自然組成的公共領(lǐng)域內(nèi)，堅(jiān)持“公共”原則，不徇政府私利，力戒價(jià)值偏好，協(xié)調(diào)整個(gè)發(fā)展系統(tǒng)內(nèi)各利益主體的利益。否則，可持續(xù)發(fā)展將難以實(shí)現(xiàn)。需要進(jìn)一步指出，由于長期以來工業(yè)的盲目增長，已經(jīng)導(dǎo)致了全球范圍內(nèi)可持續(xù)發(fā)展的發(fā)展系統(tǒng)的失調(diào)。如若美國學(xué)者詹姆斯?安德森所說“政府的任務(wù)是服務(wù)和增進(jìn)公共利益”，并且這種公共利益是“普遍而又連續(xù)不斷的為人們共同分享的利益”的話，那么，當(dāng)代各國政府作為決策主體，就應(yīng)該遵循全球范圍內(nèi)的“公共”原則，加強(qiáng)國際合作，解決全球性的環(huán)境污染、生態(tài)惡化、人口膨脹等公共問題，在可持續(xù)發(fā)展的條件下使全人類“可持續(xù)”地享受其應(yīng)得的公益。可以認(rèn)為，把利益的可持續(xù)性分享看作公共利益的屬性，是安德森有關(guān)公共決策問題的深刻見解，他實(shí)際上已經(jīng)把公共利益與可持續(xù)發(fā)展問題內(nèi)在地聯(lián)系起來了。從這個(gè)意義上講，為了全球的公共利益，即可持續(xù)發(fā)展，就會(huì)如德羅爾所說的，將“減少了各個(gè)國家政策制定的自主程度”。各國政府作為公共政策分析的主體，甚至不能因本國的價(jià)值偏好而違背全球范圍內(nèi)的“公共”原則，損害可持續(xù)發(fā)展的全球條件。（三）公共政策分析的公平目標(biāo)必須體現(xiàn)“立體”要求多數(shù)學(xué)者公認(rèn)，就社會(huì)意義而言，公平是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的重要?jiǎng)恿Γ乾F(xiàn)代社會(huì)規(guī)范的靈魂，因此是公共政策分析的重要目標(biāo)。要促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展，公共政策分析就要在其目標(biāo)取向上，以橫向的代內(nèi)公平促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的當(dāng)前發(fā)展，從而為未來發(fā)展準(zhǔn)備條件；以縱向的代際公平保障經(jīng)濟(jì)、社會(huì)未來不間斷的發(fā)展。也就是說，以“立體公平”來反映代內(nèi)、特別是代際間的“公共”原則，才能真正實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。以代內(nèi)公平為目標(biāo)的公共政策分析有利于促進(jìn)當(dāng)前的發(fā)展。人們達(dá)成的共識(shí)是，代內(nèi)的公平，有助于增強(qiáng)政府的合法權(quán)威，提高政府的公信力，使公共政策作為“看得見的手”而更具有效性。一方面，代內(nèi)公平的提高，可以抑制經(jīng)濟(jì)、社會(huì)活動(dòng)對(duì)資源、生態(tài)、環(huán)境的不公平利用以至破壞，并使之納入到秩序化的軌道，促進(jìn)全社會(huì)對(duì)自然資源的節(jié)制性使用，進(jìn)而，減少對(duì)末來發(fā)展可能有的資源短缺或生態(tài)、環(huán)境制約。另一方面，代內(nèi)公平可以保護(hù)窮人在當(dāng)前公平利用資源方面不可侵犯的權(quán)力，以避免各社會(huì)主體對(duì)資源占有的不平等，解決貧困問題。常常是，在貧困狀態(tài)下、人們處于基本生存需要難以滿足而無奈的境地，“只好顧及眼前利益，采用高貼現(xiàn)率的方法，去利用資源”，從而“加劇資源的退化以至枯竭”。因此，立足于避免或減少代內(nèi)貧困，代內(nèi)公平既是現(xiàn)實(shí)的發(fā)展，又是資源可持續(xù)供應(yīng)，生態(tài)、環(huán)境可持續(xù)平衡和利用的必要條件。同時(shí)，代內(nèi)公平的導(dǎo)向下，有利于實(shí)現(xiàn)公共政策對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的當(dāng)前發(fā)展所需的資源，特別是稀缺資源的有效配置。美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家保羅．R．格雷戈里等認(rèn)為：“只要經(jīng)濟(jì)是完全競爭的，資源配置將處于最優(yōu)狀態(tài)”。而“完全競爭”的邏輯要求，就是公平，起碼是代內(nèi)公平。在當(dāng)代條件下，作為“有為”政府，就要能夠通過公共政策分析，獲得必要的政策手段，營造公平的市場競爭環(huán)境，把社會(huì)最短缺的資源配置到最需要的環(huán)節(jié)中去，維持資源、生態(tài)、環(huán)境以及社會(huì)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)與需求結(jié)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)與平衡，在有效、低水平地消耗和利用自然的基礎(chǔ)上，滿足社會(huì)的當(dāng)前需求。這樣，既可以節(jié)約資源，又有助于提高資源滿足未來的持續(xù)供給能力，進(jìn)而又將有助于未來人的發(fā)展。以代際公平為目標(biāo)的公共政策分析有利于保障未來不間斷的發(fā)展。固然，代內(nèi)公平也有利于未來的發(fā)展，但其著眼點(diǎn)仍然是當(dāng)前的發(fā)展，只具有未來發(fā)展的起點(diǎn)意義。代際公平“是從時(shí)間特性和人類認(rèn)識(shí)能動(dòng)性出發(fā)提出的現(xiàn)世人類應(yīng)有的責(zé)任感和對(duì)未來人類利益的義務(wù)感”。令人擔(dān)憂的是，由于缺乏可行的體現(xiàn)代際公平目標(biāo)的政策約束，常常是“從事長期行為的人，只承擔(dān)長期行為的成本，而未必能得到長期行為的收益”。其結(jié)果，必然使短期行為普遍化，不顧及甚至破壞未來的發(fā)展。因此，當(dāng)代政府的重要責(zé)任，就是在“公共”原則下，通過公共政策分析，形成政策導(dǎo)向，使當(dāng)代人負(fù)起歷史與道義的責(zé)任，避免其利用相對(duì)于未來人“近水樓臺(tái)”的優(yōu)勢(shì)，壟斷性地主宰自然，并掠奪性地開發(fā)和利用。從倫理意義上講，當(dāng)代政府的公共政策，不僅要從當(dāng)代人，而且要從未來人的角度，看待有關(guān)發(fā)展的公共問題。在未來人作為利益主體缺位的情況下，由當(dāng)代人短視需要的滿足，透支資源、生態(tài)、環(huán)境的成本，傷害甚至喪失未來人賴以發(fā)展的客觀條件，是不道德的。19世紀(jì)末美國的自然保護(hù)運(yùn)動(dòng)，已明確提出要將資源留給子孫后代。必須通過“公共”原則下強(qiáng)制性的政策規(guī)范，立足于人與自然間的互惠互利，在代際之間實(shí)現(xiàn)人類對(duì)于資源、生態(tài)、環(huán)境的共同利用。只有這樣，才能確保經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的未來發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的條件。應(yīng)該注意，這里強(qiáng)調(diào)以“公共”原則，而不僅僅是以公平目標(biāo)進(jìn)行公共政策分析，其優(yōu)越性在于，前者立足于各利益主體，包括富人和窮人、人類和自然共同利益的實(shí)現(xiàn)，來解決貧困與發(fā)展，以及持續(xù)發(fā)展問題，而又一般不至產(chǎn)生富人與窮人、人類與自然的對(duì)立，有助于使可持續(xù)發(fā)展的發(fā)展系統(tǒng)內(nèi)各種因素內(nèi)在的協(xié)調(diào)，更好地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

篇2

2.社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)促進(jìn)公民參與的發(fā)展

首先，社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)將喚起公眾的參與意識(shí)。社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，其深刻性、廣泛性、艱巨性都表明，它需要全體社會(huì)成員的積極投入，廣泛參與。只有充分發(fā)揚(yáng)民主，使公眾有更多的參與機(jī)會(huì)、參與條件、參與渠道，社會(huì)公眾才會(huì)真正樹立起高度的主人翁責(zé)任感，鼓動(dòng)起人們的政治熱情。其次，社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)將激發(fā)公眾的政治參與愿望。市場經(jīng)濟(jì)體制的構(gòu)筑過程也就是利益關(guān)系不斷調(diào)整的過程，公民在爭取自己的利益的過程中，必然要求過問和參與與自己利益關(guān)系密切的公共政策過程，甚至就某些利益關(guān)系重大的問題向政府討價(jià)還價(jià)，施加壓力。再次，社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)將為公民參與提供條件，如產(chǎn)權(quán)保證、物質(zhì)和必要的設(shè)備保障等。

3.政治現(xiàn)代化促進(jìn)公民參與公共政策

我國社會(huì)主義由傳統(tǒng)型向現(xiàn)代型轉(zhuǎn)變，政治過程必須向民主化和法制化方向發(fā)展。從民主化角度來看，人民越來越強(qiáng)烈地意識(shí)到，作為國家和社會(huì)的主人，在公共政策過程中就應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化自己的主體地位。公民再也不僅僅滿足于作為公共政策的客體（對(duì)象）而存在，被動(dòng)地認(rèn)可和接受政府的公共政策方案，而是強(qiáng)烈地要求向公共政策系統(tǒng)表達(dá)自己的意愿，具體過問公共政策制定、執(zhí)行和反饋的全過程，使公共政策能夠更充分地代表自己的利益。

二、公民參與公共政策的功能

公民參與公共政策已得到越來越多人的支持。認(rèn)為公民參與，具有極其重要的功能，是貫徹民主信念的進(jìn)一步落實(shí)，可以發(fā)揮集體智慧去解決社會(huì)問題，它可以發(fā)動(dòng)社區(qū)資源或公民來推動(dòng)發(fā)展計(jì)劃，也可以使更多公民通過參與的過程認(rèn)識(shí)政府政策的制定和執(zhí)行。

1.集體參與，可減少政策上的流弊與個(gè)人的私欲，進(jìn)而確保一個(gè)更可行及公平的決策。基于每個(gè)人知識(shí)有限，思維的方法不同，群體智慧對(duì)于決策來說相信是比較優(yōu)越和可靠的，因?yàn)檫@是經(jīng)過眾人參與，互補(bǔ)長短的情況下得出來的。其次，通過意見的交流和不同觀點(diǎn)的沖擊，不但可以使個(gè)人的眼界得以開闊，而且個(gè)人的私欲亦得到調(diào)適，使政策依據(jù)群體的意愿而做出。

2.大眾的關(guān)注和參與，對(duì)于一個(gè)政策的成敗起著決定性的影響。首先，公民參與，有助于政策決策主體充分考慮和重視廣大人民群眾的疾苦、利益和愿望，并把政策目標(biāo)的確立和政策措施、手段的選擇建立在符合這種利益和愿望的基礎(chǔ)之上，以減少政策決策的盲目性，提高政策的合法性。其次，公民參與，可以減低執(zhí)行時(shí)遇到的困難，有利于政策的有效執(zhí)行。

3.公民參與，促進(jìn)了政策相對(duì)人主體地位的確立。這有助于提醒政策執(zhí)行主體尊重政策相對(duì)人的人格，并注意激發(fā)政策相對(duì)人對(duì)公共政策的認(rèn)同感和接受主動(dòng)性，減少政策執(zhí)行中的阻力和實(shí)際存在的強(qiáng)迫性和人格侮辱等違背政策和法律的行為。還有助于改變政策研究和咨詢過程中普遍存在的自上而下的單一視角，而代之以自上而下和自下而上相結(jié)合的雙重視角，擴(kuò)大政策研究和咨詢的領(lǐng)域，并使研究成果能直接為廣大人民群眾服務(wù)。

三、實(shí)踐公民參與的爭議與反思

“公民參與”是很理想的理念和正面的行為，但在實(shí)踐方面，要鼓勵(lì)一個(gè)人去參與社會(huì)事務(wù)，要求他或她不單是只顧個(gè)人的利益，而是采取利他人的傾向，關(guān)注公共事務(wù)，從而介入?yún)⑴c和協(xié)助、表示意見、推廣活動(dòng)和參與決策，這是不容易的。所以一些學(xué)者就政策中的公民參與問題也提出了質(zhì)疑。

第一，很難確定公民大眾的真正意愿，持這種觀點(diǎn)的認(rèn)為一般公民沒有空余時(shí)間去關(guān)注或去認(rèn)識(shí)政策問題；那些有時(shí)間和有興趣的，未必有足夠的專業(yè)知識(shí)去理解；很多沒有參與組織的公民都是較沉默、被動(dòng)，對(duì)社會(huì)上的政策很少有自己的獨(dú)立見解；很難確立公民意愿。第二，批評(píng)公民意見多屬短視，一般公民的意見常被指為只求眼前利益，急功近利，不能容忍；而且所要求的多屬狹隘的利益，而忽略社會(huì)全局性的發(fā)展。第三，公民參與效率低、耗時(shí)和昂貴，而且使政府部門內(nèi)的專業(yè)及行政人才難以發(fā)揮其知識(shí)及經(jīng)驗(yàn)，不能采取果斷措施，令工作效率降低，未能應(yīng)付瞬間萬變的現(xiàn)代化社會(huì)形勢(shì)。最后，公民參與會(huì)導(dǎo)致社會(huì)不滿及不安。現(xiàn)代社會(huì)的物質(zhì)生活不斷改善，一般市民的期望亦相對(duì)地不斷膨脹，常常提出過高要求和不切實(shí)際的論調(diào)，而當(dāng)這些要求未能適當(dāng)?shù)乇粷M足時(shí)，這些公民的內(nèi)心很是不滿，對(duì)政府及社會(huì)產(chǎn)生不信任和不安。

與此不同的是，對(duì)公民參與持贊同觀點(diǎn)的學(xué)者卻提出不同的觀點(diǎn)：第一，指出多數(shù)公民較被動(dòng)，對(duì)一般政策很少有自己的意見，是符合實(shí)況的。但要求那些有見識(shí)、有意見、有親身體驗(yàn)、有切身利益的基層公民，積極參與，發(fā)表意見，對(duì)公共政策的制定總是有裨益的。至于專業(yè)知識(shí)和才能方面，公民未必完全掌握，但有更多的機(jī)會(huì)參與，他們的認(rèn)識(shí)便會(huì)加深，而且他們作為受益者的切身感受和不受部門領(lǐng)導(dǎo)的位置影響，對(duì)專業(yè)和官員能起到互為補(bǔ)充的作用。第二，公民意見是否屬短視，在未有機(jī)會(huì)參與和發(fā)表時(shí)，在未有比較和分析時(shí)，實(shí)難先驗(yàn)地下判斷。第三，公民參與是否耗時(shí)和昂貴，很難有定論。很多政策都是涉及廣大公民的生活和利益的，且有長遠(yuǎn)影響，只有深入和詳盡的反復(fù)研討才可減少日后出錯(cuò)時(shí)所帶來的失誤和浪費(fèi)。第四，隨著社會(huì)的發(fā)展，尤其是近年公民受教育水平上升，通過傳媒而接觸世事日多，對(duì)生活質(zhì)量及政治權(quán)利的要求不斷提高。

四、公民參與的現(xiàn)實(shí)問題及對(duì)策思考

雖然在公共政策中的公民參與問題存在公民參與公共政策的總體水平較低，存在著公民參與的主動(dòng)性和自覺性較低、公民參與的理性化程度較低、公民參與的能力不足、公民參與的制度化較低、政府官員的錯(cuò)誤觀念等諸多現(xiàn)實(shí)問題。但近年來公民參與已得到愈來愈多的人的接受與支持，形成了前所未有的全新格局，是公共政策發(fā)展的必然趨勢(shì)。所以，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、揚(yáng)長避短對(duì)政策中公民參與及政策科學(xué)的發(fā)展意義重大。

1.加強(qiáng)公民參與的制度化建設(shè)。就是在充分尊重憲法和法律賦予公民的政治權(quán)利和自由的前提下，對(duì)公民參與的內(nèi)容、方式、途徑作出明確的規(guī)定，使其可以按一定的程序?qū)嶋H操作，并用法律的形式固定下來，做到有法可依，依法參與，使公民參與經(jīng)常化、制度化。

2.建立、健全公民參與的方法和渠道。一方面，為了進(jìn)一步推廣公民參與，政策制定者可以多采用一些公民參與的方法，如深入交流法、在政策組織中加入公民代表、公民訓(xùn)練、基層意見搜集法、價(jià)值取向法等；另一方面，更為重要的是，公民自己應(yīng)懂得運(yùn)用不同渠道去影響公共政策的制定，如個(gè)別接觸、輿論擴(kuò)散、集體推動(dòng)、游說工作等政策參與渠道，這是較為積極和主動(dòng)的做法。

3.營造有利于我國公民參與的政治文化，為公民參與創(chuàng)造良好的政治心理背景。一般來說，有利于公民參與發(fā)展的文化氛圍有：一是普遍的平等觀念；二是廣泛的自主意識(shí)；三是強(qiáng)烈的責(zé)任感；四是法制原則。為此，必須克服傳統(tǒng)政治文化造成的參與中的冷漠和急噪情緒，積極培育公民參與所需要的適度、理性的心理背景。

4.樹立政府官員的正確理念。政府部門是公共政策的主要制定者和執(zhí)行者，政府官員對(duì)待公民參與的理念直接影響到公民參與的作用發(fā)揮。這就要求政府官員必須樹立正確的理念，充分尊重公民的人格和合法權(quán)利，承認(rèn)公眾在公共政策整個(gè)運(yùn)行中的主體地位，積極推進(jìn)公民參與公共政策。

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篇3

內(nèi)容摘要本文從范德海德政策建議談起，對(duì)公共政策與制度因素關(guān)系做了粗線條的探討。認(rèn)為：制度制約政策，制度對(duì)政策是真包含關(guān)系；同時(shí)，政策的特性決定它并非被動(dòng)適應(yīng)制度，而是對(duì)制度具有能動(dòng)的反作用。另外，本文還認(rèn)為：政策主體對(duì)制度有很大影響，在一項(xiàng)制度剛剛被選擇及創(chuàng)立階段，這種影響大部分是正面的；在一項(xiàng)制度已經(jīng)完全成熟和略顯僵化時(shí)，政策主體許多時(shí)候?qū)χ贫绕鹭?fù)面影響，而這種影響對(duì)制度的沖擊力相當(dāng)大。引言1902年，在泰國政府供職的一位叫J.霍曼?范德海德的荷蘭著名灌溉工程師提出一項(xiàng)政策建議：在泰國湄南河畔的猜那興建一座大型水壩，并隨之提出方案。湄南河谷中央平原當(dāng)時(shí)是泰國出口支柱大米的主要產(chǎn)地。為了進(jìn)一步提高土地生產(chǎn)率，有必要適應(yīng)這塊土地地勢(shì)坦蕩但需加強(qiáng)灌溉的特點(diǎn)，修建一座大壩和廣泛的運(yùn)河網(wǎng)。范德海德的政策建議及設(shè)計(jì)方案正是適應(yīng)這一需求而提出。但從1902年底到本世紀(jì)末1909年間，雖然他屢次向政府官員闡述建議并輔以一項(xiàng)周密的計(jì)劃論證建議，該計(jì)劃內(nèi)含政府財(cái)政成本和效益（增加了土地稅、水費(fèi)）的估計(jì)數(shù)，并用社會(huì)成本及效益分析框架作分析，認(rèn)為：該工程能給泰國帶來大量的凈社會(huì)利益。但是，直到二戰(zhàn)后，這項(xiàng)政策建議才真正成為泰國的灌溉政策之一。為什么給社會(huì)帶來凈利益的公共政策不能被采用？為什么最終在二戰(zhàn)后這項(xiàng)政策建議最終上升為政策？事實(shí)上，可以提出這種疑問的公共政策建議相當(dāng)多，范德海德的政策建議只不過是眾多命運(yùn)乖蹇政策中的一個(gè)例子。在這里，政策不僅僅是政策本身的問題，而是涉及到更大范圍的制度的問題。本文將以范德海德的政策建議為例，分三大部分來探討公共政策與制度因素問題。第一部分將探討制度對(duì)公共政策的制約關(guān)系；第二部分是公共政策對(duì)制度的影響；第三部分則探討政策主體對(duì)制度的作用。一、制度制約公共政策在人類社會(huì)歷史發(fā)展過程中，從原始社會(huì)的氏族公社制度，到今天的市場經(jīng)濟(jì)制度，制度都是人類社會(huì)生活中不可或卻的。而政策與制度一樣，也是與人類社會(huì)發(fā)展伴始終的。制度、政策都是起源于人類自身利益的需要，但具體的產(chǎn)生方式、作用并不同。首先，個(gè)人作為社會(huì)性動(dòng)物，對(duì)自己在現(xiàn)實(shí)生活中的追求目標(biāo)是理性的，他追求利益最大化。從這個(gè)意義上說，個(gè)人是理性人。但理性人不等于正確的人，再加上諸如信息不對(duì)稱、成本損耗等等客觀因素，個(gè)人利益最大化往往不能實(shí)現(xiàn)。適當(dāng)?shù)闹贫劝才趴梢詮浹a(bǔ)個(gè)人理性的不足，彌補(bǔ)一些客觀因素的負(fù)面作用，使個(gè)人利益最大化得到盡可能的實(shí)現(xiàn)。但制度出現(xiàn)，并不意味著馬上就可以起到應(yīng)有的作用，還需在其框架內(nèi)細(xì)化、歸類，制定各種政策來輔助實(shí)施。這樣，政策就產(chǎn)生并發(fā)揮作用了。其次，個(gè)人雖是理性人，但理性并不能彌補(bǔ)他自然性上的缺撼：個(gè)人的生命過程及生活過程中不確定性因素太多，他無法預(yù)計(jì)生老病死，也無法預(yù)計(jì)天災(zāi)人禍。單個(gè)人在自然面前是脆弱的，需要合作來減低這種不確定性。而合作使人成為社會(huì)人。適當(dāng)?shù)闹贫劝才趴梢允股鐣?huì)人的合作更趨合理，更有利于個(gè)人在幼年與老年獲得生存保障，更有利于人避免一些天災(zāi)人禍，并使自己有能力應(yīng)付一些不可抗力帶來的災(zāi)難性后果，從而使整個(gè)人類社會(huì)得以向前發(fā)展。但至于怎樣合作，怎樣使幼年與老年獲得生存保障，怎樣應(yīng)付災(zāi)難，則是政策所面臨的問題了。那么，到底什么是制度呢？制度如何制約、真包含政策呢？制度，通俗而言，就是社會(huì)中單個(gè)人應(yīng)遵循的一整套行為規(guī)則。更確切的說法，本文采用美國的經(jīng)濟(jì)學(xué)家道格拉思?諾思的定義：制度提供框架，人類得以在里面相互影響。制度確立合作和競爭的關(guān)系，這些關(guān)系構(gòu)成一個(gè)社會(huì)，或者更準(zhǔn)確地說，構(gòu)成一種經(jīng)濟(jì)秩序……制度是一整套規(guī)則、應(yīng)遵循的要求和合乎倫理道德的行為規(guī)范，用以約束個(gè)人的行為。在諾思的定義中，制度是一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)名詞，但同時(shí)，制度又是規(guī)則、要求和行為規(guī)范。因此，制度不外乎是各種具體存在的行為規(guī)則、規(guī)范的合體。政策作為規(guī)劃、社會(huì)目標(biāo)、議案、政府決策、計(jì)劃、項(xiàng)目等多面體的表征詞，自然而然不會(huì)脫離制度框架，而是從屬于制度框架。由于制度并非是單一形式的，具體的羅列會(huì)使制度顯得紛繁蕪雜。這種情況并非制度分析家們所愿，因此，制度分類是很有必要的。而政策與制度的真包含關(guān)系也主要體現(xiàn)于此。諾思的分類方法，是把制度區(qū)分為憲法秩序、操作規(guī)則和規(guī)范準(zhǔn)則三大類。同時(shí)，他又指出：這三類并非斷然分開，分界線并不明確。第一類是規(guī)范準(zhǔn)則。這是比較特殊的一類制度，它們涉及到“文化背景”（拉坦語）與“意識(shí)形態(tài)”（諾思語）。它們是憲法秩序、操作規(guī)則的背景材料和淵源。這一類制度包括社會(huì)所處的階段、文化傳統(tǒng)、國家意識(shí)形態(tài)以及心理因素等等。它們常常是非明文規(guī)定或非條例化規(guī)定的，但卻使社會(huì)上的人們?cè)跐撛诘膰覐?qiáng)制力下潛移默化。通過這種潛移默化，憲法秩序和制度安排的合法性得到確定。這類制度的特點(diǎn)是“根深蒂固”，變化緩慢，變動(dòng)不易。第二類制度是憲法秩序。諾思認(rèn)為：憲法可以定義為對(duì)管理的條款與條件（集體選擇）的規(guī)定，這里的管理包括規(guī)則的制定、規(guī)則的應(yīng)用和規(guī)則的堅(jiān)持與評(píng)判。這一類制度規(guī)定確立集體選擇的條件和基本規(guī)則，這些基本規(guī)則包括“確立生產(chǎn)、交換和分配的基礎(chǔ)的一整套政治、社會(huì)和法律的基本規(guī)則。”（Davis與North）。人們一般稱之為立憲規(guī)則。這些制度一經(jīng)設(shè)定，非經(jīng)特殊而謹(jǐn)慎的程序，如集體選擇的條件等等；非經(jīng)特殊的緊急情況，如戰(zhàn)爭、等等，它們不可以變動(dòng)。當(dāng)然，這種不可變動(dòng)并非絕對(duì)，只是相對(duì)一個(gè)長遠(yuǎn)期而言的。就長遠(yuǎn)而言，沒有一種制度是不可變動(dòng)的。第三類制度是操作規(guī)則。這類制度是在憲法秩序的框架中創(chuàng)立的，是憲法秩序的具體安排。它包括法律、法規(guī)、社團(tuán)、合同以及政策等等。制度制約公共政策也主要體現(xiàn)于此。政策作為依憲法秩序而制定的具體安排，它的產(chǎn)生、制定、執(zhí)行無一不受到憲法秩序的約束。弗農(nóng)。拉坦認(rèn)為：1、憲法秩序可能有助于自由地調(diào)查與社會(huì)實(shí)驗(yàn)，或者可能起到根本性的壓制作用。2、憲法秩序直接影響進(jìn)入政治體系的成本和建立新制度的立法基礎(chǔ)的難易度。3、憲法秩序影響到公共權(quán)力運(yùn)用的方式因而影響到由公共政策引入經(jīng)濟(jì)的扭曲的類型。如果這些扭曲很大，則市場便會(huì)顯示出引入的制度變化將發(fā)生方向性錯(cuò)誤。4、一種穩(wěn)

定而有活力的憲法秩序會(huì)給政治經(jīng)濟(jì)引入一種文明秩序的意識(shí)――一種關(guān)于解決沖突的基本價(jià)值和程序上的一致性，這種意識(shí)會(huì)大大減低創(chuàng)新的成本或風(fēng)險(xiǎn)。正是由于拉坦的這四個(gè)憲法秩序的觀點(diǎn)，政策作為一種操作規(guī)則，必然受制于憲法秩序安排。由以上的分類我們可以看出：制度對(duì)政策是制約關(guān)系，是真包含關(guān)系。在“根深蒂固”的文化與意識(shí)形態(tài)下，憲法秩序這一類制度首先得得以安排。由于這些“確立生產(chǎn)、交換、分配的基礎(chǔ)的一整套政治、社會(huì)和法律的基本規(guī)則”的指導(dǎo)性、宏觀性及缺乏可操作性，政策就來執(zhí)行操作任務(wù)。各種政策把憲法秩序具體化，并在實(shí)際執(zhí)行中不斷完善，逐漸上升為法律、規(guī)章；體現(xiàn)到人與人的合作關(guān)系，則表現(xiàn)為帶有經(jīng)濟(jì)意味或政治意味的組織、合同、社團(tuán)等等。而各種政策在制定、執(zhí)行時(shí)又不可逾越“基本規(guī)則”的限制，它們?cè)谥贫瓤蚣苤小吧l(fā)芽”，用具體規(guī)則充實(shí)整個(gè)制度。政策是制度的附生物，隨制度的產(chǎn)生而產(chǎn)生，也隨制度的消亡而消亡。同時(shí)，由于制度的指導(dǎo)性及難變動(dòng)性，有些政策建議雖是可行的、有收益的，但由于制度間的相互牽制，建議不能上升為政策。我們回到前文的范德海德政策建議上去，查看一下當(dāng)時(shí)的屬制度范疇的背景材料：19世紀(jì)末全球資本主義經(jīng)濟(jì)一體化已經(jīng)形成，泰國作為帝國主義的原料產(chǎn)地與商品傾銷市場，也是一體化中的一員。國際大米價(jià)格的上漲，使泰國水稻種植面積增加，從而引起地價(jià)實(shí)際上漲；泰國政府采用農(nóng)業(yè)研究和灌溉投資的對(duì)策來干預(yù)地價(jià)上漲；同期，泰國一直面臨帝國主義侵略的威脅，軍政機(jī)關(guān)投資和相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施（如鐵路）投資也需增加；另外，當(dāng)時(shí)泰國王室及政府高層官員擁有的絕大部分土地在另一Rangsit區(qū)，一旦灌溉政策實(shí)施，農(nóng)民會(huì)大批從Rangsit區(qū)遷往湄南河谷中央平原，政府高層官員的既得利益就會(huì)失去。從這份背景材料中，我們可以很清楚地看出泰國當(dāng)時(shí)的制度中的兩對(duì)矛盾：其一為國家安全制度與國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展制度間的矛盾；其二為保護(hù)社會(huì)中上層人物與保護(hù)國家經(jīng)濟(jì)利益之間的矛盾。這兩對(duì)矛盾清楚地凸顯出當(dāng)時(shí)泰國制度框架中的牽制關(guān)系。安全要高于部分經(jīng)濟(jì)利益，已受益者不會(huì)放棄既得利益，二者一結(jié)合，契合點(diǎn)就是給社會(huì)帶來凈利益的好政策在制度框架中的牽制作用下被無限期延長。二、政策影響制度政策從屬于制度，在制度框架中生成與運(yùn)用。但政策的特性決定了它并非被動(dòng)的適應(yīng)制度，它也不僅僅只有利于制度框架的完善，它還會(huì)積極或消極地在制度框架內(nèi)發(fā)生量變，最終促使制度變遷、達(dá)到制度創(chuàng)新。用一句通俗的話說就是：政策能動(dòng)的反作用于制度。至于政策的定義，我們可以這樣認(rèn)為，“凡由一定的主體作出，同時(shí)對(duì)一定的客體產(chǎn)生了一定影響的要求、希望、規(guī)定、強(qiáng)制等等都可以被視為主體的某種政策”。政策源于人類自身的切身需要，但它產(chǎn)生于人類在解決比較現(xiàn)實(shí)的問題的時(shí)候，它是在制度形成后或逐漸形成期中的具體操作。較之制度，它更具有行為特征。而政策的確切定義比較難用精確的語言說明。就眾多公共政策學(xué)家的觀點(diǎn)來看，主要有四種極具代表性的說法：其一，以哈羅德?拉斯維爾為代表，認(rèn)為政策是一項(xiàng)含有目標(biāo)、價(jià)值與策略的大型計(jì)劃。這種觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了政策行為的設(shè)計(jì)和目標(biāo)功能。但缺乏具體做法來解決實(shí)際問題。其二，以戴維?伊斯頓為代表，認(rèn)為政策可視為一種權(quán)威性的社會(huì)價(jià)值分配方案，對(duì)某一具體政策而言，這種價(jià)值分配將在與政策相關(guān)的目標(biāo)群體范圍內(nèi)進(jìn)行。這種觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)政策的價(jià)值分配功能。但忽視了政策的創(chuàng)造功能。其三，以托馬斯?戴伊為代表，認(rèn)為政策是政府意志的體現(xiàn)，是政府選擇作為與不作為的行為。這種說法強(qiáng)調(diào)政策是一種政治行為，強(qiáng)調(diào)其實(shí)踐性。但忽略了作為不一定是政策，或許只是一種“做法”。其四，以詹姆斯?安德森為代表，認(rèn)為政策是政府的有目的的活動(dòng)過程，是一個(gè)過程概念，表現(xiàn)在政府為達(dá)到某種目標(biāo)而采取的一系列可操作的活動(dòng)。這種觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)政策的實(shí)證性和動(dòng)態(tài)性。但忽視了政策執(zhí)行過程的重要性。事實(shí)上，政策不僅僅是計(jì)劃和目標(biāo)，也不等同于價(jià)值分配，更不等同于政治行為，同樣也非只是操作性和動(dòng)態(tài)過程。政策應(yīng)當(dāng)是它們的集合，以上四種觀點(diǎn)只不過是政策不同層次的形態(tài)表征而已。政策是制度框架中的“磚石”，它是“廣義的規(guī)劃”。這種廣義的規(guī)劃是靈活多變的，具有很強(qiáng)的適應(yīng)性。同時(shí)，政策由于其“潛移默化”的特征，使它又成為相對(duì)恒定而持久的政府決策。這是政策的本質(zhì)屬性。與政策的起源密切相聯(lián)，政策是人與人合作中的一種“契約”，是有關(guān)集體成員的一種默契，是要求所有成員在給定的環(huán)境中能預(yù)測其他成員的行為準(zhǔn)則。但這種政策又不等同于法律、法規(guī)。雖然法律、法規(guī)也近似于一種“契約”，也可以在給定環(huán)境下預(yù)測他人行為，但政策并沒有明確規(guī)定違反契約將會(huì)受到多大程度的懲罰。但同時(shí)也如第一部分提到的，許多政策會(huì)逐漸上升為法律、法規(guī)。懲罰程度會(huì)被明確規(guī)定。在大多數(shù)情況下，政策與法律間并沒有明確的區(qū)分，甚至可以說法規(guī)、法律是政策的法律形態(tài)。很明顯，從上面可以看出，政策具有目標(biāo)特征、行為特征、靈活多變特征、實(shí)證特征以及法律特征，也正是由于這些特征，決定了政策是能動(dòng)的反作用于制度框架的。（一）、政策具有很強(qiáng)的目標(biāo)特征。它是為了解決人類自身需要而產(chǎn)生的。任何一項(xiàng)政策，都是在制度框架下細(xì)化的目標(biāo)的指導(dǎo)下，制定其內(nèi)容形式，然后加以執(zhí)行、評(píng)估等等。在執(zhí)行過程，要多方考察，看它是否偏離原來的目標(biāo)。也正是由于這種很強(qiáng)的目標(biāo)特征，原有制度得以強(qiáng)化，制度框架得以完善。也同樣是由于很強(qiáng)的目標(biāo)特征，政策在執(zhí)行、反饋中也會(huì)波及到原先目標(biāo)，會(huì)使政策執(zhí)行主體意識(shí)到目標(biāo)的欠缺或偏頗。經(jīng)過一系列程序，使目標(biāo)有所糾正，進(jìn)而鞏固和完善制度的分目標(biāo)。(二)、政策的行為特征是指政策本身是在實(shí)踐中完善、成型的，具有很強(qiáng)的實(shí)踐性、操作性。任何一項(xiàng)政策制定出來都不是面面俱到、事事料到的。因此政策的最終成形是人們?cè)趯?shí)踐中加以操作并完成的。但這種行為特征不僅僅是一種被動(dòng)執(zhí)行行為，而是根據(jù)實(shí)際情況實(shí)事求是的執(zhí)行的。因此政策雖有目標(biāo)，但為了更趨于理性化，往往在政策執(zhí)行中變動(dòng)目標(biāo)，甚至影響其他目標(biāo)，為制度增加新鮮“血液”，促進(jìn)制度創(chuàng)新。(三)、政策的靈活多變特征，是相對(duì)于憲法秩序和制度安排的較長期穩(wěn)定性而言的。由

于政策是為制度服務(wù)的，制度變遷必然會(huì)引起它的變動(dòng)。但同時(shí)由于其靈活多變，也就是執(zhí)行反饋的靈活性，使它更容易促使正處于量變最高點(diǎn)的制度走向質(zhì)變，使制度創(chuàng)新得以實(shí)現(xiàn)。(四)、政策的實(shí)證特征是指政策作為一個(gè)完整的從發(fā)現(xiàn)政策問題――提出解決方案――評(píng)價(jià)各個(gè)方案――選擇最優(yōu)方案――執(zhí)行所選方案的活動(dòng)過程。由于這個(gè)過程的邏輯性很強(qiáng)，大多數(shù)政策相對(duì)于制度要求是比較合理和可行的，可以稱之為“好的政策”。但這并不意味著正確發(fā)現(xiàn)問題就可以有正確的解決方案。政策主體往往由于自身的因素，如素質(zhì)、信仰以及心理等等，另外加上信息不對(duì)稱、交易成本認(rèn)識(shí)等等的不同，政策極有可能是無效率的，是“壞的政策”。只要這個(gè)“壞的政策”實(shí)行時(shí)間足夠長，就可能嚴(yán)重影響制度安排，不是破壞，便是突變，進(jìn)而影響到制度變遷。（五）、政策的法律特征是指政策逐步完善，逐步合理，可以上升到法的階段，成為法律或法規(guī)。政策的法律特征在人類的政治發(fā)展過程是相當(dāng)普遍的。在相當(dāng)長的一段歷史時(shí)期內(nèi)，國家和社會(huì)的公共權(quán)力無論在法理上還是現(xiàn)實(shí)中都是為少數(shù)人壟斷的。這少數(shù)人提出的政策甚至不需要任何程序就可上升為國家法律，隨后的資產(chǎn)階級(jí)革命，打破了這種“金口玉言”式的立法狀態(tài)，政策更多的以法律、法規(guī)形式出現(xiàn)。這一方面促進(jìn)了制度框架的鞏固，但同時(shí)也使得制度框架變得僵化起來。人們的意愿往往不能實(shí)現(xiàn)，而改變起來又不容易，各種制度安排間必然會(huì)產(chǎn)生不均衡，從而引起制度變遷或制度創(chuàng)新。用諾曼.尼科爾森的話來說，就是：“制度變化正是依存于政治和經(jīng)濟(jì)力量相互作用的‘政治經(jīng)濟(jì)’事件”。我們?cè)倩仡^去看范德海德政策建議。在這項(xiàng)灌溉政策中，目標(biāo)是相當(dāng)明確的：為給湄南河谷中央平原提供灌溉服務(wù)，給泰國帶來大量的凈社會(huì)利益；行為特征則體現(xiàn)在這項(xiàng)政策是應(yīng)外部環(huán)境的變化而提出的，即怎樣對(duì)付大米出口激增后土地價(jià)格的上漲問題；而其動(dòng)態(tài)或?qū)嵺`性則體現(xiàn)于這項(xiàng)政策從開始到論證結(jié)束后，范德海德設(shè)計(jì)方案的出臺(tái)。因此，這項(xiàng)灌溉政策建議雖然在1902年到1909年間屢遭否決，但其生命力卻很旺盛。各個(gè)制度安排間的相互牽制，雖然有暫時(shí)的妥協(xié)――灌溉建議不被接受。但是，在出現(xiàn)新的制度安排，即二戰(zhàn)后世界和平趨勢(shì)加強(qiáng)，亞洲地區(qū)民族國家逐漸獨(dú)立，開始謀求自身的發(fā)展，同時(shí)，世界銀行也給予相應(yīng)的支持，這項(xiàng)孕育在舊制度內(nèi)的政策建議終于被采納執(zhí)行，范德海德設(shè)計(jì)的水利工程也終于得以完成。在這個(gè)例子中，我們固然不能說灌溉政策極大地影響了制度，但作為一個(gè)“好政策”，它確實(shí)是在影響著關(guān)鍵性的經(jīng)濟(jì)制度的運(yùn)行的。它開始沒有被采納實(shí)施，但在無形中，并沒有人否認(rèn)它的真正價(jià)值。三、政策主體對(duì)制度的影響制度是一個(gè)社會(huì)中單個(gè)人應(yīng)遵循的一整套行為規(guī)范，而政策則是在制度框架下行為規(guī)范的細(xì)化與執(zhí)行。政策體現(xiàn)并執(zhí)行著制度。而政策是由人制定并執(zhí)行的的。一般而言，政府的高層官員以及官方機(jī)構(gòu)是政策制定與執(zhí)行的主體。我們把他們稱之為政策主體。不可避免地，政策主體要對(duì)制度框架產(chǎn)生很大影響。這種影響，既可以是正面的，也可以是負(fù)面的。通常情況下，政策主體對(duì)制度起正面影響，他們?cè)诰S護(hù)、鞏固和完善既有制度。然而，一旦負(fù)面影響出現(xiàn)，由于政策主體的特殊地位，將會(huì)對(duì)制度產(chǎn)生極大沖擊力。本文中主要探討政策主體對(duì)制度的負(fù)面影響。（一）、依據(jù)西奧多?洛伊的類型學(xué)，政策可以分為分配政策、再分配政策、調(diào)控政策、和基礎(chǔ)性政策。諾曼?尼科爾森分析，這種類型劃分的標(biāo)準(zhǔn)有兩個(gè)：（1）、強(qiáng)制的程度。（2）、對(duì)個(gè)人影響的直接程度（相對(duì)于個(gè)人選擇的環(huán)境）也就是說，個(gè)人在運(yùn)用公共權(quán)力對(duì)政策進(jìn)行選擇時(shí)，他會(huì)考慮到這種政策的強(qiáng)制性有多大，更重要的是對(duì)他自己直接或間接的收益或限制為多大。這兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，決定了政策主體在制定與執(zhí)行政策時(shí)并非是十分順從、一心一意的服務(wù)于大的制度框架的。他們?yōu)榱俗约旱睦婵梢郧饽繕?biāo)，變動(dòng)執(zhí)行。其后果就是需要有另外的制度安排來協(xié)調(diào)這種不和諧。制度變異應(yīng)運(yùn)而生。而這種變異可以是好的，也可以是壞的。（二）、制度對(duì)政策具有真包含關(guān)系，使得政策主體與制度的關(guān)系相當(dāng)微妙：政策主體更類似于制度框架中眾多的“建筑工人”，而制度則類似于“建筑工程師”。本來一座大廈的設(shè)計(jì)、指揮是由建筑工程師來進(jìn)行的，但由于“制度”在此等于一個(gè)盲人工程師，他心中有數(shù)，也會(huì)有別的工段長給他介紹情況，但還由于看不到真實(shí)的大廈進(jìn)展情況而有些束手無策。而建筑工人則一方面按工程師的設(shè)計(jì)進(jìn)行，以免大廈全傾傷及自己，另一方面又會(huì)考慮到各自的利益，或偷工，或減料，這種集體選擇方式產(chǎn)生了異化。再加上集體選擇本身的局限性，如從眾、冒險(xiǎn)心態(tài)等等，從而造成“政策主體”中集體選擇相當(dāng)困難，結(jié)果往往是相互妥協(xié)，妥協(xié)的后果就是制度內(nèi)部的不均衡，制度逐漸發(fā)生變遷。（三）、政策對(duì)制度的能動(dòng)的反作用，使得政策主體在保護(hù)原有制度和反對(duì)原有制度上具有很大的主動(dòng)權(quán)。一個(gè)政策問題產(chǎn)生后，由于其觸及到制度框架或制度框架中其他具體制度安排時(shí)，政策主體認(rèn)為有必要介入時(shí)，政策問題就會(huì)被立案及至制定對(duì)策并付諸實(shí)施。一般而言，介入的必要性取決于國家本身的費(fèi)用利益計(jì)算，其中應(yīng)充分考慮到社會(huì)取向。但由于制度本身具體條件的約束，首倡政策的主動(dòng)權(quán)一般都掌握在政策主體手中，而非一般的看到此項(xiàng)政策優(yōu)勢(shì)的普通人手中，所以在一項(xiàng)有利于制度框架穩(wěn)定和逐步創(chuàng)新的政策建議提出來后，由于政策主體的傾向性不同，這項(xiàng)政策建議并不一定能上升為政策并執(zhí)行。可以說，政策主體的作為與不作為對(duì)制度變遷也有很大影響。（四）、制度框架的龐大，制度安排的繁多，必然使各項(xiàng)具體制度間產(chǎn)生一些“真空”地帶。這樣，對(duì)那些屬于精英類政策主體而言，就會(huì)看到如何使自己制定的政策更有利于自身的利益的機(jī)會(huì)。雖然在公共行政領(lǐng)域內(nèi)政府機(jī)構(gòu)應(yīng)以追求社會(huì)效益、維護(hù)公平與正義為目的，但作為政策主體的是人。人不可能個(gè)個(gè)都是高尚的，在一個(gè)以維護(hù)上層人員利益為目標(biāo)的制度框架中，政策主體極可能鉆政策“真空”的空子，制定一些貌似合理而事實(shí)上不公平的政策，也會(huì)否決一些貌似與大目標(biāo)有沖突而事實(shí)上很合理的政策，進(jìn)行政策“尋租”。這種現(xiàn)象更常見于發(fā)展中國家。產(chǎn)生這種現(xiàn)象的更深層次的制度原因，正如美國政治學(xué)家

文森特?奧斯特羅姆等人指出的那樣：（1）、發(fā)展中國家的執(zhí)政的政治集團(tuán)和軍事集團(tuán)往往具有集立法、行政、司法、經(jīng)濟(jì)、軍事、輿論等權(quán)力于一身的傾向，這一方面使得國家的政府部門迅速膨脹，助長不負(fù)責(zé)任和辦事不求效率的作風(fēng)；另一方面形成政權(quán)部門對(duì)于經(jīng)濟(jì)過程的過多干預(yù)，甚至出現(xiàn)政治和軍事集團(tuán)代替經(jīng)濟(jì)部門作出經(jīng)濟(jì)選擇的情形。（2）、發(fā)展中國家一方面不得不較多考慮滿足社會(huì)基本的生活生產(chǎn)需要而實(shí)行無償或低價(jià)的物品與服務(wù)的分配，另一方面有往往無暇顧及各方面制度的健全與完善，對(duì)于政策主體更多強(qiáng)調(diào)職業(yè)道德自我約束而較少重視法規(guī)的管束。從而為這些人“尋租”提供機(jī)會(huì)。（3）、發(fā)展中國家的公共部門往往過于單一化，不允許具有共同體特色的公共部門或公共組織的存在，即使出現(xiàn)了自發(fā)的共同體公共組織，也常常由于缺乏法律保護(hù)而遭夭折；共同體為自身提供公共物品的努力也可能遭到政策主體的反對(duì)而失敗。以上談?wù)摰亩际钦咧黧w對(duì)制度的負(fù)面影響。當(dāng)然，我們不會(huì)否認(rèn)政策主體的正面影響是主流。只是政策主體事實(shí)上也是制度創(chuàng)立與選擇的主體。一旦負(fù)面影響產(chǎn)生，就不僅僅是政策本身的問題，而是波及制度本身。研究其負(fù)面影響遠(yuǎn)比說明正面影響有用的多。在制度創(chuàng)立初期，政策主體會(huì)通過政策的制定與執(zhí)行維護(hù)和鞏固制度，使制度框架更加完善。但如同任何新事物一樣，一旦制度完全定型，人們就會(huì)熟視無睹，他們會(huì)尋求一種制度框架中的個(gè)人發(fā)展。所以政策主體目標(biāo)異化，政策主體與制度主體（主要指制度的創(chuàng)造、選擇者）已經(jīng)分離，負(fù)面影響不可避免。促使制度變異。泰國湄南河畔的灌溉建議事實(shí)上就是由非政策主體提出、但遭政策主體否決的一項(xiàng)政策建議。政策主體即泰國政府的高層官員們?cè)赗angsit區(qū)擁有大量土地，在Rangsit區(qū)，政府曾做過大額灌溉投資，興建Pasak水利工程，同時(shí)，該區(qū)還是泰國第一座水稻試驗(yàn)站所在地。不言而喻，泰國高層政府官員是原先灌溉政策的受益者，他們對(duì)原先的政府采取的提高土地生產(chǎn)率的政策是滿意的。他們對(duì)旨在維護(hù)他們上層人員利益的制度的政策是同意并執(zhí)行的。但到范德海德水利工程建議提出后，這項(xiàng)工程雖然有利于全社會(huì)收益，但由于它觸動(dòng)了政策主體的利益，這種干預(yù)影響損及政府要員的利益時(shí)，這項(xiàng)政策建議就只能是建議，而不能上升為政策。二次世界大戰(zhàn)的巨大影響，使得泰國原先的制度已經(jīng)變遷，政策主體也不在是Rangsit區(qū)的收益者，權(quán)衡考慮，這項(xiàng)政策建議才真正成為政策。結(jié)論本文從范德海德政策建議談起，對(duì)公共政策與制度因素關(guān)系做了粗線條的探討。眾多制度分析學(xué)家對(duì)制度的定義以及分類的探討包含了一個(gè)普通的事實(shí)：制度制約政策，制度對(duì)政策是真包含關(guān)系。公共政策過程中的制度因素不可忽視。而政策科學(xué)的凸現(xiàn)及廣泛應(yīng)用，又使得人們發(fā)現(xiàn)：政策從屬于制度，但其特性決定它并非被動(dòng)適應(yīng)制度，而是對(duì)制度具有能動(dòng)的反作用。由于政策與制度并非自然生成，而由人類選擇決定，所以本文還得出一個(gè)結(jié)論：政策主體對(duì)制度有很大影響，在一項(xiàng)制度剛剛被選擇及創(chuàng)立階段，這種影響大部分是正面的；在一項(xiàng)制度已經(jīng)完全成熟和略顯僵化時(shí)，政策主體許多時(shí)候?qū)χ贫绕鹭?fù)面影響，而這種負(fù)面影響對(duì)制度的沖擊力相當(dāng)大。

篇4

1.《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃綱要》（下文簡稱《十五綱要》）。加工貿(mào)易作為整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的組成部分，其發(fā)展方向以及實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)應(yīng)服從于并有助于我國整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略。我國政府已制定《十五綱要》，這是今后五年內(nèi)我國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的指導(dǎo)性綱領(lǐng)，因此，加工貿(mào)易的發(fā)展及政策調(diào)整也應(yīng)以此為指南。本文將以《十五綱要》所提出的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體目標(biāo)為指導(dǎo)，對(duì)現(xiàn)行加工貿(mào)易政策進(jìn)行剖析，提出我國加工貿(mào)易發(fā)展及政策調(diào)整的原則，在此基礎(chǔ)上，對(duì)加工貿(mào)易政策調(diào)整作出建議。

2.加入世界貿(mào)易組織(WTO)。我國已經(jīng)加入WTO，這將極大地改變我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)和發(fā)展的外部環(huán)境，其中，既有有利的改變，也有不利的改變。為最大限度地趨利避害，我們?cè)谥朴喴磺姓邥r(shí)要充分考慮到“入世”的影響。我們將主要就“入世”對(duì)加工貿(mào)易的中間品替代，對(duì)加工貿(mào)易的出口以及貿(mào)易磨擦公平解決等方面來討論我國加工貿(mào)易的發(fā)展及政策調(diào)整。

3.加工貿(mào)易的“進(jìn)口——加工——出口”分析框架。在現(xiàn)實(shí)中，加工貿(mào)易就是對(duì)“兩頭在外，中間在內(nèi)”這樣一種特殊的貿(mào)易方式的界定。我們對(duì)加工貿(mào)易的理解和研究著眼于兩個(gè)方面：一是“加工”，二是“貿(mào)易方式”。“加工”屬于“中間在內(nèi)”環(huán)節(jié)。它是東道國投入具有比較優(yōu)勢(shì)的生產(chǎn)要素對(duì)進(jìn)口投入要素進(jìn)行加工生產(chǎn)的過程，它表現(xiàn)為國際分工。作為一種“貿(mào)易方式”，加工貿(mào)易的實(shí)質(zhì)是“兩頭在外”。無論是“來料加工”，還是“進(jìn)料加工”，主要原材料、零部件等由外商提供或從國際市場購入，加工制成品應(yīng)全部出口。許多國家的政府為了利用“加工貿(mào)易”這一貿(mào)易方式，往往實(shí)行相關(guān)的政策措施，對(duì)原材料等中間品的進(jìn)口以及加工成品的出口進(jìn)行必要的管理，所實(shí)行的政策措施更多的是鼓勵(lì)性的，特別是確保加工成品的出口。之所以如此，在于加工貿(mào)易對(duì)本國的經(jīng)濟(jì)、外貿(mào)發(fā)展有著其他貿(mào)易方式不可替代的作用。這就不難理解為什么對(duì)加工貿(mào)易的研究與對(duì)其相關(guān)的政策探討總是無法剝離的。因此，加工貿(mào)易是由“進(jìn)口——加工——出口”三個(gè)環(huán)節(jié)構(gòu)成的一個(gè)有機(jī)的整體，缺少其中任何一個(gè)環(huán)節(jié)都不能成其為加工貿(mào)易。本文將按照這一框架，分別對(duì)相關(guān)政策進(jìn)行分析。不可避免的是，這三個(gè)部分的政策劃分不可能是十分精確的，一項(xiàng)政策會(huì)影響三個(gè)環(huán)節(jié)。但就我們研究政策的目的而言，這種不精確并不十分緊要，因而我們?cè)谖闹胁⑽磭?yán)格拘泥于這種劃分。而分三個(gè)環(huán)節(jié)分別進(jìn)行論述的好處在于，有利于我們基于加工貿(mào)易的內(nèi)在運(yùn)行機(jī)理和各個(gè)環(huán)節(jié)的突出問題來討論相關(guān)政策，從而使政策剖析和建議更具有針對(duì)性。

二、我國加工貿(mào)易發(fā)展及政策調(diào)整的目標(biāo)和原則

我們認(rèn)為，我國加工貿(mào)易今后一段時(shí)期內(nèi)的發(fā)展及政策調(diào)整的目標(biāo)和原則的確立，應(yīng)緊緊圍繞《十五綱要》制定的總體戰(zhàn)略目標(biāo)來進(jìn)行。根據(jù)加工貿(mào)易本身的特性及作用，《十五綱要》中所涉及的就業(yè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和擴(kuò)大出口等問題值得我們?cè)诳紤]加工貿(mào)易政策時(shí)重點(diǎn)注意：

1.關(guān)于就業(yè)。大力發(fā)展和鼓勵(lì)以勞動(dòng)密集型產(chǎn)品為主的加工貿(mào)易，在我國仍然有重要的戰(zhàn)略意義。目前，我國加工貿(mào)易從事的大多仍是勞動(dòng)密集型的產(chǎn)品加工，應(yīng)該說這符合我國勞動(dòng)力資源豐富所決定的比較優(yōu)勢(shì)，對(duì)于緩解就業(yè)壓力，創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)發(fā)揮著巨大的作用。因此，要實(shí)現(xiàn)《十五綱要》提出的有關(guān)就業(yè)的目標(biāo)，有必要大力發(fā)展加工貿(mào)易。因?yàn)椋紫龋蜆I(yè)問題的解決離不開出口貿(mào)易的擴(kuò)大；其次，以我國目前的工業(yè)發(fā)展水平而言，尚不具備資本、技術(shù)、管理等方面的比較優(yōu)勢(shì)，換言之，要擴(kuò)大出口，我們所能依賴的，就是充分發(fā)揮勞動(dòng)力比較優(yōu)勢(shì)的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)或勞動(dòng)密集程度較高的生產(chǎn)環(huán)節(jié)的加工貿(mào)易。

當(dāng)然，這并不是說我們要永遠(yuǎn)停留在為跨國公司當(dāng)加工裝配車間的階段，相反，在發(fā)展加工貿(mào)易的過程中，我們要注意學(xué)習(xí)先進(jìn)技術(shù)，管理經(jīng)驗(yàn)，建立營銷渠道，積累資本，努力將出口產(chǎn)業(yè)升級(jí)至更高的技術(shù)層次。但是，在完成這個(gè)過程之前，作為一種過渡，采取加工貿(mào)易的方式來緩解就業(yè)壓力，積累資金、技術(shù)包括經(jīng)驗(yàn)都是完全必要而且必須的。

2.關(guān)于結(jié)構(gòu)調(diào)整。目前我國的加工貿(mào)易對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的作用不夠明顯，主要表現(xiàn)在加工程度低，加工鏈條短，原材料國產(chǎn)化率低，波及效應(yīng)不強(qiáng)等等。這是否意味著發(fā)展加工貿(mào)易與我們優(yōu)化工業(yè)結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)國際競爭力的目標(biāo)互不相容呢？我們認(rèn)為，對(duì)這個(gè)問題的回答應(yīng)該是否定的。一方面，我們大力發(fā)展加工貿(mào)易為解決就業(yè)問題所必需；另一方面，加工貿(mào)易這種貿(mào)易方式本身固有的兩頭在外造成的產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)程度低，波及效應(yīng)弱的弱點(diǎn)也不容諱避。這要求我們?cè)谡咧朴喼信εd利抑弊，充分發(fā)揮其積極的作用，同時(shí)對(duì)其消極的一面要加以糾正克服。

我國是一個(gè)發(fā)展中大國，具有與小國不同的特點(diǎn)。那些適合于韓國、新加坡等新興工業(yè)化國家的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)并不能完全地照搬到我國來，而是要有選擇地加以學(xué)習(xí)吸收。在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化這個(gè)問題上要堅(jiān)持同樣的原則。大國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與產(chǎn)業(yè)升級(jí)往往毋需像小國那樣完全依賴外部的力量，因?yàn)橐皇菄鴥?nèi)的市場足夠大，可以讓新興產(chǎn)業(yè)達(dá)到足以獲得規(guī)模經(jīng)濟(jì)的規(guī)模；二是因大國進(jìn)行產(chǎn)業(yè)升級(jí)所需的技術(shù)、資本等如果全部依賴外部引進(jìn)，即使供給能力不成問題，代價(jià)恐怕亦難以承受。因而，我國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，主要還是要依賴自身的技術(shù)研發(fā)，創(chuàng)新人才的培養(yǎng)，創(chuàng)新機(jī)制的建立以及管理水平的提高。把我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，工業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的希望完全寄托于外部，僅僅依靠引進(jìn)技術(shù)或資金來完成，是不現(xiàn)實(shí)的。

這并不等于說個(gè)別處于特殊地理位置和具有特殊發(fā)展基礎(chǔ)的地區(qū)無法通過發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)來促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。相反，深圳市以加工貿(mào)易的方式吸引了大批國際知名跨國公司前往設(shè)廠，顯著地加速了深圳市高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的建立和現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)技術(shù)升級(jí)。在國際分工進(jìn)一步深化和生產(chǎn)全球化程度不斷提高的今天，加工貿(mào)易無疑是發(fā)展中國家了解學(xué)習(xí)國外先進(jìn)技術(shù)和管理方式，盡快建立起自己的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的一條重要途徑。

3.關(guān)于擴(kuò)大出口。出口是推動(dòng)一國經(jīng)濟(jì)增長的重要因素。從加工貿(mào)易在我國對(duì)外貿(mào)易中所占有的舉足輕重的地位來看，在今后相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)，這種貿(mào)易方式仍是我國對(duì)外貿(mào)易增長的主要推動(dòng)力量。當(dāng)然，在促進(jìn)加工貿(mào)易增長的同時(shí)，也要注重其質(zhì)量的提高。加工貿(mào)易中存在著的出口商品結(jié)構(gòu)和市場結(jié)構(gòu)不合理，高科技產(chǎn)業(yè)加工貿(mào)易比重低，以及加工貿(mào)易增值率較低，管理中存在漏洞等問題都必須加以重視、解決。我們進(jìn)行加工貿(mào)易政策設(shè)計(jì)和調(diào)整的目標(biāo)，正如《十五綱要》第十七章第二節(jié)指出：“加強(qiáng)加工貿(mào)易管理，提高加工貿(mào)易增值率，擴(kuò)大加工貿(mào)易出口。”

根據(jù)以上分析，我們認(rèn)為，新的時(shí)期，加工貿(mào)易政策制訂所應(yīng)遵循的原則和實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)是，在今后相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)，繼續(xù)發(fā)展加工貿(mào)易，發(fā)揮其利用我國的比較優(yōu)勢(shì)，創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)；而且，利用“入世”為我國加工貿(mào)易的大發(fā)展創(chuàng)造的良好外部環(huán)境努力擴(kuò)大出口；同時(shí)，對(duì)加工貿(mào)易要用政策措施加以引導(dǎo)，注意增強(qiáng)其對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的作用，努力提高加工過程的技術(shù)含量和附加值，揚(yáng)長避短，以利于我國實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，培養(yǎng)新的比較優(yōu)勢(shì)，增強(qiáng)國際競爭力，使加工貿(mào)易發(fā)揮促進(jìn)外貿(mào)增長和國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要作用。

三、對(duì)現(xiàn)行加工貿(mào)易進(jìn)口環(huán)節(jié)的政策的評(píng)價(jià)

1.加工貿(mào)易中的利用外資政策。引進(jìn)外資是我國對(duì)外開放的一項(xiàng)重要內(nèi)容。《十五綱要》指出，十五期間，要積極合理有效地利用外資，把吸收外商直接投資作為利用外資的重點(diǎn)，完善利用外資政策，鼓勵(lì)外商特別是跨國公司參與國有企業(yè)的改組改造，投資高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和出口型產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和技術(shù)水平的提高。

我國目前利用外資的主要方式是利用外資從事勞動(dòng)密集型加工貿(mào)易。當(dāng)然，我們不能否定這種方式在改革開放之初，我國加工貿(mào)易還未得到充分發(fā)展時(shí)期，對(duì)于我國對(duì)外貿(mào)易額的增長和我國產(chǎn)品早日進(jìn)入國際市場所具有的意義；但是，必須認(rèn)識(shí)到，發(fā)展中國家利用外資的重要目的之一——引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)——卻未能得到很好的實(shí)現(xiàn)。由于我國利用外資多采取加工貿(mào)易的方式，因而外資并未帶來多少先進(jìn)技術(shù)；而且，由于外資集中在勞動(dòng)密集型加工行業(yè)，導(dǎo)致了一定程度的惡性競爭和產(chǎn)品的過剩。從國內(nèi)看，由于外商投資的勞動(dòng)密集型加工工業(yè)的過分膨脹，引起產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理更加嚴(yán)重，激化了本來就存在的能源和原材料的供求矛盾。

在加工貿(mào)易發(fā)展過程中出現(xiàn)上述不盡如人意的情況，有違我們利用外資的初衷，在政策方面也有值得檢討之處。有些地區(qū)在發(fā)展加工貿(mào)易的過程中，片面追求外貿(mào)數(shù)量的增長，而不注重其質(zhì)量的提高，對(duì)于外資的流向，既不加限制，又不予以引導(dǎo)。致使外資大量進(jìn)入勞動(dòng)密集型簡單加工行業(yè)，而未能發(fā)揮其對(duì)我國技術(shù)進(jìn)步、產(chǎn)業(yè)升級(jí)的應(yīng)有作用。

我國現(xiàn)行的加工貿(mào)易政策給予產(chǎn)品出口型外資企業(yè)相當(dāng)多的特殊優(yōu)惠，其目的是促進(jìn)我國對(duì)外出口規(guī)模的擴(kuò)大，緩解當(dāng)時(shí)我國外匯短缺帶來的壓力，充分發(fā)揮對(duì)外貿(mào)易帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的作用。但是，客觀上也鼓勵(lì)了外商將資金投入到“大進(jìn)大出”型的加工貿(mào)易行業(yè)，利用我國的廉價(jià)勞動(dòng)力，進(jìn)行技術(shù)含量較低的加工工業(yè)品的生產(chǎn)。這在當(dāng)前，已經(jīng)不利于我國進(jìn)一步提升產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)出口競爭力的需要。

1995年6月，國家計(jì)委，外經(jīng)貿(mào)部聯(lián)合了《指導(dǎo)外商投資方向暫行規(guī)定》和《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》兩個(gè)文件，目的就在于正確引導(dǎo)外資產(chǎn)業(yè)投向，盡快改變目前外商投資集中于“短平快”項(xiàng)目的局面。但是兩個(gè)文件下達(dá)后并未產(chǎn)生預(yù)期的效果，主要原因是沒有配套的政策手段及缺乏規(guī)范的地方政府行為。

目前的加工貿(mào)易政策中，對(duì)于外資投向增值較高的生產(chǎn)環(huán)節(jié)和產(chǎn)業(yè)的鼓勵(lì)尚嫌不足。大量的外資從事附加值較低的最終裝配環(huán)節(jié)的簡單加工貿(mào)易，長此以往，對(duì)我國上游原材料和中間投入品產(chǎn)業(yè)的成長不利。

總的看來，現(xiàn)行的利用外資政策促進(jìn)了我國外向型經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，積極作用不容置疑；但同時(shí)，由于情況的變化，現(xiàn)有政策對(duì)于外資促進(jìn)我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)和技術(shù)進(jìn)步的鼓勵(lì)措施不足，將從事簡單加工貿(mào)易的外商投資企業(yè)和從事高附加值、高科技產(chǎn)品生產(chǎn)的外商投資企業(yè)不加區(qū)別地給予優(yōu)惠，并不能很好體現(xiàn)國家的產(chǎn)業(yè)政策精神，也不利于我國的加工貿(mào)易向提高增值率和技術(shù)含量的方向發(fā)展。

2.加工貿(mào)易進(jìn)口環(huán)節(jié)有關(guān)提高中間品本地化率的政策。現(xiàn)有加工貿(mào)易中間品本地化率不高是一個(gè)公認(rèn)的事實(shí)，這種狀況既是我國原有產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，技術(shù)水平落后從而中間投入品行業(yè)產(chǎn)品競爭力的劣勢(shì)所決定了的，又與加工貿(mào)易本身“兩頭在外”的特點(diǎn)有關(guān)。但這并不意味著發(fā)展中國家和地區(qū)不能在發(fā)展加工貿(mào)易過程中逐步提高投入品的本地化率，從而促進(jìn)國內(nèi)原材料行業(yè)的發(fā)展。不少發(fā)展中國家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)表明，通過適當(dāng)?shù)恼咭龑?dǎo)，加工貿(mào)易投入品的本地化率會(huì)得以逐步提高，從而會(huì)更加充分地發(fā)揮加工貿(mào)易的波及效應(yīng)。

我們不能硬性地規(guī)定加工貿(mào)易出口品使用的國產(chǎn)材料比重，因?yàn)槟壳拔覈拇_還無法生產(chǎn)某些投入品或其產(chǎn)品的質(zhì)量達(dá)不到加工企業(yè)的要求。況且，那樣做也違背了WTO的國民待遇原則。政策所能做到而且應(yīng)該做到的，就是為國產(chǎn)投入品和進(jìn)口投入品提供一個(gè)公平競爭的環(huán)境，使已具競爭能力的國產(chǎn)投入品不致因?yàn)檎叩钠缫暥ジ偁巸?yōu)勢(shì)。我國的加工貿(mào)易政策中的確存在這種不合理的對(duì)進(jìn)口投入品的“超國民待遇”現(xiàn)象：加工貿(mào)易企業(yè)進(jìn)口投入品可以免繳關(guān)稅、工商統(tǒng)一稅（增值稅和消費(fèi)稅）；而如果從國內(nèi)購買中間投入品則只能享受部分退稅（征17%，退19%）的待遇。在這種情況下，許多原本會(huì)使用國產(chǎn)料件的企業(yè)也轉(zhuǎn)而進(jìn)口加工所需的投入品。我國加工貿(mào)易波及效應(yīng)差，與此不無關(guān)系。

令人欣慰的是，我國加工貿(mào)易發(fā)展成就最為顯著的深圳市了《深圳市關(guān)于鼓勵(lì)來料加工業(yè)務(wù)使用國產(chǎn)料件的通知》，鼓勵(lì)外商委托加工單位向境內(nèi)企業(yè)購買料、件（除國家禁止或限制出口的原材料外）進(jìn)行加工裝配，成品全部交還外商出口；允許以國內(nèi)購料方式委托我方加工裝配的外商，根據(jù)需要委托加工單位向市經(jīng)濟(jì)發(fā)展局提交國內(nèi)購料申請(qǐng)表，申請(qǐng)國內(nèi)購料。但就全國范圍來看，其它地區(qū)尚無類似規(guī)定。我們認(rèn)為，此類鼓勵(lì)政策，與相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)政策相結(jié)合，有利于我國中間投入品行業(yè)的成長，促進(jìn)加工貿(mào)易波及效應(yīng)的發(fā)揮，最終將優(yōu)化我國的工業(yè)結(jié)構(gòu)，提高我國工業(yè)的國際競爭力。

另有學(xué)者認(rèn)為，鼓勵(lì)加工貿(mào)易企業(yè)使用國產(chǎn)料件不必要采取給國產(chǎn)料件足額退稅的手段，而可以通過對(duì)進(jìn)口料件征以相當(dāng)于國產(chǎn)料件的稅賦來實(shí)現(xiàn)。這種論點(diǎn)無異于取消對(duì)加工貿(mào)易的優(yōu)惠政策，使之與一般貿(mào)易處于同等的地位。我們認(rèn)為這樣做可能造成加工貿(mào)易的衰退，從而影響我國擴(kuò)大出口和增加就業(yè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。由于對(duì)加工貿(mào)易實(shí)行免稅的優(yōu)惠政策為國際上通行的做法，因而我國取消對(duì)加工貿(mào)易的優(yōu)惠，必將使大量加工貿(mào)易轉(zhuǎn)移到與我國處于相似發(fā)展階段的發(fā)展中國家，其結(jié)果可能是進(jìn)一步影響我國對(duì)外貿(mào)易國際地位和對(duì)外開放形象，得不償失。

綜上所述，我國目前加工貿(mào)易政策中，對(duì)中間投入品國產(chǎn)化的鼓勵(lì)不足；加工貿(mào)易雖然規(guī)模上不斷擴(kuò)大，但對(duì)于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的促進(jìn)作用卻很有限。這種狀況，不利于實(shí)現(xiàn)我國提升產(chǎn)業(yè)競爭力的目標(biāo)，因而，要予以適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。

3.現(xiàn)行加工貿(mào)易的監(jiān)管政策。我國現(xiàn)行加工貿(mào)易監(jiān)管中存在的主要問題就是由于采取了不合國情的開放式監(jiān)管模式造成嚴(yán)重的走私。這已被證明是我國加工貿(mào)易政策中的一個(gè)失誤。由于我國加工貿(mào)易已經(jīng)形成了分布區(qū)域廣，涉及行業(yè)面寬的格局，此時(shí)再試圖將其納入封閉式監(jiān)管模式由于成本太高而根本不現(xiàn)實(shí)。

盡管如此，我國的加工貿(mào)易監(jiān)管部門還是試圖在增量部分作出補(bǔ)救。2000年4月27日《國務(wù)院辦公廳（關(guān)于進(jìn)行設(shè)立出口加工區(qū)試點(diǎn)）的復(fù)函》批準(zhǔn)在大連、天津、北京、煙臺(tái)、深圳、廣州等地設(shè)立出口加工區(qū)。同年5月24日，海關(guān)總署頒布《中華人民共和國海關(guān)對(duì)出口加工區(qū)監(jiān)管暫行辦法》作為出口加工區(qū)監(jiān)管的法律依據(jù)。出口加工區(qū)的設(shè)立實(shí)際上對(duì)區(qū)內(nèi)加工貿(mào)易企業(yè)引入了封閉式的監(jiān)管模式。《復(fù)函》中指出：“要按照優(yōu)化存量、控制增量、規(guī)范管理，提高水平的方針，先把新增加的加工貿(mào)易企業(yè)引入出口加工區(qū)，逐步實(shí)現(xiàn)對(duì)加工貿(mào)易企業(yè)的集中規(guī)范管理。”以我國現(xiàn)有加工貿(mào)易的龐大規(guī)模，不可能一夜之間都由開放式監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)榉忾]式監(jiān)管，因此，在建立出口加工區(qū)容納新增加工貿(mào)易企業(yè)和一部分具備條件的現(xiàn)有加工貿(mào)易企業(yè)的同時(shí)，也要加大管理力度，嚴(yán)格審批手續(xù)，堅(jiān)決打擊利用加工貿(mào)易進(jìn)行走私的犯罪活動(dòng)。在這方面，我國海關(guān)已經(jīng)做了大量的工作。如1989年《海關(guān)總署關(guān)于對(duì)來料加工進(jìn)口料件收取保證金問題的規(guī)定》中明確指出：“對(duì)少數(shù)資信不好，管理混亂，或有走私違法前科的企業(yè)所經(jīng)營的來料加工進(jìn)口的料件，已批準(zhǔn)的拆解舊汽車和廢舊家用電器來料加工合同進(jìn)口的料件，以及需加強(qiáng)管理的特定的進(jìn)口料件，先收取相當(dāng)于進(jìn)口稅款的保證金，加工成品出口經(jīng)海關(guān)核銷后，退還保證金。”

我們相信，通過對(duì)存量加強(qiáng)監(jiān)管力度和將增量納入封閉式監(jiān)管的方法，將會(huì)較好地解決我國加工貿(mào)易中存在的走私嚴(yán)重的問題，促進(jìn)我國加工貿(mào)易健康發(fā)展。

四、對(duì)現(xiàn)行加工貿(mào)易加工環(huán)節(jié)政策的評(píng)價(jià)

目前我國加工貿(mào)易加工環(huán)節(jié)的主要問題是增值率較低，造成這種狀況的直接原因有二：加工技術(shù)水平較低；加工鏈條短。其實(shí)這兩個(gè)問題是有聯(lián)系的，較低的技術(shù)水平?jīng)Q定了加工環(huán)節(jié)只能進(jìn)行那些簡單加工裝配操作；只有在進(jìn)一步提高技術(shù)水平后，才有可能延長加工鏈條，獲得較高的附加價(jià)值。但是從政策角度來考慮，這兩個(gè)問題要加以區(qū)分。

1.技術(shù)水平問題。加工貿(mào)易加工環(huán)節(jié)技術(shù)水平低，極少采用先進(jìn)技術(shù)的狀況，與發(fā)展中國家的比較優(yōu)勢(shì)以及加工貿(mào)易本身的特點(diǎn)是符合的。發(fā)展中國家（如我國）最大的比較優(yōu)勢(shì)就是有大量廉價(jià)的非熟練勞動(dòng)力，這一點(diǎn)吸引跨國公司將生產(chǎn)環(huán)節(jié)中需要大量使用非熟練勞動(dòng)力的加工裝配環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移到我國來，進(jìn)行加工貿(mào)易。可見，加工貿(mào)易實(shí)際上是國際分工的一種方式，在分工中發(fā)展中國家由于自身?xiàng)l件的約束，被局限在生產(chǎn)技術(shù)水平較低的加工裝配階段；而發(fā)達(dá)國家則利用其資本和技術(shù)的優(yōu)勢(shì)，占據(jù)了生產(chǎn)的研發(fā)及技術(shù)含量高的生產(chǎn)環(huán)節(jié)。

了解了這一點(diǎn)，有助于我們更加清醒地認(rèn)識(shí)我國鼓勵(lì)加工貿(mào)易發(fā)展的目的。這個(gè)目的不是利用加工貿(mào)易來使我國生產(chǎn)技術(shù)得到實(shí)質(zhì)性的進(jìn)步，而是利用外國資本，增加就業(yè)，以及擴(kuò)大對(duì)外經(jīng)濟(jì)交流，取得外匯收入等。如果我們不切實(shí)際地期望通過加工貿(mào)易的發(fā)展，就可解決我國技術(shù)水平落后于發(fā)達(dá)國家的問題，結(jié)果必然會(huì)讓我們大失所望。但這是否意味著加工貿(mào)易的加工技術(shù)水平就不需要提高，或者發(fā)展中國家政策在這個(gè)問題上就無能為力了呢？都不是。技術(shù)進(jìn)步固然不是發(fā)展加工貿(mào)易的主要目的，但它是利用外資的主要目的之一。現(xiàn)在我國利用外資的主要方式是加工貿(mào)易，這種局面對(duì)于提升我國的生產(chǎn)技術(shù)水平無疑是不利的。從歷史經(jīng)驗(yàn)來看，一國勞動(dòng)力成本的優(yōu)勢(shì)僅可以保持有限的一段時(shí)間，如果在這段時(shí)間里該國生產(chǎn)技術(shù)水平還沒有實(shí)質(zhì)性的提高，還未在其他生產(chǎn)環(huán)節(jié)上形成新的比較優(yōu)勢(shì)，則該國的加工貿(mào)易將會(huì)成為無根工業(yè)而萎縮。同時(shí)，國際競爭力出口也將受到影響。因此加工貿(mào)易解決就業(yè)的作用固然重要，但技術(shù)水平的不斷提高亦不容忽視。尤其是外資大量流向加工貿(mào)易對(duì)于技術(shù)水平的提高的不利影響必須予以重視。

很明顯，政策應(yīng)在引導(dǎo)外資流向上有所作為，而且也能夠有所作為。發(fā)展中國家一般都對(duì)于流入的國外資本投入進(jìn)行政策引導(dǎo)。如日本在20世紀(jì)50～60年代實(shí)行的引資政策，重在引進(jìn)國外先進(jìn)技術(shù)，這體現(xiàn)于《外匯及外資法》和《外資法》的規(guī)定及其運(yùn)用中。凡根據(jù)1950年日本政府的《外資法》規(guī)定所鑒定的外資項(xiàng)目，其外國技術(shù)的輸入，合同期限超過1年以上，費(fèi)用以外匯支付的叫做甲種技術(shù)輸入，這種輸入方式需要經(jīng)過外資審議會(huì)、大藏省等部門批準(zhǔn)；另一種叫做乙種技術(shù)輸入，即根據(jù)《外匯及外資法》鑒定的合同，期限在1年以下，費(fèi)用以外匯支付，如果期限超過1年，費(fèi)用以日元支付而無權(quán)兌換外匯，這種輸入方式只需經(jīng)過日本銀行的批準(zhǔn)。

我國也規(guī)定了引導(dǎo)外資流向的政策，如1985年6月頒布的《指導(dǎo)外商投資方向整體規(guī)定》，將“高新技術(shù)、先進(jìn)技術(shù)、能夠改進(jìn)產(chǎn)品性能、節(jié)約能源和原材料，提高企業(yè)技術(shù)經(jīng)濟(jì)效益或者生產(chǎn)適應(yīng)市場需求而國內(nèi)生產(chǎn)能力不足的新設(shè)備、新材料”的項(xiàng)目列入鼓勵(lì)類外商投資項(xiàng)目，而將“屬于國家安全或者損害社會(huì)公共利益的”項(xiàng)目列為禁止類外商投資項(xiàng)目等。應(yīng)該說，現(xiàn)有利用投資政策的總體思路是利用外資提高我國的產(chǎn)業(yè)競爭力和技術(shù)水平，這是正確的。問題是，在鼓勵(lì)加工貿(mào)易發(fā)展的政策吸引下，大部分外商投資投向沒什么技術(shù)可言的低級(jí)加工工業(yè)中去，這在一定限度內(nèi)可以緩解我國就業(yè)壓力，擴(kuò)大我國出口創(chuàng)匯，但超出一定限度就有違我國利用外資的初衷，成為一種不良傾向。我國現(xiàn)行加工貿(mào)易政策，并未對(duì)外商投資企業(yè)進(jìn)行加工貿(mào)易的技術(shù)水平進(jìn)行甄別，因而即使是對(duì)提高我國生產(chǎn)技術(shù)水平無益的簡單加工，也能獲得給予加工貿(mào)易企業(yè)的一切優(yōu)惠。這種政策可能擴(kuò)大了我國利用外資的數(shù)量，但對(duì)提高利用外資的質(zhì)量而言，則是需要改進(jìn)的。

2.“轉(zhuǎn)廠”問題。現(xiàn)行的加工貿(mào)易政策對(duì)“轉(zhuǎn)廠”施加了種種限制，這對(duì)于延長加工貿(mào)易品在我國的增值鏈，提高增值率是不利的。比如《中華人民共和國海關(guān)關(guān)于加工貿(mào)易保稅貨物跨國深加工結(jié)轉(zhuǎn)的管理辦法》第四條規(guī)定：“海關(guān)對(duì)保稅貨物深加工結(jié)轉(zhuǎn)采用計(jì)劃審批制度，轉(zhuǎn)出企業(yè)在申領(lǐng)《加工貿(mào)易登記手冊(cè)》后，即可憑《中華人民共和國海關(guān)加工貿(mào)易保稅貨物深加工結(jié)轉(zhuǎn)申請(qǐng)表》向海關(guān)申報(bào)結(jié)轉(zhuǎn)計(jì)劃。經(jīng)轉(zhuǎn)入地海關(guān)同意后，可分批辦理結(jié)轉(zhuǎn)送貨手續(xù)。”對(duì)于按轉(zhuǎn)關(guān)運(yùn)輸辦理貨物結(jié)轉(zhuǎn)的情況，轉(zhuǎn)出和轉(zhuǎn)入企業(yè)必須向所屬海關(guān)提出申請(qǐng)。企業(yè)在辦理結(jié)轉(zhuǎn)時(shí)常常受到限制，且所需時(shí)間長，有時(shí)難以如期結(jié)轉(zhuǎn)。轉(zhuǎn)出、轉(zhuǎn)入地海關(guān)對(duì)商品名稱、數(shù)量和價(jià)格等存有異議時(shí)，手續(xù)更難以辦理。轉(zhuǎn)關(guān)查詢實(shí)需耗時(shí)1至2個(gè)星期，嚴(yán)重影響了周轉(zhuǎn)速度和貿(mào)易效率。一些外資企業(yè)對(duì)轉(zhuǎn)關(guān)產(chǎn)品不得不采取先出口香港特別行政區(qū)復(fù)進(jìn)口的做法，徒增經(jīng)營成本。因此，我國在制訂有關(guān)加工貿(mào)易結(jié)轉(zhuǎn)深加工的政策時(shí)，尚須考慮企業(yè)實(shí)際情況，精簡手續(xù)，促進(jìn)加工貿(mào)易國內(nèi)增值鏈的延長，以提高增值率。

五、加工貿(mào)易出口環(huán)節(jié)的政策評(píng)價(jià)

目前我國加工貿(mào)易出口方面存在的問題主要有出口貧困化增長及由于原產(chǎn)地規(guī)則而引起的貿(mào)易摩擦。出口環(huán)節(jié)是加工貿(mào)易最后一個(gè)環(huán)節(jié)，直接決定著加工貿(mào)易所帶來的收入能否實(shí)現(xiàn)以及效益的好壞。因此，認(rèn)真對(duì)待出口方面的政策是非常必要的。

發(fā)展中國家利用自身勞動(dòng)力，資源優(yōu)勢(shì)發(fā)展對(duì)外貿(mào)易，存在著出口貧困化增長的可能，但是，這種貧困化增長并不一定發(fā)生。如果能夠不斷改善其出口商品結(jié)構(gòu)，逐漸由初級(jí)制成品向含有更高技術(shù)含量的產(chǎn)品結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化，就能在很大程度上避免出口貧困化增長的噩運(yùn)。

自從改革開放以來，我國出口商品結(jié)構(gòu)就是這樣不斷由低級(jí)向高級(jí)地改變著。雖然在出口的很多高科技產(chǎn)品中，我國并未掌握核心技術(shù)，所進(jìn)行的也只是簡單加工，但是從貿(mào)易條件的角度來看，這種轉(zhuǎn)變是可喜的。有關(guān)研究表明，我國改革開放以來貿(mào)易條件并未如普雷維什等發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家所預(yù)言的那樣趨于惡化，其中很大原因就在于我國出口商品結(jié)構(gòu)所發(fā)生的顯著變化。然而，要積累我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需要的充足的外匯，我國可能在相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)仍必須依賴傳統(tǒng)初級(jí)產(chǎn)品、尤其是勞動(dòng)密集型輕紡工業(yè)品的出口。有時(shí)，這與我們努力改善貿(mào)易條件的目標(biāo)是有矛盾的，但是若我們能夠及時(shí)地利用積累的外匯來改進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)，提高生產(chǎn)效率，則我們就有可能實(shí)現(xiàn)外貿(mào)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良性互動(dòng)。

至于加工貿(mào)易出口的環(huán)節(jié)中的另一個(gè)問題即原產(chǎn)地規(guī)則問題。我們認(rèn)為，目前原產(chǎn)地規(guī)則方面所存在弊端并不是僅憑我國之力就可以得到克服，而是有賴于參與國際貿(mào)易的各方進(jìn)行多邊磋商，最終達(dá)成合理公正的原產(chǎn)地認(rèn)定協(xié)議。

六、關(guān)于我國加工貿(mào)易政策調(diào)整的建議

基于以上分析，提出筆者對(duì)我國加工貿(mào)易政策的建議。

1.應(yīng)繼續(xù)奉行對(duì)加工貿(mào)易實(shí)行鼓勵(lì)的政策。加工貿(mào)易對(duì)于擴(kuò)大出口、增加就業(yè)的好處顯而易見。“十五”期間，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展將經(jīng)歷重要的轉(zhuǎn)型階段，此時(shí)，保持出口快速增長和就業(yè)機(jī)會(huì)的增加是順利實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型的必要條件。通過鼓勵(lì)加工貿(mào)易的發(fā)展，我國將獲得更多的外匯收入，這有利于我國引進(jìn)國外先進(jìn)技術(shù)，改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，增強(qiáng)國際競爭力。而且，加工貿(mào)易本身，也為中國產(chǎn)品打入外國市場準(zhǔn)備了良好的條件，更有利于提高中國產(chǎn)品的國際知名度，培訓(xùn)我國的非熟練勞動(dòng)力為熟悉現(xiàn)代工業(yè)生產(chǎn)的熟練勞動(dòng)力。當(dāng)今世界，經(jīng)濟(jì)全球化，生產(chǎn)全球化趨勢(shì)日益明顯。融入國際分工中，成為跨國公司國際生產(chǎn)鏈條中的一個(gè)環(huán)節(jié)，學(xué)習(xí)別國的先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，成為發(fā)展中國家利用后發(fā)優(yōu)勢(shì)發(fā)展本國經(jīng)濟(jì)的有效途徑。加工貿(mào)易正是生產(chǎn)全球化的重要體現(xiàn)，并為技術(shù)落后的發(fā)展中國家參與國際分工提供了重要的機(jī)遇。

“入世”以后，我國將更加開放，逐步削減關(guān)稅和非關(guān)稅的貿(mào)易壁壘，開放本國市場，目的就在于充分利用“兩種資源，兩個(gè)市場”，發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)，帶動(dòng)整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的增長。長期來看，對(duì)加工貿(mào)易實(shí)行鼓勵(lì)政策與我國“入世”后的外資政策調(diào)整方向是一致的，因而更無必要加以否定。當(dāng)然，對(duì)加工貿(mào)易進(jìn)行鼓勵(lì)并不是說任其自由發(fā)展，不加限制。由于我們?cè)谇拔闹刑岬降脑颍F(xiàn)行加工貿(mào)易政策中尚存在諸多問題，需加以解決。

2.增強(qiáng)加工貿(mào)易的波及效應(yīng)。若要使加工貿(mào)易在優(yōu)化我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)我國產(chǎn)業(yè)的國際競爭力方面有所貢獻(xiàn)，就必須增強(qiáng)其產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)效應(yīng)，即波及效應(yīng)。

目前，這種效應(yīng)未得到充分發(fā)揮，其原因既有非政策方面的，又有政策方面的，而后一個(gè)原因，是政策制定者必須著重考慮的。如何引導(dǎo)加工貿(mào)易向著更深層次，與國內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)生更加緊密的聯(lián)系的方向發(fā)展，的確是一個(gè)對(duì)于發(fā)展中國家有著重大意義的課題。根據(jù)前文的分析，我們可大致地將這種引導(dǎo)分成兩個(gè)方面。第一，如何使加工貿(mào)易的本地化率得到逐步提高，以發(fā)揮加工貿(mào)易對(duì)東道國中間投入品行業(yè)的聯(lián)鎖效應(yīng)；第二，如何延長加工貿(mào)易在東道國的加工鏈條，以提高加工貿(mào)易的增值率，并且發(fā)揮加工貿(mào)易對(duì)東道國相關(guān)深加工環(huán)節(jié)的聯(lián)鎖效應(yīng)。

對(duì)于前一個(gè)問題，我們建議如下：(1)提高國產(chǎn)料件的質(zhì)量和技術(shù)含量，力爭達(dá)到國際同類產(chǎn)品的標(biāo)準(zhǔn)。這應(yīng)該是一條解決發(fā)展中國家中間投入品產(chǎn)業(yè)薄弱的根本途徑。具體的措施則可以采取引進(jìn)技術(shù)改造現(xiàn)有生產(chǎn)方式；加大對(duì)人力資本的投資以培養(yǎng)適應(yīng)現(xiàn)代化生產(chǎn)需要的工人；對(duì)國產(chǎn)料件企業(yè)以稅收、用地等方面的優(yōu)惠；增加對(duì)國產(chǎn)料件企業(yè)的R&D投入；對(duì)于投資中間品生產(chǎn)且具有先進(jìn)技術(shù)的外資方給以政策優(yōu)惠等等。(2)為國產(chǎn)料件提供與進(jìn)口料件相競爭的公平合理的外部環(huán)境。目前，加工貿(mào)易企業(yè)實(shí)際上被鼓勵(lì)從國外進(jìn)口中間投入品，即使是國內(nèi)已具備生產(chǎn)能力的中間投入品往往也由國際市場進(jìn)口，有時(shí)甚至是我國出口的產(chǎn)品經(jīng)海外市場后再復(fù)進(jìn)口。此種現(xiàn)象發(fā)生的原因之一就是國內(nèi)的料件生產(chǎn)企業(yè)由于國家稅收政策不當(dāng)而遭受到不公平的對(duì)待。對(duì)待進(jìn)口料件的“超國民待遇”狀況不加以改變，將會(huì)繼續(xù)對(duì)我國加工貿(mào)易生產(chǎn)料件的本地化率提高發(fā)生不利影響。政府需在加強(qiáng)國內(nèi)原材料生產(chǎn)企業(yè)與加工貿(mào)易企業(yè)之間的溝通方面更多地發(fā)揮作用。比如建立加工貿(mào)易需求料件信息庫，給予本國料件生產(chǎn)企業(yè)以信貸支持，為本國料件生產(chǎn)企業(yè)在海外設(shè)立宣傳展覽等。

至于加強(qiáng)延長加工貿(mào)易的加工鏈，以提高增值率，增強(qiáng)其波及效應(yīng)則主要體現(xiàn)于轉(zhuǎn)關(guān)深加工政策之中。現(xiàn)有的加工貿(mào)易轉(zhuǎn)關(guān)深加工辦法執(zhí)行過程中存在手續(xù)繁冗，耗時(shí)較多的弊病，令一些加工貿(mào)易企業(yè)對(duì)“轉(zhuǎn)廠”望而卻步。鑒此應(yīng)對(duì)加工貿(mào)易品“轉(zhuǎn)廠”的政策予以適度的簡化。從企業(yè)的實(shí)際情況出發(fā)，將原則性與靈活性相結(jié)合，以促進(jìn)加工貿(mào)易“轉(zhuǎn)廠”率的提高，從而增加加工深度和延長在我國的增值環(huán)節(jié)，以改變我國加工貿(mào)易效益低下的現(xiàn)狀。

3.以積極的政策促進(jìn)加工貿(mào)易升級(jí)。促進(jìn)加工貿(mào)易升級(jí)包括兩個(gè)方面的內(nèi)容，一是使加工貿(mào)易產(chǎn)品的結(jié)構(gòu)升級(jí)，逐步由勞動(dòng)密集型的輕紡工業(yè)產(chǎn)品轉(zhuǎn)向科技含量較高的高新技術(shù)產(chǎn)品的加工；二是使加工貿(mào)易加工環(huán)節(jié)采用生產(chǎn)技術(shù)逐步升級(jí)，惟如此才能不斷提升加工貿(mào)易的技術(shù)水平，增加收入，并促進(jìn)我國整體工業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和國際競爭力的增強(qiáng)。

目前，我國給予低層次加工貿(mào)易和高新技術(shù)產(chǎn)品加工貿(mào)易及采用較先進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)的加工貿(mào)易幾乎是同等的政策，這導(dǎo)致了外資大部分投向簡單加工貿(mào)易，有違我國利用外資的初衷。因此我們建議對(duì)加工貿(mào)易，尤其是外資從事的加工貿(mào)易予以產(chǎn)業(yè)政策的引導(dǎo)，在鼓勵(lì)外資從事上述較高層次的加工貿(mào)易以外，取消對(duì)從事簡單加工貿(mào)易的外資企業(yè)的部分優(yōu)惠，以此來刺激外資從技術(shù)層次較低的加工貿(mào)易領(lǐng)域撤出并投入到較高層次的加工貿(mào)易中去，從而發(fā)揮外資在技術(shù)、管理等方面對(duì)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)作用。這也許會(huì)引發(fā)人們對(duì)加工貿(mào)易能否繼續(xù)如從前那樣快速增長的擔(dān)心。確實(shí)，實(shí)行上述政策可能使一部分外資因無力從事較高層次的加工貿(mào)易而退出我國，甚至?xí)虼藢?dǎo)致加工貿(mào)易創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)的作用減弱。但也必須看到，就業(yè)和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是魚和熊掌的關(guān)系。在兩者的取舍上，并不能厚此而薄彼。關(guān)鍵是政策上要把握適當(dāng)?shù)摹岸取保词範(fàn)奚徊糠旨庸べQ(mào)易創(chuàng)造的就業(yè)機(jī)會(huì)，若能換來我國加工貿(mào)易的良性發(fā)展也是值得的。相反，若一味強(qiáng)調(diào)就業(yè)目標(biāo)而忽視加工貿(mào)易的升級(jí)，這樣的加工貿(mào)易勢(shì)必會(huì)失去后勁，其創(chuàng)造的就業(yè)機(jī)會(huì)也不能長期保持。

4.對(duì)加工貿(mào)易的管理模式進(jìn)行調(diào)整。我國目前對(duì)加工貿(mào)易的開放式監(jiān)管模式不利于對(duì)加工貿(mào)易企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督，加工貿(mào)易企業(yè)法律意識(shí)淡漠，因而現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)走私嚴(yán)重、管理成本高昂等問題。這些問題已經(jīng)引起我國海關(guān)的重視。措施之一就是在大連等地設(shè)立出口加工區(qū)，對(duì)區(qū)內(nèi)企業(yè)實(shí)施封閉式的監(jiān)管。

對(duì)于區(qū)內(nèi)的加工貿(mào)易企業(yè)，海關(guān)將改革加工貿(mào)易傳統(tǒng)的監(jiān)管模式，簡化現(xiàn)行手續(xù)。實(shí)現(xiàn)加工區(qū)貨物在主管海關(guān)“一次報(bào)關(guān)，一次審單，一次查驗(yàn)”的通關(guān)要求。具體做法有：(1)海關(guān)對(duì)加工區(qū)采取全封閉、卡口式24小時(shí)監(jiān)管制度。卡口分別設(shè)立貨物和人員進(jìn)出通道。(2)海關(guān)對(duì)加工區(qū)企業(yè)采用計(jì)算機(jī)管理模式。海關(guān)與區(qū)內(nèi)企業(yè)實(shí)行計(jì)算機(jī)聯(lián)網(wǎng)，進(jìn)行電子數(shù)據(jù)的傳輸和辦理通關(guān)手續(xù)；加工區(qū)海關(guān)與口岸海關(guān)實(shí)行計(jì)算機(jī)聯(lián)網(wǎng)。(3)對(duì)區(qū)內(nèi)企業(yè)開展加工貿(mào)易業(yè)務(wù)不實(shí)行加工貿(mào)易銀行保證金臺(tái)帳制度，取消《登記手冊(cè)》，海關(guān)改用電子帳簿管理，實(shí)行半年一次的總量扣減核銷制度。(4)對(duì)區(qū)內(nèi)與境外之間進(jìn)、出的貨物，實(shí)行“備案制”管理，貨物進(jìn)（出）口時(shí)，由企業(yè)填寫《中華人民共和國海關(guān)進(jìn)口（出口）貨物報(bào)關(guān)單》作貨物進(jìn)（出）口申報(bào)。(5)加工區(qū)與口岸、加工區(qū)與加工區(qū)之間進(jìn)（出）口的貨物、物品，采取直通式或轉(zhuǎn)關(guān)運(yùn)輸?shù)谋O(jiān)管模式，一律在加工區(qū)主管海關(guān)報(bào)關(guān)并在卡口查驗(yàn)放行。可以預(yù)料，隨著出口加工區(qū)模式的實(shí)行，加工貿(mào)易企業(yè)的管理將逐步規(guī)范化，從企業(yè)角度來說，減少了手續(xù)、提高了效率。從海關(guān)方面來說，這種方式更有利于實(shí)施有效監(jiān)督，減少利用加工貿(mào)易進(jìn)行走私的作為。這種方式是我國加工貿(mào)易監(jiān)管模式的發(fā)展方向。

但是在實(shí)施這些新措施時(shí)，必須注意出口加工區(qū)制度也有其局限性。

首先，我國加工貿(mào)易規(guī)模龐大，出口加工區(qū)難以容納。由于我國特殊國情和對(duì)外開放模式，加工貿(mào)易在我國外貿(mào)進(jìn)出口中所占比重和總體規(guī)模遠(yuǎn)高于一般國家，從事加工貿(mào)易的企業(yè)點(diǎn)多而廣，只靠面積、功能都有限的出口加工區(qū)是難以負(fù)載的。第二，集中封閉管理，即使能遏制加工貿(mào)易走私也不能從根本上解決走私問題。應(yīng)該看到，走私的根源是過高的關(guān)稅壁壘和眾多的驗(yàn)關(guān)壁壘造成的進(jìn)口商品國內(nèi)市場價(jià)格的嚴(yán)重扭曲，這種價(jià)格量差形成了走私的暴利來源，是走私可以存在并且屢禁不絕的根本原因。利用加工貿(mào)易走私只是走私的一種適宜的管道而已，堵死了這管道，還會(huì)有新的管道出來，所以解決走私從根本上就是降低關(guān)稅壁壘和減少驗(yàn)關(guān)壁壘。所以，只有配合加入WTO后國內(nèi)市場的擴(kuò)大開放和管理體制與管理方式的市場化改革，使我國經(jīng)濟(jì)逐步與世界接軌，國內(nèi)外價(jià)格漸趨一致，才能夠既最大限度遏制走私，又為加工貿(mào)易發(fā)展提供良好環(huán)境。

七、基本結(jié)論

1.今后我國加工貿(mào)易發(fā)展戰(zhàn)略及政策調(diào)整的目標(biāo)和原則應(yīng)是：繼續(xù)鼓勵(lì)加工貿(mào)易的發(fā)展，注意增強(qiáng)其對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的作用，努力提高加工過程的技術(shù)含量和附加值；揚(yáng)長避短，使加工貿(mào)易發(fā)揮促進(jìn)外貿(mào)增長和國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要作用。

2.通過引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)改造我國中間品產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)有生產(chǎn)方式，加大人力資本投入，增加對(duì)國產(chǎn)料件企業(yè)的R&D投入，給予投資中間品生產(chǎn)的外資企業(yè)以政策優(yōu)惠等措施來提高國產(chǎn)料件的質(zhì)量和技術(shù)含量，力爭達(dá)到國際同類產(chǎn)品的標(biāo)準(zhǔn)。并且，為國產(chǎn)料件提供與進(jìn)口料件相競爭的公平合理的外部環(huán)境。

3.政府應(yīng)對(duì)加工貿(mào)易品“轉(zhuǎn)廠”的政策予以適度的簡化，從企業(yè)的實(shí)際情況出發(fā)，將原則性與靈活性相結(jié)合，以促進(jìn)加工貿(mào)易“轉(zhuǎn)廠”率的提高，從而增加加工深度和延長在我國的增值環(huán)節(jié)，以改變我國加工貿(mào)易效益低下的現(xiàn)狀。

4.對(duì)加工貿(mào)易，尤其是外資經(jīng)營的加工貿(mào)易予以產(chǎn)業(yè)政策的引導(dǎo)，在鼓勵(lì)外資從事較高層次的加工貿(mào)易以外，取消對(duì)從事簡單加工貿(mào)易的外資企業(yè)的部分優(yōu)惠，以此來刺激外資從技術(shù)層次較低的加工貿(mào)易領(lǐng)域撤出并投入到較高層次的加工貿(mào)易中去，從而發(fā)揮外資在技術(shù)、管理等方面對(duì)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)作用。

5.對(duì)加工貿(mào)易實(shí)行出口加工區(qū)管理是我國加工貿(mào)易監(jiān)管模式的發(fā)展方向。但由于我國加工貿(mào)易規(guī)模龐大，不可能對(duì)現(xiàn)有的所有加工貿(mào)易企業(yè)都實(shí)行這種監(jiān)管，只能將加工貿(mào)易增量部分移至設(shè)定的加工出口區(qū)內(nèi)進(jìn)行封閉式監(jiān)管。對(duì)區(qū)內(nèi)的加工貿(mào)易企業(yè)，海關(guān)改革傳統(tǒng)的監(jiān)管模式，簡化現(xiàn)行手續(xù)，實(shí)現(xiàn)加工區(qū)貨物在主管海關(guān)“一次報(bào)關(guān)，一次審單，一次查驗(yàn)”的通關(guān)要求。

收稿日期：2002-06-12

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篇5

在對(duì)加工貿(mào)易企業(yè)的問卷調(diào)查中,企業(yè)將“稅務(wù)、外匯、海關(guān)部門規(guī)定不配套”視為現(xiàn)行加工貿(mào)易政策與管理中存在的第一位問題(參見表1)。

表1企業(yè)認(rèn)為現(xiàn)行加工貿(mào)易政策和管理中存在的主要問題

主要問題按重要程度排序

稅務(wù)、外匯、海關(guān)部門規(guī)定不配套1

管理規(guī)定過于嚴(yán)格、手續(xù)過多2

有關(guān)管理部門有效協(xié)調(diào)不夠3

鼓勵(lì)國內(nèi)采購政策不明顯4

來料加工企業(yè)深加工結(jié)轉(zhuǎn)不能退增值稅5

管理機(jī)構(gòu)辦事效率過低6

管理人員操作隨意性過大7

保證金臺(tái)帳制度增加企業(yè)資金成本8

深加工結(jié)轉(zhuǎn)視同國內(nèi)銷售征稅9

審批規(guī)定不明確10

企業(yè)遇到問題無處咨詢11

不法企業(yè)走私，造成不平等競爭12

管理人員有意刁難企業(yè)13

企業(yè)受到不公正待遇，投訴無門14

資料來源:根據(jù)課題組企業(yè)問卷調(diào)查整理。

(二)深加工結(jié)轉(zhuǎn)政策不統(tǒng)一

深加工結(jié)轉(zhuǎn)政策不統(tǒng)一已成為現(xiàn)行加工貿(mào)易政策的焦點(diǎn)問題。深加工結(jié)轉(zhuǎn)政策涉及面廣,據(jù)調(diào)查,山東約25%,江蘇、浙江約40%,福建、廣東約60%的加工貿(mào)易進(jìn)口料件需要深加工結(jié)轉(zhuǎn)后再出口（《關(guān)于研究加工貿(mào)易深加工結(jié)轉(zhuǎn)有關(guān)問題的會(huì)議紀(jì)要》）。據(jù)海關(guān)統(tǒng)計(jì),2000年深圳市80%的加工貿(mào)易企業(yè)涉及深加工結(jié)轉(zhuǎn),結(jié)轉(zhuǎn)進(jìn)出口值占同期加工貿(mào)易進(jìn)出口值的20%;蘇州市21%的加工貿(mào)易企業(yè)涉及深加工結(jié)轉(zhuǎn),結(jié)轉(zhuǎn)進(jìn)出口值占同期加工貿(mào)易進(jìn)出口值的12%。

《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家經(jīng)貿(mào)委等部門關(guān)于進(jìn)一步完善加工貿(mào)易銀行保證金臺(tái)帳制度意見的通知》規(guī)定,對(duì)深加工結(jié)轉(zhuǎn)業(yè)務(wù),國家有關(guān)部門視同進(jìn)出口貿(mào)易實(shí)行保稅監(jiān)管。但是,稅務(wù)部門認(rèn)為,保稅貨物深加工結(jié)轉(zhuǎn)屬于國內(nèi)銷售行為,根據(jù)《增值稅暫行條例》,應(yīng)該征收增值稅,出口時(shí)再予退稅;如果使用國產(chǎn)料件加工成半成品后結(jié)轉(zhuǎn),不能退稅。根據(jù)國務(wù)院有關(guān)規(guī)定,自2001年1月1日始,所有企業(yè)的間接出口應(yīng)統(tǒng)一執(zhí)行中間環(huán)節(jié)征稅,出口環(huán)節(jié)退稅的政策。顯然,稅務(wù)部門的政策與國務(wù)院辦公廳文件規(guī)定并不一致。

對(duì)加工貿(mào)易企業(yè)深加工結(jié)轉(zhuǎn)貨物實(shí)行“免、抵、退”政策,改變了以往的深加工結(jié)轉(zhuǎn)貨物保稅政策,在出口退稅手續(xù)繁瑣、周期長的問題仍沒解決的情況下,這種政策變化將直接打擊加工貿(mào)易企業(yè)國內(nèi)加長國內(nèi)產(chǎn)業(yè)鏈的積極性。這種政策上的不一致造成了具體執(zhí)行政策中的混亂,不同地區(qū)的作法存在明顯的差別,大部分地區(qū)沒有征稅,有些地區(qū)采取掛帳,有些地區(qū)給予免稅。

(三)一些政策違背了鼓勵(lì)加工貿(mào)易加長國內(nèi)產(chǎn)業(yè)鏈的方向

加工貿(mào)易發(fā)展的方向是三個(gè):即上規(guī)模、上檔次和提高附加價(jià)值。滿足第一個(gè)目標(biāo),需要結(jié)合我國的比較優(yōu)勢(shì),營造一個(gè)適合加工貿(mào)易發(fā)展的總體制度環(huán)境。針對(duì)第二個(gè)目標(biāo),則需要吸引技術(shù)水平更高的企業(yè)來華從事加工貿(mào)易,鼓勵(lì)加工貿(mào)易企業(yè)進(jìn)行技術(shù)開發(fā)與產(chǎn)品升級(jí)。提高附加價(jià)值則需要鼓勵(lì)加工貿(mào)易企業(yè)加長國內(nèi)產(chǎn)業(yè)鏈,分別向上游零部件產(chǎn)業(yè)上溯和向下游物流業(yè)延伸,其中,最為重要的是鼓勵(lì)其提高國內(nèi)采購率。提高附加價(jià)值不僅關(guān)系到我國從加工貿(mào)易中可能得到多少實(shí)際經(jīng)濟(jì)利益,而且可以使加工貿(mào)易從“無根工業(yè)”變成根植于我國的產(chǎn)業(yè),關(guān)系到我國經(jīng)濟(jì)的長期發(fā)展。

但是,近年來加工貿(mào)易政策的調(diào)整中,各個(gè)部門往往從本部門管理方便的角度出發(fā),較多地關(guān)注了如何防止不法企業(yè)利用加工貿(mào)易政策“走私”、“騙退稅”,忽視了鼓勵(lì)企業(yè)提高國內(nèi)采購率,有的政策客觀上甚至不利于鼓勵(lì)企業(yè)提高國內(nèi)采購率。例如:

出口退稅按計(jì)劃而不是按出口實(shí)績進(jìn)行,導(dǎo)致欠退稅越來越多,加大了企業(yè)財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān),阻礙了加工貿(mào)易國內(nèi)采購的積極性,是加工貿(mào)易中間投入品境外“一日游”的重要原因之一。

長期實(shí)行的對(duì)來料加工國內(nèi)采購不退稅政策,降低了來料加工國內(nèi)采購的積極性。1994年稅制改革以前,增值稅率很低,來料加工貿(mào)易與進(jìn)料加工貿(mào)易國內(nèi)增值率大體相當(dāng),來料加工國內(nèi)增值率為23.1%,比進(jìn)料加工貿(mào)易國內(nèi)增值率高出2.22個(gè)百分點(diǎn)。2001年,來料加工貿(mào)易國內(nèi)增值率為46.32%,進(jìn)料加工貿(mào)易國內(nèi)增值率則已經(jīng)達(dá)到61.58%,來料加工貿(mào)易的國內(nèi)增值率已經(jīng)比進(jìn)料加工貿(mào)易低15.26個(gè)百分點(diǎn)。從來料加工和進(jìn)料加工國內(nèi)增值率變化的對(duì)比中可以看出,退稅政策對(duì)加工貿(mào)易的國內(nèi)采購具有重要的影響。

盡管我國政府近年來一直強(qiáng)調(diào)提高加工貿(mào)易的國內(nèi)采購率,但因?yàn)槲覈F(xiàn)行政策中存在不少與鼓勵(lì)加工貿(mào)易提高國內(nèi)采購率目標(biāo)相矛盾的規(guī)定,加工貿(mào)易企業(yè)感覺現(xiàn)行政策與政府宣傳的目標(biāo)不盡一致,從調(diào)查結(jié)果看,企業(yè)認(rèn)為“鼓勵(lì)國內(nèi)采購政策不明顯”是現(xiàn)行加工貿(mào)易政策位列第四位的問題。

之所以出現(xiàn)政策調(diào)整方向與長期政策目標(biāo)不一致的問題,從本質(zhì)上講,暴露出我國現(xiàn)行政策制定機(jī)制的弊端。各個(gè)部門在制定政策時(shí),往往從本部門的目標(biāo)與管理出發(fā),例如,海關(guān)關(guān)心的是如何加強(qiáng)監(jiān)管力度防止走私,稅務(wù)部門關(guān)心的是如何防止稅收流失,對(duì)于如何鼓勵(lì)加工貿(mào)易加長國內(nèi)產(chǎn)業(yè)鏈從而提高其對(duì)國民經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)這個(gè)根本的政策目標(biāo),卻考慮得較少。因此,部門的有關(guān)政策雖然有利于局部目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),但卻有損于宏觀目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),政策的機(jī)會(huì)成本相當(dāng)高。要保證具體的政策規(guī)定有利于實(shí)現(xiàn)宏觀目標(biāo),就必須有超越部門之上的強(qiáng)有力政策協(xié)調(diào)機(jī)制。這正是目前我國政策制定機(jī)制中的一個(gè)重大缺陷。

(四)加工貿(mào)易中的一些政策與管理手段不適應(yīng)加工貿(mào)易發(fā)展的需要

隨著經(jīng)濟(jì)全球化的不斷深化,國際上對(duì)我國產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的速度與力度均大大加強(qiáng),我國加工貿(mào)易出現(xiàn)了一些新的變化,但現(xiàn)行政策與管理手段未能針對(duì)加工貿(mào)易的新變化做出適當(dāng)?shù)恼{(diào)整,在實(shí)際運(yùn)作中政策與管理不適應(yīng)的矛盾日益突出。

傳統(tǒng)管理方法遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足以IT產(chǎn)業(yè)為代表的新興產(chǎn)業(yè)加工貿(mào)易發(fā)展的需要。90年代中期以來,以臺(tái)灣對(duì)大陸投資為導(dǎo)因,境外大量IT產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到我國,從事出口加工貿(mào)易活動(dòng)。目前,IT產(chǎn)品已經(jīng)成為我國出口的第一大類商品。IT產(chǎn)業(yè)是一個(gè)國際分工非常明顯的行業(yè),其運(yùn)作具有“采購全球化、訂單電子化、生產(chǎn)零庫存”的特點(diǎn),這就大大縮短了從采購到交貨的周期,對(duì)于貨物通關(guān)效率提出了比傳統(tǒng)產(chǎn)品高得多的要求。但是,我國對(duì)加工貿(mào)易的管理依然采取80年代初的合同、手冊(cè)管理辦法,不能適應(yīng)IT產(chǎn)業(yè)加工貿(mào)易的要求。例如,IT產(chǎn)品加工貿(mào)易只有電子訂單,沒有合同,為了適應(yīng)加工貿(mào)易需要經(jīng)外貿(mào)部門審批合同的規(guī)定,企業(yè)只好人為地編造一個(gè)毫無意義的合同;IT產(chǎn)品對(duì)通關(guān)效率提出了很高的要求,由于我國通關(guān)效率不高,不少跨國公司將其高端產(chǎn)品的加工貿(mào)易放在中國境外進(jìn)行,國內(nèi)只能開展低端IT產(chǎn)品的加工貿(mào)易,這不利于實(shí)現(xiàn)我國提高加工貿(mào)易檔次的政策目標(biāo)。蘇州和深圳已經(jīng)開始了改革這種監(jiān)管模式的嘗試。蘇州海關(guān)對(duì)關(guān)區(qū)內(nèi)的四家IT企業(yè)進(jìn)行了聯(lián)網(wǎng)管理。這些企業(yè)的特點(diǎn)是料件繁多,用手冊(cè)管理困難大。具體的監(jiān)管程序是外經(jīng)貿(mào)局對(duì)加工貿(mào)易企業(yè)實(shí)行總量備案,海關(guān)與被監(jiān)管企業(yè)實(shí)行聯(lián)網(wǎng),海關(guān)直接從指定的數(shù)據(jù)庫提取數(shù)據(jù),抽查核對(duì)產(chǎn)品單耗,定期查驗(yàn)庫存,查驗(yàn)時(shí)間與企業(yè)盤點(diǎn)一致,最后進(jìn)行核算核銷,對(duì)差異進(jìn)行核銷。深圳實(shí)行的是聯(lián)網(wǎng)保稅工廠的方式,即利用網(wǎng)絡(luò)和電子攝像技術(shù)對(duì)整個(gè)企業(yè)實(shí)行全封閉的監(jiān)管,整個(gè)工廠相當(dāng)于一個(gè)保稅區(qū)。與蘇州海關(guān)的做法相比,這種方式在防范結(jié)轉(zhuǎn)過程中的走私、“飛料”方面效果更明顯,但投入較大,一般的企業(yè)可能無法負(fù)擔(dān)。無論哪種方式,對(duì)大型加工貿(mào)易企業(yè)實(shí)行聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管是今后加工貿(mào)易管理發(fā)展的方向。目前需要注意的是,要盡快統(tǒng)一思想,在全國范圍內(nèi)推廣比較一致的做法,避免因地區(qū)間差異造成不必要的效率損失。

現(xiàn)行政策與管理規(guī)定不適應(yīng)在華建立采購與配送業(yè)務(wù)中心的要求。隨著加工貿(mào)易的快速發(fā)展,中國形成了巨大的制造業(yè)能力,成為國際市場上勞動(dòng)密集型制成品重要的出口基地,因此,不少大型跨國公司計(jì)劃在華建立采購配送中心,同時(shí)發(fā)展物流業(yè)務(wù)。但是,由于我國在保稅區(qū)退稅政策、保稅區(qū)(倉庫)監(jiān)管等方面的規(guī)定不能適應(yīng)這種要求,大大阻礙了加工貿(mào)易向下游產(chǎn)業(yè)的延伸。

(五)某些新的政策調(diào)整脫離了加工貿(mào)易企業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實(shí),政策效果低于預(yù)期

以出口加工區(qū)政策為例。出口加工區(qū)是國際上不少國家采用的加工貿(mào)易管理方式,而且成效卓著。我國參照國際經(jīng)驗(yàn)建立出口加工區(qū),有利于提高對(duì)加工貿(mào)易的管理水平與效率。但是,出口加工區(qū)政策出臺(tái)以來,實(shí)際運(yùn)作效率并不理想,不少出口加工區(qū)入?yún)^(qū)企業(yè)很少。究其原因,就在于出口加工區(qū)有關(guān)規(guī)定脫離了加工貿(mào)易發(fā)展的實(shí)際。

加工貿(mào)易企業(yè)遷入出口加工區(qū)的愿望比較低。從課題組的調(diào)查結(jié)果可以看出(參見表2),86%的受調(diào)查企業(yè)不準(zhǔn)備在出口加工區(qū)投資,準(zhǔn)備將現(xiàn)有工廠搬入出口加工區(qū)的只占2.6%。

表2加工貿(mào)易企業(yè)對(duì)搬入出口加工區(qū)的意愿

意愿企業(yè)數(shù)

將現(xiàn)有工廠搬入13

將新增生產(chǎn)能力搬入，但現(xiàn)有生產(chǎn)能力不搬59

不準(zhǔn)備在出口加工區(qū)投資437

接受調(diào)查的企業(yè)總數(shù)509

資料來源:根據(jù)課題組企業(yè)問卷調(diào)查整理。

表3接受調(diào)查的企業(yè)不愿搬入出口加工區(qū)的原因

原因企業(yè)數(shù)

搬遷成本太高269

出口加工區(qū)政策不利于產(chǎn)品內(nèi)銷52

區(qū)內(nèi)企業(yè)采購國內(nèi)零部件不方便32

區(qū)內(nèi)監(jiān)管效率并不比區(qū)外高18

區(qū)內(nèi)土地成本高于區(qū)外50

不了解出口加工區(qū)政策143

接受調(diào)查的企業(yè)總數(shù)462

資料來源:根據(jù)課題組企業(yè)問卷調(diào)查整理。

現(xiàn)有加工貿(mào)易企業(yè)之所以不愿搬入出口加工區(qū),具有多方面的原因(參見表3)。對(duì)于現(xiàn)有企業(yè)而言,搬遷成本高昂,58%的受調(diào)查的企業(yè)將此作為不搬入出口加工區(qū)的原因。另外,31%的受調(diào)查企業(yè)因不了解出口加工區(qū)政策而拒絕做出搬入的決定。除這兩項(xiàng)原因之外,某些具體的規(guī)定由于不適應(yīng)企業(yè)發(fā)展的需要,成為阻礙企業(yè)入?yún)^(qū)的原因。目前,越來越多的加工貿(mào)易企業(yè)都不再是“大進(jìn)大出”的100%出口企業(yè),兼顧國內(nèi)國外兩個(gè)市場已經(jīng)成為主流。出口加工區(qū)的管理政策,對(duì)于“大進(jìn)大出”型的企業(yè)而言,監(jiān)管效率大大提高,但對(duì)于與國內(nèi)產(chǎn)業(yè)與市場有密切聯(lián)系的加工貿(mào)易企業(yè),則存在諸多不便。例如,出口加工區(qū)企業(yè)可以不實(shí)行手冊(cè)管理,但區(qū)外的深加工結(jié)轉(zhuǎn)企業(yè)必須用手冊(cè),區(qū)內(nèi)企業(yè)沒手冊(cè)就無法與區(qū)外的企業(yè)做生意。對(duì)于部分產(chǎn)品內(nèi)銷的加工貿(mào)易企業(yè),出口加工區(qū)外的加工貿(mào)易企業(yè)內(nèi)銷,只需按進(jìn)口零部件稅率補(bǔ)交進(jìn)口零部件的關(guān)稅和增值稅。但區(qū)內(nèi)加工貿(mào)易企業(yè)內(nèi)銷產(chǎn)品時(shí),補(bǔ)交關(guān)稅時(shí)適用成品關(guān)稅稅率,在大部分情況下,成品的關(guān)稅水平高于零部件,由此將加大區(qū)內(nèi)企業(yè)內(nèi)銷的成本,削弱其在國內(nèi)市場上的競爭力。總之,出口加工區(qū)的有關(guān)規(guī)定,實(shí)質(zhì)上削弱了區(qū)內(nèi)企業(yè)與國內(nèi)市場的聯(lián)系,這對(duì)于大多數(shù)已經(jīng)兼顧內(nèi)外兩個(gè)市場的企業(yè)而言,是沒有吸引力的,而且,區(qū)內(nèi)企業(yè)與國內(nèi)市場聯(lián)系的削弱,與加長加工貿(mào)易產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展目標(biāo)也是不符合的。這就決定了出口加工區(qū)只適合那些新建的100%出口型的加工貿(mào)易企業(yè),而且國內(nèi)采購不能太多,對(duì)于這樣的企業(yè),區(qū)內(nèi)監(jiān)管效率方面是存在一定優(yōu)勢(shì)的。對(duì)于其他加工貿(mào)易企業(yè),絕大部分仍然將留在區(qū)外,因此,出口加工區(qū)政策只能有利于加工貿(mào)易增量部分的合理布局,不能改變目前已經(jīng)存在的加工貿(mào)易“放養(yǎng)”現(xiàn)象。如果將出口加工區(qū)政策定位于給“大進(jìn)大出”的100%出口型企業(yè)創(chuàng)造一個(gè)監(jiān)管效率更高的局部小環(huán)境,出口加工區(qū)政策將是成功的,如果定位于以此改變加工貿(mào)易“放養(yǎng)”的狀態(tài),加強(qiáng)對(duì)加工貿(mào)易的監(jiān)管,則注定是不會(huì)取得明顯效果的。

二、我國加工貿(mào)易政策未來調(diào)整的方向

政策是對(duì)現(xiàn)實(shí)的反映,必須與時(shí)俱進(jìn),才能促進(jìn)發(fā)展。加工貿(mào)易政策應(yīng)該從我國加工貿(mào)易發(fā)展的現(xiàn)狀出發(fā),在規(guī)范管理的基礎(chǔ)上,促進(jìn)加工貿(mào)易充分發(fā)揮其技術(shù)升級(jí)、產(chǎn)業(yè)升級(jí)和加長產(chǎn)業(yè)鏈的潛力。為此,加工貿(mào)易政策應(yīng)該重點(diǎn)在以下幾個(gè)方面進(jìn)行調(diào)整:

(一)對(duì)來料加工貿(mào)易出口的國內(nèi)采購實(shí)行出口退稅政策

2001年,來料加工貿(mào)易進(jìn)口額為289億美元,占全部加工貿(mào)易進(jìn)口額的30.7%。受現(xiàn)行來料加工國內(nèi)采購不退稅政策的影響,來料加工貿(mào)易國內(nèi)增值率比進(jìn)料加工貿(mào)易國內(nèi)增值率低15個(gè)百分點(diǎn)。如果對(duì)來料加工貿(mào)易出口的國內(nèi)采購實(shí)行退稅,將有力地促進(jìn)來料加工貿(mào)易企業(yè)擴(kuò)大使用國內(nèi)料件,帶動(dòng)國內(nèi)上游產(chǎn)業(yè)的出口,加長加工貿(mào)易的國內(nèi)產(chǎn)業(yè)鏈。按來料加工出口的國內(nèi)采購率達(dá)到進(jìn)料加工貿(mào)易國內(nèi)采購率計(jì)算,2001年來料加工國內(nèi)采購值約可增加44億美元,而且,隨著來料加工貿(mào)易出口的逐年增長,其國內(nèi)采購值也將逐年增長。但需要強(qiáng)調(diào)的是,加工貿(mào)易國內(nèi)價(jià)值鏈的延長與監(jiān)管成本和風(fēng)險(xiǎn)的增加成正比,因此在采取措施促進(jìn)加工貿(mào)易國內(nèi)價(jià)值鏈延長的同時(shí),要研究進(jìn)一步提高監(jiān)管效率的辦法。

(二)完善深加工結(jié)轉(zhuǎn)政策

深加工結(jié)轉(zhuǎn)涉及面廣,情況非常復(fù)雜。深加工結(jié)轉(zhuǎn)政策實(shí)質(zhì)上涉及兩個(gè)問題,一是進(jìn)口料件在國內(nèi)加工后轉(zhuǎn)廠時(shí),是否繼續(xù)實(shí)行保稅監(jiān)管的政策,另一個(gè)問題則是對(duì)深加工過程中所采用的國產(chǎn)料件是否退稅。由于這兩個(gè)問題高度的復(fù)雜性,不同部門對(duì)深加工結(jié)轉(zhuǎn)政策調(diào)整存在不同意見。

對(duì)于第一個(gè)問題,經(jīng)貿(mào)主管部門傾向于維持現(xiàn)行的保(免)稅政策;財(cái)稅部門則主張實(shí)行“免、抵、退”政策;監(jiān)管部門結(jié)合了上述兩種政策選擇,主張對(duì)部分優(yōu)秀、守法、符合國家產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)向的企業(yè),繼續(xù)實(shí)行保稅監(jiān)管的政策,對(duì)其他企業(yè)加工貿(mào)易深加工結(jié)轉(zhuǎn)則實(shí)行“先征后退”的政策。

對(duì)于第二個(gè)問題,各部門分歧更大,經(jīng)貿(mào)主管部門認(rèn)為應(yīng)該對(duì)深加工結(jié)轉(zhuǎn)企業(yè)使用國產(chǎn)原材料逐環(huán)節(jié)采取“免、抵、退”政策,即對(duì)加工貿(mào)易企業(yè)使用的國產(chǎn)原材料在結(jié)轉(zhuǎn)時(shí)給予退稅,由海關(guān)對(duì)結(jié)轉(zhuǎn)產(chǎn)品(其中含國產(chǎn)原材料成分)進(jìn)行保稅監(jiān)管;財(cái)稅部門認(rèn)為逐環(huán)節(jié)采取“免、抵、退”政策稅收風(fēng)險(xiǎn)過大,操作困難;監(jiān)管部門則認(rèn)為如對(duì)國產(chǎn)材料進(jìn)行保稅監(jiān)管,將進(jìn)一步加大監(jiān)管能力不足的矛盾。

結(jié)合各部門的意見,課題組認(rèn)為,對(duì)于深加工結(jié)轉(zhuǎn)政策,應(yīng)該統(tǒng)籌考慮,分步實(shí)施,短期內(nèi)為了避免對(duì)加工貿(mào)易產(chǎn)生過大沖擊,應(yīng)該總體上保持現(xiàn)行政策的穩(wěn)定性,只作局部性改進(jìn),中長期則應(yīng)該按照鼓勵(lì)加工貿(mào)易提高國內(nèi)采購率和附加值的原則,以及提高監(jiān)管效率的原則,對(duì)現(xiàn)行政策進(jìn)行根本調(diào)整。為了合理引導(dǎo)企業(yè),確實(shí)落實(shí)吳儀同志“優(yōu)化存量、控制增量,規(guī)范經(jīng)營,提高水平”的指示精神,政策設(shè)計(jì)方案一經(jīng)確定,就應(yīng)該公布政策調(diào)整的內(nèi)容和實(shí)施的時(shí)間表。

具體而言,短期內(nèi)(例如3年內(nèi)):

———對(duì)加工貿(mào)易深加工結(jié)轉(zhuǎn)仍維持現(xiàn)行政策,即對(duì)結(jié)轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)視同出口,免征增值稅,由海關(guān)對(duì)結(jié)轉(zhuǎn)進(jìn)口料件繼續(xù)實(shí)行保稅監(jiān)管。

———對(duì)深加工結(jié)轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)所采用的國產(chǎn)料件維持不征不退的辦法,增值稅進(jìn)入產(chǎn)品成本。

———對(duì)銷售給出口加工區(qū)、保稅區(qū)企業(yè)視為出口,即深加工結(jié)轉(zhuǎn)產(chǎn)品出口到出口加工區(qū)和保稅區(qū)可以當(dāng)作出口辦理核銷手續(xù);國產(chǎn)品進(jìn)入出口加工區(qū)和保稅區(qū)可以給予出口退稅。

———出口加工區(qū)和保稅區(qū)銷售給區(qū)外企業(yè)的產(chǎn)品視為進(jìn)口,用于加工貿(mào)易的可以實(shí)行保稅監(jiān)管。這樣,至少可以用“境內(nèi)一日游”替代“境外一日游”,節(jié)省加工貿(mào)易成本,同時(shí),增加了出口加工區(qū)和保稅區(qū)對(duì)企業(yè)的吸引力,引導(dǎo)企業(yè)逐漸進(jìn)入?yún)^(qū)內(nèi)。

———對(duì)易于管理的大宗原材料商品參照鋼材“以產(chǎn)頂進(jìn)”做法,在生產(chǎn)企業(yè)銷售給加工出口企業(yè)時(shí)視同出口并辦理增值稅退稅。

中長期(3年后):

保留短期政策的后三條,除此之外,另進(jìn)行如下調(diào)整:

———對(duì)加工貿(mào)易深加工結(jié)轉(zhuǎn)實(shí)行分類管理。出口加工區(qū)、保稅區(qū)內(nèi)企業(yè)和區(qū)外實(shí)行電子聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管的加工貿(mào)易企業(yè),其深加工結(jié)轉(zhuǎn)實(shí)行保稅監(jiān)管。其他加工貿(mào)易企業(yè)產(chǎn)品可出口到境外或出口加工區(qū)、保稅區(qū),如要進(jìn)行深加工結(jié)轉(zhuǎn),海關(guān)對(duì)第一環(huán)節(jié)結(jié)轉(zhuǎn)企業(yè)按加工貿(mào)易內(nèi)銷規(guī)定辦理。其他環(huán)節(jié)結(jié)轉(zhuǎn),則視同國內(nèi)銷售,按規(guī)定向稅務(wù)部門照章納稅。轉(zhuǎn)入企業(yè)將其作為國產(chǎn)料件,享受“免、抵、退”政策。這樣,海關(guān)只需對(duì)出口加工區(qū)、保稅區(qū)內(nèi)企業(yè)和電子聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的深加工實(shí)行聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管,監(jiān)管效率將大大提高。

———對(duì)深加工結(jié)轉(zhuǎn)所用的國產(chǎn)料件實(shí)行“免、抵、退”政策。

———取消現(xiàn)行不符合WTO有關(guān)規(guī)則的各級(jí)政府的出口獎(jiǎng)勵(lì)政策,所結(jié)余資金用于對(duì)出口退稅不及時(shí)造成的企業(yè)利息損失進(jìn)行補(bǔ)償。這樣,即使退稅有時(shí)滯,企業(yè)也不會(huì)承受過大的財(cái)務(wù)損失,實(shí)質(zhì)上保證了及時(shí)退稅。

———足額退稅,將出口退稅率提高到與增值稅征收稅率相同,保證出口產(chǎn)品國內(nèi)增值稅的零稅率。

(三)促進(jìn)加工貿(mào)易技術(shù)進(jìn)步

———對(duì)高新技術(shù)產(chǎn)品實(shí)行更加高效的管理制度。現(xiàn)行的手冊(cè)、合同管理辦法,比較適合上下游企業(yè)關(guān)系穩(wěn)定、價(jià)格變化慢的傳統(tǒng)產(chǎn)品加工貿(mào)易的管理,但不適應(yīng)國際市場價(jià)格瞬息萬變、生產(chǎn)配套企業(yè)眾多的電子產(chǎn)品的加工貿(mào)易。因此,要適應(yīng)電子信息產(chǎn)品等高新技術(shù)產(chǎn)品“采購全球化、訂單電子化、生產(chǎn)零庫存”的特點(diǎn),改革現(xiàn)行的合同、手冊(cè)管理辦法,取消不必要的合同審批環(huán)節(jié),探索電子手冊(cè)管理辦法,提高監(jiān)管效率。

———提高通關(guān)效率。上海海關(guān)實(shí)施的“大通關(guān)”試點(diǎn),為提高口岸管理部門管理效率、降低企業(yè)運(yùn)營成本摸索了很多好的經(jīng)驗(yàn)。有關(guān)部門應(yīng)該盡快加以總結(jié),向全國各個(gè)口岸推廣。

———加強(qiáng)各監(jiān)管部門工作的配合,提高監(jiān)管效率。

———加工貿(mào)易的發(fā)展為在其基礎(chǔ)上進(jìn)行技術(shù)開發(fā)提供了有力的制造平臺(tái),國家應(yīng)加強(qiáng)對(duì)技術(shù)、品牌等知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)力度,促進(jìn)R&D活動(dòng)的開展。

(四)促進(jìn)加工貿(mào)易向下游采購、配送領(lǐng)域延伸

篇6

一、激光技術(shù)在無損檢測領(lǐng)域的應(yīng)用與發(fā)展

激光技術(shù)在無損檢測領(lǐng)域的應(yīng)用始于七十年代初期，由于激光本身所具有的獨(dú)特性能，使其在無損檢測領(lǐng)域的應(yīng)用不斷擴(kuò)大，并逐漸形成了激光全息、激光超聲等無損檢測新技術(shù)，這些技術(shù)由于其在現(xiàn)代無損檢測方面具有獨(dú)特能力而無可爭議地成為無損檢測領(lǐng)域的新成員。

1.激光全息無損檢測技術(shù)

激光全息術(shù)是激光技術(shù)在無損檢測領(lǐng)域應(yīng)用最早、用得最多的方法。激光全息無損檢測約占激光全息術(shù)總應(yīng)用的25%。其檢測的基本原理是通過對(duì)被測物體加外加載荷，利用有缺陷部位的形變量與其它部位不同的特點(diǎn)，通過加載前后所形成的全息圖像的疊加來反映材料、結(jié)構(gòu)內(nèi)部是否存在缺陷。

激光全息無損檢測技術(shù)的發(fā)展方向主要有以下幾方面。

(1)將全息圖記錄在非線性記錄材料上，以實(shí)現(xiàn)干涉圖像的實(shí)時(shí)顯現(xiàn)。

(2)利用計(jì)算機(jī)圖像處理技術(shù)獲取干涉條紋的實(shí)時(shí)定量數(shù)據(jù)。

(3)采用新的干涉技術(shù)，如相移干涉技術(shù)。在原來的基礎(chǔ)上進(jìn)一步提高全息技術(shù)的分辨率和準(zhǔn)確性。

2.激光超聲無損檢測技術(shù)

激光超聲技術(shù)是七十年代中期發(fā)展起來的無損檢測新技術(shù)。它利用Q開關(guān)脈沖激光器發(fā)出的激光束照射被測物體，激發(fā)出超聲波，采用干涉儀顯示該超聲波的干涉條紋。與其他超聲無損檢測方法相比，激光超聲檢測的主要優(yōu)越性如下。

(1)能實(shí)現(xiàn)一定距離之外的非接觸檢測，不存在耦合與匹配問題。

(2)利用超短激光脈沖可以得到超短聲脈沖和高時(shí)間分辨率，可以在寬帶范圍內(nèi)提取信息，實(shí)現(xiàn)寬帶檢測。

(3)易于聚焦，實(shí)現(xiàn)快速掃描和成像。

3.激光無損檢測的發(fā)展

激光超聲檢測成本高，安全性較差，目前仍處于發(fā)展階段。但在無損檢測領(lǐng)域，激光超聲檢測在以下幾方面的應(yīng)用前景引起了人們的關(guān)注:(1)可用于高溫條件下的檢測.如熱鋼材的在線檢測；(2)適用于某些不宜接近的樣品，如放射性樣品的檢測；(3)激光束可入射到任何部位，可用于檢測形狀奇異的樣品；(4)可用于超薄超細(xì)的樣品及表面或亞表面層的檢測。國外近幾年已有將激光超聲檢測用機(jī)復(fù)合材料的檢測、熱態(tài)鋼的在線檢測的報(bào)道，在化學(xué)氣相沉積、物理氣相沉積、等離子體濺射等高溫鍍膜工藝過程中膜層厚度的實(shí)時(shí)檢測方面也進(jìn)行了研究。

二、超聲檢測技術(shù)在無損檢測中的應(yīng)用與發(fā)展

超聲無損檢測技術(shù)(UT)是五大常規(guī)檢測技術(shù)之一，與其它常規(guī)無損檢測技術(shù)相比，它具有被測對(duì)象范圍廣。檢測深度大；缺陷定位準(zhǔn)確，檢測靈敏度高；成本低，使用方便；速度快，對(duì)人體無害以及便于現(xiàn)場使用等特點(diǎn)。

1.超聲檢測技術(shù)的應(yīng)用

(1)目前大量應(yīng)用于金屬材料和構(gòu)件質(zhì)量在線監(jiān)控和產(chǎn)品的在投檢查。如鋼板、管道、焊鞋、堆焊層、復(fù)合層、壓力容器及高壓管道、路軌和機(jī)車車輛零部件、棱元件及集成電路引線的檢測等。

(2)各種新材料的檢測。如有機(jī)基復(fù)合材料、金屬基復(fù)合材料、結(jié)構(gòu)陶瓷材料、陶瓷基復(fù)合材料等，超聲檢測技術(shù)已成為復(fù)合材料的支柱。

(3)非金屬的檢測。如混凝土、巖石、樁基和路面等質(zhì)量檢驗(yàn)，包括對(duì)其內(nèi)部缺陷、內(nèi)應(yīng)力、強(qiáng)度的檢測應(yīng)用也逐漸增多。

(4)大型結(jié)構(gòu)、壓力容器和復(fù)雜設(shè)備的檢測。由于超聲成像直觀易懂，檢測精度較高。因此，近幾年我國集超聲成像技術(shù)及超聲信號(hào)處理技術(shù)等多學(xué)科前沿成果于一體的超聲機(jī)器人檢測系統(tǒng)已研制成功，為復(fù)雜形狀構(gòu)件的自動(dòng)掃描超聲成像檢測提供了有效手段。

(5)核電工業(yè)的超聲檢測。

(6)其它方面的超聲檢測。如醫(yī)學(xué)診斷廣泛應(yīng)用超聲檢測技術(shù)；目前人們正試圖將超聲檢測技術(shù)用于開辟其它新領(lǐng)域和行業(yè)，如人們正努力將超聲檢測技術(shù)用于血壓控制系統(tǒng)進(jìn)行系統(tǒng)作非接觸檢測、辨識(shí)。性能分析和故障診斷等。

2.超聲檢測技術(shù)的發(fā)展

在現(xiàn)代無損檢測技術(shù)中，超聲成像技術(shù)是一種令人矚目的新技術(shù)。超聲圖像可以提供直觀和大量的信息，直接反映物體的聲學(xué)和力學(xué)性質(zhì)，有著非常廣闊的發(fā)展前景。現(xiàn)代超聲成像技術(shù)都是計(jì)算機(jī)技術(shù)、信號(hào)采集技術(shù)和圖象處理技術(shù)相結(jié)合的產(chǎn)物。數(shù)據(jù)采集技術(shù)、圖象重建技術(shù)、自動(dòng)化和智能化技術(shù)以及超聲成像系統(tǒng)的性能價(jià)格比等發(fā)展直接影響超聲檢測圖像化的進(jìn)程。現(xiàn)代超聲成像技術(shù)大多有自動(dòng)化和智能化的特點(diǎn)，因而有許多優(yōu)點(diǎn)，如檢測的一致性好，可靠性、復(fù)現(xiàn)性高，存儲(chǔ)的檢測結(jié)果可隨時(shí)調(diào)用，并可以對(duì)歷次檢測的結(jié)果自動(dòng)比較，以對(duì)缺陷做動(dòng)態(tài)檢測等。

目前已經(jīng)使用和正在開發(fā)的成像技術(shù)包括:超聲B掃描成像，超聲C掃描成像、超聲D掃描成像，SAFT(合成孔徑聚焦)成像，P掃描成像，超聲全息成像，超聲CT成像等技術(shù)。

三、射線技術(shù)在無損檢測領(lǐng)域內(nèi)的應(yīng)用與發(fā)展

1.射線檢測技術(shù)的應(yīng)用

射線檢測技術(shù)是利用射線(X射線、射線、中子射線等)穿過材料或工件時(shí)的強(qiáng)度衰減，檢測其內(nèi)部結(jié)構(gòu)不連續(xù)性的技術(shù)。穿過材料或工件的射線由于強(qiáng)度不同在X射線膠片上的感光程度也不同，由此生成內(nèi)部不連續(xù)的圖像。

(1)早期使用在石油工業(yè).分析鉆井巖芯。

(2)在航空工業(yè)用于檢驗(yàn)與評(píng)價(jià)復(fù)合材料和復(fù)合結(jié)構(gòu)。評(píng)價(jià)某些復(fù)合件的制測技術(shù)的重要基礎(chǔ)之一是數(shù)字圖象處理技術(shù)，即使常規(guī)膠片射線照相技術(shù)，也在采用數(shù)字圖象處理技術(shù)。

(3)今后重點(diǎn)應(yīng)用的技術(shù)。1994年HaroldBerger在美國《材料評(píng)價(jià)》發(fā)表的“射線無損檢測的趨勢(shì)”中提出，在20世紀(jì)的最后10年和21世紀(jì)的初期，下列技術(shù)將得到廣泛應(yīng)用:①數(shù)字X射線實(shí)時(shí)檢測系統(tǒng)在制造、在役檢驗(yàn)和過程控制方面。②具有數(shù)據(jù)交換、使用NDT工作站的計(jì)算機(jī)化的射線檢測系統(tǒng)。③小型、低成本的CT系統(tǒng)。④微焦點(diǎn)放大成像的x射線成像檢驗(yàn)系統(tǒng)。⑤小型高靈敏度的X射線攝像機(jī)。⑥大面積的光電導(dǎo)X射線攝像機(jī)。

四、無損檢測的發(fā)展趨勢(shì)

1.超聲相控陣技術(shù)

超聲檢測是應(yīng)用最廣泛的無損檢測技術(shù)，具有許多優(yōu)點(diǎn)，但需要耦合劑和換能器接近被檢材料，因此，超聲換能、電磁超聲、超聲相控陣技術(shù)得到快速發(fā)展。其中，超聲相控陣技術(shù)是近年來超聲檢測中的一個(gè)新的技術(shù)熱點(diǎn)。

超聲相控陣技術(shù)使用不同形狀的多陣元換能器來產(chǎn)生和接收超聲波波束，通過控制換能器陣列中各陣元發(fā)射(或接收)脈沖的時(shí)間延遲，改變聲波到達(dá)(或來自)物體內(nèi)某點(diǎn)時(shí)的相位關(guān)系，實(shí)現(xiàn)聚焦點(diǎn)和聲束方向的變化，然后采用機(jī)械掃描和電子掃描相結(jié)合的方法來實(shí)現(xiàn)圖像成像。與傳統(tǒng)超聲檢測相比，由于聲束角度可控和可動(dòng)態(tài)聚焦，超聲相控陣技術(shù)具有可檢測復(fù)雜結(jié)構(gòu)件和盲區(qū)位置缺陷和較高的檢測頻率等特點(diǎn)，可實(shí)現(xiàn)高速、全方位和多角度檢測。對(duì)于一些規(guī)則的被檢測對(duì)象，如管形焊縫、板材和管材等，超聲相控陣技術(shù)可提高檢測效率、簡化設(shè)計(jì)、降低技術(shù)成本。特別是在焊縫檢測中，采用合理的相控陣檢測技術(shù)，只需將換能器沿焊縫方向掃描即可實(shí)現(xiàn)對(duì)焊縫的覆蓋掃查檢測。

2.微波無損檢測

篇7

2、機(jī)械產(chǎn)品可靠性技術(shù)

重點(diǎn)開發(fā)可靠性工程管理技術(shù)、產(chǎn)品和系統(tǒng)可靠性設(shè)計(jì)技術(shù)、失效分析技術(shù)、可靠性實(shí)驗(yàn)評(píng)定、運(yùn)行監(jiān)測、故障診斷等技術(shù)。

3、熱加工清潔生產(chǎn)技術(shù)

包括熔煉自動(dòng)化、利用爐廢氣預(yù)熱和除塵等鑄造清潔生產(chǎn)技術(shù)；高效燃?xì)鉄o氧化加熱、溫鍛塑性成形等鍛造清潔生產(chǎn)技術(shù)；切割及焊接清潔生產(chǎn)技術(shù)；可控氣氛多用爐、連續(xù)爐和真空熱處理爐等熱處理清潔生產(chǎn)技術(shù)；電鍍、涂裝等表面處理清潔技術(shù)。

4、精密成形技術(shù)

重點(diǎn)開發(fā)以實(shí)模精密成形、剛型、準(zhǔn)剛型精密成形、高緊實(shí)度造型（芯）等精密鑄造技術(shù)；精密模鍛、輥鍛、熱軋、熱擠壓多向分模鍛造、熱鐓鍛等精密熱塑性成形技術(shù)；冷溫?cái)D、冷擠、冷軋、超塑性等溫成形、冷精整及復(fù)合成形等機(jī)械構(gòu)件精密焊接與切割技術(shù)。

5、表面功能覆層技術(shù)

包括少無污染、高效、高性能的表面功能覆層技術(shù)與裝備；重大工程裝備表面功能覆層制備技術(shù)；高能束表面覆層制備及應(yīng)用技術(shù)；新型復(fù)合表面處理技術(shù)；表面功能材料及涂層技術(shù)。

6、數(shù)控技術(shù)

重點(diǎn)開發(fā)開放式體系結(jié)構(gòu)的新一代數(shù)控系統(tǒng)；車削中心、加工中心、數(shù)控磨床、數(shù)控鍛壓機(jī)床、電加工機(jī)床、數(shù)控重型機(jī)床等六類主機(jī)配套的數(shù)控系統(tǒng)。

7、工業(yè)過程自動(dòng)化技術(shù)

研究開發(fā)工業(yè)過程自動(dòng)化的管理控制集成技術(shù)；工業(yè)通訊網(wǎng)絡(luò)和現(xiàn)場總線協(xié)議的開放式自動(dòng)化系統(tǒng)。

8、工業(yè)機(jī)器人系統(tǒng)技術(shù)

開發(fā)點(diǎn)焊、弧焊、裝配、搬運(yùn)、噴漆五大類工業(yè)機(jī)器人的機(jī)械結(jié)構(gòu)、傳動(dòng)機(jī)制、伺服驅(qū)動(dòng)、傳感控制及系統(tǒng)成套的設(shè)計(jì)和制造及工程應(yīng)用技術(shù)。

9、機(jī)械制造柔性自動(dòng)化基礎(chǔ)技術(shù)

研究開發(fā)適合我國國情的柔性自動(dòng)化技術(shù)、信息管理技術(shù)及自動(dòng)化單元和部分集成控制技術(shù)，開發(fā)車間級(jí)自動(dòng)化系統(tǒng)和FMC·P-FMS、FMS三個(gè)層次典型柔性加工設(shè)備。

10、面向中小企業(yè)的綜合自動(dòng)化技術(shù)

開發(fā)面向中小企業(yè)的綜合自動(dòng)化單元技術(shù)和系統(tǒng)；以GT原理為主線的車間級(jí)、單元級(jí)自動(dòng)化成套技術(shù)；管理信息系統(tǒng)；產(chǎn)品設(shè)計(jì)與制造自動(dòng)化系統(tǒng)；單元技術(shù)間的集成技術(shù)；質(zhì)量控制技術(shù)。

11、傳感器技術(shù)

研究開發(fā)力敏、磁敏、熱敏、光敏、氣敏、濕敏等類傳感器、工程傳感測量系統(tǒng)及基礎(chǔ)共性技術(shù)。

12、自動(dòng)測試技術(shù)

開發(fā)VXI總線、GPIB總線、RS485串行總線三類自動(dòng)測試系統(tǒng)，VXI總線結(jié)構(gòu)的電機(jī)、發(fā)動(dòng)機(jī)、工業(yè)泵、印刷板產(chǎn)品自動(dòng)測試系統(tǒng)；GPIB總線結(jié)構(gòu)的環(huán)保自動(dòng)測試系統(tǒng)；RS485串行總線結(jié)構(gòu)的氣象自動(dòng)觀測系統(tǒng)；大氣污染、水質(zhì)污染分析儀器和智能數(shù)字采集系統(tǒng)。

13、電力電子技術(shù)

研究開發(fā)新型高頻、大中功率變頻裝置和電源、諧波抑制和無功補(bǔ)償技術(shù)、新型IGBT器件生產(chǎn)技術(shù)，以及為重點(diǎn)工程配套的電力電子器件、電力半導(dǎo)體應(yīng)用裝置。

14、精密、超精密加工技術(shù)

以高效超精密加工車床、CNC型超精密復(fù)合加工機(jī)床、超精密平面和外圓磨床為重點(diǎn)，開發(fā)超精加工技術(shù)及應(yīng)用工程，帶動(dòng)開發(fā)出一批精密、超精密的基礎(chǔ)功能元器件，如超精密主軸軸系、超精密的伺服進(jìn)給系統(tǒng)、超精密的測量系統(tǒng)和誤差自動(dòng)補(bǔ)償系統(tǒng)等。

15、高能束加工技術(shù)

開發(fā)光加工應(yīng)用技術(shù)、千瓦級(jí)二維激光切割技術(shù)；激光加工機(jī)配套設(shè)備及元件；多維激光加工機(jī)及機(jī)器人；激光焊接工藝；大型復(fù)雜零件激光表面處理工藝和汽車發(fā)動(dòng)機(jī)缸體激光熱處理生產(chǎn)線。

16、高性能機(jī)械工程材料生產(chǎn)及應(yīng)用技術(shù)

開發(fā)軸承、密封件、模具等機(jī)械基礎(chǔ)件用新材料及應(yīng)用技術(shù)；電力設(shè)備、石化設(shè)備等重大裝備的自動(dòng)化儀表材料和專用功能材料及應(yīng)用技術(shù)；汽車工業(yè)用精細(xì)陶瓷、專用功能材料、工程塑料、新型復(fù)合材料及應(yīng)用技術(shù)。

17、系統(tǒng)管理技術(shù)

重點(diǎn)研究開發(fā)精密生產(chǎn)技術(shù)、虛擬制造技術(shù)、企業(yè)級(jí)信息管理系統(tǒng)技術(shù)和設(shè)計(jì)、制造、質(zhì)量、銷售等方面的有限集成技術(shù)；資源管理信息庫；并行工程技術(shù)、信息交換和接口通訊技術(shù)。

18、重大工程成套裝備制造技術(shù)

重點(diǎn)開發(fā)國民經(jīng)濟(jì)重大工程成套裝備的總體設(shè)計(jì)、大型構(gòu)件加工、系統(tǒng)優(yōu)化、參數(shù)匹配、在線監(jiān)控、故障診斷、綜合管理及系統(tǒng)可靠性等關(guān)鍵技術(shù)。

19、環(huán)境保護(hù)工程裝備相關(guān)技術(shù)

重點(diǎn)研究開發(fā)煙氣脫硫脫硝和除塵、工業(yè)廢水和城市污水處理等成套設(shè)備和技術(shù)；電子輻射照氨法處理工藝；厭氧生物法處理模塊化技術(shù)；柴油機(jī)電控燃油噴射技術(shù)。

20、節(jié)能節(jié)材技術(shù)

研究開發(fā)風(fēng)機(jī)、泵、電焊機(jī)等量大面廣產(chǎn)品的應(yīng)用變頻調(diào)速技術(shù)；發(fā)電設(shè)備燃?xì)猓羝?lián)合循環(huán)技術(shù)、超臨界技術(shù)、循環(huán)流化床和加壓流化床技術(shù)、抽水蓄能技術(shù)；余熱余壓利用技術(shù)；高效、節(jié)能和智能化的能源管理和控制技術(shù)。

二、產(chǎn)業(yè)化技術(shù)

1、典型數(shù)控機(jī)床計(jì)算機(jī)輔助工業(yè)造型設(shè)計(jì)技術(shù)

造型設(shè)計(jì)效果模糊綜合評(píng)價(jià)系統(tǒng)、小型機(jī)與工作站計(jì)算機(jī)輔助造型系統(tǒng)、工作站及超級(jí)微機(jī)輔助工業(yè)造型設(shè)計(jì)系統(tǒng)軟件。已在10多個(gè)企業(yè)應(yīng)用，效果顯著，在機(jī)床行業(yè)有重要推廣價(jià)值。

2、加工中心加工系統(tǒng)動(dòng)態(tài)穩(wěn)定性分析和計(jì)算軟件

適用于機(jī)床整體靜動(dòng)態(tài)特性預(yù)測和結(jié)構(gòu)的軟件包，包括八個(gè)功能程序段及相應(yīng)的接口程序。已用于6個(gè)單位，效益良好，適宜在機(jī)床行業(yè)推廣。

3、樹脂砂鑄造成套技術(shù)

包括連續(xù)式和間歇式混砂機(jī)系列及樹脂砂再生設(shè)備。對(duì)提高鑄件質(zhì)量、降低產(chǎn)品成本、提高國際競爭力有重要意義。適用于質(zhì)量要求高、批量大的鑄鐵件生產(chǎn)。

4、鋼水凈化技術(shù)

適合國情的鋼水精煉及保證鑄鋼件內(nèi)部純凈度的全套裝備及工藝。已用于十幾家企業(yè)，適用于核、火、水電及石油化工設(shè)備中的各種鑄鋼件生產(chǎn)。

5、典型精密鍛造件生產(chǎn)線成套技術(shù)

根據(jù)企業(yè)提供的典型件和生產(chǎn)綱領(lǐng)，提供生產(chǎn)線交鑰匙工程及單項(xiàng)技術(shù)、裝備或軟件。對(duì)節(jié)材、節(jié)約工時(shí)、節(jié)約投資、提高鍛件精度有重要意義。已在4家企業(yè)使用。

6、先進(jìn)模具選材、設(shè)計(jì)、制造成套技術(shù)

包括高性能模具材料及應(yīng)用技術(shù)、模具的現(xiàn)代設(shè)計(jì)加工技術(shù)和模具的配套技術(shù)。已在4家企業(yè)使用。適用于汽車、摩托車、輕工、儀表等行業(yè)所需的各種模具制造。

7、熱壁加氫反應(yīng)器內(nèi)壁、大型水輪機(jī)轉(zhuǎn)輪及寬帶極高速堆焊技術(shù)

包括熱壁加氫反應(yīng)器內(nèi)壁、大型水輪機(jī)轉(zhuǎn)輪的拼焊及耐氣蝕堆焊和寬帶極高速堆焊技術(shù)。在焊材及工藝方面有節(jié)約外匯的效果，已在3家企業(yè)示范，適用于加氫反應(yīng)器、尿素合成塔、電鉆鍋爐等設(shè)備的內(nèi)表面堆焊。

8、激光焊接及切割加工裝備成套技術(shù)

包括激光器、激光焊接及切割成套技術(shù)。對(duì)提高焊接強(qiáng)度和質(zhì)量有重要意義，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益顯著。適用于刀具、工具等各種材質(zhì)的薄板焊接。

9、氮基氣氛保護(hù)加熱淬火與微機(jī)控制系統(tǒng)

包括CNC系列變壓吸附制氮機(jī)組、TC-89系列微機(jī)控制系統(tǒng)、保護(hù)加熱淬火工藝技術(shù)。有節(jié)約投資、提高質(zhì)量的功效。適用于多種碳鋼、低合金鋼的熱處理，軸承、齒輪等零部件淬火、滲碳生產(chǎn)等。

10、可控氣氛真空熱處理成套技術(shù)

包括密封箱式多用爐生產(chǎn)線和連續(xù)可控?zé)崽幚砩a(chǎn)線、真空熱處理設(shè)備和工藝成套技術(shù)。經(jīng)5個(gè)廠試點(diǎn)效益顯著。用于汽車齒輪、軸承和標(biāo)準(zhǔn)件、高合金鋼、不銹鋼、低合金結(jié)構(gòu)鋼、軸承鋼的滲碳及淬火等工藝處理。

11、先進(jìn)刀具、工具系統(tǒng)

用于車床和數(shù)控鏜床、銑床和加工中心。經(jīng)企業(yè)試用，對(duì)提高工效、節(jié)匯創(chuàng)匯有重要價(jià)值。適用于機(jī)械加工企業(yè)。

12、自泳涂料涂裝生產(chǎn)線成套技術(shù)

自泳涂料是由活性高分子乳液、活性添加劑及顏料組成的新型水性涂料，與現(xiàn)用的電泳涂裝工藝相比，具有工藝簡單、穩(wěn)定、節(jié)能、節(jié)材和省投資、涂層性能好等優(yōu)點(diǎn)。可提供工藝設(shè)備設(shè)計(jì)、制造及調(diào)試交鑰匙工程。用于汽車車身及家電部件的底漆涂裝。

13、車間物流自動(dòng)化、立體庫及關(guān)鍵技術(shù)

車間物流自動(dòng)化立體庫的系統(tǒng)設(shè)計(jì)、成套設(shè)備、控制軟件。適用于機(jī)械汽車大中型企業(yè)的物流管理，經(jīng)多廠試用有節(jié)省占地和投資、工作效率高等優(yōu)點(diǎn)。

14、可編程序控制系統(tǒng)成套工程技術(shù)

包括系統(tǒng)設(shè)計(jì)、成套設(shè)備和編程控制及監(jiān)視軟件，適用于機(jī)械、汽車制造業(yè)的控制系統(tǒng)，經(jīng)多廠試用有節(jié)約投資、縮短維修時(shí)間之優(yōu)點(diǎn)，經(jīng)濟(jì)效益顯著。

15、普及型和經(jīng)濟(jì)型機(jī)床數(shù)控成套系統(tǒng)

包括以工業(yè)PC機(jī)為基礎(chǔ)的總線模塊化、開放型體系結(jié)構(gòu)和以步進(jìn)電機(jī)驅(qū)動(dòng)的經(jīng)濟(jì)型數(shù)控系統(tǒng)，適用于機(jī)床配套及現(xiàn)役機(jī)床改造。經(jīng)多家工廠試用效果明顯。

16、超聲波渦流在線自動(dòng)探傷設(shè)備

將超聲波探傷和渦流探傷技術(shù)相結(jié)合，組成成套機(jī)組，可同時(shí)檢測內(nèi)部和外表缺陷及幾何尺寸，可用于機(jī)械零部件、管棒及鍋爐制造廠檢測，試用效果好。

17、企業(yè)計(jì)算機(jī)輔助管理系統(tǒng)CAPMS

篇8

一、基本公共服務(wù)的城鄉(xiāng)差距

1.中小學(xué)義務(wù)教育方面。由于我國農(nóng)村義務(wù)教育政府財(cái)政投入實(shí)行鄉(xiāng)財(cái)政或縣財(cái)政負(fù)擔(dān)的體制，而縣鄉(xiāng)財(cái)政普遍困難，所以農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)普遍低于城市。1997年城市學(xué)生人均教育經(jīng)費(fèi)是農(nóng)村學(xué)生的4倍，城市初中生的人均教育經(jīng)費(fèi)是農(nóng)村初中生的近8倍。1998年，我國農(nóng)村接收義務(wù)教育的學(xué)生1.23億，占當(dāng)年全國接受義務(wù)教育學(xué)生總數(shù)的65％，但農(nóng)村義務(wù)教育投入占全國義務(wù)教育投入的比重僅為56％。2004年，全國城鄉(xiāng)小學(xué)、初中生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)分別為1.4：1和1.3：1.

2.醫(yī)療衛(wèi)生方面。我國城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生方面存在巨大的差距。2000年農(nóng)村人口占總?cè)丝诘?3.7％，但農(nóng)村衛(wèi)生總費(fèi)用占全國衛(wèi)生總費(fèi)用的比重僅為32.07％，農(nóng)村人均衛(wèi)生總費(fèi)用只相當(dāng)于城市的26.8％；農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)占全國衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)的比重僅為32.77％，農(nóng)村人均衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)用僅為城市的27.7％。1991年～2000年，全國新增衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)投入中只有14％投入到農(nóng)村，而14％中的89％又成了人頭費(fèi)，真正專項(xiàng)的農(nóng)村衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)只有1.3％。2005年，我國人均衛(wèi)生總費(fèi)用城鄉(xiāng)之比高達(dá)3.53：1.

3.社會(huì)保障方面。目前城市社會(huì)保障制度涉及到的保障項(xiàng)目已相當(dāng)齊全，而農(nóng)村社會(huì)保障項(xiàng)目十分缺乏。2004年，全國城市醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋率為42％，農(nóng)村合作醫(yī)療覆蓋率僅有10％左右，80％以上的農(nóng)民屬于自費(fèi)醫(yī)療群體。2002年～2006年，城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)增長27.35％，而農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)卻下降1.61％；截至2006年享受最低生活保障的人數(shù)為2240.1萬人，農(nóng)村為1593.1萬人，考慮到城鄉(xiāng)之間巨大的人口差異，農(nóng)村最低生活保障的覆蓋率遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城市。

4.公共基礎(chǔ)設(shè)施方面。在傳統(tǒng)體制中，城市的公共基礎(chǔ)設(shè)施主要由國家提供，而農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施由農(nóng)民自己解決，國家只給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)助，造成農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后。

改革開放以來，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行了投資體制的改革，主要是引入了多元投資主體。積極引導(dǎo)私人經(jīng)濟(jì)主體等投資經(jīng)營公共基礎(chǔ)設(shè)施，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差距決定了農(nóng)村私人投資主體的缺乏，而城市投資主體出于自身利益的考慮很難將資金投入農(nóng)村，農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施投資遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市。

二、我國城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差距形成的原因從總體上看，現(xiàn)行的中國城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的不平衡主要是政策主導(dǎo)與制度安排造成的

建國初期我國采取了“先工業(yè)后農(nóng)業(yè)”、“先城市后農(nóng)村”、“先工人后農(nóng)民”的政策，在政策和制度上優(yōu)先發(fā)展城市。資金、優(yōu)惠政策多投向城市。政策制度上的原因是造成我國二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的主要原因，也是造成城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)不均等的主要原因。

1.工農(nóng)業(yè)發(fā)展價(jià)格剪刀差的政策對(duì)于城鄉(xiāng)收入差距及公共服務(wù)差距產(chǎn)生了重要影響。中國的工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差是犧牲農(nóng)村、農(nóng)民利益而加速工業(yè)化資本積累的不公平的分配制度，是人為加劇城鄉(xiāng)差距的歷史起因。通過這一制度將農(nóng)民應(yīng)獲得的利益向城市居民發(fā)生了轉(zhuǎn)移，也使農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需的資本不斷的向城市地區(qū)轉(zhuǎn)移。城市獲得了經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需要的經(jīng)濟(jì)積累，而農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到了損害。造成了嚴(yán)重的社會(huì)不公平和城鄉(xiāng)差距。城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的差距就是表現(xiàn)之一。

2.現(xiàn)行財(cái)政體制的運(yùn)行機(jī)制。現(xiàn)行財(cái)政體制名為分稅制，卻由于實(shí)施過程中的不完善，導(dǎo)致了許多地方財(cái)政體制的運(yùn)轉(zhuǎn)變成了分稅制與財(cái)政包干體制進(jìn)行機(jī)會(huì)主義結(jié)合的產(chǎn)物。由此導(dǎo)致縣鄉(xiāng)政府被迫虛報(bào)財(cái)政收入、財(cái)政困難和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)不斷蓄積，從而擠占本應(yīng)用于支持農(nóng)村公共服務(wù)供給的支出。

目前統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村地區(qū)的支持，在資金政策上向三農(nóng)傾斜。從貢獻(xiàn)補(bǔ)償?shù)慕嵌瓤矗@是對(duì)工業(yè)化初期以“剪刀差”方式吸納三農(nóng)資金予以補(bǔ)償，通過提升農(nóng)村基本公共服務(wù)對(duì)農(nóng)民生產(chǎn)生活做出補(bǔ)償。

三、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)不平衡的對(duì)策

1.改革不合理的政策，制度，消除造成城鄉(xiāng)分割的體制方面的因素，打破城鄉(xiāng)分割，建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會(huì)保障制度。如取消農(nóng)民工子女在城市上學(xué)的借讀費(fèi)，農(nóng)村合作醫(yī)療與城市醫(yī)療保險(xiǎn)接軌等。

2.改革完善公共財(cái)政制度。把基本公共服務(wù)均等化作為深化財(cái)政體制改革的基本方向。調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，把資金更多的投向農(nóng)村地區(qū)。按照財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的原則，改革財(cái)政體制，建立由中央和地方各級(jí)政府分類別、按比例合理負(fù)擔(dān)農(nóng)村公共物品的機(jī)制，采取以中央、省兩級(jí)政府為主導(dǎo)，地方財(cái)政適當(dāng)配套的方式解決當(dāng)前農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)民生活緊密相關(guān)的公共服務(wù)供給問題。建立以公共服務(wù)最低公平為基礎(chǔ)的轉(zhuǎn)移支付制度。超級(jí)秘書網(wǎng)

3.建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)制度，提高公共服務(wù)的統(tǒng)籌層次，先實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)公共服務(wù)的均等化，逐步提高層次最終全國城鄉(xiāng)各地基本公共服務(wù)的均等化。

4.建立城鄉(xiāng)一體的社會(huì)保障體系，搭建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌平臺(tái)。打破城鄉(xiāng)界限，建立城鄉(xiāng)有機(jī)銜接、一體化的社會(huì)保障模式可以更好地借助政府的力量，在完成風(fēng)險(xiǎn)有效分散和損失分?jǐn)偟幕A(chǔ)上實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定，在最大范圍內(nèi)通過社會(huì)保障的轉(zhuǎn)移支付功能達(dá)到社會(huì)的公平和穩(wěn)定。

篇9

一、綜合成本包干制的基本情況

目前，壽險(xiǎn)公司經(jīng)營短期險(xiǎn)業(yè)務(wù)的費(fèi)用政策主要有兩種，即全額預(yù)算制和綜合成本包干制。前者由總公司按統(tǒng)一的會(huì)計(jì)模式編制費(fèi)用預(yù)算，年度預(yù)算一經(jīng)審定下發(fā)，其執(zhí)行與考核需嚴(yán)格按規(guī)定運(yùn)作，并強(qiáng)調(diào)預(yù)算與會(huì)計(jì)核算在科目和信息以及預(yù)算時(shí)間進(jìn)度的一致性。全額預(yù)算制有利于公司事前對(duì)業(yè)務(wù)收支情況有一個(gè)充分、全面的了解，進(jìn)而對(duì)公司的資源進(jìn)行有效的配置，但其滯后性也在一定程度上制約了公司業(yè)務(wù)的及時(shí)開展。而綜合成本包干制又稱捆綁制，即對(duì)短期險(xiǎn)業(yè)務(wù)的綜合賠付率和費(fèi)用率實(shí)行捆綁考核，而不再單純地考核利潤指標(biāo)。目前，在湖南轄區(qū)內(nèi)采取綜合成本包干制的分公司有太平洋人壽、新華人壽、中國人壽、合眾人壽等5家，占湖南壽險(xiǎn)分公司總數(shù)的42%。

在實(shí)際操作中，綜合成本包干制先是由總公司根據(jù)不同的險(xiǎn)種設(shè)定不同的捆綁率，對(duì)各級(jí)經(jīng)營機(jī)構(gòu)的可用費(fèi)用進(jìn)行逐月考核，如果綜合賠付率大于捆綁率，說明該業(yè)務(wù)虧損，則從其它險(xiǎn)種的財(cái)務(wù)可用費(fèi)用中扣除。如太平洋人壽總公司對(duì)湖南分公司短期意外險(xiǎn)(含一年期和極短期)的捆綁率為80%，個(gè)人短期健康險(xiǎn)捆綁率為84%，團(tuán)體短期健康險(xiǎn)捆綁率為91%。各省級(jí)分公司在總公司下達(dá)的固定短期險(xiǎn)費(fèi)用比例的基礎(chǔ)上，把費(fèi)用再分解為預(yù)定賠付率、間接管理費(fèi)用、直接銷售費(fèi)用三部分，并根據(jù)當(dāng)?shù)厥袌鲑r付率水平、主體經(jīng)營狀況及業(yè)務(wù)需要確定比例。其中預(yù)定賠付率用于短期險(xiǎn)業(yè)務(wù)實(shí)際賠付的預(yù)留額度；間接管理費(fèi)用用于保證經(jīng)營主體的經(jīng)營管理的費(fèi)用需要；直接銷售費(fèi)用用于業(yè)務(wù)的市場拓展，主要包括調(diào)劑基金、手續(xù)費(fèi)和業(yè)務(wù)員提獎(jiǎng)等。一般而言，在執(zhí)行費(fèi)用包干政策過程中，總公司都會(huì)出臺(tái)一系列相關(guān)的預(yù)算費(fèi)用管理制度，如按要求提取充足的責(zé)任準(zhǔn)備金，準(zhǔn)確計(jì)算短期險(xiǎn)的綜合賠付率，并按權(quán)責(zé)發(fā)生制的核算原則準(zhǔn)確預(yù)提各項(xiàng)當(dāng)期應(yīng)承擔(dān)而未支付的費(fèi)用等。

從了解的情況看，已實(shí)行綜合成本包干制的公司，如太平洋人壽從2003年開始，新華人壽從2005年開始就一直實(shí)行這一政策(見表1、表2)。太平洋人壽基本處于盈利狀態(tài)，新華人壽2005年由于保險(xiǎn)標(biāo)的發(fā)生兩起大事故，因而出現(xiàn)虧損。但不論經(jīng)營是盈是虧，目前都沒有改為全額預(yù)算的想法，只是逐步完善，使之更符合市場實(shí)際，符合基層經(jīng)營實(shí)際。而一些原來沒采用綜合成本包干制的公司，由于受到壽險(xiǎn)同業(yè)和產(chǎn)險(xiǎn)公司的雙重競爭壓力，有的也開始嘗試這一費(fèi)用政策，如中國人壽和嘉禾人壽等，可見這一制度有一定的積極意義和生命力。

二、綜合成本包干制的積極作用

(一)效益觀有所增強(qiáng)

從業(yè)務(wù)管理的角度看，綜合成本包干制無形中讓保險(xiǎn)從業(yè)人員的頭腦中繃緊了“效益弦”，對(duì)遏制不良業(yè)務(wù)，保證公司永續(xù)穩(wěn)健經(jīng)營，提高公司服務(wù)品牌與綜合競爭力有一定的促進(jìn)作用。通過賠付率和費(fèi)用率捆綁考核，保險(xiǎn)公司只有審慎核保，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行正確的評(píng)估并對(duì)每一險(xiǎn)種進(jìn)行合理定價(jià)，才能降低賠付率并增加可用費(fèi)用額度，同時(shí)改變了以往給每一個(gè)險(xiǎn)種一定的費(fèi)用所導(dǎo)致業(yè)務(wù)人員以及經(jīng)營者只片面追求保費(fèi)規(guī)模而不關(guān)心費(fèi)率風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)象。不論是盈是虧，最后都要自己兜底，也就是說盈利歸本單位和從業(yè)人員享有，虧損也要本單位和從業(yè)人員從其它費(fèi)用渠道去填平。如太平洋人壽湖南分公司2006年短期意外險(xiǎn)可用費(fèi)用為3397.45萬元，個(gè)體健康險(xiǎn)的可用費(fèi)用為532.59萬元，而團(tuán)體健康險(xiǎn)的可用費(fèi)用為-71.45萬元，也就是說團(tuán)體健康險(xiǎn)業(yè)務(wù)不僅沒有掙錢，而且需要從其他險(xiǎn)種可用費(fèi)用中貼費(fèi)用。這樣，經(jīng)營單位和業(yè)務(wù)員在以后承保團(tuán)體健康險(xiǎn)時(shí)，就不得不考慮可用費(fèi)用這一問題，要么不做，要么提高承保條件或加強(qiáng)理賠管理(見表3)。

(二)違規(guī)行為有所減少

對(duì)短期險(xiǎn)業(yè)務(wù)實(shí)行綜合成本包干制，在某些程度上可以減少“坐支坐扣保險(xiǎn)費(fèi)”、“編造虛假賠款”等套取費(fèi)用的違規(guī)經(jīng)營行為，從2006年現(xiàn)場檢查的情況看，學(xué)平險(xiǎn)、建工險(xiǎn)等短期險(xiǎn)業(yè)務(wù)領(lǐng)域違規(guī)問題主要有坐支保費(fèi)、虛假發(fā)票套取現(xiàn)金，賬外支付單位和個(gè)人高額手續(xù)費(fèi)，以及向具有行政權(quán)利和職務(wù)便利的單位或個(gè)人支付回扣等，這些違規(guī)形式在實(shí)行綜合成本包干制的公司中相對(duì)較少發(fā)現(xiàn)，而在沒有實(shí)行包干制的公司中上述違規(guī)行為則較為突出，尤其是坐支保費(fèi)和虛假發(fā)票套取現(xiàn)金現(xiàn)象比較普遍。究其原因是綜合成本包干后，無論是違規(guī)或變相違規(guī)，支付多少都是自己的包干費(fèi)用，無須多此一舉。但沒有實(shí)行綜合成本包干制的公司就不同，一方面要應(yīng)付非理性競爭，另一方面又不能突破年度費(fèi)用預(yù)算，有的公司為搶奪業(yè)務(wù)，只好鋌而走險(xiǎn)。

(三)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)有所提升

如前所述，采用綜合成本包干制的費(fèi)用政策，對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)較高的業(yè)務(wù)，經(jīng)營管理者會(huì)主動(dòng)考慮展業(yè)成本，并根據(jù)賠付情況適時(shí)調(diào)整險(xiǎn)種結(jié)構(gòu)或承保條件。各級(jí)保險(xiǎn)經(jīng)營主體必然加強(qiáng)本機(jī)構(gòu)的預(yù)算費(fèi)用管理，確保各項(xiàng)費(fèi)用支出的合理性及總費(fèi)用支出不超過費(fèi)用率控制標(biāo)準(zhǔn)，以實(shí)現(xiàn)年底收支平衡。例如新華人壽湘潭中心支公司于2005年8月25日，承保了文花枝(全國勞動(dòng)模范)等26人次出省的旅游意外險(xiǎn)，8月28日下午，該團(tuán)所乘座的大巴因超速與一貨車相撞，當(dāng)場導(dǎo)致6人死亡(其中兩人為當(dāng)?shù)貙?dǎo)游，未投保)，22人不同程度受傷。事故發(fā)生后，新華人壽保險(xiǎn)公司共賠付68.8萬元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出此單40%的賠付率考核指標(biāo)(總費(fèi)用是80%包干)。因殘疾鑒定需要6個(gè)月后進(jìn)行，此事故中的另外20多萬元放在2006年進(jìn)行賠付，使2005年旅游意外險(xiǎn)的賠付率在預(yù)定的40%賠付率范圍之內(nèi)，實(shí)現(xiàn)了當(dāng)年收支平衡，但事故誘發(fā)的結(jié)果是2006年該單位不得不對(duì)所承保的同類業(yè)務(wù)進(jìn)行重新核保，調(diào)整承保條件，以控制賠付率指標(biāo)。

三、綜合成本包干制的弊端

(一)背離了保險(xiǎn)費(fèi)率厘定的精算原理

眾所周知，凡商品皆有價(jià)值，保險(xiǎn)作為一種特殊的保障性商品，其價(jià)值的貨幣表現(xiàn)是保險(xiǎn)費(fèi)，也就是保險(xiǎn)產(chǎn)品的市場價(jià)格。根據(jù)大數(shù)法則及收支相抵原則，保險(xiǎn)費(fèi)由純保費(fèi)與附加保費(fèi)兩部分構(gòu)成，其中純保費(fèi)主要支付保險(xiǎn)賠款，不含利潤因素，而附加保費(fèi)主要反映保險(xiǎn)經(jīng)營主體的營業(yè)費(fèi)用及認(rèn)可的合理利潤。按保險(xiǎn)精算原理，每份保單的保險(xiǎn)費(fèi)就是其價(jià)值的真實(shí)反映，也是經(jīng)營機(jī)構(gòu)償付能力和合理利潤的充分體現(xiàn)。從理論上講，在綜合成本包干制下，一方面是模糊了純保費(fèi)率與附加保費(fèi)率的界定，在實(shí)際運(yùn)作中用賠付率和費(fèi)用率取而代之，經(jīng)營主體的利潤從兩者之和與捆綁率的節(jié)余部分產(chǎn)生，背離了保險(xiǎn)費(fèi)率厘定的精算原理；另一方面，短意險(xiǎn)的費(fèi)率計(jì)算基礎(chǔ)和準(zhǔn)備金的提取原理與非壽險(xiǎn)類似，都是通過嚴(yán)謹(jǐn)?shù)木愕贸龅模壜实脑O(shè)定缺乏相應(yīng)的經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)和精算技術(shù)，更多的是建立在主觀判斷及近期假設(shè)的基礎(chǔ)之上，其科學(xué)合理性還有待檢驗(yàn)，一旦發(fā)生費(fèi)用率超過附加費(fèi)率以及出現(xiàn)異常賠付件時(shí)，就會(huì)危及保險(xiǎn)經(jīng)營主體的償付能力。從經(jīng)營實(shí)踐來看，如確有較大利潤空間，在新產(chǎn)品開發(fā)時(shí)，應(yīng)合理降低價(jià)格，增加保障額度，以增強(qiáng)產(chǎn)品的吸引力，而不是一“包”了之，最終損害被保險(xiǎn)人的利益。此外，在我國保險(xiǎn)業(yè)發(fā)展處于初級(jí)階段的現(xiàn)實(shí)背景下，一些保險(xiǎn)經(jīng)營主體的業(yè)務(wù)發(fā)展模式仍以外延式擴(kuò)張為主，許多經(jīng)營者經(jīng)營管理思路比較粗放，片面強(qiáng)調(diào)保費(fèi)規(guī)模，內(nèi)控管理不到位，實(shí)行綜合成本包干制并不能完全杜絕坐支保費(fèi)、保費(fèi)收入不入賬及拒賠、拖賠、惜賠等現(xiàn)象發(fā)生。

(二)財(cái)務(wù)真實(shí)性難以得到保證

實(shí)施綜合成本費(fèi)用包干政策的可用費(fèi)用率都在40%左右，而隨著規(guī)模的不斷做大，優(yōu)質(zhì)業(yè)務(wù)的增加和整體賠付率的降低，可用費(fèi)用率還有可能進(jìn)一步提高，可用費(fèi)用額也將增加。從財(cái)務(wù)的角度來看，任何一筆開支都要有真實(shí)的發(fā)票報(bào)賬，都要符合會(huì)計(jì)準(zhǔn)則和國家的法律法規(guī)。為將40%-48%的可用費(fèi)用從財(cái)務(wù)上套取出來，有的經(jīng)營單位和個(gè)人往往找大量的假油料發(fā)票、電話費(fèi)發(fā)票、餐費(fèi)發(fā)票、住宿費(fèi)發(fā)票做賬，經(jīng)營數(shù)據(jù)失真，違背了財(cái)務(wù)的真實(shí)性原則，客觀上助長了財(cái)務(wù)業(yè)務(wù)中的虛假行為，為可能產(chǎn)生商業(yè)賄賂提供了資金來源。

(三)有可能誘發(fā)不正當(dāng)交易行為

綜合成本包干制使經(jīng)營單位有可能通過不正當(dāng)手段獲取競爭優(yōu)勢(shì)，達(dá)到排擠其它競爭對(duì)手的目的。其一，手續(xù)費(fèi)支付可能蛻變?yōu)椤吧虡I(yè)賄賂”。由于實(shí)行賠付率和費(fèi)用率捆綁考核，有的從業(yè)人員在展業(yè)過程中，自然會(huì)優(yōu)先考慮歷史賠付率較低的險(xiǎn)種，以獲得較大的可用費(fèi)用空間，為高額支付手續(xù)費(fèi)或支付回扣創(chuàng)造了客觀條件，進(jìn)而導(dǎo)致“商業(yè)賄賂”行為的發(fā)生。以學(xué)平險(xiǎn)為例，包干政策都為80%-88%，預(yù)定賠付率為40%，可用費(fèi)用率40%-48%，經(jīng)營單位和業(yè)務(wù)員自由支配的空間較大。其二，經(jīng)營單位往往借“費(fèi)率市場化”之名行“降費(fèi)”之實(shí)，并美其名曰“隨行就市”。由于在該制度下，各險(xiǎn)種之間的可用費(fèi)用可進(jìn)行調(diào)劑，從而為經(jīng)營單位進(jìn)行非理性競爭，以低于成本價(jià)格的費(fèi)率銷售保單的手段來獲取別的業(yè)務(wù)提供了機(jī)會(huì)，但對(duì)未實(shí)行包干制的經(jīng)營單位卻有失公平，因而在一定程度上沖擊了正常的保險(xiǎn)市場秩序，影響了保險(xiǎn)業(yè)的健康發(fā)展。

(四)不利于全額預(yù)算管理的推行

部分保險(xiǎn)經(jīng)營主體采用的費(fèi)用包干政策是一種典型的粗放式經(jīng)營，違背了現(xiàn)代企業(yè)科學(xué)管理的原則，與現(xiàn)代企業(yè)推行的全額預(yù)算管理相悖，這種費(fèi)用管理模式在上世紀(jì)90年代比較盛行，但已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)今保險(xiǎn)業(yè)快速發(fā)展的需要，更不能適應(yīng)保險(xiǎn)業(yè)全面開放的需要。費(fèi)用管理政策的制定不僅要考慮到產(chǎn)品條款擬定的費(fèi)率，而且要考慮到經(jīng)營成本和費(fèi)用，強(qiáng)調(diào)收支情況的真實(shí)性、有效性，費(fèi)用包干政策則達(dá)不到上述要求。

(五)法人機(jī)構(gòu)放松了自己的管控責(zé)任

在現(xiàn)行的經(jīng)營管理體制下，保險(xiǎn)公司總公司對(duì)其分支機(jī)構(gòu)無論是在內(nèi)控制度，還是在產(chǎn)品、費(fèi)率上，均賦予嚴(yán)格的管理職責(zé)，實(shí)行綜合成本包干制就意味著在短期業(yè)務(wù)發(fā)展上，只要分支機(jī)構(gòu)不突破費(fèi)用包干率，總公司就可以放任自流，僅以一個(gè)“包”字替代了其管理職責(zé)，至于分支機(jī)構(gòu)是否合規(guī)經(jīng)營，是否違法，是否搞不正當(dāng)交易，總公司一概不管，這樣總公司不僅放棄了自己對(duì)分支機(jī)構(gòu)的管理職責(zé)，而且了原先報(bào)備的條款和費(fèi)率，也違背了壽險(xiǎn)的精算規(guī)定，必將帶來較大的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，給行業(yè)的聲譽(yù)帶來負(fù)面影響和損害。

四、相關(guān)建議和對(duì)策

(一)保險(xiǎn)經(jīng)營主體應(yīng)樹立理性的經(jīng)營理念

首先，應(yīng)進(jìn)一步完善以效益為主的考核機(jī)制。各經(jīng)營主體要牢固樹立“效益第一”的經(jīng)營理念，正確處理好效益與規(guī)模的辯證關(guān)系，通過完善考核機(jī)制，引導(dǎo)從業(yè)人員樹立正確的效益觀，杜絕各種違法違規(guī)經(jīng)營行為。其次，注重精算技術(shù)在保險(xiǎn)費(fèi)率厘定中的科學(xué)應(yīng)用。各經(jīng)營主體應(yīng)按照保險(xiǎn)精算原則，依靠詳實(shí)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、縝密的精算技術(shù)，在充分保證賠付的基礎(chǔ)上，加上合理的管理費(fèi)用和利潤來確定費(fèi)率，并真正形成參與市場公平競爭的價(jià)格機(jī)制。第三，加大產(chǎn)品服務(wù)創(chuàng)新力度。面對(duì)激烈的競爭環(huán)境，各經(jīng)營主體應(yīng)摒棄各種非法競爭及低水平的價(jià)格競爭手段，轉(zhuǎn)到注重提升非價(jià)格競爭因素的品質(zhì)上來，并結(jié)合保險(xiǎn)需求和自身實(shí)際，加大產(chǎn)品服務(wù)創(chuàng)新力度，積極培養(yǎng)核心競爭力。

(二)進(jìn)一步完善保險(xiǎn)法律體系

我國自1995年頒布《保險(xiǎn)法》以來，經(jīng)過10年建設(shè)，初步建立了以《保險(xiǎn)法》為核心的保險(xiǎn)法律體系，在規(guī)范保險(xiǎn)市場秩序方面發(fā)揮了重要作用，但保險(xiǎn)法律體系的發(fā)展仍滯后于社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對(duì)保險(xiǎn)同業(yè)競爭缺乏有效的法律依據(jù)。如關(guān)于手續(xù)費(fèi)比例，《保險(xiǎn)法》并未作規(guī)定，主要依據(jù)是財(cái)政部1999年1月13日公布的《保險(xiǎn)公司財(cái)務(wù)制度》。該制度第47條規(guī)定，“保險(xiǎn)公司可以根據(jù)業(yè)務(wù)經(jīng)營情況確定某一險(xiǎn)種、某一條款或不同形式人手續(xù)費(fèi)的支付標(biāo)準(zhǔn)，但手續(xù)費(fèi)的支付總額不得突破實(shí)收保險(xiǎn)費(fèi)的8%”。而目前法學(xué)界和保險(xiǎn)業(yè)界人士對(duì)8%的固定比例限制多持異議，認(rèn)為不符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律和國際保險(xiǎn)市場的通行做法。因此，在盡快完善現(xiàn)有《保險(xiǎn)法》的基礎(chǔ)上，形成以《保險(xiǎn)法》為核心，以《保險(xiǎn)法》實(shí)施細(xì)則和各種保險(xiǎn)法規(guī)相配套的保險(xiǎn)法律法規(guī)體系，充分發(fā)揮保險(xiǎn)法律的引導(dǎo)和保障作用，使保險(xiǎn)監(jiān)管真正做到有法可依、有章可循。

篇10

1 問題的提出

“公共政策”(Public Policy)是近十多年來在中國新聞媒體、書刊雜志、政府文件上出現(xiàn)頻率較高的術(shù)語。公共政策作為公共行政學(xué)研究的一個(gè)重要方面,日益受到學(xué)術(shù)界的重視。在社會(huì)處于變革和轉(zhuǎn)型時(shí)期所進(jìn)行的社會(huì)科學(xué)研究中,往往是名詞概念出現(xiàn)在前,真正的研究、實(shí)踐在后。雖然“公共政策”一詞在人們口頭上和書面中已經(jīng)使用了一些年,但是在中國真正的公共政策研究才剛剛起步,就連有關(guān)公共政策的學(xué)科定位和自身概念在學(xué)界還存在著模糊認(rèn)識(shí);至于在公共政策的制定、實(shí)施和評(píng)估這些具體的環(huán)節(jié)上,學(xué)者們的爭議則更多。

近些年,越來越多的學(xué)者開始對(duì)公共政策的理論和實(shí)踐進(jìn)行研究。關(guān)于“公共政策”,有哪些人在研究?都說了些什么?主要采用哪些方法進(jìn)行研究?本文試圖解答這些問題從而探尋中國公共政策研究的發(fā)展方向。

2 樣本來源及指標(biāo)設(shè)計(jì)

2.1 樣本來源

本文對(duì)公共政策研究的評(píng)述選取的刊物是《中國行政管理》,選取的時(shí)間段為2004―2009年。剔除了非學(xué)術(shù)性的書評(píng)、會(huì)議綜述等文章后,最后所獲得的總樣本量為70篇。需要說明的是,樣本的選擇標(biāo)準(zhǔn)是論文具有明顯的公共政策學(xué)學(xué)科取向或問題取向,即主要從文章的具體內(nèi)容來判斷是否符合樣本要求而非標(biāo)題中有“公共政策”字樣。

《中國行政管理》是目前我國行政(公共)管理學(xué)科唯一大型綜合性權(quán)威學(xué)術(shù)月刊。其理論成果反映了目前我國公共政策研究的較高水平,從中我們可以對(duì)中國目前公共政策研究的現(xiàn)狀有比較清楚的了解。

2.2 指標(biāo)設(shè)計(jì)

基于評(píng)估的需要,本次評(píng)估設(shè)計(jì)了一些具體指標(biāo),包括:

(1)年份。分析在不同的年份,研究在數(shù)量上是否呈現(xiàn)出不同的特征。

(2)作者單位為了統(tǒng)計(jì)的方便,對(duì)于合作文章,均以第一作者為主要作者,作者單位與學(xué)術(shù)地位均采用第一作者的資料;對(duì)于有諸多頭銜的作者,我們只采用第一單位的資料。

所有未標(biāo)明資金支持的都看做是無資金支持。與學(xué)術(shù)地位。分析哪些人在做公共政策的研究。我們將作者單位分為高等院校、行政學(xué)院、研究所/學(xué)會(huì)、黨校/團(tuán)委、其他或未標(biāo)明五類;學(xué)術(shù)地位則劃分為博士研究生、講師、副教授(副研究員)、教授(研究員)、無標(biāo)明或無學(xué)術(shù)身份五個(gè)層次。

(3)資金支持。四個(gè)層次為:國家級(jí)社科或自然基金、省市級(jí)政府基金、高校或研究中心基金和無資金支持。

(4)研究主題。我們將研究主題劃分為基礎(chǔ)理論、具體政策分析(或政策選擇)、政策制定、政策執(zhí)行、政策評(píng)估、政策過程、價(jià)值取向和其他。但這只是一個(gè)大致的分類,具體的分類標(biāo)準(zhǔn)在分析樣本時(shí)還會(huì)進(jìn)一步闡明。

(5)研究方法。參照陳輝在《中國行政學(xué)研究評(píng)估:基于高校學(xué)報(bào)的分析》中的分類方法,把研究方法分為質(zhì)化研究、量化研究和非經(jīng)驗(yàn)研究三類。

(6)研究階段。根據(jù)我國公共政策研究的實(shí)際狀況,本次評(píng)估將研究階段分為概念界定、問題描述、變量識(shí)別和變量分析四個(gè)階段。

3 樣本的分析

3.1 論文的發(fā)表年份

《中國行政管理》每年刊登的論文有近四百篇。這些文章涉及行政管理的各個(gè)方面,而核心為公共政策研究的文章從2006年的9篇到2009年的15篇,呈穩(wěn)步上升的狀態(tài)。可見近年來“公共政策”的確是一個(gè)高頻詞匯,也反映出學(xué)術(shù)界開始關(guān)注公共政策,越來越多的學(xué)者從公共政策的視角來進(jìn)行學(xué)術(shù)研究。

3.2 作者單位與學(xué)術(shù)地位

從圖1中我們可以很清楚地看到研究者所處的機(jī)構(gòu)部門比較集中。多達(dá)75.7%的研究人員來自高等院校,這表明高校是公共政策研究的主要陣地。

圖1 作者單位

從表1中可以看出,多達(dá)32.8%的作者“未標(biāo)明或無學(xué)術(shù)地位”,而研究者中教授最多,所占比例為28.6%,其次是副教授。這表明教授、副教授等具有較高學(xué)術(shù)地位的研究者是公共政策研究成果的主要貢獻(xiàn)者。同時(shí),講師和博士研究生也達(dá)到了一定的比例,這說明不少年輕的研究者正把目光投向公共政策領(lǐng)域。

3.3 資金支持

表2顯示,多達(dá)71.4%的研究都沒有資金支持。獲國家級(jí)社科或自然基金資助的研究論文有12篇,占17.1%。獲省、市級(jí)政府基金資助的研究占8.6%。樣本中僅出現(xiàn)了2篇高校和研究中心資助的研究,且均見于2009年。這些都反映出資金來源單一且支持力度不夠。

3.4 研究主題

有些研究主題不是很容易區(qū)分,在此詳細(xì)地說明分類標(biāo)準(zhǔn)。基礎(chǔ)理論研究是指研究人的社會(huì)活動(dòng)特性和利益需求結(jié)構(gòu),研究現(xiàn)代政府治理與政策系統(tǒng)的關(guān)系等。具體的政策分析是指基于具體問題(如公共物品、產(chǎn)權(quán)、城鎮(zhèn)化、NGO等)進(jìn)行的研究。政策制定既包括宏觀政策的制定,也包括具體政策的制定。政策執(zhí)行是指對(duì)公共政策的實(shí)施過程的研究。這里歸為政策過程這一類別的文章,其主題是寬泛地研究政策過程。研究主題涉及價(jià)值目標(biāo)、公眾認(rèn)同等方面的,姑且以價(jià)值取向來概括。

從圖2中,我們可以看到基于具體問題而進(jìn)行的公共政策研究最多,占27.2%,可見現(xiàn)階段對(duì)公共政策的研究是帶有相當(dāng)程度的問題導(dǎo)向性的。然后是政策過程,占17.1%。另一方面,樣本中有3篇文章的標(biāo)題直接提及“中國轉(zhuǎn)型時(shí)期”,不少文章在行文中也提到,可見學(xué)者們對(duì)于公共政策的研究正在努力立足于我國國情,以期更好的發(fā)展。

3.5 研究方法

質(zhì)化研究是通過觀察、參與觀察、深度訪談及焦點(diǎn)團(tuán)體討論等方法來發(fā)現(xiàn)第一手資料,在此基礎(chǔ)上構(gòu)建研究結(jié)果或理論的研究方法。量化研究是運(yùn)用統(tǒng)計(jì)技術(shù)考察“量”的規(guī)律性,從而把握事物性質(zhì)的研究方法。

如表3所示,既非質(zhì)化研究又非量化研究的非經(jīng)驗(yàn)研究達(dá)到了81.4%。這些論文通常都按照概念界定、提出問題、分析對(duì)策這樣的三段式結(jié)構(gòu)來撰寫,研究方法滯后,缺乏創(chuàng)新。

3.6 研究階段

表4反映出,在公共政策研究的論文中,82.9%處于問題描述階段,這說明大部分公共政策研究仍處在研究的初始階段,重復(fù)進(jìn)行著低水平的研究,缺乏深度的挖掘。

4 結(jié)論與啟示

以上的分析表明,近6年來我國公共政策研究在研究者覆蓋范圍、涉及的研究領(lǐng)域方面取得了一定的進(jìn)步,但是表面的繁榮無法掩蓋內(nèi)在的危機(jī):理論體系缺乏創(chuàng)新;研究內(nèi)容有待豐富;研究方法亟待改進(jìn);研究水平有待提高。反映在上面針對(duì)性的統(tǒng)計(jì)分析中,表現(xiàn)為:概念化的研究停留在問題描述階段;研究方法滯后單一導(dǎo)致知識(shí)的積累性不強(qiáng);重復(fù)型研究眾多,缺乏影響力;缺乏強(qiáng)有力的資金支持等。

以上種種問題,究其原因,主要有以下幾點(diǎn):

第一,中國公共政策研究缺乏問題意識(shí)。公共政策是一門實(shí)踐性很強(qiáng)的學(xué)科,其生命力在于要回答中國政治改革和社會(huì)發(fā)展中的現(xiàn)實(shí)問題。目前,大量的研究尚停留在對(duì)西方國家的公共政策理論進(jìn)行介紹的層面,還未將研究重心轉(zhuǎn)向中國的現(xiàn)實(shí)問題。

第二,中國公共政策研究方法單一滯后。大多數(shù)研究者完全是埋頭做研究,采用的絕大多數(shù)是非經(jīng)驗(yàn)主義的方法。非經(jīng)驗(yàn)主義方法也不失為一種方法,但當(dāng)此研究方法比重過高且流于形式時(shí),對(duì)公共政策的研究會(huì)局限在基礎(chǔ)理論層面。由于缺乏質(zhì)化研究和量化研究的有機(jī)結(jié)合,導(dǎo)致公共政策研究成果結(jié)構(gòu)性失衡,缺乏可操作性。

第三,我國公共政策研究的理論和實(shí)踐存在矛盾:從事公共政策研究的專家學(xué)者重理論、輕實(shí)踐,大多進(jìn)行“不出門”的研究;而公共政策的決策者和執(zhí)行者又重視實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、輕視理論的作用。這就造成我國公共政策理論與實(shí)踐的嚴(yán)重脫節(jié),公共政策研究成果的應(yīng)用率和采納率低。

因此,首先我們要加強(qiáng)對(duì)公共政策的理論研究。公共政策研究在我國起步較晚,還未受到足夠的重視,從研究者集中在高校而鮮少有社會(huì)組織研究足可以說明這一點(diǎn)。其次,研究者需要改進(jìn)研究方法,努力提高公共政策的研究水平。我們需要的不是只停留在概念界定、問題描述階段的重復(fù)研究。一門學(xué)科的發(fā)展和繁榮與其研究方法息息相關(guān),我們需要通過摸索形成自己的研究方法體系。再次,還要重視公共政策學(xué)科建設(shè),加大研究基金的扶持力度,為公共政策研究的發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)良好的外部環(huán)境。

我們帶著面對(duì)問題的勇氣去反思已做的研究,雖然中國公共政策研究在目前的環(huán)境下面臨一些困難和問題,但是政策研究多元化、系統(tǒng)化、科學(xué)化的發(fā)展進(jìn)程是大勢(shì)所趨,絕不會(huì)停止。

參考文獻(xiàn):

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[2] 丘昌泰.公共政策:當(dāng)代政策科學(xué)理論之研究[M].臺(tái)北: 巨流圖書公司,1997:1-2,35-49.

篇11

“三圈理論”作為一種案例分析工具，在美國哈佛大學(xué)肯尼迪政府學(xué)院的公共行政案例教學(xué)中得到了廣泛的運(yùn)用。近年來，“三圈理論”這種工具被引入中國，在學(xué)術(shù)界和企業(yè)界都得到了廣泛關(guān)注，其應(yīng)用的范圍大到公共政策的制定，小到一個(gè)工作方案的確定，并且實(shí)施效果良好。本文認(rèn)為以“三圈理論”為戰(zhàn)略分析工具，將其引入到企業(yè)對(duì)管理人員的選任中，能夠有效地分析企業(yè)在選任管理人員時(shí)應(yīng)考慮的問題，并有針對(duì)性的采取改進(jìn)措施，為企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者在管理人員選任中提供針對(duì)性、有效性和科學(xué)性的支撐和依托。

1. “三圈理論”的理論詮釋

“三圈理論”是美國哈佛大學(xué)肯尼迪政府學(xué)院的馬克·穆爾（Mark. Moore）教授提出的[1]，是一種案例分析工具，在美國哈佛大學(xué)肯尼迪政府學(xué)院的公共行政案例教學(xué)中得到了廣泛的運(yùn)用。該理論認(rèn)為[2]，公共管理的終極目的是為社會(huì)創(chuàng)造公共價(jià)值。首先任何一項(xiàng)好的公共政策要具有公共價(jià)值；其次政策的實(shí)施者要具備相應(yīng)能力，以提供管理和服務(wù)；第三是政策的實(shí)施還需得到政策作用對(duì)象或民眾的支持。這就形成三個(gè)相互重疊的圓圈，其中最上面的一個(gè)圓圈代表公共價(jià)值（V）人力資源管理論文，下面左邊的圓圈代表能力（C），右邊的圓圈代表支持(S)（如圖1）。只有三圈相交，即圖中陰影部分，這項(xiàng)政策才可得到有效執(zhí)行，達(dá)到預(yù)期效果。

V: value；C: capacity； S:support

圖1 “三圈理論”示意圖

根據(jù)“三圈理論”，每一項(xiàng)決策都處于由價(jià)值、能力和支持三個(gè)影響因子構(gòu)成的圈形之中的某一區(qū)域中，從而形成了三圈理的主要框架[3]（具體如表1）。

表1“三圈理論”的主要框架

名稱

區(qū)域

篇12

公共政策學(xué)是教育部公共管理教學(xué)指導(dǎo)委員會(huì)要求開設(shè)的所有公共管理類本科專業(yè)的四大平臺(tái)課程之一，首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)公共管理類本科專業(yè)在城市經(jīng)濟(jì)與公共管理學(xué)院開設(shè)，現(xiàn)有行政管理、土地資源管理、公共事業(yè)管理、城市管理等四個(gè)專業(yè)，且公共政策課程均已在上述四個(gè)專業(yè)開設(shè)。因城市經(jīng)濟(jì)與公共管理學(xué)院是我校唯一擁有經(jīng)濟(jì)學(xué)和管理學(xué)兩大學(xué)科交叉優(yōu)勢(shì)的學(xué)院，教學(xué)研究覆蓋區(qū)域經(jīng)濟(jì)和公共管理兩大學(xué)科，因此本文擬在此學(xué)科交叉背景下，針對(duì)《公共政策學(xué)》的課堂教學(xué)思路進(jìn)行探討，以期為公共政策課程教學(xué)改革的進(jìn)一步深化提供參考。以1887年伍德羅·威爾遜（Woddrow Wilson）提交關(guān)于行政研究的論文開始，美國公共行政學(xué)科方始建立。1951年美國政治學(xué)家勒納和拉斯維爾共同主編《政策科學(xué)：視野與方法的近期發(fā)展》一書，該書第一次對(duì)政策科學(xué)的學(xué)科性質(zhì)、研究內(nèi)容、發(fā)展方向作了詳盡的論述，被人們認(rèn)做是公共政策學(xué)誕生的標(biāo)志[1]。中國公共政策學(xué)科于20世紀(jì)80年代中期在引進(jìn)西方政策科學(xué)研究成果的基礎(chǔ)上逐漸發(fā)展起來，目前已成為中國公共管理學(xué)科乃至整個(gè)中國社會(huì)科學(xué)研究領(lǐng)域極為重要且富有活力的一部分。由于在我國發(fā)展較晚，還屬于一門新興學(xué)科。總的來看，公共政策教學(xué)的專業(yè)化人才缺口較大，高校教師在公共政策教學(xué)過程中偏重理論，在關(guān)注社會(huì)公共政策現(xiàn)實(shí)、提出政策解決方案等方面較為欠缺，從而使這門課一定程度上成為“無源之水，無本之末”[2]，在課堂教學(xué)上存在諸多問題。尤其是案例教學(xué)和社會(huì)現(xiàn)實(shí)的結(jié)合不夠緊密。由于選擇合適的案例開展教學(xué)，有助于學(xué)生從“課堂學(xué)習(xí)”到“政策實(shí)踐”的轉(zhuǎn)變與體驗(yàn)，因此案例教學(xué)也是公共政策學(xué)發(fā)源地美國的MPA、MPP教育的基本工具和方法。針對(duì)以上問題，本文試圖結(jié)合我國高校公共政策學(xué)的課堂教學(xué)情況，談?wù)勀壳按嬖诘默F(xiàn)狀和問題。

一、當(dāng)前公共政策學(xué)課堂教學(xué)主要方法

近年來，各高校《公共政策學(xué)》任課教師針對(duì)公共政策學(xué)學(xué)科的復(fù)雜性、多樣性特征，加強(qiáng)理論研究和探討，不斷探索新教法。以首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)、濟(jì)南大學(xué)等高校行政管理本科專業(yè)公共政策課程組為例，主要采用的教學(xué)方法有[3]：

1.教材講授法。多年來公共政策學(xué)在實(shí)踐的基礎(chǔ)上形成了較為系統(tǒng)的理論體系，一般涵蓋西方公共政策學(xué)介紹、公共政策分析的基本理論模型、公共政策概念、功能、類型和公共政策系統(tǒng)、公共政策價(jià)值、公共政策環(huán)境、公共政策的決策體制、政策議程和制定模式、政策工具以及公共政策的執(zhí)行、評(píng)估、終結(jié)等分析過程。教材講授法，一般會(huì)梳理上述基本理論。在講授中，首先介紹公共政策學(xué)的歷史起源；其次介紹公共政策所研究的理論體系；再次介紹公共政策分析過程和具體分析方法。通過教材講授，讓學(xué)生熟悉公共政策學(xué)的基本概念和發(fā)展脈絡(luò)，了解公共政策的主要理論規(guī)范和一般研究方法。

2.案例教學(xué)法。在一般理論分析的基礎(chǔ)上進(jìn)行案例教學(xué)，是公共政策學(xué)課堂教學(xué)的重要授課方式。通過理論和實(shí)踐的結(jié)合來加深對(duì)公共政策學(xué)原理的認(rèn)知，來實(shí)現(xiàn)對(duì)現(xiàn)實(shí)問題更加規(guī)范深入的分析，這是任課教師必須解決的重要課題。解決途徑之一就是案例教學(xué)法。公共政策學(xué)教材內(nèi)容有大段理論闡述。雖然我國公共政策研究起步較晚，但豐富的政策發(fā)展現(xiàn)實(shí)使得可供用以教學(xué)的公共政策案例俯拾皆是。教師可以通過實(shí)踐案例，引導(dǎo)同學(xué)們用所學(xué)理論指導(dǎo)與分析實(shí)踐，在實(shí)踐分析中總結(jié)鮮活理論，提高公共政策實(shí)踐模擬的能力，從而不斷提升理論分析水平和公共政策視野。每堂課可以穿插一到兩個(gè)案例。一般在上一次課結(jié)尾讓學(xué)生們了解素材，然后分組、分班級(jí)或指定幾個(gè)人準(zhǔn)備，在教師講解的基礎(chǔ)上引導(dǎo)重點(diǎn)發(fā)言和集體討論，其他人可以發(fā)表意見。根據(jù)教學(xué)內(nèi)容逐次展開分析。逐日積累，可以整理形成案例庫。一般來說，準(zhǔn)備的同學(xué)都能充分搜集整理相關(guān)資料，闡述時(shí)能做到邏輯清晰，觀點(diǎn)獨(dú)特、立場鮮明，課堂氣氛一般較為活躍。

3.時(shí)事解讀法。公共政策的重要范疇之一就是國家每次召開重要會(huì)議出臺(tái)的重要文件。一方面，處于青春期的大學(xué)生，朝氣蓬勃、對(duì)社會(huì)滿腔熱情、憂國憂民，關(guān)注時(shí)政、關(guān)注國家發(fā)展；另一方面，限于知識(shí)、閱歷、經(jīng)驗(yàn)，大部分學(xué)生對(duì)當(dāng)前的熱點(diǎn)政策問題一知半解、跟風(fēng)趕潮，沒有自己獨(dú)立的觀點(diǎn)和見解，思考問題和社會(huì)現(xiàn)實(shí)結(jié)合不夠緊密，容易陷入“空談?wù)`國”的群體氛圍，急需老師引導(dǎo)。為讓學(xué)生及時(shí)了解和掌握國家重大方針、政策，把握時(shí)政動(dòng)態(tài)，公共政策學(xué)課程組根據(jù)國家重大和主要會(huì)議精神，專門制作專題講座課件，讓學(xué)生了解前沿政策。在解讀時(shí)事政策時(shí)，任課教師還補(bǔ)充講解公共政策基本理論知識(shí)，用理論原理來解釋時(shí)事政策，用當(dāng)前政策來驗(yàn)證理論原理。

二、當(dāng)前我國高校公共政策學(xué)課堂教學(xué)突出問題及創(chuàng)新思路

雖然可以較為深入地講解教材、較為生動(dòng)地分析案例，較為鮮活地結(jié)合時(shí)事，但綜合來看，當(dāng)前我國公共政策學(xué)教學(xué)存在的突出問題主要有以下兩個(gè)方面：

1.理論發(fā)展滯后實(shí)踐，難以和政策現(xiàn)實(shí)對(duì)接。公共政策學(xué)教學(xué)中，理論和實(shí)踐的脫節(jié)現(xiàn)象較為普遍。面對(duì)豐富的政策現(xiàn)實(shí)案例，卻常常發(fā)現(xiàn)難以和社會(huì)的現(xiàn)實(shí)政策實(shí)現(xiàn)無縫對(duì)接。原因在于：一是教學(xué)中的教材理論有余而實(shí)踐不足。限于我國公共政策研究的深度和公共政策學(xué)教學(xué)的歷史，雖然《公共政策學(xué)》等眾多高校的教材不斷更新引用最新的社會(huì)政策案例，輔之以專題講授和案例教學(xué)，但是理論為主、實(shí)踐為輔的根本格局沒有變，教材中大段的理論敘述和現(xiàn)實(shí)常有脫節(jié)現(xiàn)象。公共政策學(xué)的核心特征——實(shí)踐應(yīng)用性沒有得到充分體現(xiàn)。二是理論與現(xiàn)實(shí)差距巨大。講解理論基本上是從科學(xué)性角度來闡述，把標(biāo)準(zhǔn)化、系統(tǒng)化、理想化作為常規(guī)思維來對(duì)學(xué)生進(jìn)行引導(dǎo)教學(xué)。但是現(xiàn)實(shí)、實(shí)踐又是零散、復(fù)雜、多樣、豐富、變化、普遍聯(lián)系的，因此理論與實(shí)踐之間的時(shí)間差距、現(xiàn)實(shí)差距、情況差距都很大，難以即時(shí)跟進(jìn)，超前預(yù)期。

2.教學(xué)內(nèi)容方法單一，難以和社會(huì)發(fā)展同步。一方面，教學(xué)內(nèi)容基本上都是介紹公共政策的概念、學(xué)科對(duì)象、性質(zhì)、范圍，討論公共政策的特征、類型、功能，介紹政策主客體、環(huán)境、公共決策體制和公共政策分析方法的應(yīng)用等內(nèi)容，且常年不變。面對(duì)不斷變化的情況、質(zhì)疑能力不斷提升的學(xué)生、政策分析不斷發(fā)展的現(xiàn)實(shí)，常年不變或極少改變的教學(xué)內(nèi)容難以滿足不斷發(fā)展的政策現(xiàn)實(shí)。

另一方面，雖然近年已經(jīng)改觀很多，但公共政策研究領(lǐng)域重規(guī)范分析、輕實(shí)證研究、重定性分析、輕定量研究的傾向仍然大量存在，特別是跨學(xué)科研究、比較研究和系統(tǒng)分析、統(tǒng)計(jì)分析和歷史分析等方法的運(yùn)用較為欠缺。較為單一的教學(xué)和研究方法偏重于灌輸理論知識(shí)，使得深入、豐富的研究方法和課程教學(xué)的結(jié)合在很大程度上脫節(jié)。

從上述問題中可以看出，近年來我國高校公共政策學(xué)課堂教學(xué)仍舊沒有脫離照本宣科的窠臼，并沒有緊緊聯(lián)系豐富的政策現(xiàn)實(shí)實(shí)踐，從根本上進(jìn)行課堂教學(xué)創(chuàng)新。課堂教學(xué)的主體是學(xué)生而不是教師，怎么發(fā)揮學(xué)生的主動(dòng)性、積極性、創(chuàng)造性，從而在鮮活的政策現(xiàn)實(shí)中有所啟發(fā)、有所收獲，才是課堂教學(xué)的靈魂所在。

三、改變思路主要有兩個(gè)方向

1.注重交叉學(xué)科知識(shí)滲透，鍛煉政策仿真實(shí)施能力。公共政策學(xué)的研究對(duì)象和研究內(nèi)容具有跨學(xué)科、邊緣性、實(shí)踐性的顯著特征，公共政策又具有復(fù)雜性、尖銳性、普遍性、專業(yè)性、變化性和發(fā)展性等特點(diǎn)，公共政策學(xué)的課程內(nèi)容關(guān)聯(lián)政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、管理學(xué)、公共管理學(xué)、法學(xué)、系統(tǒng)分析與運(yùn)籌學(xué)等學(xué)科。[4]因此，交叉、綜合、多學(xué)科知識(shí)的滲透和相互聯(lián)系教學(xué)就顯得非常必要。通過在課堂教學(xué)中滲透不同學(xué)科的知識(shí)背景和學(xué)科視角，可以使學(xué)生更好地了解公共政策的基礎(chǔ)理論，更加深入地把握政策對(duì)象，不斷增強(qiáng)公共政策的制定、實(shí)施、評(píng)估、分析等綜合創(chuàng)新能力。在這一方面，首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)城市經(jīng)濟(jì)與公共管理學(xué)院具有天然優(yōu)勢(shì)。我國絕大部分政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、外交等公共政策的著力點(diǎn)都放在城市，且均以經(jīng)濟(jì)管理為主，通過經(jīng)濟(jì)管理手段推進(jìn)國家進(jìn)步和社會(huì)發(fā)展。因此，以經(jīng)濟(jì)學(xué)和管理學(xué)為基礎(chǔ)的交叉學(xué)科教學(xué)具有學(xué)科優(yōu)勢(shì)。在學(xué)生逐步熟悉公共政策學(xué)的基本理論框架知識(shí)的情況下，可以進(jìn)行課堂仿真模擬教學(xué)，通過當(dāng)前我國現(xiàn)實(shí)政策問題的模擬和解決，充分發(fā)揮學(xué)生的創(chuàng)造力和主動(dòng)性，模擬現(xiàn)場情況，進(jìn)行實(shí)時(shí)點(diǎn)評(píng)。

2.創(chuàng)新案例教學(xué)方法，還原政策發(fā)展情景脈絡(luò)。從國內(nèi)來看，目前公共政策學(xué)的案例教學(xué)，或者如前所述以專題講座法形式出現(xiàn)，或者以典型案例形式進(jìn)行，均存在著不夠系統(tǒng)、脫離實(shí)踐、單向講解等弊端，不能真正把公共政策學(xué)的原理應(yīng)用于實(shí)踐而又能高于實(shí)踐——即通過學(xué)習(xí)理論知識(shí)來拿出解決現(xiàn)實(shí)政策問題的辦法。

為實(shí)現(xiàn)課堂教學(xué)和現(xiàn)實(shí)情況的無縫對(duì)接，應(yīng)給同學(xué)們以公共政策實(shí)踐的機(jī)會(huì)來深入了解。這一機(jī)會(huì)可以從到公共政策制定相關(guān)部門參訪、請(qǐng)國家機(jī)關(guān)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)或相關(guān)人員講座、通過課題研究復(fù)證公共政策產(chǎn)生流程等三個(gè)方面著手，不斷錘煉學(xué)生的政策分析和思路創(chuàng)新能力。

參考文獻(xiàn)：

[1]陶學(xué)榮.公共政策學(xué)[M].大連：東北財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2006.

[2]王筱靜.2011年MPA系列講座——公共政策學(xué)的引進(jìn)及其中國化[J].北京科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2011，（02）.

篇13

關(guān)鍵詞:第三部門，政府，公共政策，管理

前言

1.1選題動(dòng)機(jī)與研究價(jià)值

現(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)多元、民主、法治與開放的社會(huì)，它的一個(gè)重要特征就是公共管理主體的多元化，即政府、市場、第三部門和公民共同治理社會(huì)，隨著我國改革開放不斷地走向深入、社會(huì)轉(zhuǎn)型進(jìn)一步地展開，以及公共管理社會(huì)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，第三部門正在逐漸發(fā)展和壯大起來，第三部門問題研究也由此成為公共管理的重要問題和前沿問題，在我國當(dāng)前社會(huì)，進(jìn)一步培育和發(fā)展第三部門，還是構(gòu)建以“民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處”為主要特征的社會(huì)主義和諧社會(huì)，以及以第三部門為基石的公民社會(huì)的重要內(nèi)容。因此，對(duì)于21世紀(jì)的中國來說，第三部門的發(fā)展水平和規(guī)模將在很大程度上標(biāo)志著中國社會(huì)文明進(jìn)步和現(xiàn)代化的進(jìn)程。

同時(shí)，處在社會(huì)轉(zhuǎn)型階段的政府，其角色定位與功能發(fā)揮也成為一個(gè)新的關(guān)注點(diǎn)。作為傳統(tǒng)公共管理的唯一主體，政府積累了大量有形的和無形的資源，基于這樣的資源優(yōu)勢(shì)以及它作為權(quán)力掌握者的優(yōu)勢(shì)地位，政府仍然是現(xiàn)代公共管理的主導(dǎo)力量，這也意味著政府對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型負(fù)有更多的責(zé)任。“一個(gè)好的和負(fù)責(zé)任的政府，應(yīng)該積極主動(dòng)地調(diào)整自身的定位，促進(jìn)社會(huì)前進(jìn)，同時(shí)有意識(shí)地營造良好的政策環(huán)境，有計(jì)劃地培育公民與第三部門的自治能力，并引導(dǎo)、規(guī)范社會(huì)的自治活動(dòng)，從而選擇性地逐步退出直接控制的社會(huì)領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)政府有效治理基礎(chǔ)上的社會(huì)轉(zhuǎn)型。”’

但是事實(shí)上，第三部門在繁榮發(fā)展的背后仍然存在著不少問題，總體呈現(xiàn)弱小態(tài)勢(shì)，真正的職能作用不能得到應(yīng)有的發(fā)揮等，這些問題都跟政府管理上的不到位有著直接或間接的關(guān)系。一是政府對(duì)第三部門的管理缺失，包括信息的缺失，制度體制上的缺陷，以及管理能力的不足等，二是政府管理在實(shí)際操作中也存在很多問題。

因此，本論文以第三部門為研究對(duì)象，對(duì)于正確發(fā)揮第三部門的社會(huì)功能，預(yù)防、緩解、消除各種社會(huì)矛盾，進(jìn)而保持社會(huì)安定有序，對(duì)于推進(jìn)公共管理實(shí)現(xiàn)社會(huì)化，對(duì)于促進(jìn)社會(huì)主義和諧社會(huì)與中國公民社會(huì)的構(gòu)建等，無疑都是一個(gè)極富理論和現(xiàn)實(shí)意義的課題。

同時(shí)，政府仍然擔(dān)負(fù)著管理社會(huì)，包括對(duì)第三部門進(jìn)行合理有效監(jiān)管的職責(zé)，本文選擇了從政府公共政策管理的角度出發(fā)研究第三部門及其治理路徑，這對(duì)于政府實(shí)現(xiàn)與第三部門的互動(dòng)即以政府改革中進(jìn)行的角色轉(zhuǎn)換來促進(jìn)第三部門的成長發(fā)育，并以第三部門的良好治理框架來推動(dòng)政府加快職能的轉(zhuǎn)換，也有著重大的現(xiàn)實(shí)意義。

1.2基本思路與分析框架

“第三部門”的概念是美國學(xué)者列維特(Levitt)1973年首先提出來的，盡管從‘王名，賈西津.中國NGo的發(fā)展分析〔J].管理世界，2002(8):40碩士論文政府對(duì)第三部門的公共政策管理研究世界范圍來看，第三部門的產(chǎn)生由來已久，但是至今仍然沒有形成統(tǒng)一的、普遍認(rèn)可的定義，各個(gè)國家在對(duì)第三部門的稱呼、內(nèi)涵和外延的界定上存在著較大的差異。我國學(xué)者在這類概念上也是見仁見智，他們根據(jù)自己的見解和偏好，對(duì)此形成了以下一些稱呼:非政府組織(NGO)、非營利組織(NPo)、民間組織(CivilGroup)、社會(huì)團(tuán)體、志愿者組織(Vo)、公民社會(huì)(eivilSociety)、第三部門(Thirdse。tor)，也有稱為非政府公共組織的(汪玉凱等)。