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篇1

目前，我國各界對發展循環經濟的必要性、緊迫性已達成共識，國家也已經頒布了《清潔生產法》、《節約能源法》等相關單項立法，但是循環經濟基本法以及一些重要領域的立法仍付諸闕如；政府、企業和個人在循環經濟促進方面的責任與義務、管理體制等規定不明確，可操作性較差；推動循環經濟發展的外部動力和內部激勵機制沒有真正建立。資源節約、環境友好型社會的形成不僅取決于人們思想觀念的轉變，更重要的是一切社會成員在生產、流通、消費、決策過程中的具體行為都要符合循環經濟的要求。由于自愿履行具有較大的不確定性，法律制度對于增進人類交往中的相互信賴和合作、抑制任意和機會主義具有不可替代的作用，通過立法合理界定法律關系主體的循環經濟促進義務與責任，對于推進循環經濟發展具有重要意義。

1 循環經濟促進法律責任的基本含義

1.1 循環經濟促進法律責任是一種法定義務

對于法律責任有廣義和狹義的理解。廣義的法律責任，是一般意義的法律義務的同義詞，即第一性義務，包括法定的作為不作為義務。狹義的法律責任則是指違法行為引起的不利法律后果。［1］本文主要在前一種意義上使用法律責任的概念，即主體基于特定身份負擔的角色義務以及對特定事項的發生、發展、變化及成果負有的積極助長義務。

筆者以為，循環經濟法律關系是法律規范調整與循環經濟促進有關的生產、流通、消費、管理活動而形成的人與人之間的權利義務關系。循環經濟法律關系的主體包括生產者、銷售者、回收利用者、消費者、中央和地方政府等。循環經濟促進法律責任則是指這些主體基于不同身份對循環經濟負有不同的積極助長義務。

1.2 循環經濟促進法律責任是共同而有區別的責任

發展循環經濟需要政府、企業和消費者分擔積極助長義務，各自承擔角色責任。主體的身份、職能、優勢不同，承擔的循環經濟促進法律責任內容就不同。從主體角度看，循環經濟促進法律責任不僅僅包括生產者責任、銷售者責任、回收利用者責任等企業責任，還包括國家責任、消費者責任。

國家、企業、消費者并存于一個社會共同體，對發展循環經濟共同負有不可推卸的積極義務?！跋嚓P力量之共同合作、相關當事人之共同負責及共同參與環境保護的事務才能達到個人自由及社會需求一定的平衡關系?！保?］發展循環經濟，實現人與自然的和諧共存，是一個長期的艱巨的系統工程，涉及生產、流通、消費、回收利用和處置各個環節，需要利害關系各方的廣泛參與、協作和共同努力。要注重發揮政府、企業和公眾等主體在發展循環經濟中的積極性，形成推進循環經濟發展的整體合力。

國外發展循環經濟的成功范例也表明各利益群體共同履行責任、分工合作的重要性。在德國，由生產者、銷售者、生產者責任組織、再生利用和處理業者、消費者、地方政府回收利用機構、政府主管當局共同參與的廢物管理體制，既節約了管制成本，又降低了原材料消耗和污染物排放、提高了廢物管理效率。歐盟國家在總體上雖然一直強勢推行延伸生產者責任，但產品導向環境政策總體上仍然是經濟刺激和命令-控制手段的混合體，產品環境責任被視為一種分擔的責任。

1.3 循環經濟促進法律責任以清潔生產、能源節約、生態設計、可持續消費和環境友好的廢物管理為主要內容

循環經濟法律責任體現為主體在生產、流通、消費、政策制定等各種活動中為推進循環經濟履行積極助長義務，雖然產品整個生命周期環境影響控制始終是循環經濟促進的主要內容，但是參與人類經濟系統循環的不僅僅是產品，還有其它物質和能量，如政府制定法律法規、進行消費者教育、節約能源和資源的活動、開發生態住宅、發展生態農業、居民為生活垃圾支付處理費等活動，未必與產品直接有關。因此循環經濟法律責任不應以產品責任為限，其內容應涵蓋更廣義的資源節約、清潔生產、廢物管理、綠色消費活動。有學者認為，循環經濟立法主要應調整六個方面的社會關系，包括“資源綜合利用、清潔生產、廢料回收與再生利用、綠色消費、循環經濟產業園區、循環農業”［3］。

2 循環經濟促進法律責任設計的理論依據

環境的外部性及其內部化理論是制定環境政策的重要經濟學理論基礎，循環經濟促進法律責任設計也應當以它為邏輯起點，從中吸取理論的營養。環境法基本原則對循環經濟法律責任配置也具有重要指導意義。

2.1 經濟學理論基礎――環境外部性及其內部化理論

2.1.1 環境外部性理論

外部性是指在生產或消費過程中所產生的外溢效應，即當事人的行為對旁觀者福利的影響。好的、積極的影響為正外部性，壞的、消極的影響為負外部性。外部性產生的原因是私人成本或收益與社會成本或收益的差異。外部效應會導致價格扭曲，信息傳遞失真和經濟效率的損失。企業或個人進行決策的時候，總是將私人實際承擔的成本和收益進行比較。如果無需對外溢成本進行賠償，就會傾向于過度從事此類活動，如果不能為外溢收益獲得補償，就會傾向于減少此類活動。環境污染是負外部性的典型范例。

2.1.2 外部性內部化的思路

西方經濟學認為，在市場經濟條件下，市場和政府是解決外部性問題的兩種主要力量，但都有其局限性。環境政策的目標是實現社會最佳污染水平――減少一個單位的污染或廢物的邊際社會收益等于減少它的邊際社會成本，從而實現經濟效率和社會總體福利最大化。環境政策工具的選擇需要成本收益分析的支持，如果因為某些原因不能維持最有效率的環境外部性水平，至少應當選擇能以最低成本達成目標的手段。

2.2 環境法基本原則

2.2.1 預防優先原則

一般認為，環境預防行為有三個層次：對具體環境損害風險的抵抗、對環境危險行為的預防、對未來環境的預先保護。循環經濟法律制度強調廢棄物管理遵循抑制產生、減少產生、再利用、資源化、熱回收、無害化處置的先后次序，體現了“資源預防”的精神。

2.2.2 環境合作原則

政府、社會公眾、企業等所有環境使用者，都負有保護環境的責任，國家與社會力量在環境保護領域必須共同合作。循環經濟促進法律責任強調分工協作，就是這一原則的集中體現。

2.2.3 環境責任原則

（1）污染者負擔。強調環境使用者自行負擔成本，積極避免對環境產生污染和排除對環境造成的負擔。

（2）共同負擔。如果環境污染和損害無法確定的歸屬于某一主體，則以整個社會的費用來負擔預防、整治責任，此時國家、社會公眾成為責任主體。

（3）集體負擔。環境污染和損害的成本與費用可以由造成同一污染類型的污染者全體負擔，以彌補個別污染者負擔能力的不足［2］。

污染者負擔是環境責任的基本原則，但在污染者不明、賠償能力不足等情形，共同負擔和集體負擔有其價值。各國循環經濟促進法律中政府責任、企業責任和公眾責任的配置，都體現了環境責任原則。

3 循環經濟促進法律責任的內容

循環經濟促進法律責任的主要包括國家責任、企業責任和消費者責任，下面以德國《循環經濟與廢物管理法》和日本《循環型社會形成推進基本法》及相關立法為例，對其內容作簡要說明。

3.1 國家的循環經濟促進法律責任

傳統的廢物管理體制是由納稅人付費、政府運作的，制造商產品的環境影響外部化為社會成本，造成社會福利損失。發展循環經濟、節約資源和保護環境具有公益性特點，產生外溢收益。國家干預是外部性內部化的重要途徑，國家應發揮在循環經濟促進中的主導作用，對于負外部性予以抑制，對于正外部性進行補償，充分利用強制、促導、參與等手段，引導和規范傳統經濟向循環經濟的范式轉換。國家責任的具體內容是：

（1）制定并監督實施符合循環經濟要求的基本法律、政策、標準和要求。國家作為公共利益的天然代表者，在推進循環經濟發展中應發揮其優勢，制定相應的法律、法規、政策、標準，并監督實施。

德國《循環經濟與廢物管理法》和日本《循環型社會形成推進基本法》都規定，國家有責任按照推進循環型社會的原則制定基本的法律法規、政策、回收和循環利用的標準并強制執行。

（2）直接管制和間接誘導措施相結合，確保企業、國民履行循環經濟促進義務。再利用和再生利用的成本往往高于利用原生材料，由此形成循環經濟的成本障礙。國家應積極運用直接管制和間接誘導進行約束和激勵。如國家通過命令-控制環境管制迫使經濟主體放棄傳統的高消耗、高污染的經濟行為，運用經濟激勵、示范、信息提供、環境教育等手段鼓勵低消耗、低污染的經濟活動，對私人履行提供必要的幫助，鼓勵社會自我管制。

日本《循環型社會形成推進基本法》規定，國家有責任采取管制的或其它必要措施，確保企業履行抑制廢棄物產生、采用環境友好設計、提供必要環境信息、回收和循環利用資源的義務，并為企業產品環境負荷的事前評估提供技術支持和幫助。當循環利用和處置產生環境保全上的妨害時，國家將采取措施要求所涉企業排除妨害、恢復原狀并承擔費用。設立一個由企業出資的基金，以解決企業無力負擔時的費用承擔問題。國家還有責任采取必要措施，確保公眾履行抑制廢棄物產生、使用再生利用制品、協助政府和企業循環利用資源的義務。國家還應確保地方政府制定、實施正確的建立循環型社會的政策。

（3）直接履行廢物管理者責任。企業責任和消費者責任固然可以使外部性內部化，但是有時缺乏效率和可行性。對于廢物的清除，市政部門的作用是必不可少的，通常由其承擔一般生活垃圾的清除以及無主的、不能利用、產生者不打算利用的廢棄物收集、運輸、處理的行動責任。國家建設廢棄物收集、處理基礎設施，是為社會提供公共產品和服務。國家在履行這一責任時，雖然可以委托私人企業為之，但是仍由國家承擔最終責任。如德國《循環經濟與廢物管理法》規定，公共清除人負擔最終清除責任。

（4）履行作為環境資源、產品的消費者的責任。國家機關是最大的消費者，也要承擔消費者責任，尤其是國家機關的守法對于私人有強烈示范作用，因此在諸如政府采購等活動中要力行資源節約、綠色消費、循環利用的義務要求。

德國《循環經濟與廢物管理法》規定，政府、公共機構在制定規章、政府采購、發包工程、簽訂合同等活動中，優先考慮采用或購買符合循環經濟要求的經久耐用、易于修理、可重復使用、可再生利用、少污染的產品或者用再生材料制造的產品。

3.2 企業的循環經濟促進法律責任

企業的循環經濟促進法律責任主要圍繞產品生命周期各個階段的環境影響設定。在資源-產品-廢物-再生資源的經濟循環中，產品無疑起著承上啟下的作用。企業的循環經濟促進法律責任是以生產者責任為中心的。因為生產者最有能力了解產品的環境風險、控制產品環境影響，將研發、回收、再生利用的成本計入產品價格，轉移給最終消費者負擔。生產者決定產品設計，能夠在源頭減少產品的環境影響?！耙陨a者作為切入點引入外部激勵，可以保證激勵信號更為順暢地在產品鏈上下游傳播，更好地起到減少廢棄物、鼓勵再生利用的作用。”［4］生產者責任的具體內容是：

（1）采用無毒、易降解、能耗少、耐用、便于回收和再生利用的環境友好產品設計，減少不必要的包裝。

（2）采用清潔能源，采用資源和能源消耗少的清潔生產技術、工藝、設備，對生產過程的廢料、余熱等綜合利用或提供給其他企業利用。

（3）回收利用消費者使用后廢棄的產品。

（4）提供關于產品成分、耐用性以及產品生命周期的各階段環境影響的信息。

德國《循環經濟與廢物管理法》規定的生產者責任內容包括：設計、制造、銷售的產品必須可重復使用、經久耐用、使用后能夠安全地再生利用或以環境安全的方式處理；在產品制造過程優先使用再生廢料；產品標簽標明污染物、再使用和再生利用的接收、押金支付安排等信息；接受回收的產品和使用后的殘余廢物，進行再生利用或處置。

為緩解不可再生資源的消耗，英國1989年的《電力法》規定了可再生能源供電配額制。以法律形式要求每一個地區電力公司承擔“非礦物燃料義務”（NonFossil Fuel Obligation）,即提供一定比例的用非礦物燃料（如風力、太陽能、沼氣、生產生活垃圾、潮汐、地熱）生產的電力［5］。

3.3 消費者的循環經濟促進法律責任

產品交付后即處于消費者實際占有控制之下，消費者對產品的使用和處置方式對資源節約、回收、循環利用具有決定性影響。消費者的選擇決定著生產的方向、規模和程度。消費者可以通過“綠色購買”影響市場競爭，從而間接影響生產者行為，成為法律責任之外促使生產者改進設計和清潔生產的一大推動力。另外，國家和企業履行其各自的循環經濟促進責任需要消費者的參與和協助。沒有消費者的協助，生產者難以順利回收自己的報廢產品。消費者責任的具體內容是：

（1）消費者通過支付價格為產品的環境影響承擔經濟責任。

（2）消費者有義務協助生產者收集、分類、循環利用廢物，遵守相關集中收集、處理的法律規定。

（3）可持續消費義務。

日本2001年實施的《家電回收法》規定消費者有回收和循環利用廢棄家電以及負擔部分費用的義務。 奧地利、德國等國通過實施押金-返還制促使最終消費者繳回廢棄物。日本《循環型社會形成推進基本法》規定公眾有責任抑制產品變為廢棄物、促進產品的適當循環利用；遵守國家或地方政府的適當處置產品的有關政策和措施，盡可能長久的使用產品和再生利用產品。

4 循環經濟促進法律責任配置――以產品廢棄后管理為例

國家、企業、消費者的循環經濟法律責任的內容前文已經述及，但各方法律責任的妥當配置仍需根據具體國情衡量，尤其是產品廢棄后管理，收集、分類、再利用、再生利用，有關法律責任、行動責任、經濟責任如何在主體間分配，關乎社會公平、經濟效率和各方利益，需要進一步探討。

4.1 歐美的認識分歧――延伸生產者責任vs.延伸產品責任

1990年瑞典的經濟學家Thomas Lindhqvist提出延伸生產者責任（extended product responsibility,簡稱EPR），迅速風靡歐洲和整個世界。EPR主張產品使用廢棄后的管理責任應從以往的政府和一般納稅人轉向生產者，從而使原有的生產者責任向產品生產過程的上游和下游延伸，由生產者負擔其產品整個生命周期環境影響控制的主要責任，包括行動責任、經濟責任、信息責任、賠償責任等。20世紀90年代以后，歐盟通過有關包裝物、汽車、廢舊電子電器等的多個指令強勢推行EPR，使之成為產品導向環境政策的指導原則。

EPR在美國受到部分學者和環保主義者的支持，也遭遇了產業界的頑強抵制和一些人士的批評。有人擔心制造商因此成為垃圾回收專家而忽視產品的消費品質。因為僅僅從環境因素考慮產品設計，生產者或許因為金屬更易于回收而棄用塑料，罔顧后者便于加工和消費者使用的優點。還有人擔心實施EPR可能會與反壟斷法產生潛在沖突。由于規模經濟的需要歐洲實施回收利用的生產者責任組織都是全國范圍的私人壟斷，如德國的DSD，擁有的遍布全國的回收網絡，廢物產業高度集中，非DSD合同方的承運人和再生利用廠商的生意難以為繼，紛紛破產，再生利用行業的有效競爭受到阻礙。這種經營者的聯合經營因為其反競爭效果為美國傳統的反托拉斯法所禁止［6］。

1996年美國總統可持續發展顧問委員會提出“延伸產品責任”（extended product responsibility,又稱 product stewardship）的概念，認為控制產品整個生命周期環境影響的責任應當由消費者、零售商、地方政府、制造商等產業鏈上所有成員分擔，而不應單獨強加給生產者。“延伸產品責任”的責任方式較之EPR更靈活多樣，可以是經濟責任、行動責任、也可以是僅僅提供消費教育――告訴人們如何循環利用。延伸產品責任和歐盟的延伸生產者責任最大的不同在于，產品環境責任由產業鏈上所有成員分擔而不僅僅是生產者，倡導建立企業自愿的、符合成本收益的回收利用體系。

美國聯邦環保局認為，“單獨讓生產者承擔責任不能產生根本性改變，只有包括銷售者、消費者、現有的廢物管理機構在內的共同努力才能尋求一個可行的符合成本效益的解決方案。”（ epa.gov/epaoswer/nonhw/reduce/epr/about/index.htm#content#content）“延伸產品責任”是歐洲EPR制度的分支或改進。雖然生產者在經濟上和技術上較之產品鏈上的其余主體在降低產品各生命周期環境影響方面總是處于最佳位置，強調分擔的責任而不是完全的生產者責任，可以獲得更廣泛的接受。（Gary A. Davis, Catherine A. Wilt, Extended Product Responsibility: A New Principle for Productoriented Pollution Prevention, epa.gov/epaoswer/nonhw/reduce/epr/docs/eprn.pdf）美國加州2003年《電子廢棄物再生利用法》就是這種理念的集中體現。它規定，消費者在購買新電腦、電視機等產品時預付6-10 美元的處理費，由零售商負責收取費用并上繳到指定政府賬戶，由政府利用這一資金組織、補貼再生利用行動。生產者僅負責提品標簽上的環境影響信息、提交關于產品所含有毒物質淘汰、再生利用改進的年度報告。

美國幅員遼闊、資源豐富、人口密度低，建立全國一體化的回收網絡不像歐洲國家那樣具有可行性［7］。由于可以低成本取得紙、塑料、金屬等原材料的供應且廢物處理空間相對充裕，加強環境管制的需求不象歐洲那樣緊迫。加之美國的政策文化強調個人主義和自由，產業集團往往能夠通過宣選戰、游說國會等強力影響環境決策，所以美國至今沒有制定聯邦層次的EPR立法，也沒有建立全國性的回收利用網絡，而是希望通過消費者教育、提高環境意識，鼓勵生產者、銷售者和政府合作等自愿方式而非強制方式促進循環經濟發展。歐盟國家則相反，人口稠密國土面積小，缺乏充足的廢物處理空間，加之歐盟委員會技術專家治理的特點，在政治上較超脫，不易受利益集團的影響，歐洲政策文化強調等級、權威、服從，因此EPR立法得以在歐盟各成員國順利推行。

4.2 關于EPR的限度與妥當性的探討

實施EPR貫徹了污染者負擔，推動了環境政策從關注污染排放等生產過程的外部性轉向關注產品本身的外部性的轉變。生產者承擔產品全生命周期環境影響責任，能減輕政府廢物管理部門的經濟負擔，激勵生產者減少資源消耗、使用再生原料、采用生態友好產品設計,無疑具有進步意義，歐盟國家通過推行EPR，的確達到了降低廢棄物填埋污染和提高循環利用率的目的。但是EPR目標的實現，要求滿足一定先決條件， 這些條件包括：既符合成本效益又可以高質量回收利用的產品設計；銷售回收產品的舊貨市場的發展；回收體系的建立；所有決策者都能獲得充分信息。如果這些條件不能滿足，EPR的效果就要打折扣。有學者指出，對一些復雜產品而言，歐盟的EPR項目并沒有提供預期的生態設計誘因，政府監督成本也增加了［8］。

4.2.1 EPR改進產品設計的效果難以達成

主要原因是EPR面臨個別責任和集體責任方式的兩難選擇。

在實施EPR時，企業實際回收、拆解、循環利用自己的產品，或者企業按自己產品的實際處理成本和環境影響承擔廢物管理的經濟責任，稱為個別責任方式。同行業企業委托生產者責任組織代為履行回收利用行動責任，按產品類別、市場份額而不是根據各自產品的環境影響付費，稱為集體責任方式。

EPR的效果高度依賴產品鏈末端的價格信號和反饋會改變設計和生產決定，因此，個別責任是其有效性的前提。但個別責任在實踐中很難推行，因為追蹤、分類不同生產者的數以百萬計的產品、評估每個產品處理成本的交易成本巨大。對于電子電器等復雜產品，EPR的交易成本，包括生產者單獨收集、跟蹤管理廢物、拆解與處置等，很可能超過這些產品的環境利益。為解決個別責任的高成本、搭便車和孤兒產品問題，許多歐洲國家實行按市場份額付費的集體責任體制。較之個別責任，集體責任形成規模經濟較為經濟可行，但沖淡了必要的價格信號，降低了采用環境友好設計的激勵。 “如果集體責任是實施EPR的主要機制，指望EPR帶來一個環境友好設計的時代，改善產品的環境表現很可能只是一廂情愿?！保?］

4.2.2 EPR不能保證可持續消費

有些學者認為發達國家的高消費水平才是加速能源和原材料消耗、全球環境退化的首要驅動力。EPR把重點放在生產者責任或增加循環利用上，不能遏制消費者不可持續的消費方式。消費者或許會選擇更少包裝的產品而從長期看并不會減少消費本身，因此這種針對消費的環境影響的技術和政策是舍本逐末的。［8］

4.2.3 EPR導致了政府管制的加強，存在管理可行

EPR看上去是一個市場導向的環境政策，但實質上導致了政府管制的強化。EPR立法在諸如標簽、報告、回收、再生利用、材料選擇、產品設計等事項上都包括了實質性的政府干預。歐盟在頒布WEEE指令之外，又頒布了ROHS指令，要求強制性從產品中移除有毒物質，這表明單靠生產者責任不足以充分刺激生產者從產品中移除危險物質。實踐表明，是傳統的命令-控制型的禁令而不是EPR促進了電子產品制造業的全球性改變。“ROHS直接把政府塞進制造商的研發實驗室，在產品設計改進方面似乎是更強有力的推進者?！保?］

管制者很可能面臨監督和處罰違法者方面的巨大監管成本。這對人口眾多、幅員遼闊的國家來說，難以忽略不計。把責任配置給生產者，然后政府監督執行，可能是得不償失的?；诠芾砜尚行钥紤]，EPR的適用是有限度的。

4.2.4 EPR偏離了經濟資源分配與運用的公平性

誰是污染者？生產者生產的是產品而不是廢物，產品的外部性比如廢物處理成本和環境影響是由消費者的消費決定引起的，不是生產者的生產決定引起的，一定意義上消費者才是外部性語境下的污染者，不能簡單把責任完全歸于生產者。

4.3 EPR的替代選擇

與EPR有類似的上下游利益但是交易成本較低的替代的政策工具有預付回收利用費、押金-返還、循環利用補貼等，理應得到足夠重視。

預付回收利用費（Advance Recovery Fee， 簡稱ARF）是要求消費者在購買產品時，向國家支付額外的費用來資助循環利用。收費標準取決于產品體積、重量、類型、成分和環境影響。ARF還為企業保留了創建自己單獨的回收利用系統的可能，它可以是一種“行動或付費”（playorpay）的選擇性體制，公司如果認為創建單獨的回收利用系統更有效益或能提高競爭力的，可以選擇自己行動并免于付費。ARF的優越性在于，一方面有利于實現個別責任，從而促進產品生態設計；一方面為政府建設、運營廢物管理基礎設施提供了穩定的資金來源；此外還有助于消費者了解產品的環境成本和處理成本。

4.4 初步結論

（1）循環經濟促進法律責任的配置應注重成本收益分析。從經濟效率的角度，責任應當分配給產品鏈上能以最低成本避免污染發生的人，即考慮不同責任配置的交易成本。生產者責任的成本收益應當與政府責任、零售商、消費者責任的成本收益相比較。EPR的制度價值還需要根據不同產品類型評估。即便有生產者責任的強烈的理論根據，考慮到實施問題，可能需要做出次佳選擇。與EPR具有類似的上下游利益但是交易成本較低的替代的政策工具的研究應當加強。

（2）循環經濟法律責任的配置要考慮具體國情。美國、歐盟國家不同的國情決定了它們對EPR的態度分歧。我國的循環經濟促進必須從實際出發，注重發揮政府、企業和公眾等主體在推進循環經濟中的作用，形成推進循環經濟發展的整體合力。筆者以為，生產者應當負擔對其產品整個生命周期環境影響控制的主要責任；同時，政府對循環經濟的引導、持續的促進、保障必不可少；消費者履行可持續消費義務、積極參與和協助企業與政府的循環利用行動至關重要。僅僅延伸生產者責任，不能解決所有的問題。

（3）循環經濟法律責任的承擔應當強制與自愿相結合。過多的環境管制帶來巨大的管制成本，固然不受歡迎，但是過分強調自愿遵守也是行不通的。德國的經驗是“在廢物管理方面，依靠企業自愿履行只有在符合成本收益或至少是有競爭利益時才是可行的，沒有適度強制，私人和企業一般不會情愿承擔循環利用成本。”［9］在市場經濟、解除管制的大環境中，國家一方面應當通過經濟激勵誘導社會自我管制，另一方面還應為私人經濟主體的自由決定設限，以保證公益的實現。

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Study on Legal Obligation of Circular Economy Promotion

XU Weimin

篇2

一、循環經濟的概念

我國循環經濟促進法的頒布走過了漫長的道路，直到2009年我國才正式頒布了中國特色的《循環經濟促進法》，該法的頒布在中國的立法史上具有重要的意義。循環經濟的立法目的在于最少的投入，取得最大的產出。我國《循環經濟促進法》中也明確規定了資源的減量化和資源化，實現資源的重復利用和高效利用。從法律的條文可以看出本法是以“減量化、再利用、資源化”為主線的，注重從源頭上實現資源的節約和有效利用。

《循環經濟促進法》的制定是時代的需要，也是現實的需要。大力實施和發展循環經濟，這和我國現階段構建社會主義和諧社會的目標是一致的。但是，從法條本身來看，循環經濟倡導的是一種“資源-產品-再生資源”的多重閉環反饋式集約型經濟模式，立法只是原則上的規定，可操作性不強，缺乏相關的輔法律法規。

從該法的內容來看，《循環經濟促進法》好像更多的是對城市的企業生產的一些抽象性規定，和農村的生產生活、鄉鎮企業的經濟發展水平還存在著巨大的差異，這樣的直接后果就是對《循環經濟促進法》的宣傳和推廣產生很大的阻礙。

二、城鄉二元結構的形成

我國城鄉二元的社會結構問題由來已久。由于農村的生活環境越來越惡劣，生活條件，基礎設施等各個方面都比較落后，使得大批的年輕勞動力涌向城市，農村向城市遷移的跡象越來越明顯。從多年來的發展情形來看，無論是從經濟發展的重心，還是從速度的角度來看，城市和農村都存在著很明顯的差距，這樣就造成了城市和農村彼此獨立起來，經濟發展又不可避免的產生了巨大的懸殊。這樣從整個國家的發展來看，都是產生了重要的影響。現在來看，城市的發展已經進入高速發展的時代，無論是城市的基礎設施，教育，生活水平等都明顯的優越于農村，這樣就導致城市居民嚴重反感污染項目的入駐，也正因為這樣，導致國家在很多時間會選擇在農村引進一些污染嚴重的項目，以達到經濟的發展。

農村的經濟一直不能成為國家的主流經濟，改革開放以來，國家以重工業的發展為核心，忽視農村的發展，導致農村經濟相對落后，交通不發達，勞動力充足卻素質低下，農民的生活水平遠遠低于城市的生活水平。也正是因為這樣，當有一些企業想要落戶農村時，政府往往只是考量它的經濟價值，而忽視了對環境的污染，政府對這些企業的引入，通常采取較為寬松的政策，為了追求經濟增長，往往也是睜一只眼閉一只眼，循環經濟的發展模式被束之高閣。企業選擇在農村扎根，當然也是可以帶來利益的，比如農村的剩余勞動力得到了一定的解決，同時也能夠提高村民的生活水平，這在一定程度上來說是有益的，但是在看到利益的同時，也應該看到其不不利的一面，農村是以種植為主要的生活方式的，農民對土地的依賴是不容小覷的，糧食的安全和增收也同時影響著國家的安定。所以，一旦扎根在農村的污染企業對土地和水體產生影響，其后果是不堪設想的，尤其對人們賴以生存的糧食的生產產生了嚴重的影響，這是難以衡量的，因此，提倡在農村實施《循環經濟促進法》是勢在必行的。

由此可見，城市和農村所存在的巨大差異以及對經濟社會發展的影響是不容低估的，這種差異同時對于實施《循環經濟促進法》具有很大的影響。

三、 城鄉差異對農村實施《循環經濟促進法》的影響

通過閱讀《循環經濟促進法》的內容，我們可以很容易的發現，該法重在對于城市的企業和重工業的規制，在當前中國的國情來看，發展循環經濟，城市和農村的任務顯然是不同的。

（一） 城鄉的基本情況不同，所以法律實施的重點也是不同的

科學技術是第一生產力，這是更古不變的事實，在經濟高速發展的時代，城市已經是人們經濟生活和政治生活的中心地帶，工業的發展是城市發展的主線。這樣就產生一個問題，那就是資源的消耗，環境的破壞，因此城市發展循環經濟的著眼點在于如何高效利用資源，治理工業發展帶來的環境污染問題。由于農村勞動力大量的融入城市，導致了城市生活垃圾的增多，這也是城市發展循環經濟的另一個重要的問題。而反觀農村，糧食問題是最重要的問題之一，在生產糧食的過程中，為了提高產量，農村現在大量的往田地里撒化肥，打農藥等等，這樣就直接造成了對水土的污染，長此以往后果將不堪設想。因此，農村發展循環經濟的著眼點在于如何在農業生產中對于化肥合理消耗和節約的“減量化”。加快農業循環經濟法制建設，發展農業循環經濟可以減輕農業污染，保護農業生態環境和減輕農業生產中農民過量使用化肥、農藥、地膜等對土壤、水體造成的污染?！堆h經濟促進法》中有關于農村發展循環經濟的規定是遠遠不夠的，而且規定的又比較抽象，實施起來存在很大的難度。城鄉工業發展水平參差不齊，循環經濟法律實施所面臨的問題也是不同的。

中國的工業水平現在已經是進入了高速發展的時期，工業園區也相繼建立起來，這些工業園區不僅集合了先進的工業技術，吸收了大量的人才，同時也為循環經濟的發展奠定了良好的基礎。在園區內，企業之間資源整合，為污染治理和廢物的回收利用創造了一定的條件，循環經濟促進法中也提到國家對于工業發展循環經濟的支持，這樣企業也會很好的去遵守和支持循環經濟的發展。企業的做大做強也是發展循環經濟的必由之路，所以相對來說在城市發展循環經濟的阻力是比較小的。

然而，對于農村來說，農村的工業水平遠遠落后于城市，受到農村封閉式的自然經濟的影響，農村的工業往往是技術含量低，粗放型的生產模式，這樣就會造成資源的浪費，環境的污染，同時受到的利益確實甚微的。另外農村的養殖業在排放強度上并不低于工業企業的集約化養殖場，這樣帶來的直接后果是地表水的污染，大氣的惡臭污染。而這些問題在《循環經濟促進法》中并沒有給出明確有效地規制辦法，法律在實踐中的知道意義不是很大。

（二）城鄉人口素質存在差異，這樣導致循環經濟法律實施的基礎不同

農村的廣大農民，其接受不到良好的文化教育，據統計，26.5%的農村人口都是沒有文化，或者是有少許文化的人，從農村循環經濟發展問題的根源可以看出，發展循環經濟的阻力之一就是農村的農民知識水平偏低，沒有發展循環經濟的認知。以目前的農產品為例，現在的食品安全是一個很棘手的問題，而定位到農村，體現在過量的使用化肥和農藥，很多農民為了增產而違法使用國家命令禁止使用的農藥，這樣不僅對人的身體健康造成影響，也會對土壤造成嚴重的破壞。

循環經濟的出臺是社會發展到一定階段的需要，是構建社會主義和諧社會的需要，這部法律的出臺具有很多現實的意義，但是在其實施的過程中，地域、經濟的差異，導致遇到的問題也很多，尤其是在農村中的順利實施是存在很多問題的。

四、 對農村實施《循環經濟促進法》的建議

通過以上的分析，為了使得城鄉協調發展，使得循環經濟促進法無論在農村還是在城市都能夠得到很好的實施，提出以下幾點建議：

（一） 政府主導和市場調節相結合的原則

農村發展循環經濟是以政府的引導為主，政府的相關部門必須要改變原來陳舊的發展觀念，政府擔負起發展循環經濟的責任，積極建立與發展循環經濟相符合的管理體制，引導農業生產者和消費者走循環經濟之路，科學規劃，重點突出。政府要加大財政的支持，制定各種有利于發展循環經濟的激勵措施，減少成本，為循環經濟的更好的發展鋪路。

（二）統籌規劃與綜合利用

農業環境紛繁復雜，存在著很多的影響因素，因此要統籌規劃，合理布局，盡最大的能力減少對農業環境的影響。同時對資源要綜合利用，最大限度的減少農村廢棄物的不合理排放。農業發展循環經濟要秉承減量化和資源化的理念，實現資源的充分利用和消費的綠色化，發揮農業的生態，經濟和社會功能，推動現代農業持續，高效發展。

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二、地方循環經濟立法的注意要點

鑒于我國《循環經濟促進法》已于2009年生效實施，加上貴陽的立法時間較早，有些規定難免變得陳舊，因此簡單復制貴陽立法模式可能并不可行。不過，中國循環經濟的發展正處于起步階段，《循環經濟促進法》的內容也較多屬于引導、促進的規定，總體上主要為宏觀規范，比較抽象和泛化，亟待地方立法的補充和具體化。這樣，當下的地方循環經濟立法大有可為之處，當然在這個立法過程中也要注意以下兩個方面。

一方面，在立法觀念上既要高度認識到循環經濟立法的重要性，又要具有先行先試的創新精神。應當認識到，循環經濟的建立是一個巨大的、長期性的社會系統工程，相應的法律法規在循環經濟目標的實現過程中發揮著重要的保障和導向作用，應當加快制定地方循環經濟法規及其具體實施規定，以使循環經濟的發展有法可依，有章可循。2004年貴陽市出臺《貴陽市建設循環經濟生態城市條例》后產生了良好的效果，這是地方立法勇于創新的一個比較好的范例。它說明，地方循環經濟立法要勇于創新，敢于涉足具有前瞻性的領域，實現法律應有的預見性和指引性的價值和作用。

另一方面，在立法內容上既要避免與上位法相沖突，又要突出特色性和實用性。地方循環經濟立法應以《循環經濟促進法》為基本依據，并有效結合當地人文環境和資源特色以及循環經濟發展的具體情況和特點進行?！堆h經濟促進法》為地方發展循環經濟提供了宏觀的法律指導，其具體的貫徹實施需要相關配套法規的支持。地方上可以根據本地的實際情況，在《循環經濟促進法》的指導下，制定促進當地循環經濟發展的法律法規。地方性法律法規的規定可以是對《循環經濟促進法》的具體化，以使該法在當地的執行更具有可操作性，也可以在該法基礎上，提出當地循環經濟發展的更高目標或標準。此外，還要堅持從實際出發，根據地區特色和資源特色加強地方循環經濟立法。這就要：其一，堅持解決實際問題的立場，突出立法的地方特色，提高立法質量，不追求體系上的完整，減少對上位法的不必要重復。其二，突出規制重點，著力解決能耗高、污染重、影響地方循環經濟發展的突出問題。其三，強化執行力度，對高消耗、高排放的行為有硬性約束。

三、對柴達木加快推進循環經濟發展的立法思考

作為中國的“聚寶盆”，又是國內面積最大（甚至可以說是世界上最大）的循環經濟試點園區，柴達木循環經濟試驗區具有十分豐富的礦產資源等諸多便利條件。就本文論及的地方循環經濟法律制度構建情況而言，迄今已出臺了《青海省柴達木循環經濟試驗區實施意見》、《青海省柴達木循環經濟試驗區循環經濟項目認定管理辦法》、《青海省柴達木循環經濟試驗區總體規劃》和《海西州循環經濟發展專項資金管理暫行辦法》等法律規章和政策性、規劃性文件。毫無疑問，這些規章和文件對柴達木循環經濟的發展都起著非常重要的作用，并且為今后柴達木循環經濟發展的立法也都將起到非常重要的借鑒意義。不過，從長遠的持續發展看，有必要結合《循環經濟促進法》的實施，進一步開展地方循環經濟立法的調研工作，及時制定出《柴達木循環經濟促進條例》等地方性法規，以此不斷完善相關法規法律體系，加快建立和完善循環經濟統計、監管、考核評價辦法，促進地方循環經濟發展。在此結合前述的分析結論，對該條例在內容上的規定要點談談看法。

其一，要建立循環經濟規劃制度。區域性循環經濟規劃是地方政府對當地循環經濟發展目標、重點任務和保障措施等進行的安排和部署，是政府進行評價考核和實施鼓勵、限制或禁止措施的重要依據。因此，要把規劃形成制度化，明確政府和有關主體的義務和責任。同時，為了避免朝令夕改，還應當在條例中規定經過法定程序通過的循環經濟發展規劃，未經法定程序不得擅改。

其二，要明確資源浪費和污染物排放的總量。發展經濟決不能突破本地的環境容量和資源承載力，應把本地的資源和環境承載能力作為規劃經濟和社會發展規模的重要依據。因此，在條例中要明確規定當地政府必須依據上級政府制定的本區域污染物排放總量控制指標和建設用地、用水總量控制指標，規劃和調整本行政區域的經濟和產業結構。

其三，要加強產業政策的規范和引導，強化對高耗能、高耗水企業的監督管理。產業政策不僅是促進產業結構調整的有效手段，更是政府規范和引導產業發展的重要依據。因此，要規定當地政府及主管部門在權限范圍內定期鼓勵、限制和淘汰的技術、工藝、設備、材料和產品名錄。同時，為保證節能減排任務的落實，要對超過規定總量的重點行業的高耗能、高耗水企業進行監督管理。

其四，要建立健全循環經濟發展激勵制度。要拓寬循環經濟融資渠道，建立完善循環經濟多元化的投資機制；建立循環經濟發展專項資金；對循環經濟重大科技攻關項目實行財政支持；對有關循環經濟項目實行投資傾斜；實行有利于循環經濟發展的價格政策、收費制度和有利于循環經濟發展的政府采購政策；鼓勵依靠科技進步，采用降低原材料和能源消耗的無害或低害的新工藝、新技術；鼓勵產業界的創新和開發。

其五，要建立法律責任追究制度。要加強對循環經濟法律法規實施情況的監督力度，對有關主體不履行法定義務的行為規定相應的處罰細則，以對違反循環經濟法律法規的行為進行有力的制裁，保障該條例的有效實施。

此外，還可以結合當地人文背景，規定綠色消費倡導制度，鼓勵和支持公眾參與循環經濟建設。要采用法規形式倡導和促進公眾通過樹立與環境保護相協調的價值觀和消費觀，實現資源的綜合利用。

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一、 加強政府職能轉變,加快政策出臺,是加強技術創新的前提

加強政府服務職能,建立科技管理部門和經濟管理部門聯合工作的機制,統一協調計劃、經濟、科技、財政、稅收、金融、海關和工商部門相應的有關工作,指導、監督企業貫徹落實國家推動企業技術創新的方針和政策措施。簡化政府審批程序,及時處理企業技術創新中出現的困難與問題。改變企業績效評價考核的傳統觀念,確立長期競爭意識,要將新技術、新產品的研究開發,人力資源開發,核心能力的培育和發展等反映企業長期競爭力的指標列入國有企業考核指標體系。大力推進技術服務中心、技術市場等中介服務機構建設,營造有利于提高創新水平的社會環境。加快建立技術創新信息基礎設施,為企業技術創新活動提供及時、有效的信息來源。

同時,國家綜合經濟部門可以通過制定產業政策,鼓勵發展資源消耗低、附加值高的高新技術產業、服務業和用高新技術改造傳統產業。利用國債等渠道進行投資引導,在各行各業促進循環型生產環節的形成。

最后,通過制定綠色采購政策,對使用再生材料的產品實行政府優先購買,以此影響消費者消費方向和企業的生產方向,從而促進循環經濟的發展。

二、加快法律、法規的制訂,是加強技術創新的保障

結合我國國情,加快研究建立和健全循環經濟的法律法規體系。要加快《循環經濟促進法》立法進程,根據這一基礎性法規抓緊制定發展循環經濟的專項法規?，F有的一些環境法規和建立生態工業體系有抵觸,應該進行對已有的部分法律法規進行修改。重構后的法規要充分體現綠色導向和市場手段的作用。

當前要抓緊制定節能、節水、資源綜合利用等促進資源有效利用以及廢舊家電、電子產品、廢舊輪胎、建筑廢物、包裝廢物、農業廢物等資源化利用的法規和規章。研究建立生產者責任延伸制度,明確生產商、銷售商、回收和使用單位以及消費者對廢物回收、處理和再利用的法律義務。通過相關法律法規的完善,推動循環經濟技術的創新的發展。

三、建設以企業為主體、產學研有機結合的技術創新體系,是加強技術創新的基礎

循環經濟技術創新最大的困難并不在于資金的缺乏,而在于循環經濟理念和現實生產的結合。建設以企業為主體、產學研結合的技術創新體系,是推進自主創新的重要舉措。因為技術創新首先是一個經濟活動過程,它是技術、管理、金融、市場等各方面創新的有機結合。企業熟悉市場需求,有實現技術成果產業化的基礎條件,可以為持續的技術創新提供資金保證,能夠形成創新與產業化的良性循環。只有技術創新只有得到市場的認可,才能夠為企業創造合理的效益,才能使創新持續下去。也只有以企業為主體,才有可能堅持技術創新的市場導向,迅速實現科技成果的產業化應用,真正提高市場競爭能力。

四、加大科技投入力度,為技術創新提供資金支持,是加強技術創新的關鍵

國家有關部門和地方各級人民政府有關部門要加大科技投入,支持循環經濟共性和關鍵技術的研究開發。企業要從戰略的高度出發,加大科技投入,多方籌措資金,以保證企業技術創新資金需求。這可以從兩方面著手:一方面強化現有企業自身的融資功能,逐步建立起以企業為主體,多渠道、全方位的資金支持和保障體系。這不僅要求企業家具有創新意識,運用有限資金加大創新投入,而且還要培養一批具有高水平的財務分析人員,充分利用國家政策,在爭取財政資助條件下,采用靈活的融資方式,如銀行信貸,通過產權交易市場等廣泛吸納社會資金。另一方面,優化技術創新的投資結構。運用合理的投資結構,使有限的資金創造效用最大,也是提高技術創新能力所必須的。

五、加強創新人才建設,造就企業家隊伍,努力營造創新文化氛圍,是加強技術創新的核心

加強創新人才和高技能人才隊伍建設,培養高水平的科技人才和富有創新精神的企業家是實現企業長遠發展和自主創新的生命力所在。要高度重視科技人才隊伍建設,一是培養造就一批領軍型科技人才。二是暢通科技人才發展渠道,營造人才脫穎而出的環境,廣泛吸納國內外優秀人才。三是建立技術要素參與分配的薪酬制度,以科技人才的崗位績效為基礎,將技術專利、專有技術、科研成果作為要素參與分配,并根據科技成果轉化的效益科學確定薪酬水平,突出科技人才的中長期激勵。

參考文獻:

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循環經濟是指在人類的生產活動中，控制廢棄物的產生，建立充分利用自然資源的循環機制，把人類的生產活動納入到自然循環中去，維護自然的生態平衡。其本質上是一種生態經濟，它要求運用生態學規律指導人類社會的經濟活動。傳統經濟是一種由“資源――產品――污染排放”單向流動的線性經濟，在這種經濟活動中，人們高強度地把地球上的物質和能源提取出來，然后又把污染物大量地排放到水系、空氣和土壤中，對資源的利用是粗放的和一次性的，通過把資源持續不斷地變成為廢物來實現經濟的數量型增長。與此不同，循環經濟倡導的是一種與環境和諧的經濟發展模式，以期把經濟活動對自然環境的影響降低到盡可能小的程度。

循環經濟是可持續發展的一種模式和戰略。與傳統經濟發展模式相比，循環經濟的核心是以物質閉環循環為特征，運用生態學規律把經濟活動重新組成一個“資源――產品――再生利用”的反饋式流程和“低開采、高利用、低排放”的循環利用模式。在循環經濟中，沒有廢物的概念，每個生產過程中產生的廢物都變成下一個生產過程的原料，所有的物質都得到了循環重復利用，是一種可持續發展的模式。

2、循環經濟的基本原則

循環經濟遵循所謂的3R原則，即減量化（Reduce）原則、再利用（Reuse）原則、再循環（Recycle）原則。

（1）減量化原則

“減量化”要求在再生產的開端，采用資源綜合利用的生產設計和先進的生產工藝，減少進入生產過程的物質量，在源頭上節約資源和減少廢物排放，因此又叫減物質化。在生產過程中，產品制造者通過減少每個產品的物質使用量，通過重新設計制造工藝來節約資源和減少廢物排放；在消費中，人們應減少對物品的過度需求，一方面轉變消費至上的觀念，減少所要購買的產品，另一方面選擇包裝較少、高質量、耐用、可循環的產品。這樣既可以減少對自然資源的壓力，又可以減少垃圾處理的壓力。

（2）再利用原則

“再利用”要求在生產過程中提高資源的產出率，在產品使用的過程中提高利用率，通過再利用，盡可能多次和多種方式地使用人們所買的產品，防止物品過早成為垃圾。在生產中，產品制造者可以使用標準尺寸進行設計，便于零部件的更換，而不必更換整個產品；鼓勵重新制造工業的發展，以便拆解、修理和組裝用過的和破碎的物品；在生活中，人們把一樣物品扔掉之前，應該想一想在家中和單位里再利用的可能性。

（3）資源化原則

資源化原則要求產品完成使用功能后能夠重新變成再生資源，盡可能多地再生利用。資源化是把物質返回到工廠，在那里粉碎之后再融入新的產品。資源化能夠減少對垃圾填埋場和焚燒場的壓力，制成使用能源較少的新產品。資源化有兩種不同的方式：①最合意的資源化方式是原級資源化，即將消費者遺棄的廢棄物資源化后形成與原來相同的新產品（報紙變成報紙、鋁罐變成鋁罐，等等）。②資源化的第二種方式是次級資源化，即廢棄物被變成不同類型的新產品。原級資源化在形成產品中可以減少20-90%的原生材料使用量，而次級資源化減少的原生物質使用量最多只有25%。

“3R”原則是循環經濟最重要的實際操作原則。它的目標不僅僅是將廢棄物資源化，而是要求在經濟流程中系統地避免和減少廢物的產生，從而減少自然資源的耗竭，減少由線性經濟引起的環境退化。循環經濟的3R原則在實踐中其重要性不是并列的。首先要減少經濟源頭的污染物產生量，因此工業界在生產階段和消費者在使用階段要盡量避免各種廢物的排放；其次是對于源頭不能削減的污染物和經過消費者使用的包裝廢物、舊貨等要加以回收利用，使它們回到經濟循環中；只有當回收利用都不能實現時，才允許將最終廢物進行環境無害化處置，使得循環經濟的整個過程實現閉合。不能把循環經濟歸結為再生利用，再生利用只是循環經濟的一個環節。

二、循環經濟的戰略定位

1、發展循環經濟是落實科學發展觀，構建和諧社會，實現經濟、社會和環境相協調的發展模式。

傳統經濟以大量消耗資源和排放廢物來實現經濟的增長，忽視了經濟結構內部各產業之間的有機聯系和共生關系，忽視了社會經濟系統和自然生態系統之間的物質循環和能量流動關系，形成了高開采、高消耗、高污染、低效益的線性經濟發展模式，導致許多自然資源的短缺和枯竭，造成了嚴重的環境問題。循環經濟以協調人與自然關系為準則，模擬自然生態系統運行方式和規律，促進資源的永續利用。同時，循環經濟還可以拉長產業鏈條，推動一系列新興產業的發展，增加就業機會，促進社會發展。因此，大力發展循環經濟，能夠從根本上解決中國在發展過程中遇到的經濟增長同環境資源之間的尖銳矛盾，實現經濟、社會與環境協調發展。

2、發展循環經濟是走新型工業化道路，加快推進全面建設小康社會的戰略體現。

循環經濟是生態經濟的實踐形式。循環經濟將現代科技成果和生態系統理念引入經濟運行機制，將環境和資源保護滲透到經濟活動的全過程，從生產的開端就注重了經濟建設、環境保護和節約資源的協調統一，從而使可持續發展成為可能。要實現現代化和全面建設小康社會的奮斗目標，必須走新型工業化的道路，確立良性循環的經濟發展模式。

3、發展循環經濟是轉變經濟增長方式，從整體上降低資源消耗的必然選擇。

傳統經濟對資源的依賴性比較大，以工業為例，采掘業、原材料工業所占比重超過50%，資源型、初加工型和粗放型工業占主導地位，導致資源的承載力下降，后備資源不足。循環經濟通過對自然資源的綜合利用，可以從根本上達到節約資源的目的。例如利用一噸廢紙可以造紙800千克，不僅可以節約木材、節約能源，還可以減少排放大量的廢水，減少對環境的污染。實現了節能、降耗、減污、增效的統一。循環經濟通過推進資源利用方式從粗放型向節約型轉變，使社會生產從數量型的物質增長轉變為質量型的經濟和服務增長，實現經濟增長方式的轉變，緩解經濟發展和資源不足的矛盾，是實現可持續發展的有效途徑。

三、我國發展循環經濟的現狀和未來的構想

1999年以來，國家有關部門將發展循環經濟、建設生態工業園區作為提高區域環境質量、促進區域可持續發展、實現區域環境和經濟雙贏的一個重大舉措，從宣傳、技術研究、理論探索、政策引導和試點等方面做了大量工作。歸納起來，我國發展循環經濟主要在3個層面上進行了探索和實踐并取得了顯著成效。一是在企業層面上積極推行清潔生產。我國是國際上公認的清潔生產搞的最好的發展中國家。2002年我國頒布了《清潔生產促進法》。二是在工業集中區建立由共生企業群組成的生態工業園區。在大力推行清潔生產的基礎上，從建設生態工業園區起步積極進行循環經濟試點，按照循環經濟和生態工業的理念對全國的經濟開發區和高新技術開發區進行改造。這些園區都是根據生態學的原理組織生產，使上游企業的廢料變為下游企業的原材料，盡可能減少污染排放，力爭做到“零排放”。通過園區內副產品、能源和廢棄物的相互交換，形成了比較完善的閉合生態工業體系，實現了園區資源的最佳配置和高效利用，為產業結構調整和解決結構性污染問題開辟了新路。三是在城市和省市區開展循環經濟試點，逐步建設工業、農業和社會生活三大循環體系，將區域或城市中的物質流、能量流和信息流有機結合起來，在區域層次上探索循環經濟發展模式。

作為一種新型的先進的經濟形態，循環經濟也和知識經濟一樣，是社會進步的必然產物，經過十幾年的實踐，如今已逐漸成為經濟社會發展的一種潮流和趨勢。在落實科學發展觀和全面建設小康社會的進程中，我國把發展循環經濟的理念貫穿到經濟社會發展中去，使循環經濟變成企業、政府和公眾的自覺行動，成為新時期環境與經濟有機結合、協調發展的重要模式。

1、加快循環經濟的法律法規體系和政策體系建設。發達國家的實踐表明，發展循環經濟，必須建立法律法規體系，使其有法可依、有章可循。在今后發展循環經濟的過程中，應借鑒國外的經驗，從我國的實際出發，本著充分體現市場手段和自愿性的原則，盡快研究制定循環經濟促進法、資源循環利用法、循環經濟企業投融資法、可持續消費法和實體法等相關法律法規體系。通過立法的方式，制定適合我國國情的循環經濟法律，使各級政府、企業界和全社會都了解推行循環經濟的重要意義，明確全社會發展循環經濟的方向和途徑，以及各級政府和有關部門在推進循環經濟方面的責任和義務，制定和完善鼓勵支持循環經濟的政策體系，鼓勵企業循環利用資源，鼓勵消費者實行綠色消費，鼓勵民間向循環經濟和生態資本領域投資，培育優質資源，興辦循環利用資源和資源再生產業。與此同時，應建立和完善強制性的污染排放標準和排污收費制度體系，用經濟手段和技術手段推進循環經濟。對污染大戶和重點排污行業，應嚴格控制污染排放，尤其對冶金、化工、食品、造紙等行業，要強制淘汰落后技術和生產工藝，推行清潔生產體系，促進其降低資源能源消耗和排污強度。

2、優先進行發展循環經濟制度框架和規劃框架的設計。循環經濟的發展需要改變現有的利益格局，把生態環境和資源作為生產要素進入市場“流通”，因此，應首先設計一種制度框架，明確生態環境和資源的產權關系，建立適應市場經濟的交易機制。目前，在我國試點的生態省、生態市、循環經濟省市中，普遍存在著重視生態技術而忽視制度建設的問題。應充分認識制度建設的重要性，優先進行制度框架設計?；静僮髂Ｊ绞牵哉鳛橥七M主體，建立政府推動、技術帶動、市場拉動的循環經濟制度創新機制。在此基礎上，要制定發展循環經濟規劃，按區域特點確定發展的重點領域和重點產業。城市地區應以清潔生產、節約資源和資源化利用為重點，提高資源的利用效率。農村地區應以生態農業、有機農業和綠色產品、有機食品為重點。

3、深化循環經濟技術支撐體系的開發和研究。循環經濟本身也是一種效益經濟，最大限度地提高資源的利用效率，減少生產和消費過程中資源和能源的消耗以及污染物的產生和排放，實現經濟效益和環境效益的統一，是發展循環經濟的基本要求和基本技術思路。因此，循環經濟技術支撐體系應主要包括適應市場需求的綠色產品技術、資源深度加工延長產業鏈條的高新技術、生產過程中的清潔生產技術、廢棄物再生利用的資源化技術、有利于消除污染物的環境工程技術。通過采用清潔生產技術，推廣無害或減害的新工藝、新技術，大力降低原材料消耗和污染治理成本，盡可能把污染物排放消除在生產過程之中，實現少投入、多產出、低污染、高效益。

4、加強循環經濟的宣傳和交流。國內外的實踐證明，推行循環經濟的障礙之一是宣傳和信息交流渠道不暢通。目前仍有一些政府、企業和公眾對實現循環經濟和發展生態工業的價值、策略以及效益等缺乏認識。有關部門應加大發展循環經濟宣傳力度，引導各級政府將循環經濟的理念引入地區經濟結構調整和改善區域環境質量之中，引導企業把循環經濟理念融入企業發展和企業文化之中，讓各級政府和企業領導樹立循環經濟的新概念、新思維。實施循環經濟還需要根植于全社會的生態文化的支持，生態文化是循環經濟建設的靈魂，要在全社會普及生態文化，促進人們思維方式、生產方式和消費方式的轉變，形成發展循環經濟的濃厚氛圍。使循環經濟由少數部門關心向經濟、社會各部門拓展，讓全社會都認識到循環經濟是實現小康社會的重要途徑。

五、發展循環經濟與振興吉林老工業基地同步前進

吉林省是老工業基地，要使其成為新型工業基地，必須轉變資源依賴型的產業結構和粗放型的經濟增長方式。在振興吉林老工業基地的過程中，引入循環經濟理念，把經濟結構調整和產業結構調整同解決結構性污染結合起來，通過實施減量化、再利用和再循環的3R原則，依靠技術和政策手段調控生產和消費過程中的資源能源流程，將傳統經濟發展的“資源―產品―廢物排放”線性物流模式，調整改造成為“資源―產品―再生資源”的閉環物質循環模式，拉長資源能源利用鏈條，提高資源能源利用效率，減少廢物排放，取得最佳的經濟效益、社會效益和環境效益。

吉林省把發展循環經濟同振興吉林老工業基地結合起來，要從省情出發，因地制宜，在3個層面上繼續推動循環經濟和生態工業試點。第一，在企業層面上，應選擇典型企業和大型企業進行單個企業的循環經濟試點，培養一批生態工業企業，通過產品生態化設計，推行清潔生產，建立企業循環經濟模式。第二，在區域層面上，選擇適宜發展循環經濟的區域和適宜建設生態工業園區的區域進行試點，根據生態工業學原理進行生態化規劃、設計和改造，實施生態經濟結構重組，通過企業間的物質集成、能量集成和信息集成，建立企業間的閉路循環系統、廢物交換系統和工業代謝共生系統。第三，在社會層面上，通過廢舊物資的再生利用，建立廢舊物資循環利用機制，鼓勵公眾參與，實現消費過程中和消費后物質和能量的良性循環。

發展循環經濟，在實踐中應注意把握以下問題：

一是轉變觀念。以科學發展觀為指導，更新發展觀念，理清發展思路，辯證地認識物質財富的增長和人的全面發展的關系，轉變重物輕人的發展觀念；辯證地認識經濟增長同經濟發展的關系，轉變把增長簡單地等同于發展的觀念；辯證地認識人與自然的關系，轉變單純利用和征服自然的觀念；在發展思路上要徹底改變重開發、輕節約，重速度、輕效益，重外延發展、輕內涵發展，片面追求GDP增長、忽視資源和環境的傾向，加快經濟增長方式的轉變，推進循環經濟的發展。

二是搞好規劃。要結合編制“十一五”規劃，按照科學發展觀和構建和諧社會的要求，在編制總體規劃和各類專項規劃、區域規劃以及城市規劃的過程中，把發展循環經濟放在重要位置。一方面，要把發展循環經濟作為編制“十一五”規劃的重要指導原則，用循環經濟的理念指導各項規劃的編制；另一方面，在各類規劃的編制中，要加強對發展循環經濟的專題研究，加快節能、節水、資源綜合利用、再生資源回收利用等循環經濟重點發展領域專項規劃的編制工作，制定切實可行的發展循環經濟的推進計劃，明確工作目標和重點。

三是調整結構。要按照循環經濟的思路加快產業結構、產品結構和能源消費結構的調整，按照走新型工業化道路的要求，振興裝備制造業，加快高技術產業化，積極推進信息化，采用高新技術和先進適用技術改造傳統產業和傳統工藝，淘汰落后設備、工藝和技術。同時根據資源條件和區域特點，用循環經濟理念指導區域發展、產業轉型和老工業基地改造，促進區域產業布局合理調整。

四是依靠科技。要努力突破制約循環經濟發展的技術瓶頸，重點組織開發有普遍推廣意義的資源節約和替代技術、能量梯級利用技術、延長產業鏈和相關產業鏈接技術以及降低再利用成本等技術，不斷提高單位資源消耗產出水平，盡快使資源消耗從高增長向低增長、再向零增長轉化；使污染物排放量從正增長向零增長再向負增長轉化，從源頭上緩解資源和環境的壓力。

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在產業集群內，具備以盡可能少的的資源消耗和盡可能小的環境代價，取得最大的經濟產出和最小的廢物排放，實現經濟、環境和社會效益相統一的條件。首先，企業地理上的集聚，加大了企業之間的物質、能量和信息流，提高了資源利用效率。產業集群更接近于工業生態系統，通過企業之間的分工協作，實際上形成了類似于生態食物鏈的“工業食物鏈”，增加了物質資源的利用環節，延長了物質資源在系統內的流動鏈條，減少了廢棄物――污染物的排放。其次，通過企業間以及與政府、科研院校等單位的良好的社會關系，更有利于企業之間信息交流，包括清潔生產技術的交流與共享，從而有利于企業生產源頭上控制污染的產生。第三，同類企業地理上的集聚為污染集中治理提供便利，降低污染防治成本。同質（或相近）廢棄物的集聚提高了廢棄物的濃度和回收利用價值，降低了污染物的回收利用價值或治理成本。

產業集群的生態化是指群內一家企業產生的廢物是另一家企業的生產原料，這些企業依照上下游的順序形成高效率生態產業鏈。系統中的物質、能源和信息的流動與儲存不是孤立的簡單疊加關系，而是可以像自然生態系統那樣循環運行。在這種狀態下，沒有絕對意義上的廢料，垃圾也只是被放錯地方的資源。生態產業鏈的結構是決定整個產業集群系統的穩定性和可持續性的關鍵因素，根據企業在系統中的作用和功能不同可以將其分為生產者企業、消費者企業和分解者企業。在生產者企業中包括初級生產者企業（如電廠）、次級生產者企業（如產品加工制造企業）等多級生產者企業；消費者企業包括初級消費者企業、次級消費者企業等多級消費者企業，也包括企業集群系統內外的消費者；分解者企業包括污水處理廠等。

生態效率是指生態資源滿足人類需要的效率,它可看作是一種產出/投入的比值，其中“產出”指一個企業、行業或整個經濟體提供的產品與服務的價值，“投入”指由企業、行業或經濟體造成的環境壓力。產業集群的生態效率是它所提供的產品與服務的價值與其所造成的環境壓力的比值。在產業集群中，最終產品與服務的價值表現為單位成本投入所獲得的價值，可以用資金流衡量；所造成的環境壓力表現為生產系統的資源、能源消耗與廢棄物排放，可用物質流來衡量。產業集群在資金流方面是高效率的，與產業分散布局地區相比，產業集群在物質流方面的效率更高。首先表現在單位“產出”的資源、能源消耗較低。因為能夠更加廣泛地共享基礎設施，所以在基礎設施建設過程中的資源消耗降低，并可進一步降低后續物業管理過程中的資源、能源消耗。還體現在生產過程中的資源、能源利用效率的提高上。其次表現在污染物治理成本較低，單位“產出”的污染物排放較少。產業集群內企業地理上接近，生產方式相近，所產生的污染物種類相同或類似，所以便于污染物的回收利用和集中治理，建立起社會化、市場化的污染治理模式。

產業集群具有提高資源利用效率的天然優勢，要實現產業集群生態可持續發展，必須貫徹和落實科學發展觀，全面提高思想認識，改善產業集聚條件，優化資源配置，構建循環經濟技術支撐體系，加強環境管制，克服產業集群內物質循環缺陷和生態缺位，促進產業集群生態化升級。

一是改善集聚條件，營造良好發展環境。把產業集群發展與經濟社會總體規劃、城市（鎮）規劃、節約型社會和環境友好型社會建設聯系起來考慮和布局，針對不同產業類型和產業發展階段，制定提高生態效率、發展循環經濟的戰略與實施計劃。加快城市（鎮）工業組團和產業集中區建設，集中力量整合提升各類工業園區，提高產業集聚水平。要加強交通、電力、給排水等基礎設施建設，創造生產要素集聚的條件，引導企業在空間地理上相對集聚。積極引導、合理規劃土地使用方向，鼓勵企業集約化用地，鼓勵建設多層廠房，優先滿足成長型企業的小規模用地需求，為中小企業發展提供空間。

二是加強環境管制，推行清潔生產。貫徹實施《清潔生產促進法》和《節約能源法》，通過清潔生產、資源節約、污染治理、綠色營銷和淘汰落后等手段，推動產業集群從高消耗高污染型向資源節約和生態環保型轉變。通過技術改進等手段促進“非清潔型”產業集群的“綠化”。鼓勵現有企業使用清潔資源與環境材料，防止有毒物質、高污染物質的使用；對新進企業的環境影響進行評估，嚴禁高污染企業進入集群。鼓勵用可再生資源替代不可再生資源。利用產業集群強大的社會網絡資源，組織開展創建清潔生產先進企業、環境友好企業活動。提供清潔生產公共品，包括建立清潔生產推進中心、建立完整的清潔生產數據庫和信息系統等。

三是提高生態效率，促進產業集群生態化升級。生態化升級應該與產業集群獨特的空間結構結合起來，可以利用本地社會網絡、企業地理上的臨近性以及生產工藝的類似性等，形成政府推動和市場驅動的運行機制。從最大利用集群優勢出發，把提高生態效率的重點放在集群內部的資源利用效率上，即把目光從生產的末端轉移到生產和資源消費的全過程，找出集群內部的“生態位”缺失，引進能夠彌補這一缺失以利用集群產業鏈條的先天優勢。對產業集群的大宗廢棄物則應特別重視，可利用原有管道設施或者新建專用管道設施對其加以集中回收，通過技術研究與創新對其進行高效利用。

四是加快自主創新，構建循環經濟技術支撐體系。針對產業集群不同發展階段，加快突破制約循環經濟發展的技術瓶頸，逐步建立企業為主、政府支持的循環經濟技術創新體系，研究與開發循環經濟共性技術。因地制宜加快建設面向中小企業的共性技術服務中心，積極開展循環經濟的信息咨詢、技術推廣和技術培訓等服務。支持和鼓勵企業與高校、科研機構聯合開展如再制造關鍵技術、延長產業鏈和相關產業的鏈接技術等的攻關，用高新技術和先進適用技術提升循環經濟水平。

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3、引導社會投資方向的作用。當局通過對環境金融的的政策扶持和輿論導向，可以促進高新生態技術的創新與研發，推動企業向環保、生態金融創新方面進行投資，規范企業健康經營，促進產業綠色發展。

（二）發展低碳經濟的必要性

1、是經濟可持續發展的需要。發展環境金融，對于國家產業升級、經濟力量增強有著重要的影響力。特別對于發展中國家，發展新型綠色產業，極大的促進了經濟的可持續發展和社會的進步。對我國而言，目前生態環境形勢依然嚴峻。盡快轉變經濟發展模式，調整優化產業結構，扶持和鼓勵技術創新，通過金融創新，引導社會經濟向資源節約、環境友好的方向發展成為一種剛性的需要，也是中國經濟可持續發展的必由之路。

2、是推進生態文明建設的重要手段。生態文明是對以往“重視經濟發展，忽視環境保護”戰略的反思和補救。環境金融是補救生態文明建設、優化經濟發展的重要動力。綠色農業、低碳工業、碳金融正是環境金融的具體內容體現。

3、是解決環保籌資難題、調劑資金余缺的重要方式。資金需求量大、籌資難是我國環保事業發展的攔路虎。環保工程如果沒有金融搭臺難以產生經濟價值，對于逐利本性的社會資金來說嚴重缺乏吸引力。僅僅依靠國家政府維持環保投入常出現資金瓶頸和產業困境。而環境金融的投資能夠獲取良好收益和政策扶持，這將激勵大量資金進入環保領域，促進了投資主體的多元化。

（三）深化環境金融創新的建議

與傳統金融相比，環境金融的政策性、產品的先進性、風險管理的復雜性更高,故加快環境金融創新極具意義且極為迫切。而我國未來環境金融的創新發展，需要金融機構和政府聯合推動。

1、推進生態環境的產權明晰，健全制度政策。環境權利的明晰是環境金融發展的基礎，因此首先要推進生態環境的產權明晰與資產化。首先，應對排污權利和相關自然資源進行明確和界定，以奠定市場機制運行的產權制度基礎。其次，應明確規定并處理好環境金融的發展中參與的各主體（政府、金融機構、企業以及公眾）的利益關系。

2、加快環境金融產品創新,實現循環經濟和金融創新的雙贏。將綠色環保理念引入信貸政策制定、融入新產品的產品設計中。大力推動綠色證券、綠色保險、綠色基金等環境信貸創新，創建環保產業投資基金，加強生態金融衍生工具創新。借鑒國際經驗，創新各種碳金融衍生品，如碳遠期、碳期貨、碳期權等，逐步構建我國生態金融衍生產品體系。

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0 引言

經濟發展模式是影響社會經濟全面、協調、可持續發展的重要因素。過去傳統的資源型經濟發展模式，造成了資源的大量消耗和生態環境的破壞，導致了資源枯竭、環境污染、生態惡化的嚴峻挑戰，也制約了社會經濟的可持續發展。我國面對人口眾多、資源短缺的國情，要確保經濟的高速持續發展，不斷滿足人民日益增長的物質文化需要，如果不加快調整結構、轉變增長方式，就會出現資源難以支撐、環境難以容納、社會難以承受、發展難以為繼的窘迫局面。

1 傳統發展模式使生態系統和經濟系統內部失衡

傳統經濟發展是粗放型的增長方式。過去，我們曾經或正在以經濟增長論發展，或將發展等同于經濟增長的發展觀，將實現人的全面需求作為發展的最大動力。這種對人類及人類社會片面關注的結果必然造成生態系統和經濟系統內部失衡。

生態系統的失衡，使生態環境自有的生命支持功能與生態服務功能降低，導致生態資源將可能成為一種新的稀缺資源，甚致造成環境災難。傳統發展模式隨著人口的膨脹和自然資源的大量消耗，在造成自然環境不可逆轉性破壞的同時，也削弱了生態支持能力和服務功能，使生態瀕臨崩潰的狀態。雖然環境影響的滯后性使我們目前無法準確測定人類距離全球生態極限還有多遠，但我們卻清楚地看到全球氣候變暖、水土流失、環境污染、土地沙化、臭氧層空洞等人為因素造成的環境災難，伴隨著人類跨入了21世紀，成為新世紀的難解之結，而且其影響遠遠超出地或的界線。

經濟系統的失衡，使經濟發展的持續能力降低，也阻礙了經濟發展，甚至引起惡性竟爭。其實發展即包括經濟發展，也包括社會發展，還有人與自然的和諧發展。我們在謀求經濟發展的過程中不但要注重實現經濟與文化、政治和環境的相互協調，而且要關注社會發展的人文性和價值性，謀求社會的全面協調可持續發展，從而實現物質文明、政治文明、精神文明和生態文明的全面繁榮。

2 循環經濟的基本模式

發達國家在長期的實踐中，逐步摸索形成了發展循環經濟的四種基本模式，使循環經濟在企業、區域和社會三個層面扎實有效地開展。

一是企業內部的循環經濟模式。基本特征是：通過推行清潔生產、資源和能源的綜合利用，組織企業內部工藝之間的物料循環、延長生產鏈條，減少生產過程中物料和能源的使用量、盡量減少廢棄物和有毒物質的排放，最大限度地利用可再生資源，同時提高產品的耐用性等。

二是區域生態工業園區模式。基本特征是：按照工業生態學的原理，通過企業間的物質集成、能量集成和信息集成，形成產業間的代謝和共生耦合關系，使一家工廠的廢氣、廢水、廢渣、廢熱成為另一家工廠的原料和能源，建立工業生態園區。

三是社會層面廢棄物的回收再利用體系。基本特征是：建立廢舊物資的回收和再利用體系，實現消費過程中和消費過程后物質和能源的循環。

四是社會循環經濟體系。基本特征是：把整個社會作為循環經濟的整體，在經濟發展的同時，實現自然資源消耗最小化、環境負擔最小化，把全社會建成循環型經濟社會。

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一、體制障礙

1.稅收制度上存在的障礙。

（1）增值稅。企業增值稅是我國現行稅收制度中的主要稅收來源，增值稅的計稅依據是增值的比例。雖然現行增值稅法規定，對利用三廢產品生產的產品免征增值稅，對廢舊物資回收企業也實行其他稅收優惠政策，但是我國涉及環境保護的增值稅稅種過少，征收范圍也過小，很多企業均享受不到國家的這些優惠政策。

（2）資源稅?，F行資源稅是針對自然資源的經濟價值而征收的一種財產稅。我國資源稅規定對開采原油、天然氣、煤炭其他非金屬礦原礦、黑色金屬礦原礦、有色金屬礦原礦和生產鹽的7種礦藏品征稅，并按資源自身條件和開采條件的差異設置了不同的稅率。

（3）消費稅。消費稅是對特定的消費品和消費行為征收的流轉稅。目前，我國消費稅包括的11個稅目所涉產品的消費大多直接影響環境狀況，消費稅的征收起到了限制污染的作用。其中，對汽油、柴油和小汽車、摩托車征收的消費稅對環境污染有較強的抑制作用。但總的來說，消費稅對環境保護的程度非常有限，許多容易給環境帶來污染的消費品尚未被列入征稅范圍，如電池、一次性用品、煤炭、化肥、農藥等。我國的消費稅還沒有起到引導公眾綠色消費的作用，還不能適應循環經濟對消費環節的綠色要求。

（4）排污費。排污收費制度建立十多年來，為污染控制籌集了大量資金，對污染防治工作做出了巨大貢獻。但該制度也存在著許多問題：一是收費標準偏低，使得企業寧愿繳納排污費也不愿積極治理污染；二是收費方法不合理，總體上實行的是單項超標排污收費制度，即只對超過濃度標準的排污者征收，且當排放的污染物在同一排污口含有兩種以上有害物質時按最高一種計算排污費，導致排污者僅注重被收費的污染物的治理；三是排污費的使用不合理。我國排污收費制度建立的初衷是用排污費補償治污資金的不足，因此排污費的80%要返還排污者治理污染，但由于沒有相應的約束機制，返還的資金只有少數被用于污染治理。可見，現行排污收費制度不利于企業自覺采納循環生產模式，不利于循環經濟在我國的形成和發展。

2.經濟核算制度上存在的障礙。

（1）會計制度。我國傳統會計只反映了企業主體與企業主體內部的經濟關系，只承認那些能以貨幣計量的并且能用價格確認和交換的東西，未將資源和環境的消耗計入成本，僅計算了微觀的經濟成本，而沒有計算宏觀的社會成本，變相鼓勵了以犧牲環境、透支未來而取得短期利益的做法。

（2）審計制度。傳統審計制度重企事業單位的財政財務情況、輕企業的經濟績效審計，對于環境績效審計更是一片空白。根據環境審計具體內容的不同，還可以將環境審計的具體目標細分為以下四類分項目標：①評價環境法規政策的科學性和合理性，幫助法規政策制定部門制定更加科學合理的環境法規、政策與制度；②評價環境管理機構的設置和工作效率，揭示影響其工作效率的消極因素，提出改進建議；③評價環境規劃的科學性和合理性，幫助有關部門制定出更加科學合理的環境規劃；④評價環境投資項目的經濟性、效率性和效果性，為改善環境投資提出建設性意見。而當前我國的審計制度設計上，無論是國家審計還是獨立審計或者內部審計，這一方面都很欠缺。

（3）GDP核算。傳統GDP核算沒有扣除自然資源消耗和環境污染的損失，因而社會成本和效益并不清晰，既不能準確反映一個國家財富的變化，也不能反映某些重要的非市場經濟活動及社會公眾的福利狀況，特別是不能反映經濟發展給生態環境造成的負面影響。

二、完善對策

1.稅收制度上。與國外相對完善的生態稅收制度相比，我國缺少針對污染、破壞環境的行為或產品課征的專門性稅種，即生態稅收，這就限制了稅收對環境污染的調控力度，也難以起到環保作用。參照發達國家的做法，結合我國實際，筆者認為應該從以下幾個方面著手改進：①增值稅。擴大涉及環境保護的增值稅稅種，讓節約資源和循環利用資源的企業享受到國家的增值稅優惠政策，也可以參照日本采取退稅政策。②消費稅。樹立綠色消費稅的立法理念，將有關措施進一步改進和細化。特別是在實行差別稅率的同時進一步擴大差別稅率的差距。③資源稅。擴大征收范圍，對某些雖可再生但速度緩慢及對國計民生有較大影響的資源也征收資源稅；完善計稅依據，只要自然資源被開采，無論資源是否銷售或自用，開采企業都要納稅。④排污費?？梢詤⒄諊H通行的做法開征污染稅。污染稅的課征對象是直接污染環境的行為和在消費過程中會造成環境污染的產品。

2.經濟核算制度上。

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農業發展到現階段再生產能力受到資源短缺、環境惡化等不利因素的嚴峻挑戰，在新農村建設過程中，農業的不可持續性發展已經成為制約我國新農村建設的重要因素之一，主要表現在：

1. 可利用農業資源相對匱乏：

我國的人均耕地資源遠遠低于世界平均水平并呈逐年下降趨勢，耕地的逐年減少以及人口的不斷增加，加之水資源等農業所需資源的嚴重污染和短缺造成南方沿海諸多省份人均耕地占有率以低于聯合國確定的人均耕地警戒標準。

2. 農業相關資源利用率較低：

土地資源和水資源這兩個農業主要資源整體使用粗放，基本上沒有集約化，資源的產出率和使用率均嚴重偏低，農業秸稈、畜禽糞便綜合利用程度不高，有的秸稈直接粉碎還田，并沒有起到真正的肥效，或者干脆的焚燒，燃燒熱效率低，對環境污染嚴重。

3. 農業生態環境惡化：

近年來，我國的農業生態環境建設以及生態環境的保護工作取得了一定的進步，但是，農業生態環境的整體形勢依然嚴峻，土地的過度利用使土壤狀況逐年惡化，土壤中有機肥含量嚴重不足，土壤沙漠化、鹽堿化嚴重，整體環境的破壞造成極端天氣的頻繁發生，由于整個農業生態鏈的破壞，農業病蟲害嚴重影響著農業生產。

4. 農業環境的破壞造成農產品的污染加劇：

農業環境的污染主要來自于工業以及農業作業過程中的帶入性污染，工業對大氣污染會產生酸雨等大面積影響農業生產。在農業生產過程中，濫用化肥、濫用農藥以及大面積地膜等化學物質的使用對土壤以及水分的損害相當嚴重，進而造成農產品受到污染，農產品的質量安全事故時有發生。

鑒于以上農業發展的現狀，就需要建立一套既保護農業資源又充分利用農業資源；既追求單純的農業經濟又要尋找經濟、社會和生態等三大利益的平衡點。生態農業就由此產生。

二、生態農業與農業循環經濟：

在農村，加大循環經濟的推進力度是建設和諧、節約型社會主義新農村的必然要求，循環經濟是根據農業發展的生態規律，在充分考慮利用自然資源以及環境容量的基礎之上將實際的經濟活動向生態經濟轉變，進而形成一種物質不斷循環，再生利用，經濟效益日益提高的新型的農業發展模式，它追求的是資源能源利用的最大化，生產過程中產生廢物量的最小化，是針對環境和發展之間的矛盾入手，改善農業發展和農民生活，實現農業的循環可持續發展。 發展農業循環經濟事關我國農業、農村以及農民問題，是我國實施新型經濟戰略的一個重要組成部分，意義重大。

三、發展生態農業，促進農業循環經濟發展的對策：

1. 從政府層面加強宏觀引導：

發展生態農業，促進農業循環經濟發展是我國農業發展的一項長期舉措，需要從國家層面上徹底改變傳統的農業發展思維，摒棄原來過于片面的追求經濟增長而忽視環境和資源問題的錯誤理念，放眼于長遠，對農業生態經濟的發展進行宏觀引導以及政策性支持，例如：發展庭院經濟入手，讓農民感受到循環經濟給生產和生活帶來的益處，首先可以建立沼氣的扶持政策，即增強了秸稈的利用效率，又提供了農業生產所需的有機肥料，并且根本上改變了農民的生活方式以及生活狀態。加強輿論引導，資金支持，技術支持，合理布局，合理規劃，建立循環經濟生態示范區，讓農民真正體會到生態農業帶動下的循環經濟給現實生產、生活帶來的改善，給經濟效益帶來了提高。

2. 因地制宜地發展生態農業，促進農業循環經濟發展：

我國農村幅員遼闊，氣候等自然條件也不盡相同，所以說，各地發展生態農業也很難有一個固定的模式，在構建循環農村經濟體系時，應充分考慮當地的自然條件，區域經濟的自身背景，環境的承載能力，并與人文歷史、生活習俗、技術積累充分結合，目前相對成熟的模式有：以土地資源為基礎，以利用太陽能為動力，以沼氣池為轉化紐帶，充分使種植業和養殖業相結合的“四位一體”模式；豬舍、沼氣、果園模式，無論哪種模式都是在充分調動種植業與養殖業的基礎之上，使這兩個行業有機結合，完成資源的互補與循環。

3. 轉變生產生活方式，發展可持續性農業，促進農業循環經濟發展：

在農業生產過程中，嚴格按照統籌規劃發展，努力做到農業生產的無害化，生產過程中的低排放化，對環境的零破壞化，尋求一種高效率，可持續的生產之路，作為農民，要改變臟亂差的居住環境，就必須改變傳統的生活方式，使種植、養殖以及生活區徹底分開。合理處理生活垃圾、作物秸稈、人畜糞便，推廣節水、節肥、節能的新技術，推廣沼氣技術。

4. 努力改善農業和農村的基礎設施，為促進農業循環經濟發展提供硬件支持：

發展生態農業就需要一定的基礎設施條件作為硬件支持，例如，節水灌溉的河道、管道、渠道等設施，農業配套的電網等設施，人畜生活用水設施，鄉村交通設施等等。要想從根本上發展生態農業，這些配套設施的建設是必不可少的。但是不同的地區可根據本地區的經濟承受能力進行階段性，有步驟的改善。

5. 積極探索尋找適合本地區發展的生態農業技術，為農業循環經濟發展助力：

發展生態農業是一項涉及到國家、農業相關部門、農民等多方面的一項繁雜的工程，單純依靠現有的農業技術很難完成生態農業的建立，也就無從談起對農業循環經濟的促進，這就要求我們的國家和政府，農業的相關管理部門，相關研究機構以及農民本身共同研究適合本地區發展的農業經濟技術，并對現行的生態農業技術進行持續跟蹤、改進。努力延長循環鏈，豐富循環的相關因素，同時確保各循環鏈之間的獨立性，建立一套良性的循環系統，真正實現生態環境與經濟技術雙贏。良好的農業生態系統，最重要的是建立一套合理的結構，是物質與能量的傳輸與轉換，實現高效，經濟。這也是發展生態農業的最核心技術。

6. 大力發展生態農業示范園區：

生態農業示范園區是循環經濟的有效載體之一，是在充分運用我國傳統農業幾千年來的發展經驗的基礎之上有效結合，現代農業生產技術的精華而形成的一套適應生態學原理以及經濟發展規律的有效模式，將種植業的發展同農林牧副漁緊密結合，形成大農業體系，帶動整體產業發展，協調農業相關領域的發展，促進技術的提高。生態農業示范園區符合我國國情，具有可操作性，可在我國大面積推廣，是目前發現的具有明顯特色的生態農業發展模式，對促進農業循環經濟發展有著非常明顯的實際意義。

總結：

建設現代農業，完善農業循環經濟模式，是我國農業持續發展的方向，也是社會主義新農村建設的重要內容。目前，我國農業仍處于傳統農業向現代農業的過渡階段，基礎薄弱，實力不足，任務繁多，要如何應對諸多挑戰，應怎樣謀劃發展對策，始終是人們關注的熱點。從人多地少水缺的國情出發，抓住機遇發展現代農業，不僅要提高物質技術裝備水平，而且要充分利用各種資源；不僅要提高勞動生產率，而且要提高土地產出率；不僅要切實轉變農業增長方式，而且要有效保護和改善生態環境，走中國特色的新型農業現代化道路，為社會主義新農村建設打下堅實而牢固的基礎。顯而易見，深入開展農業循環經濟理論與實踐的探討，是前進時代的強烈呼喚，更是持續發展的客觀要求，其重要意義是不言而喻的。

參考文獻：

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[3]梁英香，梁蘭香，嚴惠群.積極探索生態農業模式 努力提升余杭牧業水平[J].杭州農業科技，2007，(05) .

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二、發展循環經濟是解決農村生態環境問題的有效途徑

我國的改革開放首先是從農村開始，并取得舉世矚目的巨大成就，但時至今日，我國農村的發展走的是一條粗放式的發展道路，大多數采用的是高消耗、高排放、高污染。甚至是竭澤而漁的生產模式，造成了環境污染嚴重、水土流失加劇、資源匱乏。就拿農村污染來講，有農業生產造成的以面積污染為主的農獸藥污染、化肥污染、農膜污染和規?；笄蒴~養殖污染；有由小城鎮基礎設施建設正常后產生的生活污染；有鄉鎮企業布局不當、治理不力的工業污染等等，這些都對農村生態環境造成了很大威脅，對不少地方帶來了極為嚴重的后果，要解決這些問題，發展農村循環經濟是最有效的途徑。這主要是，農村循環經濟是通過修復農業生產鏈，有效利用農業廢棄物，提高循環利用率，從而推進農業生態環境的綜合整治，達到解決農村的生態環境問題。

三、發展循環經濟是促進農民增收的有效實現途徑

農民增收是解決“三農”問題的重用內容之一。提高農民收入，改善農民的生活，各級政府都花了大力氣，雖已取得了巨大的成效，但增產不增收的現象相當嚴重，活勞動量的支付與受益，有不少是不成正比例發展的。在農村發展循環經濟，對農產品和畜牧等產品進行深加工，對農村中的大量“廢棄”物進行再利用，比如，以水稻種植為例，水稻——養雞——雞肉加工、出售——雞毛加工——加工的下腳料用于養魚——雞的排泄物加工——有機肥料水稻種植業，甘蔗、玉米等農作物的種植也一樣，只要認真進行循環經濟的運作，農民就能在多個生產環節中得到收益，并且還能促進農業的產業化，為中小城市建設提供大量的就業機會，為就地就近消化農村剩余勞動力創造更多條件。因此，發展農村循環經濟是促進農民增收的有效實現形式。

當前農村發展循環經濟，筆者認為應重點抓好以下幾方面：

1.加大宣傳力度　提高農民發展循環經濟意識

發展循環經濟是緩解資源約束矛盾的根本出路，是從根本上減輕環境污染的有效途徑，是提高經濟、社會和環境效益的重要手段，是一項涉及各行各業、千家萬戶的事業，為此，要充分利用各種媒體開展輿論宣傳和科普教育，大力宣傳和普及農村循環經濟和節約型社會知識，提倡綠色消費觀念，開展生態公益活動，把節肥、節藥、節水、節柴、節糧和垃圾分類回收等變成廣大農民的自覺行動，逐步使廣大農民形成循環型農業和節約型社會的思想觀念、生活方式和消費模式。，改變傳統而落后的生產和經濟增長方式，走發展循環經濟之路，建設社會主義的新農村。

2.建立循環節約型農業

對此一是建立立體種植、養殖模式，以大田作物為主進行三元結構的輪作復種，間套種，并與養殖業結合，達到土地資源的最大利用率：二是建立“種、養、加”一體化與廢棄物資源化利用模式，以種養結合為基礎，種養加一體化開發為重點，廢棄物資源利用為紐帶，實現系統內物質循環利用，全程防護，減少污染，提高效益；三是建立有機農業開發模式，積極發展無公害、綠色、有機農產品的生產，建立生產基地，有效減少化肥、農藥等農用物質使用量和使用強度，降低土壤重金屬、水體營養化等污染程度，改善種植生態環境，提高農產品安全質量；四是建立林業生態工程、畜牧業和水產業的循環經濟模式，確保鄉村的青山綠水永存；五是大力發展農副產品加工，建立加工廢棄物就地利用模式，對于易于腐爛或附加值較低的農產品固體廢棄物、液體廢棄物，采取就地利用的循環模式，確保盡可能少的廢棄物排放。

3.建立節約生態農村

篇12

從環境保護上看，企業在生產過程中，實現了對城市內生活垃圾的有效處理，并變廢為寶，形成了新的產品，必然帶來整個社會經濟結構的調整，產業結構､產品結構都將優化升級，是全社會各種能源､能量的交流和循環，這對保護環境有著重要意義。

篇13

循環經濟是生態規律支配人類社會的經濟活動，根據使用的資源為基礎，以“減量化，再利用，再循環”的原則，低消耗，低排放，高效率進行利用和回收，以這些為基本特征的社會生產和再生產范式，其核心是用最少的資源消耗和更低的成本盡可能最大限度地發揮環境效益的作用，以人為本，執行和實施科學發展觀，實施開源污染控制策略，可持續發展，實現從傳統經濟增長方式的不斷轉化。

二、循環經濟發展的財政支出政策問題

（一）為促進循環經濟發展的金融部門投入資金不足

實現能源利用的高效，減少排放量將需要大量的資金。而中國對于循環經濟的金融支持力度不是很足。據統計，在2009年，中國的中央政府支出在節約能源方面是45億人民幣，但這些資金投入相對比較松散，強度缺乏的問題就很突出。節能和中國發展循環經濟的進度仍遠遠落后于歐美一些發達國家。在2000年，發展經濟發面的經濟投資在我國的國內生產總值的整體投資比例是0.91％左右，因此，與發達國家的差距還比較大。目前，我國在生態和環境保護的財政投入各級一般維持在1.2％左右，金融投資的百分比相對比較低，很難有效地遏制中國的生態環境質量進一步惡化的趨勢。

（二）沒有設立特別基金的支持

節能基金由政府創建的一個循環基金，是一個長期的，可持續的資金來源。29個國家設立了節能創新基金，泰國在1992年的時候，創新基金就有了5億美元，是世界上最大的節約基金。基金主要用于由泰國政府實施的需求管理方案。到現在為止，國家還沒有建立獨立的循環經濟發展方面的特別基金和專項基金，循環經濟產業投資的資金分配給技術創業投資基金和高科技發展的新項目，相當不穩定。

（三）結構不合理

隨著市場經濟體制的逐步建立，以產業為基礎的思想是非常嚴重，在許多國家，許多省，直轄市提出這樣的口號，“財政支出偏向重化工業，減弱農業和服務業的發展方面的投資?！痹S多地方政府為了實現績效，追求經濟的片面增長，一次又一次地減少農業投入，使農業支出的總支出比例開始不斷下降。在這方面，三次產業結構失衡，特別是服務行業仍然是很低，另一方面，由于工業發展的資源消耗，環境的污染，導致經濟的可持續發展面臨威脅嚴重。

三、發展循環經濟的財政政策設計的思考

（一）加大對循環經濟的金融投資

在未來的公共財政改革過程中，要對投資的范圍進行改變，改變投資范圍的太寬這個問題，逐步退出一般性競爭領域的投資，國家應該根據經濟發展發面的需要，進行國家基礎性、公益性方面的投資。政府應加大投入，支持促進有利發展循環經濟的重大項目如水利建設，城市地下管道鋪設，綠色園林城市建設和公路建設等公共設施建設，調動循環經濟建設的積極性。此外，在污染控制，廢物回收和再利用技術的研究和開發方面，政府應加大投資力度。更好地發揮政策的指導作用和促進循環經濟的發展，政府應加大必要的財政投資力度。

（二）在消費支出方面，提高政府綠色采購制度

政府綠色采購是一個重要的環境經濟手段，包括非常豐富的內容，涵蓋幾乎政府辦公室所有的方面和環節，如電話，電腦，打印機，傳真機，辦公用品，各種車輛，小船，和其他辦公用品等等。

政府提高綠色采購制度，應采取以下措施：建立綠色采購的基本理念，綠色供應系統必須有效率的公正性和可操作性。完善綠色公共信息披露制度，根據國際慣例，政府采購應該有足夠的信息透明度，主要是通過綠色采購的清單來具體實現。綠色采購清單是編制由有關政府部門認證的，政府采購的環保產品和節能認證的產品清單?，F行國際體系中，包括強制性和指導性清單，可以被列入政府綠色采購的很多內容都可以給予考慮，政府采購政策的實施有利于發展循環經濟。

（三）利用政府直接投資，促進節能和環保產業發展

確定主要的政府投資的內容和范圍。為了促進循環經濟的發展，投資購買性支出的開支，我們的政府應該加大投入，支持公共設施建設，以促進循環經濟有利發展，例如，水利重大項目，地下城市管道鋪設，園林綠化建設，道路修建等。創造一個公平競爭的環境，經濟負擔相對比較低，這樣可以調動循環經濟建設的積極性。這些利國利民的措施，都可以采用政府直接進行投資的方式，這樣見效比較快，也省略了其他方式的中間環節，是資金得以充分利用，不會發生資金分配比較松散的狀況。

（四）設立專項基金

建立循環經濟專項資金是復雜的，一個龐大的系統工程，包括該領域的所有方面，政府要安排且落實好支持循環經濟發展的預算支出，應設立專項資金，支持建立有關機構，動員社會團體和公眾對循環經濟進行宣傳，教育，推廣，執行和監督。通過各種途徑來為財政方面的問題進行準備，例如經費可以來源于財政支持，可以來源于資源稅改革方面，可以來源于社會捐贈等等。此外，專項資金投資，要加強與國際組織和外國政府金融，科研機構在循環經濟領域的的交流與合作，并鼓勵市民進行循環消費，并且要明確規定節能及環保的投入增長速度要高于國民經濟的增長速度。

參考文獻：

[1]陳立君. 發展循環經濟的經濟政策研究[J]. 經營管理者 , 2011,(06)