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篇1
人類良好的生活是什么?什么是人類可欲的生活狀態?這都是理性為指引人類努力的方向所提出的問題。也只有在對這些原問題的不斷追問、思索、努力實現中，人類才不斷超越著現存的生活狀態，而有可能獲得更高質量的生活。雖然不同時代、文化背景下，人們對這些問題的理解是不同的、所推崇的核心目的價值也大相徑庭，但有一點是一致的：所有人都認為，要實現良好的生活狀態，必須具有與之相匹配的秩序；秩序是人類生存中的基礎性價值。“除了極少數試圖從混亂中漁利的壞人，絕大多數人，不管他來自哪個階級、階層，擔任何種社會角色，都希望某種秩序的存在。秩序構成了人類理想的要素和社會活動的基本目標。”
一、人類追求秩序的意義
人當然可以有秩序而無自由，但不能有自由而無秩序。秩序是人類生活的基本價值，因為人類群體生活的有序、穩定是人類自身存在、延續和發展的前提。“必須先有社會秩序，才談得上社會公平。……如果某個公民不論在家中還是在家庭以外，都無法相信自己是安全的、可以不受他人的攻擊和傷害，那么，對他侈談什么公平、自由，都是無意義的。”正是有了秩序，人類的其他價值與共同生活才成為可能。
秩序不僅是人們生活的一種環境和狀態。同時秩序還代表著人們認識自己的需要。當人類的理性能力發展到一定階段，開始反思自己生活價值時，就需要求助于秩序的理解。因為“生活本身是變動不定的，但是生活的真正價值應當從一個不容變動的永恒秩序中去尋找。”秩序就是解釋人們現實活動的價值和意義之源。在古代，人們為了解釋自我生存的環境、確認自己的確定性與在其中的位子，就創立了各種“神話”，把生活環境中各種現象的雜多還原為一種統一、有序。這是人類把握自我生活意義的一種努力，而這種努力也從來沒有停止過。即使當人類社會中出現了權力、統治、國家等政治現象后，即使國家已成為人們自我組織生活的最高形式，現實中的人成了人們的統治者，生殺予奪；人們仍然需要一種作為價值尺度和意義解釋的秩序，甚至這種需要變得更為迫切。因為人類需要對自我的生活安排進行辯護，并且需要對自我生活的安排進行指導。正如恩格斯所言，人一方面是必然的存在，他必須遵守外在環境的客觀規律，但同時他還自由的存在，他可以在認識、尊重必然的基礎上，把自己的意志投射到對象中去，可以通過實踐來影響、改造環境：而秩序作為對人類整體活動的反思和把握，正是指導人實踐活動的需要。因為秩序意味著對事物連續性、規律性的認識，意味著對事物各個組成部分的整體把握，意味著把事物放在確定性的價值序列中，對它存在意義的確認。因此，科學家把秩序的存在當作他們的假設前提，哲學家是把反思秩序作為自己工作的開始和目的。而政治(哲)學家，為了指導政治實踐、引導人們過上更優良的生活，也需要對人類賴以依存的生活環境安排進行反省、形成整體上確定性的把握，他們一直在對什么是良好的政治秩序進行著孜孜的探求。從古代中國儒家的理想：“有道之世”；古希臘柏拉圖的理想國、亞里士多德的符合最高善的城邦，到中世紀符合上帝意志的國家；從霍布斯的“利維坦”、康有為的“大同世界”，一直到當代羅爾斯正義觀念下的“良序社會”。人們追問秩序問題就是在表達不斷超越現實，追求更優良生活的愿望。
政治秩序是從整體上對政治生活的一種反思、把握，由此所形成的認識對于政治實踐具有重要的指導意義。在上個世紀90年代前后，前蘇聯和東歐各社會主義國家突然解體震驚了全世界：人們紛紛對此重大事件展開研究和反思。政治學界認為此事件充分證明了一點：“政治秩序”是人造的，而不是仰賴于其他超驗因素(上帝、自然)；人的因素在政治秩序中占有最重要的地位，因為人可以把一個政治秩序安排得好一些或差一些、穩定一些或脆弱一些；人們對政治秩序的理解與調整決定了一種政治秩序在面對環境變化、發展時的存亡，決定了該政治共同體所有成員的命運和生活質量。因此，需要對建構一種優良、穩定的政治秩序的各種條件進行充分的研究，需要探討實現良好政治秩序的各種可能性，并借鑒各國的經驗。
二、政治秩序的政治哲學意義
政治生活需要秩序，政治理論家也偏愛著秩序，“歷史表明，凡是在人類建立了政治或社會組織單位的地方，他們都曾力圖防止出現不可控制的混亂現象，也曾試圖確立某種適合于生存的秩序形式。這種要求確立社會生活有序模式的傾向，決不是人類所作的一種任意專斷的或‘違背自然’的努力。”這可以說是人類本性的需要，它體現在人類實踐活動的歷史中：而對應于此的理論家也繼續著人類對于秩序的依賴與推崇。“沒有一位政治理論家曾主張一種無秩序的社會，也未曾有那位政治理論家提議以不斷的革命作為一種生活方式。”從邏輯的關系上說，正是由于人類群體生活或者政治生活離不開秩序。秩序才成為政治實踐和政治學研究的可欲價值與基本問題。
而且，如前所述：“人(應當)是什么”、“政治秩序(應當)是什么”這類問題屬于對人類自身存在狀況的反思活動，它是人類永恒的問題，不可能有一個確定性的判斷結果，因此我們在討論這類問題時所使用的方法也具有不同的要求。正如在柏拉圖的《理想國》中，蘇格拉底與玻勒馬霍斯、色拉敘馬霍斯討論“正義是什么”的問題時，蘇格拉底自己并不提出一個明確的定義，他只是在不斷地指出其他人具體定義的矛盾之處。這并不是蘇格拉底的狡猾策略；卡西爾指出，這是一種新的認識方法：它不同于以往人們對物理事物本性的認識，那可以通過對各種客觀現象的觀察與描述來形成：而對人類本性的認識，必須通過一種“對話式的亦即辨證的思想活動”才能達到。也就是說，真理不是某種現成的東西，它不可以被思考者靜態地完全把握：正像柏拉圖所說的，往一個人的靈魂中灌輸真理，就像給一個天生的瞎子以視力一樣是不可能的。真理“它必須被理解為是一種社會活動的產物”，它只呈現在人類理性的不斷探究，不斷地超越狹隘、錯誤，不斷地把認識向前推進的過程中。因為人被宣稱為是應當是不斷探究他自身的存在物――一個在他生存的每時每刻都必須查問和審視他的生存狀況的存在物。人類生活的真正價值，恰恰就在于這種審視中，存在于這種對人類生活的批判態度中。
其實，我們討論政治秩序問題，在根本上也是對人類自身生活狀況的一種反思活動；它不可能存在著一種確定性的最終答案。它需要我們理性的堅強，通過不斷的對已有認識的反問和自我否定，而推進我們的探索。人類的認識也才由此趨近于“真”，人類的實踐生活也才由此不斷地獲得更多的“善”。
在這個意義上，政治秩序還承載著人們更高的期待；人類對政治秩序的追求決不僅僅是追求一種統治的形式，人類追求的是一種符合其道德判斷的政治生活安排。正如斯特勞斯指出的：“如果人們不按照善與惡、正義與非正義的標準，認真地提出明確的或含蓄的主張，也就是如果人們不按照某種善或正義的標準去衡量政治事務，人們也就不會理解政治事務是什么。”當我們開始認真反思作為我們整體生活安排的政治秩序時，有關價值判斷(正義)的問題就同時發生了。英國學者巴里(Brian Barry)指出：“柏拉圖對正義問題的追問，可以說開創了西方政治哲學的傳統。可是，只要是一個社會的社會成員對他們賴以依存的社會安排進行深入思考的時候，這一問題便不可避免地發生在任何一個社會里。”可以這樣說，人類組織自我的群體生活就是具有秩序的群體生活，而之所以要進行這種活動，是因為它能夠帶來一定可欲的價值。在這個意義上。人們對正義價值和秩序概念的自覺，都是人類對自我群體生活反思的開始。因此從一開始人們就把政治秩序與人們良好生活的觀念綁定在一起。它們不僅在認識上體現著人類自我認知和反思，同時在社會實踐中還具有著密切的一致性、統一性：
首先，政治秩序所體現的理想價值。是社會整合的基礎。
整合相對于分歧、分離，它是指一定范圍內的個體在一定程度上服膺于共同的價值觀念和規范準則，從而個體的行為表現出一定的一致性、可預期性與和諧；因此，只有當一個社會具有共同的價值觀念和規范準則，它才能在整體上呈現出有序、和諧的狀態。這是社會實現整合的一種良好、可欲的方式，羅爾斯對此比較贊同。他曾經討論過如何實現社會整合的方法，主要列出了三種：一是我們可以稱之為目的論的學說，它們以某種全整性學說為基礎，認定了人類個人、群體生活的某種終極目的，個人、群體的一切有意義活動都應當以它為皈依，它就成其為社會整合的基礎。羅爾斯舉出古典學(如亞里士多德)、基督教傳統(如阿奎那)以及古典功利主義為例。第二種就是霍布斯式的權宜之計(modus vivendi)：在所有人完全為自己的利害考慮的情況下，產生在現有條件下大家均可接受的某種秩序安排，形成社會整合。第三種就是羅爾斯自己提倡的“政治自由主義”：沖突各方可以對適用于社會基本架構的政治性正義原則形成重疊共識，以此作為社會整合的基礎。麥金太爾也總結過人類為規范行為、實現社會整合，所存在的幾種不一樣的實踐合理性標準：一方認為，在實踐上是合理的，就是要在計算每一種可能的選擇方針及其結果對人自身的損益之基礎上行動。而對立的一方則認定，在實踐上是合理的行為，就是要在任何有理性的個人――即能夠有不帶任何自我利益特權的公平個人――都會一致同意去服從那些約束下來行動。第三方也會爭辯，認為在實踐上是合理的，就是以一種能夠達到人類終極善和真正善的方式去行動。我們姑且不論這些文明、思想傳統的優劣得失，但這兩位不同陣營的自由主義者、社群主義者共同支持的是，以特定的價值判斷作為社會全體共享的一致標準，使得人們可以合理地調節彼此的行動、形成整體的有序和諧，同時使所有的社會成員都能夠接受以此為基礎的社會共同的制度和基本框架安排。
這實際上就是羅爾斯所認識到的正義的社會作用，他說一個正義概念要實現它的社會作用。就必須使公民都具有良知，擁有大致相同的信念，大家通過認可由這個正義概念所支撐起的慎慮的框架。而體認到彼此的觀念是充分的融通在一起。建構此正義概念的目的，就是要滿足社會生活中的實踐需要；并為公民評判公共制度的正當性，提供一個共同的平臺。在這里，價值判斷作為人們共享的觀念，它成為個體與整體之間聯系的橋梁，是形成穩定政治秩序的基礎。關于這一點的認識，亞里士多德早就非常明確地提出了，他說：“城邦以正義為原則。由正義衍生禮法，可憑以判斷[人間的]是非曲直，正義恰正是樹立社會秩序的基礎。”后世很多學者也都發現，對于這個問題的認識我們都沒有超越亞里士多德，而且亞氏這個思想也同樣適用于我們今天，如麥金太爾就感嘆“當亞里士多德把正義譽為政治生活的首要德性時，他這樣說就是指出，一個對正義概念沒有實際一致看法的共同體，必將缺乏作為政治共同體的必要基礎。這種基礎的缺乏也將危及我們自己的社會。”
這里我們不去討論亞里士多德的正義與我們今天正義內涵的區別，但是我們可以看出古今皆同的是：這種價值判斷對于政治秩序的存在的重要意義，體現在兩方面：一方面從個體對整體的需要看，公民需要對整體生活安排進行一定的評判，整體生活安排必須經受人們實踐合理性的拷問、具有公共認可的正當理由的支撐，成為人們一致接受的公共生活形式。另一方面，從整體對個體的要求來看，整體生活安排要求個人對其規定形式的遵從，而當整體具有價值正當性的證明時，它進一步要求個人對其的服從具有一種內在的約束力，這就是政治義務的產生。正如羅爾斯所說的：“……一個基本的自然義務是正義的義務。這一義務要求我們支持和服從那些現存的和應用于我們的正義制度。……如果社會的基本結構是正義的，或者相對于它的環境可以合理地看作是正義的，每個人就都有一種在這一現存的結構中履行自己職責的自然義務。”政治義務的形成，可以說是政治秩序在個人處得以穩定的標志。從此，我們就可以看出價值判斷在形成政治秩序中的重要作用。羅爾斯一直把這種價值判斷的形成看作是形成“良序社會”的核心，他的良序社會的三方面內涵完全是圍繞著正義而展開：其一，在該社會中，每一個人都接受、且知道所有其他人也接受相同的正義原則；其二，它的基本結構――也就是說它的主要社會制度和政治制度，以及這些制度如何共同適合于組成一種合作系統――被人們公共地了解為、或者人們有充分的理由相信它能滿足這些理由；其三，它的公民具有正常有效的正義感，所以他們一般都能按照社會的基本制度行事，并把這些社會基本制度看作是公正的。在這樣一個社會里，人們公共認識到的正義觀念確立了一種共享的觀點。從這一共享的觀點出發，就能判定公民對社會的要求是否正當。在羅爾斯處。正義不僅是政治秩序存在的前提，而且也是建構政治秩序的核心內容、維系政治秩序的保障。在這個意義上，羅爾斯苦心經營的正義理論，實際上是在建構當代政治共同體的基本公共秩序。
其次，政治秩序所體現的價值判斷，代表著人們所追求的可欲的生活理想。
人類生活的本質是合目的性的生活。任何理性健全的個人、共同體，都對自己行動、生活的意義有著一套清晰的解釋，這種解釋無不指向于他們判斷為良好的目的。因此，斯特勞斯在解釋人類的“政治現象”(the politeia)時說：“生活是一種指向某種目標的活動；社會生活是一種指向只能由社會去追求的目標的活動；為了追求社會這種特定的、全整性目標，就必須以符合這一目標的方式把社會加以組織、排序、建構與安排……。”這種目標其實就是善、正當(正義)。按照倫理學的術語，當人們用符號來表達某種目標是可欲的時候，其實就是在判斷這個目標是善的、正當的；“善是客體有利于滿足主題需要、實現主體欲望、符合主體目的的屬性。意味著：善乃是人或主體的一切活動或行為所追求的目標 ……‘善意味著：它是適合選擇或追求的客體。’”人類的實踐活動都是以這種判斷來進行指導的。無論一個人希望選擇任何職業：教師或者商人等等，他確立的目標對自己而言都是善的；人類政治生活的所有活動，無論是為了維持守成還是為了變革圖新，也都是如此。正如斯特勞斯所指出的那樣，在我們希望維持現狀時，是要預防向更壞的方向發展；當我們期待變革時，是希望情況變得更好(善)些。一切政治活動都受到這種善、惡判斷的支配。當我們開始自覺地反思這種善的觀念，明確地把握對它的認識。并主動把這種對善的認識運用于指導我們自己的活動，那么這種善的觀念就不再是一種意見而成為了人類具有確定性的知識。人類的所有活動都是以這種善的知識作為指導，“所有的政治活動本身都是以善的知識――關于良善生活的知識、關于良善社會的知識――為指向、目的。因為良善的社會就是完美的政治性善。如果這種指向、目的明確了，如果人們把獲得關于良善生活和良善社會的知識作為明確的目的時，政治哲學就產生了。”
篇2
2．1郵政儲蓄銀行支局長培養計劃
針對目前支局長隊伍出現的能力不足問題，寶應縣郵政局強調從機制創新的角度來培養支局長，夯實基層負責人團隊的整體實力，陸續推出三項計劃。交流計劃，實行支局長定期流動制度首先，給支局長設定固定任期，即在某一支局任職一般為3～5年，低于3年不利于支局穩定，超過5年則會形成惰性；其次，實行專業局和支局的交叉流動，即不能連續擔任支局長職務，如不能從A支局長直接調到B支局擔任負責人，支局長任期結束，應該調到縣局某一專業局或職能部室從事營銷或管理工作，增強支局長的工作能力，任期滿2～3年，才可以再次擔任支局長，且不回原支局；最后，縣局專業局或職能部室工作人員，尤其是年輕人，也應到支局擔任支局長，增加基層工作經驗，既可以避免與一線發展實際脫節，也可以給支局注入新的活力。助手計劃，給支局長配備助手首先，在支局培養副支局長或支局長助理，增強他們的工作責任心和工作經驗，協助負責人開展工作，讓他們有機會能夠有所擔當；其次，在暫時沒有明確副職和助理的支局，由支局理財經理或大堂經理擔任助手，規定在理財或大堂經理和支局長兩人中，支局必須有一人在崗，休假實行輪休，不能出現支局廳堂無人管理和服務的狀況，確保支局營銷和發展工作能夠持續推進；最后，結合金融網點轉型要求，利用支局召開晨會和夕會的時機，除了讓負責人和理財經理主持外，還要讓所有柜員都有機會主持晨夕會，培養他們的管理能力，并借此發現和培育后備力量。掛聯計劃，開辟縣局和支局之間新的溝通渠道首先，選擇部分優秀負責人在擔任支局長的同時，掛職縣局專業局局長助理職務，參與專業局周例會，參與專業發展的政策制定，為專業發展提供一線的實踐信息。其次，縣局管理人員和支局實行一對一掛鉤聯系制度，每周至少要有一天到支局工作，參加一次支局周例會，參加一次晨夕會，吃上一頓支局小食堂的飯菜，參加一次支局客戶走訪活動或網點沙龍，確保掛聯人員和支局員工之間充分了解。最后，為確保掛聯工作不流于形式，切實增強掛聯人員和支局的聯系及利益的一致性，在掛聯人員的績效考核中，有30％與掛聯支局的業務收入相關聯。
2．2郵政儲蓄銀行支局長培養舉措
為確保支局長培養計劃的實行，寶應縣郵政局還配套推行了七項措施。樹立培訓是最好福利的觀念為解決支局長能力漸趨單一的矛盾，寶應縣郵政局除了實施交流制度以外，還進行拓寬視野的培訓，通過邀請行業外的老師授課，使其能夠跳出支局小范圍，開闊眼界。2014年，寶應縣郵政局邀請相關專業人員，為支局長重點介紹了金融行業發展新趨勢、物流快遞行業新動向和電子商務對傳統行業的顛覆和沖擊等內容。按照市場營銷實戰進行技能培訓支局長承擔著發展重任，因此應高度重視支局長實際工作能力的提高。為滿足支局長需求，寶應縣郵政局每月進行一次支局長培訓，提前征詢支局長意見，由支局長設計題目，業務部門根據匯總的支局長意見，有針對性地開展技能培訓，有效滿足發展實際的需要。拓寬員工晉升通道為了改變支局長來源單一的現狀，寶應縣郵政局堅持機會均等原則，鼓勵不同崗位員工提升自身素質，引導員工積極參與支局各項營銷工作，讓素質較高的員工掌握更多業務技能，如鼓勵投遞員考取郵政營業員和儲蓄營業員上崗證，為將來更換崗位乃至晉升打下基礎。借助轉型活動強化團隊意識為了解決支局長過度依賴經驗的問題，寶應縣郵政局借助金融網點的升級轉型，按照市場競爭的實際要求，制定了支局長素質能力提升的5個目標和統一的工作機制及流程。要求支局長嚴格按照制度辦事，強調支局長作為團隊帶頭人的作用，力爭把郵政企業的基層組織打造成為一流的市場拓展團隊。重視支局長典型的引領作用好的榜樣可以激發大多數人的上進心，寶應縣郵政局把支局長的典型打造作為一項日常工作，樹立沿河支局為全縣的標桿支局，組織全縣支局長、理財經理、柜員分批到沿河支局學習交流，讓沿河支局長在全局會議上介紹經驗，為其他支局長提供一個自我對照的標桿，尤其是一些新上任的支局長，更是找到可以復制借鑒的模板。加大與支局長的交流力度縣局領導形成每周到支局調研的工作制度，重點是和支局長交流，了解支局長的最新思想動態，切實做到每季度和每位支局長談一次心，同時召開不同形式的座談會，既可以按照區域召開分片座談會，也可以按照支局發展上的共性召開分類座談會，全面深入地了解支局以及支局長隊伍的實際情況，有針對性地幫助支局長排除困難，促其成長。賦予負責人作為支局兄長、大姐的角色支局雖小，但一般也有10人左右，新時期的支局建設，既要有家的溫馨，也要有嚴格的管理，既要破除農村支局長期存在的“家長制”作風，又要保持一定的凝聚力，因此賦予支局負責人以兄長和大姐的角色，對目前的支局建設最為有利，具體包括三方面內容。首先要求支局長從嚴要求自己，嚴格按照制度辦事。目前，支局柜員大多是近幾年新入職員工，無論在思想上，還是在工作方式上，都與老一輩郵政人存在一定差距。作為負責人，既要讓新員工熟悉并發揚郵政優良傳統，又要注意不能在情感和認知方面形成對立，因此在以管理者身份推進工作的同時，在生活中要以大哥和大姐形象引導新進員工。其次要求支局長熱情對待每位支局工作人員，在增加支局長流動性的同時，注意加強營業員之間的溝通交流。支局長要幫助新進員工盡快熟悉周圍環境和客戶，尤其是第一次走上工作崗位的新員工，幫助他們實現從校園到工作崗位的轉變。最后要求負責人關注支局小家建設，尤其要關注小食堂飯菜。目前，支局大多數員工的家都在縣城，因此解決吃飯難不僅是縣局的大事，也是支局長的工作重點，只有做到同吃一碗飯，同喝一鍋湯，才能真正增強支局員工之間的信任。
3郵政儲蓄銀行支局長培養效果與存在不足
3．1支局長培養產生的效果
自2013年在寶應縣郵政局初步實施支局長培養與成長方案以來，已經取得了一定的實際效果，對目標的實現以及實際矛盾的解決，也起到了一定的推動作用。一是積極性得到提高。方案實施以來，寶應縣郵政局共有8名支局長調到縣局從事營銷和業務管理工作，有3名縣局年輕員工擔任支局長職務，有5名支局長助手和1名投遞員晉升支局長崗位，并先后選配3名副支局長、2名支局長助理，另有2名投遞員轉到營業員崗位。一石激起千層浪，支局長的積極性得到顯著提高，能夠在支局和縣局之間交叉任職，既可以提升能力，也可以打開職業上升通道。同時還有四類員工的積極性也得到了極大提升，包括從縣局到支局擔任負責人的年輕員工，擔任支局長助手的員工，從事營業崗位的員工以及投遞人員。對于投遞員來說，首先他們不僅得到了鍛煉，還為將來走上重要崗位積累了豐富的工作經驗；其次看到自己職業生涯有了更為廣闊的天地，可以為將來的成長不斷積蓄能量。二是自信心得到提高。在積極性普遍提高的同時，全體支局長通過面向競爭、面向未來的兩種培訓，自信心極大增強，不再畏懼競爭。經過有針對性的培訓，支局長看問題更準，發現問題更早，采取措施更快，制定方案也更有效。同時加上轉型的推動，支局員工的精神面貌也發生了巨大變化，底氣更足，在營銷中敢于開口，在工作中更加主動，平時也更愿意花時間鉆研技能。最為顯著的是，無論是員工，還是支局，業績都得到了提高，收入也明顯增加，并初步形成了兩者之間的良性循環。三是素質能力得到提高。在一系列新機制約束以及市場沖擊下，一些“老”支局長原來行之有效的工作方式逐漸失去作用，他們也逐步認識到僅靠經驗遠遠不夠。截至2014年8月底，寶應縣郵政局除了一名年齡較大的支局長外，其他28名支局長都取得了大專文憑，其中具有本科學歷的有6人。支局長除了繼續提升自身營銷能力外，還更加注重管理能力和服務能力的提升，開始在服務客戶上要業績，使整個支局長隊伍充滿了活力和生機。四是整體發展更加均衡。方案實施一年后，寶應縣郵政局各支局之間的發展更加均衡。按照業務收入、勞動生產率和管理責任劃分，29個支局已經形成了兩頭小、中間大的合理梯級。僅從2014年上半年的收入數據來看，一些不同類別支局的收入，已經沒有明顯界線，各支局之間呈現出一種你追我趕的喜人局面。僅2013年就有4個支局上升到更高一級，打破了幾年前的緩滯局面，對整個縣局的發展起到了促進作用。
3．2支局長培養存在的不足
由于該方案實施時間較短，一些措施還未完全推行到底，因此就目前具體實施情況來看，還存在一些不足。一是方案的設想是逐步提出的，沒有經過深思熟慮，因此還不完善，缺乏必要的通盤考慮和頂層設計，有待在今后的工作中不斷完善并加以修正。二是在新辦法推行中，雖然提前做了很多思想工作，推進中也不斷加強溝通，但一些支局長仍然有思想顧慮，因此還需要進一步強化思想教育，引導大家認識到改變的重要性，力爭取得全體人員支持。三是在將新辦法的實施轉化為現實生產力方面還有待改進，檢驗新辦法成效的標準要看是否推進業務發展，是否增加員工收益，在這一方面，未來還有很多細致、艱難的工作要做。
篇3
篇4
行政許可程序不健全。行政許可程序是制約行政權力任意擴張和行政權利濫行的重要手段，特別是控制行政許可過程中的自由裁量權、保證行政許可公正、公平的重要機制。權力集中體現的是社會的公共利益，一旦出現向個別利益的傾斜，權力就偏離了中立的基本立場，也就失去了存在的前提。行政許可的公正、公平直接決定了行政許可制度應有作用的發揮。
因此，行政許可程序健全與否關系著國家行政的命運。但是，行政許可程序的不健全是我國行政許可制度的根本缺陷，它是我國、腐敗現象出現的主要原因。我國行政許可程序存在著許多問題。例如：1.行政許可處理的期限很多沒有明確的規定，這就導致了行政許可機關在處理行政許可時拖延時間，大大降低了辦事效率。2.行政許可程序不公開，因此申請人就不知道許可機關的辦事的程序，及辦事的過程和結果。3.許可程序缺乏公平機制，如聽證制度、說明理由制度、救濟制度等等。4.許可程序過于繁瑣，許可機關程序違法責任不明。《經濟時報》曾刊登了這樣一個事例：一位廠長，用了10多個月時間跑有關部門審批加蓋了391個公章，事情仍未辦成。如此繁瑣的程序，不僅加重了相對人的負擔，而且降低了行政管理效率，助長了等現象的蔓延。②我們應該大力健全行政許可程序，不然行政許可權就失去了它的意義。
行政機關利用行政許可濫收費現象嚴重。各國對于許可費僅限于許可證工本費、手續費及必要的鑒定檢查費用。例如：英國的許可收費，一直在依據一個1889年的判例的原則，即市鎮政府有權向被許可人收取合理費用，但這些費用以市鎮對許可行業的必要管理為限，包括發放許可證費用，行政檢查費等。③但在我國雖然對行政許可的收費情況有規定，但有些情況下，收費成為許可機關實施許可的主要條件，甚至是惟一條件，這使得許多不具備法定條件的人因此取得了許可證照；而有的收費相當的高，使某些人望而卻步，不敢申請。但關于行政許可的收費情況有規定都是模糊不清的，涵蓋面也不廣，因此我國應該明確規定相關的行政許可的收費要求，使相對人在申請時可以監督行政主體的亂收費現象。
對行政許可行為的監督管理及責任的承擔。在行政許可制度當中，行政許可機關為了有效的確保行政許可制度目的的實現，采取了事前許可和事后監督的方法。應該說事前許可和事后監督的地位應當是同等的，但是在實踐中，行政主體往往重許可、輕監管，主要是因為法律沒有對監管不力加以全面的約束。例如，行政機關及工作人員濫發許可證、發證后疏于管理的現象增多。④從法律責任的承擔方式上看，僅限于對直接責任人員給予行政處分，責任改正違法行為或恢復原狀等形式，少對行政許可機關工作人員怠于許可監管的失職行為承擔相應的法律責任。⑤因此，對于怠于許可監管的失職行為加以約束。當然我國的行政許可制度還有很多不完善之處。例如：行政許可設定權不明確；行政許可的范圍太寬，行政許可的條件不具體，標準不統一等等不完善之處。
針對上面的敘述，為了健全和完善行政許可制度，個人意見如下：
首先，建立行政許可程序制度。程序是實體的保證。“正是程序決定了法治與恣意的人治之間的基本區別。”⑥“程序的控制之所以重要，就是因為在實體上不得不賦予行政機關很大的權力”⑦通過行政程序可以對權力形成監督和制約，與此同時可以防止權力的濫用，保障相對人的合法權益。因此，行政許可程序必須公開，以避免暗中交易和私相授受；簡化許可程序，以避免不必要的開支；建立聽證制度、救濟制度，有利于提高行政效率，提高行政許可的可接受性和增強行政許可的透明度。
其次，明確規定許可收費。對于許可費，在未來的許可法中，應當明確規定下列內容：第一，除行政機關實施核發證照或許可外，其他形式的許可不得收費，如登記、批準、同意、檢驗等。第二，行政機關收取的所有許可費用，除工本費外，都應上繳國庫，不得截留、私分。第三，一定數額以上的許可費，均應通過銀行收取。第四，遇有多個競爭申請，且許可具有經濟利益或數量有限時，行政機關可以采取競價拍賣方式核發許可證照，全部拍賣所得上繳國庫。⑧由此，行政主體就必須按照規定來辦事，接受相對人和公眾的監督。
最后，加大對行政許可行為監督管理不善的約束。當發現有監管不善的行為時，就不僅僅是追究對行政機關的相應的法律責任，而且還要追究行政許可機關工作人員的相應的法律責任，以增加行政許可機關工作人員的監管力度，畢竟行政機關的行政許可行為是由行政許可機關工作人員的實施的。
參考書目：
①陳金波：《我國行政許可制度現存問題及解決構想》，載廣東行政學院學報第15卷第四期2003年8月；
②趙燕、嚴志欽：《論行政許可與行政許可程序》，載《行政法學》1999年第2期；
③賴斯納：《法律和精神健康制度》[M]：32（英）
④馬懷德：《行政法制度建構與判例研究》中國政法大學出版社2000年4月
⑤張鵑：《關于行政許可制度若干問題的法律思考》，載《安徽大學學報》第27卷第4期2003年7月；
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根據我們的研究，虛擬實踐教學的支持系統至少應當包括以下三個方面。首先，教學管理規范。沒有規矩不成方圓。作為探索性改革舉措，虛擬實踐教學能否取得實效，關鍵在于教學管理是否規范、合理。為避免流于形式，應當從事前、事中、事后三方面訂制規范，加強對教師和學生的管理。我們主要從以下方面著手:一是課前制定并動態完善教學計劃。將“分析社會問題和網絡現象、培養提升學生辯證思維能力”作為教學目的，明確實踐類型和具體形式的內涵與要求，同時為學生推薦參考選題、學習網站。該計劃在開課第一周即公告全體學生。二是制定以過程考核為主的教學文件，包括“基本原理概論實踐作業要求和評分標準”“基本原理概論虛擬實踐教學手冊”“基本原理概論期末免考細則(修訂版)”“上海政法學院思想政治理論課虛擬實踐作品比賽評分標準”等。貫穿其中的基本理念是“過程管理”“過程考核”，突出之點就是將實踐教學的成績作為重要指標納入課程總成績，最大限度地調動學生參與積極性。三是做好教學總結和檔案整理。通過舉辦大賽和實行期末免考，讓優秀學生脫穎而出;對于實踐作業、實踐手冊和獲獎作品，及時進行分類整理，遴選部分作品刻錄光盤，作為資料長久保存。同時，進行教學總結和研究，不斷探索實踐教學規律，為下一輪教學提供支撐。其次，虛擬實踐教學考評體系。考評應當做到兩個結合:過程與結果結合、思想性與技術性結合，二者缺一不可。具體包括:一是分類考評。校外、課外的“虛擬實踐教學”具有分散性特點，應以結果考評為主，輔之以過程管理。校內、課內“虛擬實踐教學”具有一定可控性，尤其是課內“虛擬實踐教學”集中性則更高，應當堅持過程考評為主，輔之以結果考評。二是考評指標要體現思想性與技術性相結合原則。學生提交的“虛擬實踐教學”作業，擺在第一位的是思想性，包括內容的科學性、學術性、創新性，同時還要考核其技術含量，如技術難易程度、操作的便利性等，當然還有信息量大小、資源類型的豐富性等因素。三是考評主體應當是學生互評和教師考評二者結合。由于學生是“虛擬實踐教學”活動主體，讓那些選取同一類型虛擬實踐的同學之間互相評價，既可以激發他們的積極性，又便于互相促進，在一定意義上，可視為考評環節的實踐教學。又次，建設虛擬實踐教學資源庫。該資源庫不同于思政教育與研究專業網站，也不同于思政課網上課程中心，而是直接服務于課內、校內管理可控式“虛擬實踐教學”需要的一種新型資源庫。建設時應堅持以下原則:一是使用的便利性，既可以供課堂教學師生共用，也可供學生在校內任何一個網絡接口連接使用，同時也可以在不同模塊之間切換。二是共建共享性。本資源庫由師生共同開發，共同使用;共建的過程也是實踐教學的一種形式。三是實踐性，即便于師生、尤其是學生開展網絡調研型、問題研究型虛擬實踐活動(另外兩種不適宜在校內或課內完成)，而不是簡單地瀏覽信息。在內容構成上，資源庫應當包括兩個層次:一是集成單元庫，包括微教學單元、網絡經典案例庫、經典問題庫等等。本庫的功能是為師生選定虛擬實踐教學的具體問題提供幫助。在設計上，宜采用模塊化集成的方式排列，即以課程內容的若干微教學單元為軸心和統領，配置相應的案例庫和問題庫，并適時更新、補充。二是基礎素材庫，包括文本庫、圖形圖像庫、動畫庫、音頻庫、視頻庫、參考資料庫、相關網址等。本庫的作用是提供開展虛擬實踐教學所需資料、完成實踐作品必備的素材，在資料的搜集與更新上，動態對應于集成單元庫的需要。
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一、排放許可證制度安排、現實困境與制度變遷
改革開放以后，我國實施以經濟建設為中心的發展戰略，因此，工業生產是發展經濟的唯一選擇。在農村，鄉鎮企業在充分利用廉價的勞動力、充沛的資源與寬松的管理環境（包括稅收、土地與服務費用方面的優惠等）過程中得以起步與壯大，城市也以發展重工業與化學工業為主，但經濟發展的結果是自然環境的破壞與人們生活質量的下降。農村地區水污染特別嚴重，而城市地區受水污染困擾的同時，也面臨著噪音污染、大氣污染等，環境污染已經影響著城鄉居民的身體健康與生存質量。這樣，八十年代中葉以后，由于水污染、固體污染、大氣污染、噪聲污染和放射性污染等生產性污染大量出現，國家環境保護局為了扭轉環境惡化的趨勢，在國家有關法律法規的基礎上，先后制訂了八項管理制度，其中排污許可證制度是一項具有法律效力的政府環境管理制度。由于排污的種類較多，本文限定在水污染物排放許可證制度上。
水污染物排放許可證制度是當地環境保護部門根據排污單位申報登記經審核批準，發放排放許可證，并對排污單位進行監督管理的一項制度。1985年，排污許可證制度（主要是水污染物排放許可證制度，下同）首先在上海、徐州、常州、金華等地試點，后來逐漸推廣，作為一項基本制度存在。
排污許可證制度在實踐過程中逐漸得到完善。這一制度建立在三個基礎之上。第一個基礎是手段，通過濃度控制與總量控制的辦法來測定排污總量；第二個基礎是配套制度，排污申報登記制度和限期治理制度對排放許可證制度有直接的影響；第三個基礎是側重點的選擇，飲用水源的強管制與一般水源的軟約束。
（一）在手段基礎上，排放許可證制度由單一的濃度控制向濃度控制與總量控制兩者并存的測量方法轉變
開始，排放許可證制度以濃度控制為主。國家環境保護總局根據國家水環境質量標準和國家經濟、技術條件，制定國家污染物排放標準，省級政府可以制定地方水污染物排放標準。濃度控制的優點是比較簡單、管理方便，可以根據它的排放濃度來決定它對水質的影響程度。一般而言，排放濃度越大，對水質的破壞程度越大。因此，只要監測出排放濃度，就能計算出受污水質的損害程度。不過，這種控制方式的不足之處在于：一是沒有將污染源削減與水體環境目標相聯系。實際上，污染源由于它們在地區上、時間上和排放去向及方式的差異，使其對水體環境污染的影響是不相同的。如季節因素影響。水質對濃度的稀釋常受季節的制約，汛期時稀釋快，一般情況下，稀釋慢；二是濃度控制所確定的污染源治理方案不具有經濟優勢。在濃度控制的管理戰略下，污染源治理方案是工廠達標排放的點源單獨處理方案，沒有考慮到污染單位的經濟技術條件、生產規模和廠群之間的聯系；三是濃度控制管理方式缺少針對性和靈活性，沒有經濟刺激作用。所有環境保護工作都圍繞“達標”來進行，沒有考慮到局部與整體、重點與非重點的區別。[4]由于濃度控制方法存在著上述缺陷，而且在實際管理中兩個問題較突出：一是污染源達標，但水體繼續惡化；二是按排放標準進行污染源削減，所需投資大，污染單位無力承擔。因此，總量控制方法就提到了議事日程。國家環境保護總局于1988年頒發《水污染物排放許可證管理暫行辦法》，提出“在污染物排放濃度控制管理的基礎上，通過排污申報登記，發放水污染物《排放許可證》，逐步實施污染物排放總量控制。”1989年全國有60多個城市實行了以總量控制為基礎的環境保護制度。1991年又在總量控制的基礎上，相繼推出了行業總量控制、目標總量控制和容量總量控制為基礎的不同形式的排放許可證制度。這樣，濃度控制與總量控制并存的格局基本形成。具體的分布特點是：在區域上，農村地區以濃度控制為主，城市地區以總量控制為主；在排污單位大小上，小型排污單位以濃度控制為主，大型排污單位以總量控制為主；在污染源重點非重點上，非重點污染源實行濃度控制，重點污染源實行總量控制。
污染物排放總量控制方式是根據環境目標的預期目的，事前測算出本環境目標所允許的污染物最大排放量，再將污染物指標分配到各個區域并進行分散管理的一套管理辦法。行業總量控制、目標總量控制和容量總量控制是總量控制的具體表現方式。1、行業總量控制。針對各地不同的工業行業，環境保護部門有選擇地對重點行業污染物進行控制。如浙江平陽縣，它的主要產業是制革行業，因此，環境污染控制以制革行業為主兼顧其他行業；2、目標總量控制。國家環境保護總量根據1995年的排放總量作為基數，每年設定比上年遞減的排放量目標。總量控制的辦法，首先在各省區市申報基礎上，核定省區市排放量基數。經全國綜合平衡，編制全國污染物排放總量控制計劃，把“九五”期間主要污染物排放量分解到各省區市，作為國家控制計劃指標，然后由各省區市把省級控制計劃指標分解下達，逐級實施總量控制計劃管理。實行污染物總量控制是強化水環境管理的有效措施。為了保證水體質量，必須嚴格控制排放污染負荷量（即污染物總量），使其不超過自然環境的凈化能力；3、容量總量控制。根據河流水質承受污染的最大容量來決定排污單位的排污量。
在實際環境管理中，目標總量控制是最主要的手段。但目標總量的制定可能與以下三個問題有關：第一，排污總量如何確定。如果按照每一個排污單位總量相加，就牽及到每一個排污單位排污總量如何測定的問題。在實際過程中，自動化的監測儀器還沒有成批的使用，僅憑人工監測有它一定的偶然性。第二，水體納污容量如何確定。排污總量與水體納污容量有密切的關聯，在測定排污總量之前，首先應該確定水體納污容量。第三，排污總量該由哪級政府部門確定。主要在上級環境保護部門和當地環境保護部門中選擇確定。由上級環境保護部門決定，主要考慮的是整個行政區域的排污總量，這樣，在分配當地排污總量時可能會有高低之分，也會出現與事實不符的狀態。如果由當地環保部門自行確定，在現行的平行管理體制（一級政府直接管理當地環保部門的體制）下難免會出現地方保護主義的弊病。
水污染物排放許可證制度是建立在濃度符合標準與確定污染物目標總量控制和排污總量削減基礎上的。這一制度的關鍵是確定污染物排放總量，分配污染物總量削減指標。另外，水污染物總量控制還應涉及到流域、區域水量水質、總用水量和排水量等諸多因素。
（二）在配套制度上，排放許可證制度與排污申報登記制度、限期治理制度緊密相聯
從水污染物排放許可證制度的變遷情況表明，國家首先實施的是排污申報登記制度，這在《環境保護法》和《水污染防治法》中有明確的規定，其次才開始推行排放許可證制度。可以說，排污申報登記制度是排放許可證制度的前提和基礎。眾所周知，排污申報登記制度不同于工商行政管理部門企業登記制度，因此，它的效力受到嚴重削弱。由于企業營業執照是由工商行政管理部門辦理的，因此，為了有效控制污染企業的“出生”，在實行“三同時”制度的基礎上對某些污染領域采取一定的措施。國家環境保護總局、國家工商行政管理局《關于加強飲食娛樂服務企業環境管理的通知》（1995年）指出：“新建、改建（含翻建）、擴建、轉產的飲食、娛樂、服務企業，有涉及污染項目的，應按環境保護法及有關行政法規，向當地環境保護行政主管部門辦理環境影響申報登記或審批手續。……工商行政管理部門在審核企業登記申請和對企業的監督管理工作中，可以要求企業就污染及防治情況作出說明，發現有可能存在污染或已存在污染的，要及時向環境保護行政主管部門通報情況。”明確提出工商行政管理部門應與環境保護部門合作，共同預防環境污染。但這些規定都建立在與工商行政管理部門合作順利的基礎上。溫州市鹿城區采取與工商行政管理、消防、勞動、防疫等部門聯合審批的辦法，行使自己的環境污染評估權，效果良好。問題是，若工商行政管理部門不執行這一方面的規定，可能出現辦理營業執照或年檢時環境保護部門無力干預的狀況。而排放許可證的年審，不象工商執照年審那樣有強制力。有的地方也嘗試著另外的辦法。從2000年10月始，杭州市環境保護局與市計委、經委、建委、規劃、土管、工商等17家部門實行聯合投資項目審批一條龍服務。杭州市將投資項目審批的政府部門安排在同一地點辦工，也把環保部門納入，這對環保部門的事前管理是有效果的，也便于處理好與其他職能部門，尤其與工商行政管理部門的關系。當然，所有的制度都有可能會發生變化，最好的辦法是，把相關職能部門共同處理環保事務的有關規定，不僅僅體現在部門規章中，而且應在法律法規中加以明確。
不少排污單位在申報登記之前已經在生產，這在浙江溫州、嘉興的鄉鎮企業最為明顯。當然，如果排污單位超濃度或超總量排放，就面臨著罰款和限期治理的處罰。國務院的《水污染防治法實施細則》（2000年）規定，縣級以上地方政府環境保護部門根據總量控制實施方案，審核本行政區內向該水體排污的單位的重點污染物排放量，對不超過排放總量控制指標的，發給排放許可證；對超過排放總量控制指標的，限期治理，限期治理期間，發給臨時排放許可證。在這里，已經將排放許可證制度與限期治理制度相聯結。只有符合達標排放的排污單位，才能領取到正式排放許可證，而沒有達標的排污單位處于限期治理階段，只能領取臨時排放許可證。
（三）在側重點的選擇上，飲用水源的強管制與一般水源的軟約束
一般來說，一旦涉及到當地飲用水源的污染問題，各地都會采取強管制的方式，在城市地區，重點保護的是飲用水源。上海市政府對黃浦江上游水源保護十分重視，對水源保護區的198家重點企業全部實施了排放許可證制度。針對飲用水源污染問題，有的地區還出臺了局部性水域的地方性法規。如1990年上海市通過了《黃浦江上游水源保護條例》。1993年2月杭州市政府《杭州市苕溪水域污染防治管理規定》，1996年杭州市人大常委會通過，浙江省人大常委會批準通過《杭州市苕溪水域水污染防治管理條例》，規定：“污染物排放管理實行污染物排放總量控制制度。……環境保護部門根據苕溪水域地面水環境質量標準和污染物排放總量控制限值對排污單位核發排污控制證，排污控制證由杭州市環境保護部門統一制定。……對責令限期治理的，在限期治理期間必須嚴格按照排污控制證規定的要求排污；對責令停產治理的，在治理期間不得排污；對責令關閉的，應停止生產，吊銷排污控制證。”在這里充分反映出對水源保護區實行的是強制性的管制，對排污單位的進入作出了禁止性限制，而對一般水源的管理，實行的是誘導性的管制，大都以收繳排污費和實施污水處理為主，屬于軟約束。這兩種許可證在實際上是有嚴格區別的。前者管理力度強，涉及到居民的生活用水和社會的穩定，行政措施到位率高。而后者則沒有這種要求，往往使管理流于形式。
在討論排放許可證制度時，切不可忘記現實生活的殘酷無情。在對浙江省有關市縣調查后，人們發現許可證制度事實上處于“名存實亡”的境地。
一是嚴格按規章制度發放許可證的市縣比例不高。在調查的八個市縣中，就有五個沒有按規范操作，見表一。
浙江省按規范發放許可證的有關市縣分類（表一）
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|按規范發放許可證的市縣|溫州、杭州、寧波|
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|不按規范發放許可證的市縣|金華、嘉興、海寧、瑞安、平陽[5]|
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二是發放許可證的數字與實際排污企業數差別太大。溫州市（不包括區，只統計市本級）96年開始發放污染物許可證，97年到99年的統計數字包括正式許可證和臨時許可證，共316個。據有關領導直觀的估計，領取許可證的排污單位僅占排污單位總數的20%左右。那就意味著許多排污單位根本就沒有到環保局領取許可證，但仍照樣經營與生產。
三是有的市縣根本就沒有真正落實過這項制度。瑞安市從96年開始實施許可證制度，但只發放不超過40份的臨時許可證，從97年到2000年間基本上沒有發放過許可證。
當然，得出許可證制度“名存實亡”結論的更為充足的一個理由，那就是，現行的排放許可證制度不是真正意義上的排放許可證制度。排放許可證制度在實施過程中出現了制度變遷，使原先設計的制度安排發生重大的變化。
行政許可是指行政主體根據行政相對人的申請，經審查依法賦予行政相對人從事一般法律所禁止的權利和資格的行為。按照行政法的基本原理，結合排放許可證制度的實際狀況，人們可以得出以下六個方面的判斷：
1、許可應該是依申請事先批準，而不是事后核查。現行的許可證制度僅僅是一種事后同意，沒有事先的批準。排污單位在水污染物排放之前根本就沒有向環境保護部門提出申請，而只是在事中或事后才由環境保護部門消極被動地去監督，這在農村地區水污染物排放管理中尤為明顯。
2、許可是一種賦予權利的活動，應該賦予相應的權利。但現行的許可制度沒有做到這一點，排污單位沒有合法的排污權。在實際過程中，國家只是默認這種權利而已。
3、許可應該是賦予的特殊性權利，因此，發放的許可證應該受到嚴格的數量限制。目前，環保部門所發放的排污許可證不受數量限制。
4、許可應該建立在審查手段確定這一前提下，而不能建立在不確定的結果基礎上。從上述得知，排放許可證制度基本步驟有四：一是排污單位申報；二是當地環境保護部門審核批準；三是發放排放許可證；四是監督管理。其中第二個步驟審核批準的依據是什么，這很重要。排放許可證制度剛推行時，審核的依據是濃度控制，后改為總量控制。（農村地區仍是濃度控制）。但現在的問題是，在農村無法做到總量控制，只能根據濃度控制，即使在城市地區，其總量控制也難以確定每個排污單位到底排放了多少污水。因為現行的監測手段做不到這一點。這樣，發放的許可證實際上是建立在審查手段不確定的基礎上進行的。
5、許可是一種審批行為，因此，它會產生批準或不批準兩種結果。作為行政許可，它以“禁止義務”的存在為前提。義務分兩種：作為義務與不作為義務。禁止義務屬于不作為義務。行政許可不是對一般義務的免除，而是對禁止義務的免除。如果沒有禁止義務，也就無所謂行政許可。排放許可證應該以禁止一般單位排污為前提，如果只存在批準，不存在不批準，事實上就與政府確立許可證制度的本義相違背。
6、許可是一種要式行政行為，一般要求許可證有統一的格式，而排放許可證格式不統一。盡管國家環保局規定水污染排放許可證要有統一的格式，國家環保局也提供過統一的排放許可證的書面格式，但沒有要求統一印制，結果，各地按照自己的理解制作許可證格式。盡管許可證所反映的具體內容大同小異，但名稱上就存在著不同。有的是許可證，有的是注冊證，如浙江金華和嘉興。
考慮到排放許可證制度在實施過程中的困難，無法真正按照許可證的要求來推行，所以，有關市縣（如金華、嘉興，包括下屬縣）在放棄排放許可證制度的同時，就發明了另外一種制度形式，那就是注冊證制度。
注冊證制度的基本內容如下：1、注冊證制度規定，排污單位排污不需要由環保部門批準或許可，排污單位只是向環保部門注冊，然后就表示排污單位的合法存在。這種注冊實際上就是行政確認，而不是許可。許可是環保部門對排污單位申請的事先批準，而確認是事后同意。當然，其排污費、超標超量排放費仍要按規定交納。2、由于環保部門對排污單位排放污水總量難以核定，因此，采取排污單位自報或環保部門根據排污單位用水量或用電量來折算出一個概率值。對于濃度控制的排污單位，濃度的比例由排污單位自測或環保部門抽檢所獲得的數據確定。3、根據排污單位申請或備案，環保部門就發給注冊證，不受數量上的限制。也就是說，任何排污單位都可以拿到注冊證。
通過以上的分析，結合許可證理論的規范與許可證實踐的操作，我們認為，現行的許可證制度僅僅是一種注冊證制度，沒有達到由環保部門行使真正管理權力的狀態。現行的注冊證制度是水污染物排放管理最初步的管理，尚需依托相關的管理內容與規范，才能進入到真正的許可證制度。即制度變遷將呈現的趨勢是：第一步，排污企業先注冊，環保部門備案后就發給注冊證；第二步，排污企業先申請，環保部門核實審查，再由環保部門批準同意或不同意核發許可證。可以肯定，這種許可證制度，一方面不完全具備規范性許可證制度的本質特征，但同時又具有許可證制度特殊的具體形式。這樣，現階段的許可證制度實際上屬于過渡性的制度安排，具有承上啟下的特殊價值和意義。
二、制度需求與制度供給：政府管制失靈
如何處理環境保護與經濟發展的關系，世界各國有不同的做法。象日本和匈牙利實行的是“目的一元論”，這些國家的環境法律規定，環境保護法的唯一目的是保護人群健康。因此，一旦經濟發展與環境保護總原則相抵觸時，人們除了選擇環境保護外別無選擇。不過，世界上大多數國家實行的“目的二元論”，即既保護人體健康，又促進經濟發展。[6]
中國是后發展的社會主義國家，必然把保護人體健康與經濟發展有機結合起來。但不管怎樣，政府對于已經產生污染的企業管理來說，事實上仍走上了一條“先污染”的道路，沿襲著“后治理”的舊模式。
我國經濟發展以粗放的外延發展為其特征，通過高投入、高消耗和高污染實現經濟的較高增長。因此，對于環境公共物品的自然保持只有一個底線，就是不以嚴重影響人們的基本生活和降低生活質量為界。各地在發展經濟過程中，不論是損耗資源型的產品，還是損耗環境型的產品，只要能取得一定的經濟效率就能得到政府的鼓勵與百姓的歡迎。
制度變遷的需求產生于內在變量與外在變量的雙重作用。排放許可證制度的內在變量指制度本身安排及其存在的合理性程度，外在變量是經濟發展過程中，人們所面臨的社會生存與社會發展的壓力。據上所述，排放許可證制度在內在變量方面已經存在著制度安排設計上和技術上的漏洞，外在變量上更與制度原設定的目標大相徑庭。當然，任何制度都會出現不足，這是正常現象。“把制度搞正確是一個困難的、耗時的和引發矛盾的過程。這個過程既需要能在文化上被認同的規則，又需要有關于時間變量和空間變量的可靠信息。[7]”水污染物排放許可證制度在現實生活中所遇到的尷尬，主要原因在于制度需求不足，制度供給困難，內在變量與外在變量發生變異，最終導致政府管制失靈。
（一）制度安排的需求不足。對排放許可證的需求不僅對排污單位來說沒有強烈的依賴性，而且對政府環境保護部門來說也嫌底氣不足。
1、排污單位需求不足。環境是公共物品，任何人都可以享受，但沒有人愿意承擔治理成本。正如布坎南所言，每一個理性人，都是以獲取經濟利益最大化為其宗旨和目標的。這樣，針對水污染物排放問題，就排污單位本身而言，最好的處理辦法是只管排放而不管治理，只要獲取所得，不支付任何成本，這是最佳的選擇。不過，如果聽任排污單位自以為是，為所欲為，那么，人類就無法再繼續生存和發展，公有地的悲劇必將發生。[8]這時候，作為公共事物的管理者-政府被迫對環境污染進行管制，約束人們的生產與經營活動，保護環境。既然政府加入了對環境的管制，排污單位就被迫交納相應的排污費和超標超量排污費，但排污單位的環境保護意識卻沒有相應提高，認為交納排污費和超標超量排污費后，排污單位就已經履行了保護環境的義務，有的還對環保部門污染物申報登記工作不配合。1996年1月1日，湖北省環境保護局向鐵道部第四勘測設計院等16家企業事業單位發出排污申報登記通知書及排污申報登記表。3月1日又發出催報通知。各排污單位均逾期未報。湖北省環境保護局于1996年6月18日分別對各排污單位作出行政處罰決定，認定其行為已構成“拒絕申報”，并分別對其罰款3000元。[9]
對治污設備的興建也持消極態度。這與企業發展預期與貼現率高低有關。大中型企業與小型企業對預期與貼現率態度是有差別的。大中型企業對企業發展有較高的預期，因此，重點放在企業長遠的發展利益上，不僅僅著眼于追求近期的貼現率。小型企業則有所不同，它對未來的預期收益評價較低，對自身的生產與經營狀態沒有長期的發展計劃，囿于近期利益，因此，對近期的預期收益評價較高，這導致小型企業關心的僅僅是近期的貼現率，其直接后果便是這類企業行為的短期化。顯而易見，大中型企業對興建治污設備行動積極，小型企業持觀望拖拉的消極態度。而且，治污設備的投入也是一筆較大的開支。據市場調查，自動監測設施，即便最低的國內產品也需要花費每臺4萬元，而且性能不穩定。國外的產品價格更高，每臺10-20萬元不等。比較而言，大中型企業對高性能的治污設備需求可能會迫切得多，對投入舍得花錢，財力上也能夠承擔；對小型企業來說，沒有企業存在的穩定性需求，談不上長遠利益的考慮，而且購買價格不菲的設備，畢竟是一筆不小的成本開支，費用承擔上較困難，這樣，小型企業對自動監測設備的內在需求不足。
當然，低層次的排污單位對許可證臨時應景式的需求還是存在的。如有的排污企業（在浙江省瑞安市）在從事國際貿易時，為了使外商感覺到它是合法企業，做貿易伙伴較安全可靠，出于這樣的動機，才主動地向環境保護部門“索要”許可證。有的排污企業由于是“五小”企業[10]，工商行政管理部門登記時需要環境保護部門的證明，企業才被迫來向環境保護部門申報。象這些需要許可證的，并不是治理本身的需要，而僅僅是在國際貿易與工商行政管理部門企業登記與年檢壓力下被迫領取的，是一種非自愿的行為。
2、社會公眾的需求不足。眾所周知，新辦企業的產生在本區域內肯定會形成一定的資金流、物資流、人力流與就業流。隨著生產、銷售服務的規模化，運輸業發達，帶動了第三產業如飲食業、賓館業的發展，有的地方還出現交易市場，如浙江溫州皮革市場、紹興柯橋中國輕紡市場、嘉興皮衣市場等。很明顯，當地排污企業在增加就業與提高經濟收入方面對本地居民有較大的吸引力，因此，社會公眾對環境保護方面的需求相對顯得不足。盡管《環境保護法》中規定，一切單位和個人都有保護環境的義務，并有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告。不過，社會公眾對環境污染的容忍程度與環境污染對生活造成的損害程度有密切關聯。也就是說，對生活與生產損害程度較低，沒有產生直觀的副作用，社會公眾對環境污染的包容在容忍程度范圍內。正像美國學者所言，人們如果被迫為獲取生活必需品而不停地奔忙的話，人們可能無暇或無意顧及污染問題。可是，在生活逐漸富裕的社會里，教育水平、生活條件和個人利益直接損害程度都會有助于引起人們對環境污染問題的關注。[11]一旦無法容忍或直接損害了個體利益，有關居民首先就會與排污企業交涉，如果交涉無效，就會考慮投訴，向環境保護部門或新聞媒介或通過區長熱線、市長熱線等投訴，反映社會公眾對環境污染的不滿，有的提出制止污染或索賠要求。
不管怎樣，從總體上說，不論是排污企業，還是生活在污染源區域的居民，都對排放許可證制度缺乏足夠的認識，也對排放許可證制度的有效性感到懷疑。
3、政府需求不足。政府與制度存在著一定的依存度。政府需要制度來維護秩序，而制度又需要政府加以完善與落實。但在實際工作中，政府與制度間并不是系統平衡的，有時政府可能會出于主觀上的原因，對制度建設本身顯示出需求不足。在環境保護領域，相當多的一級政府或環境保護部門對環境保護制度缺乏需求，具體表現在兩方面：
一是沒有直接自身利益需求。剛一開始發放排放許可證時規定可以收取一定的成本費，一般每本收取20到30元不等。成本費中應該既包括印刷的成本費又內含發放的勞務費，而現行規定不能收取此類成本費。這樣，不僅許可證印制的成本要由環境部門內部承擔，而且連勞務費也無法獲取，對環境保護部門來說，失去了發放許可證的利益沖動。
二是怕影響當地經濟發展和官員升遷。改革開放以來，中國政府始終將經濟建設作為其中心工作，只有到“九五”時期才將可持續性發展作為政府工作目標的一部分，不過與經濟建設相比較，還是處于主流與支流的關系。以發展經濟為中心的制度安排，憑借其較大的影響力左右著政府收入與分配狀態，直接關系到資源的有機配置效率。對地方政府來說，這種以經濟效率為中心的制度安排創造的機會大大超過因創造這些機會而支付的單純經濟成本，則被認為提供了凈利益，而不考慮環境成本，或忽視環境成本。相反，由于保護自然環境，而沒有出現經濟的有效發展則被認為是引起了凈損失，在經濟發展中往往處于劣勢。在評價政府管理行為時，眾多政府較多地注重當地經濟發展速度、國民生產總值和居民生活水平程度。據統計，鄉鎮企業在溫州市工業經濟中占有較重要的地位。1997年全市鄉鎮工業總產值達819.23億元，占全市工業總產值（1242.40億元）的65.94%.[12]這對溫州市政府來說處于兩難境地：一方面財政稅收來源高度依賴鄉鎮企業，沒有鄉鎮企業的發展，就無法保證政府管理所需龐大開支的財力支持，另一方面鄉鎮企業往往又是污染大戶，影響當地水、氣資源環境。如果一旦關停大量污染企業，對當地稅收會有較大沖擊，而且對當地經濟持續發展與社會穩定也會有負面影響，這是地方政府所不愿看到的結局。從這方面觀之，地方政府對環境污染所采取的被動消極態度不足為怪。
其實，在一級政府與環境保護職能部門之間，對環境保護的態度不可相提并論，兩者之間是有差別的。環境保護部門出于職能動機的推動往往會采取一些措施治理污染，但一進入一級政府層面，阻力就會逐漸增大。根據《環境保護法》和《水污染防治法》的規定，關停并轉的權力在一級政府，而不在環保部門。對造成環境嚴重污染的企事業單位，能夠采取限期治理措施。由于限期治理是一種具有強制性的行政措施，而且還有相應的法律后果，因此，對排污單位影響較大的，法律規定了較具體的報批程序：中央或省級政府直接管轄的企事業單位的限期治理，由中央或省級政府決定；市、縣或市、縣以下政府管轄的企事業單位的限期治理，由市、縣政府決定；對經限期治理逾期未完成治理任務的企事業單位，責令停業、關閉，由作出限期治理決定的人民政府決定。一般來說，環境保護部門對治理污染有強烈的職責意識，但一級政府可能會過多考慮地方經濟發展和政府官員升遷的因素。[13]因為，在中國政治權力安排過程中，越來越反映出一種趨勢，那就是地方政府官員的提升與當地經濟發展是成正比例關系的，地方經濟發展了，地方官員升遷和進京做官的機會就會增大。這是中國地方政府從傳統的“服從中央型”向現代“政績顯示型”轉化的一個很重要的標志。
而且，環境保護部門在一級政府組成部門中的排名相對較后，其行政地位不高。在中央政府中，國家環境保護總局屬于國務院的直屬部門，不少地方政府環保局在地方政府職能部門的排名序列中也較后。溫州市政府有45個局級機構，市環境保護局列15位。一級政府對環保不夠重視以及環境保護部門地位較低由此可見一斑。鑒于一級政府掌握著限期治理和關停并轉的批準決定權，所以水污染嚴重而得不到有效治理，或治理后又回潮的，其責任更多的應該在一級政府上。也就是說，政府需求不足的主體首先應該是一級政府，其次才是環境保護部門。
（二）制度安排的供給不足
制度變遷的供給依賴于制度設計的“成本”以及尋找可選擇目標的知識基礎。設計制度的政府，盡管環境保護意識觀念在逐漸增強，但在制度安排上仍缺乏周全的思考，甚至正是由于這種制度安排上的某些缺陷，使整個制度出現較多的弊病，無法在實際執行中產生出高效率。
1、法律規范供給不足。我國由于地域遼闊，各地自然條件、經濟發展狀態與環境污染程度存在著較大差別，國家環境保護法律法規不能一刀切，只能對一些原則性的問題作出規定，不可能涉及到非常具體的細節。現較突出的問題是，能夠對各項具體制度安排產生較大影響的基本制度沒有從法律法規上得到保障。《環境保護法》與《水污染防治法》都沒有具體規定許可證制度。1989年的《環境保護法》規定“排放污染物的企業事業單位，必須依照國務院環境保護行政主管部門的規定申報登記。”這可以理解為是排放許可證的低級形式。[14]1990年12月《國務院關于進一步加強環境保護工作的決定》提出各級環境保護部門要逐步推行污染物排放總量控制和排放許可證制度。由國家環境保護總局的《工業污染源監測管理辦法》（1991年）中規定：“對企業發放或更換‘排污許可證’時，對其所申報的污染物排放設施和處理設施必須經環境保護行政主管部門環境監測站的核查監測合格，否則，不予發放或更換。”國務院于1989年批準并由國家環境保護總局的《水污染防治法實施細則》明確規定，排污許可證制度的管理辦法由國務院環境保護部門另行制定。這是對《水污染防治法》的一個重要補充。顯然，國家法律法規對水污染物排放許可證制度的規定幾乎是空白，但作為行政規章的規定還是有的。國家環境保護局總《水污染物排放許可證管理暫行辦法》（1988年）規定：“在污染物排放濃度控制管理的基礎上，通過排污申報登記，發放水污染物《排放許可證》，逐步實施污染物排放總量控制。”并在該辦法中第一次把“排放許可證制度”單獨作為一章來規定，1990年國家環境保護總局《關于下發排放水污染物許可證和申報登記表的通知》提出排污單位在排污申報登記的基礎上，向當地環保部門申請排污許可證。1993年國家環境保護總局發出《關于進一步做好建設項目環境保護管理工作的幾點意見》，要求開發區污染物排放要實行總量控制與集中治理。在總量控制的原則指導下，對開發區內新建項目污染物排放實行合理分配，并積極推行排放許可證制度。直到2000年3月，國務院在《水污染防治法實施細則》上才有新規定：“向水體排放污染物的企業事業單位，必須向所在地的縣級以上地方人民政府環境保護部門提交《排污申報登記》。……縣級以上地方人民政府環境保護部門根據總量控制實施方案，審核本行政區域內向該水體排污的單位的重點污染物排放量，對不超過排放總量控制指標的，發給排污許可證；對超過排放總量控制指標的，限期治理，限期治理期間，發給臨時排污許可證。具體辦法由國務院環境保護部門制定。”不過對于水污染物排放許可證的規定，不像《固體污染防治法》、《大氣污染防治法》等中明確規定實行許可證制度。[15]這樣，就產生兩大問題，一是行政法規沒有法律的權威性，在執行中可能會遇到困難；二是對許可證制度的規定缺乏操作性，沒有具體的步驟與措施。國家立法主要針對的大型企業，對小型企業的操作性與有效性顯得差一些。而且，對地方環境保護部門來說，僅有國家和政府的法律法規不行，應該有地方性法規來保證它的實施，以加強水污染物排放許可證制度的力度。目前，省一級有關許可證制度的地方性法規沒有出臺。
2、配套的技術規范供給不足。環境保護法律規范需要通過制定相應配套的技術規范來實現。如環境保護制度的建設項目“三同時”審批，就涉及到大量的技術規范；環境噪聲污染源防治與規劃布局空間距離有密切關系；水污染物排放去向與受納水體不同，對技術標準要求有別[16].目前，國家環境保護部門單一性的技術規范已經大量存在，但相配套性的技術規范有機銜接的較少。環境保護制度這方面技術規范供給的不足，容易產生執法上的隨意性和制度本身的不嚴密，使環境保護制度缺乏操作性，易使基層環境保護部門在實踐中無從著手。
3、排污收費標準供給不足。由于現行收費標準大大低于治理設備運行費用，遠離經濟價值規律，失去經濟手段的懲罰作用，不利于對污染的有效控制。
4、政策規范供給不足。為了有效抑制污染惡化，一方面需要政府采取嚴厲的管制辦法限期治理污染嚴重的企業，另一方面應制訂配套政策規范，大力發展質量效益型、科技先導型、資源節約型的環境保護產業或企業，實現環境資源與人力資源、財力資源的優化組合與高效利用。目前，政府對環保產業或環保產品生產企業支持與扶植不夠，又無法做到優化產業結構和工業布局，反映出政策規范供應的嚴重不足。
三、對策措施：政府管制、市場機制與公民社會有機一體
對水污染物排放管理問題，政府應該健全法律規范，制定切實可行的措施，同時，又要適應社會主義市場經濟的發展趨勢，通過經濟收益與成本之間的核算，用市場機制的辦法完善排放許可證制度，同時，要加強公民環境保護意識的教育，通過有效手段調動社會公民參與環境保護的積極性。當然，僅僅憑政府管制與市場機制單一因子無法徹底解決環境污染問題，只有使政府管制、市場機制與公民社會三者的有機合作，才能從源頭、源流和終端三者上真正解決水污染物排放問題。
（一）健全法律規范
為了提高水污染物排放許可證的權威性，加強制度的嚴肅性，應由國務院頒布《排放許可證制度條例》，對有關重大制度作出具體的安排。地方尤其是省級政府或省級人大也應制定相應的《排放許可證制度條例》，以規范本區域內排放許可證制度的具體執行與落實。
（二）制訂嚴密而符合實際的政策措施，充分發揮市場機制
1、針對大中型企業與小型企業的實際情況，制定相關的差別政策。對大中型排污企業，政府可采取提供低息貸款或無息貸款等措施支持它購置自動監測設備，盡量購買性能穩定、監測準確的設備。對小型排污企業，政府可采用區域排污集中處理的辦法，如平陽水頭鎮興建的大型污水處理中心，集體分攤相應成本。同時，考慮到小型企業的排污量和濃度的測算存在著不穩定的情況，環保部門可以模擬體育比賽常用的興奮劑檢測手段-“飛行檢測”進行監測，以體現公平性與公正性，一旦查實有關排污企業有超標超量排放的，應加重處罰。
2、提高排污收費標準。環境管制的一個重要內容是對環境污染的控制。按照誰污染誰負責承擔成本的原則，這些污染者應該支付由它們的污染而產生的額外處理成本。對排污單位一定要在經濟上采取嚴厲的給付政策，提高排污收費，尤其要提高超標超量排污的收費，使環境污染成本逐漸做到內部化，使排污終端制度安排有所成效。[17]
3、實行有償且限額發放排污許可證。對自然環境而言，污染單位越多，對環境的破壞作用越大。政府既然在排污的終端規定了相關的收費制度，那么在排污的始端也應該作出限制進入的安排，以保護環境不受過多污染單位的侵擾。這種限制進入制度安排可以體現在水污染物排放許可證的有償且限額發放上。政府可以通過競拍的制度安排，使排污許可證從一開始就內含價值，獲取排放許可證的排污單位應支付相應的成本代價，而且獲取時也不是無限獲取，應該有限發放。這方面可以參照城市出租車運營投放數量限制辦法，用競拍方式來決定其價格。
4、探索排放許可證的交易制度。既然排放許可證是一種排污權，那么，它也就是一種產權，就可以按照市場法則進行轉讓或拍賣，政府只能在制定交易規則上加強管理，沒必要在排污權的交易價格上進行干預。排污權的“成交價格必定界乎高成本與低成本之間，這樣的價格必定能被雙方都接受，而且雙方都通過排污權的交易獲利。所以排污權的交易不必由政府從中撮合。”[18]目前，北京環境與發展研究會同美國環境保護基金（EnvironmentalDefenseFund，USA）合作，在遼寧省本溪市和江蘇省南通市開展排污權交易的試驗。杭州市也有意向進行這方面的試點。由于排放許可證發放時沒有收取資源使用費，這樣，許可證交易后所得的歸屬問題就成為人們爭論的話題。這實際上涉及到資源初始分配權的問題。一種觀點認為，排污單位獲取排放許可證后，就獲得了它的所有權，因此，交易后所得應該歸屬出讓方；另一種觀點認為，排放許可證發放是資源配置權的發放，通過發放活動，使排污單位優先擁有了資源，但排污單位擁有的僅僅是資源的使用權，不是資源的所有權。鑒于排污單位在領取排污許可證時沒有付出任何初始的成本，因此，交易后所得應該歸排放許可證發放的政府所有，交易后所得也是國有資產的一部分。浙江金華某縣級市于2000年下半年進行了這方面的試點，一化學工業公司欲購買一化工企業的排放許可證，其價格是每噸排污量為5萬元，共6噸，計30萬元。由于環境保護局領導班子調整，再加上交易后所得歸屬棘手，一下子難作決斷，這一交易行為只得作罷。可見，市場力量與社會力量已經在迫使政府管理部門盡快從解放思想、實事求是精神出發，探索出一條適合中國國情的排放許可證交易之路，妥善處理好許可證交易所得的歸屬問題，從而產生既能確保國有資產的保值和增值，增加國家對環境保護的投入資金，又能使許可證轉讓方有利可圖，啟動市場的逐利動力，促使市場發展活力的效果。
（二）確立公民參與環境保護的監督制度
美國著名經濟學家劉易斯認為“如果沒有一個明智的政府的積極促進，任何一個國家都不可能有經濟進步，……另一方面，也有許多政府給經濟生活帶來災難的例子，以致于要寫滿幾頁警惕政府參與經濟生活的話也是很容易的。”[19]這一段話告訴人們，政府在經濟發展過程中的作用盡管有其積極作用，但其在一定條件下也會產生副作用。實際上，政府在環境保護過程中的作用也是特定的，不是無限的。市場機制只能發揮經濟本身的作用，無法解決人們觀念的調整與彌補排污許可證制度本身的缺陷，再加上環境資源公共物品與行為外部性兩大特點，市場價格只能反映局部性私人成本，不能充分反映全部整體性成本，這樣，導致經濟行為失去制約，產生市場失靈。
為了矯正兩者的不足，需要充分發揮公民社會能動性的參與特點，加強對環境污染單位個人和群體的監督，利用公民社會的自主力量，確立起公民社會參與環境保護的監督制度，彌補政府管制與市場機制的不足。
這方面的監督制度隨著創建國家環境保護模范城市活動的開展已經在部分城市中逐漸形成。如浙江富陽和杭州先后于2000年、2001年開展環境違法行為公眾有獎舉報制度。根據杭州市環保局2月12日的有獎舉報通告（第一號），市民對環境違法行為舉報踴躍。據最新統計，環保有獎舉報中心已接到舉報電話279件，屬“工業企業水污染有獎舉報”范圍的有23件，已查明18家單位為污水超標排放，處罰金額總計約37萬元，已有10位舉報人領取了1000元的獎金。[20]考慮到政府管理人員少和管理手段的局限，無法及時了解排污單位的違法信息，同時，公民關心公共事務需要時間、精力甚至包括金錢上的投入和開支，因此，推行有獎舉報制度有利于解決政府管理不力與公民參與不夠之間的矛盾。通過這一制度進一步促使公民關心環境保護，關心社會，提高公民自治與自律的能力，彌補政府治理不足，推動政府積極主動地做好環境保護工作。
總之，通過水污染物排放許可證制度的考察，我們認識到環境保護制度是一項政府管制制度，它可以在適度的范圍內獲取最大效果，但這種效果是有限度的。可以說，不僅是環境保護制度本身存在著缺陷，而且政府管制本身也有失靈的地方，甚至這種失靈比市場失靈的后果更嚴重和更可怕。這就需要借助市場機制本身的力量來彌補政府管制的不足。事實已經有力地證明，市場力量與政府力量最終仍無法從根本上解決環境污染問題，只有憑借社會力量，即通過公眾群體的努力，才能使環境保護真正發揮出社會自主的力量。環境保護是每一個社會成員應盡的職責，同樣也是應盡的義務。每一個社會成員都有權監督污染單位的排污行為，督促政府采取措施使排污單位做到污染成本內部化。
通過政府、市場與社會的多方努力，并且實施以市場機制為基礎的政策措施，才能使環境保護制度真正趨向成熟。
注釋：
[1]本課題是北京天則經濟研究所資助的“政府體制改革”研究項目子課題的研究成果，在此特表謝意。感謝茅于軾、鄭易生、時和興等先生對本文的初稿提出了非常有價值的意見。
[2]徐家良，浙江大學政治學與行政管理系副教授，北京大學政治學博士候選人。Email：xujial@
[3]本報告對調查地所進行的僅僅局限于制度實施有效性的分析，并不包含對調查地環境保護工作的優劣評價問題。
[4]祝興祥等編著：《中國的排污許可證制度》，中國環境科學出版社1991年版，第3－5頁。
[5]這里暫且將與發放許可證不同名稱的發放注冊證的金華、嘉興列入不規范分類中。規范是指能夠按照有關規定每年正常發放許可證的，包括臨時許可證，若有一年沒有發放，就算不規范。
[6]王燦發編著：《環境保護四法一條例詮釋》，中國人民公安大學出版社1993年版。
[7][美]埃莉諾·奧斯特羅姆：《公共事物的治理之道》，上海三聯書店2000年版，第30頁。
[8][美]V·奧斯特羅姆、D·菲尼、H·皮希特：《制度分析與發展的反思》，商務印書館1992年版，第83頁。
[9]國家環境保護局政策法規司編：《中國環境保護法規全書》，化學工業出版社1997年版，第303頁。
[10]“五小”指小制革、小電鍍（小煉焦）、小造紙、小印染、小化工。
[11][美]詹姆斯。E.安德森：《公共決策》，華夏出版社1990年，第78頁。
[12]溫州市1999年軟科學研究項目：《溫州市環境污染與生態破壞經濟損失研究》專題之二“環境污染經濟損失研究”，溫州市環境保護設計科學研究院（1999年12月）。
[13]瑞安市1999年限期治理時，準備關閉三個電鍍企業，但上報到瑞安市政府法制局后遲遲不見回應，最后不了了之。
[14]國務院環境保護委員會秘書處、中國人民大學人口環境與發展研究室編：《中國環境資源政策法規大全》，中信出版社1996年版，第1089頁。
[15]《固體廢物污染環境防治法》（1995年）規定，“確有必要進口列入前款規定目錄中的固體廢物用作原料的，必須經國務院環境保護行政主管部門會同國務院對外經濟貿易主管部門審查許可，方可進口。”“從事收集、貯存、處置危險廢物經營活動的單位，必須向縣級以上人民政府環境保護行政主管部門申請領取經營許可證，具體管理辦法由國務院規定。”
[16]金華市環境保護科學研究所：“金華江流域水環境季節容量的研究”（總量控制研究課題鑒定、排污許可證試點工作驗收材料之四），1990年5月。
[17]茅于軾：“造路用地和排污付費”，《中國21世紀城市交通可持續發展》，瓊斯基金會、天則經濟研究所，1999年9月。
篇7
行政程序法同刑法、民法、刑事訴訟法和民事訴訟法一樣，主要不是作為分散的行政程序法律規范的總稱，而是作為一部集中系統的大型法律文件的名稱。一個國家如果只有分散的行政程序法律規范而沒有一部以“行政程序法”命名的集中系統的法典性的大型法律文件，通常不被認為已經制定了行政程序法。
制定行政程序法，是上世紀初以來世界許多國家越來越普遍的立法現象。20世紀初，西歐一些國家首先制定行政程序法；20世紀中期，美國制定了聯邦行政程序法，對其他國家行政程序法的發展產生了很大影響；特別是20世紀后期，更多的國家制定了行政程序法。[①]
行政程序法的興起和發展在人類政治文明、制度文明進步史上的意義非同尋常。從對國家權力進行約束的意義上講，人類政治文明、制度文明的進步表現為三次“浪潮”。第一次浪潮是法律的出現。在這次浪潮中，法律并不對國家權力的來源進行約束，而且法律本身充滿著不平等，但法律的出現畢竟意味著國家權力運行方式的確定化、有序化，對國家權力有了源自它本身的適當約束。第二次浪潮是現代憲法的出現。在這次浪潮中，法律實現了對國家權力來源的約束，一切不合法的國家權力不被法律所承認，為建立平等公正的法治掃除了政治障礙，奠定了制度基礎，對國家權力有了根本性的約束。第三次浪潮就是行政程序法的出現。這一次浪潮不滿足于對國家權力的總體約束，而是進一步對國家權力的行使過程（主要是行政過程）進行具體的約束。毫無疑問，第三次浪潮要以第二次浪潮為前提，否則就不可能出現第三次浪潮，但它并不從屬于第二次浪潮，而是有其獨立的不容忽視的歷史地位。行政程序法所構建的是國家權力行使過程中全方位的民主化和法治化，因而它是適應當代政治、經濟、社會生活的必然的法律現象，這已為相關的學界所公認。[②]
早在上世紀80年代后期我國起草行政訴訟法的過程中，就有過起草我國行政程序法的設想和建議。最近十幾年，對于我國是否應當盡早制定行政程序法的問題進行了許多討論。有的專家學者主張先分散地制定各類行政行為的程序法，待條件成熟后再制定統一的行政程序法，也有的主張盡快制定統一的行政程序法。現在，人們更加普遍認識到，我國的民主和法制建設已經為制定行政程序法提供了充分的條件，我國政治文明的發展向行政程序法提出了迫切要求，社會生活中發生的許多問題都需要通過完善行政程序的法制化來解決。今天，擺在我們面前的任務，已經不是探索“要不要”制定、“什么時候”制定行政程序法，而是“怎樣”制定行政程序法。
制定行政程序法涉及幾個基本問題，一是對我國行政程序法的各個立法目的之間的關系要有一個明確的界定，處理好保障公民程序性權利與提高行政效率之間的關系；二是對我國行政程序法的結構要有一個基本的考慮，處理好行政程序法與各類行政行為的程序性規定之間的關系；三是對行政程序法律關系主體的規定要有一個適當的原則，處理好行政程序法與行政組織法的關系，既要避免把行政組織法的內容規定到行政程序法中來，也要避免以內部程序為理由妨礙公民程序性權利的實現；四是對行政程序法中的實體性規定要有一個正確的認識，使實體法與程序法互相依托、融為一體；五是對行政程序法與行政復議法、行政訴訟法之間的關系要有一個合理的把握，使三種程序法形成有機的銜接。這幾個基本問題對于制定行政程序法是不可回避的。本文旨在對這些基本問題談一些初步的看法。
二、保障權利與提高效率并重及其體現方式
法律的立法目的常常不是單一的，許多法律都有兩個甚至多個立法目的。如果各個立法目的之間存在抵觸的可能性，就需要明確界定它們之間的關系，這被稱為法律的“目標模式”。確定法律的目標模式非常重要，它決定著一部法律的主要制度安排，并且影響著這部法律每一項具體的制度安排。所以，把目標模式稱為某部法律的“靈魂”，并不過分。
行政程序法主要有兩個立法目的，一是保障公民程序性權利；二是提高行政效率。[③]這兩個立法目的存在著互相抵觸的可能性，保障公民的程序性權利，可能影響行政效率，為了提高行政效率，公民的程序性權利就要在一定情況下和一定程度上加以“克制”；提高行政效率也會影響對公民程序性權利，為保障公民的程序性權利，行政效率也要作一定的“犧牲”。“克制”也好，“犧牲”也好，都不能沒有限制，要有一定的度，因此，對行政程序法的兩個立法目的之間的關系需要加以明確，確定行政程序法的“目標模式”。根據對各國行政程序法的研究，行政程序法主要有兩種立法模式，一種是“權利模式”，側重保障公民的程序性權利；另一種是“效率模式”，側重提高行政效率。
近幾年，我國行政法學界對我國行政程序法的目標模式作了很多研究，得到比較廣泛認同的主張是，我國行政程序法既不應采取側重保障公民程序性權利的“權利模式”，也不應采取側重提高行政效率的“效率模式”，應當采取“權利效率并重模式”。即在設計各種程序制度時做到兩種立法目的兼顧，既要有利于保障公民程序性權利，又要有利于提高行政效率。[④]
這里要討論的問題是，在制定行政程序法時怎樣體現這個模式，這個問題至今還未有深入研究。
一般地分析，在立法時體現法律的目標模式可以有三種辦法，第一個辦法，把目標模式同立法目的寫在同一個條文中，用以表明各個立法目的之間的關系；第二個辦法，把目標模式作為一項基本原則，與法律的其他基本原則規定在一起，用以指導這部法律的實施；第三個辦法，在規定每一項程序制度時都充分考慮如何體現法律的目標模式。
用前兩個辦法來體現行政程序法的目標模式都不可取。首先，目標模式在性質上不是立法目的，而是對各個立法目的之間關系的確定，因而不宜作為立法目的的組成部分來規定。其次，目標模式在性質上也不是行政程序法的基本原則，因為行政程序法的基本原則是關于行政主體與相對人在行政活動中的程序性權利義務的原則性規定，而不是關于立法目的之間關系的原則性規定，因而目標模式也不能當作基本原則來規定。再者，采用前兩個辦法還可能引起實施過程中的問題。設想在行政程序法的立法目的或基本原則中列條規定“保障公民權利與提高行政效率具有同等重要的意義”，如果在具體的制度設計中不對權利與效率的沖突作出具體的規定，就等于把這種沖突交給法律的實施者去解決，成為立法的“遺留問題”；如果在具體的制度設計中對權利與效率的沖突作出具體規定，又會因為同時存在著原則性規定而給法律實施者提供用原則性規定否定具體規定的可能性，反而給法律的實施造成不必要的混亂。
所以，在制定行政程序法時，應當采用第三個辦法，就是把“權利與效率并重”作為立法者的指導思想，在設計具體制度時逐個地解決權利與效率之間可能發生的沖突，這樣才能使“權利效率并重模式”落到實處。也就是說，目標模式應當是立法者經過深入研究形成的立法精神，它不是立法目的，而是立法者對立法目的之間關系的處理原則；它也不是法律的基本原則，而是立法者處理各項原則之間關系的基本思路。因此，目標模式應當體現在每一項制度設計中，而不是把它直接以條文方式寫出來。
至此，我們還應當作進一步思考：在設計行政程序法的每一項制度時，應當怎樣具體地體現“權利效率并重模式”？具體的說，可通過以下方式：
第一，通過程序制度的“多樣化”體現“權利效率并重模式”。所謂“多樣化”，就是為同一個程序行為設計兩個甚至多個程序制度。比如聽證，可以設計正式聽證和非正式聽證兩種聽證程序制度，這樣，可以用正式聽證保障公民的程序性權利，也可以用非正式聽證提高行政效率。再比如送達，可以設計直接送達、郵遞送達和公告送達；可以設計由相對人簽字的送達和無須相對人簽字的公證送達。總的來說，各種程序制度都可以設計正式程序和簡易程序兩種形式，既為保障公民權利提供途徑，也為提高行政效率創造條件。
第二，通過程序制度的“具體化”體現“權利效率并重模式”。所謂具體化，一是指各種程序制度本身的規定要具體，二是指關于程序制度適用的規定也要具體。特別是，如果關于程序制度適用的規定不具體，那么程序制度的多樣化就會形同虛設。在正式程序和簡易程序并存的情況下，要具體規定在何種情況下適用正式程序，何種情況下適用簡易程序，這樣有利于避免行政機關不適當地選擇簡易程序，以保障公民的程序性權利；同時也有利于避免公民不適當地要求行政機關適用正式程序，以提高行政效率。
第三，通過程序制度的“遞進化”體現“權利效率并重模式”。所謂遞進化，就是使程序制度層層遞進、環環相扣，前一個程序制度為后一個程序制度創造條件、奠定基礎，后一個程序制度使前一個程序制度實際有效、決不落空。這樣就可根據行政活動的具體情況，在前一個階段、環節上側重提高行政效率，而在后一個階段、環節上側重保障公民程序性權利；或者倒過來，在前一個階段、環節上側重保障公民程序性權利，而在后一個階段、環節上側重提高行政效率，從而使行政程序在整體上實現權利與效率并重。
可以相信，用以上三種主要方式來體現“權利效率并重模式”，可以使保障公民權利與提高行政效率兩個立法目的都得到比較充分的實現。
三、行政行為的多樣性與行政程序法的總分式結構
行政程序法與訴訟法一樣，都是程序性法律。程序具有“時間性”這一基本特征，它對程序性法律的結構產生重要影響，使程序性法律在結構上基本按照“時間流程”安排各項程序制度，形成以時間為主線的“線性結構”。刑事訴訟法和民事訴訟法都是這樣。行政程序法作為程序性法律，在結構上也應當考慮到程序的時間性，也應當采用這種“線性結構”。但是，行政程序法與訴訟法又有不同之處。訴訟法通常只規定某一種訴訟行為的程序，比如刑事訴訟法只規定刑事訴訟行為的程序，民事訴訟法只規定民事訴訟行為的程序，而不把各種訴訟程序規定在同一部訴訟法中。這樣，訴訟法在結構上不需要考慮兩種以上訴訟行為程序之間的關系。行政程序法則不同，它把各種行政行為的程序規定在同一部法律中，包括行政規范、行政規劃、行政指導、行政合同等各種行政行為的程序制度。這樣，行政程序法在結構上就不能只考慮程序的時間性，還要考慮各種行政行為之間的關系。這是制定我國行政程序法在結構上必然要遇到的一個重要問題。
據上所述，行政程序法的結構大致有三種選擇：第一，并列式-按照行政行為的類別確定行政程序法的基本結構。整個行政程序法分為若干部分，每一部分為一種行政行為的程序，各個部分內部采用線性結構，但整個行政程序法不是線性結構，而是并列結構。這種結構的特征是以行政行為的類別為結構基礎，程序的時間性從屬于行政行為的類別。第二，總括式-打破行政行為的類別界線，按照行政程序的時間性確定行政程序法的基本結構。這種結構與訴訟法的結構十分相似，其特征是以程序的時間性為結構基礎，行政行為的類別從屬于行政程序的時間流程。第三，總分式-行政程序法分成兩大部分，上半部分采取總括式，下半部分采取并列式。這種結構的特征是兼采上述兩種方式，既作通則性規定，也作分則性規定，能統則統，不能統則分。我國行政程序法應當采用哪一種結構方式，下面作一些更為深入的分析。
第一，并列式結構不可取。這種結構使行政程序法像一部各類行政行為程序法的“匯編”，由于各類行政行為的程序有許多共性，因而這種結構使許多程序制度在同一部法律中大量重復，整個法律冗長、拖沓。表面上看，這種結構似乎有一個優點，就是各類行政行為的程序自成一體，方便法律的實施。但這個優點完全可能被法律的冗長、拖沓抵銷掉。所以，世界各國行政程序法基本上都不采取這種結構方式。
第二，總括式結構也有不足。這種結構對各類行政行為共有的程序制度進行歸納重組，顯然能夠克服并列式結構冗長、重復的缺陷，使行政程序法結構簡潔、條理清晰。但它不能兼顧各類行政行為特有的程序制度，為此，各類行政行為還需要另行制定程序性法律，使行政程序法仍然不能充分發揮作為行政程序法典的作用。
第三，總分式結構是較好的選擇。其一，總分式結構能夠充分體現制定集中系統的行政程序法的必要性。行政活動復雜、多樣，為了實現行政法制的統一，應當力求使行政行為統一起來。由于在實體上實現行政行為的統一十分困難，各國主要謀求在程序上實現行政行為的統一。行政程序法擔負著這個重要使命，它要在程序上實現行政行為的統一性。采用總分式結構，以通則性程序制度為主體，就能使行政程序法不負這一使命。其二，總分式結構能夠較好地處理行政程序法與各類行政行為法的關系。行政程序法并不能取代各類行政行為法，因為各類行政行為法還需要規定各自的實體規范以及特有程序規范。如果行政程序法不能與各類行政行為法有機地銜接起來，整個行政法體系依然是松散的。總分式結構通過適當的分則性規定可以起到與各類行政行為法銜接的作用，使行政法體系形成一個有機整體。其三，從根本上講，總分式結構是行政法體系對行政程序法的必然要求。行政程序法在行政法體系中處于基本法律的地位，它與各類行政行為法形成“扇形”結構關系。體系的結構關系必然影響法律內部的結構，處于基本法律地位的行政程序法因此而有必要采取總分式結構。所以，總分式結構被大多數國家的行政程序法所采用。
總體上認識總分式結構的合理性并不困難，但是，如何具體地構建總分式結構，還需要作進一步研究。主要研究兩個問題：
第一，如何設計通則性規定。從理論上講，通則性規定應當“跳出”各類行政行為，另行設計適用于各類行政行為的程序制度。但是，在具體立法中，許多國家和地區的行政程序法卻以行政決定程序為主線設計通則性規定，這應當引起我們的注意和思考。在各類行政行為程序中，行政決定程序最具代表性。一是它最具完整性，行政決定基本上涉及行政活動的全過程；二是它具有終極性，行政決定能夠窮盡行政活動所能做的行為；三是它具有具體性，行政決定能夠對相對人的權利義務產生具體的影響。所以，以行政決定程序作為通則性規定并不妨礙制定通則性規定的目的。而且，以行政決定程序作為通則性規定還可以避免在分則性規定中對行政決定程序再行規定，避免條文的重復。因此，以行政決定程序作為通則性規定是設計通則性規定應當考慮的一個重要方案。當然，這種通則性規定只能是各類行政主體在作出行政決定時都應遵循的最基本的程序制度。或者是各類行政主體在作出行政決定時的最低程序要求。簡單說，這也就是正當程序的基本要求，任何行政決定都不得違反正當程序要求。
第二，如何把握分則性規定的限度。行政程序法要包含行政規范、行政規劃、行政指導、行政合同等各類行政行為的程序制度，作為行政程序法的分則性規定。但是，這些行政行為有的已經制定相關的專門法律，有的將來可能制定專門的法律，行政程序法對這些行政行為的程序不能不規定，但又不能規定得過多，否則就會與專門的法律重復，這就需要把握一定的限度。從各國行政程序法的經驗和我國其他法律處理類似問題的做法來看，可以以三種規定為限。一是原則性規定，即在行政程序法中規定可作為專門法律的基本原則的規定；二是接口性規定，即在行政程序法中規定引據性條款，作為與專門法律的銜接；三是補缺性規定，即在行政程序法中只對一些需要法律作出規定，但又不可能制定單行法的重大的基本程序制度作出規定，其他程序制度則由專門法律規定。
四、內部程序的外化與外部程序的內化
從是否涉及相對人程序性權利義務的角度，行政程序分為內部程序和外部程序。內部程序不涉及相對人程序性權利義務，僅對行政機關適用；外部程序涉及相對人程序性權利義務的規范，適用于行政主體與相對人雙方。行政程序法除了規定外部程序以外，要不要規定內部程序？目前，不少學者認為行政程序法應當規定內部程序，[⑤]而且迄今沒有看到與此相反的意見。
分析其他國家和地區行政程序法是否規定內部程序的做法，可概括為兩種情況。一種是“外部程序型”，只規定外部程序不規定內部程序。采用這種類型的國家比較少，主要是美國、日本和瑞士。另一種是“外部與內部并存型”，既規定外部程序，也規定內部程序。采用這種類型的國家有德國、奧地利、西班牙、葡萄牙、我國澳門地區和臺灣地區等。[⑥]由此看來，在行政程序法中規定內部程序的做法占多數。
應該說，行政程序法規定內部程序是必要的。其一，從總體上講，內部程序是外部程序的前提或基礎，不規定內部程序，外部程序無法展開。比如，行政程序的啟動有兩種情況，一種是行政主體依相對人的申請啟動，一種是行政主體依自己的職權啟動。無論哪一種方式，都要以行政主體的存在為前提或基礎。而很多行政主體是通過內部程序建立的，沒有關于行政主體成立的內部程序，外部程序便沒有前提或基礎。所以，正如民法要對民事主體作出規定一樣，行政程序法也要對行政主體作出規定。其二，內部程序和外部程序并無嚴格的界限，它們常常隨著具體情況發生轉化或滲透，內部程序可能轉化外部程序，外部程序可能滲透到內部程序中去。比如行政機關內部的會議紀要，從理論上似應屬于內部程序，但在有關行政信息公開的程序制度中，或者在有關制定行政規范的程序中，很可能屬于涉及相對人權利義務的“外部”程序。又如調查，一般來說屬于影響相對人權利義務的外部程序，但它顯然會滲透到行政主體內部，比如對行政機關工作人員進行調查時的人數作出規定。其三，許多內部程序都存在著間接涉及相對人權利義務的可能性。比如，行政機關之間的相互關系對相對人權利義務就有影響，如果行政機關之間不能很好地協調，互相推諉或者互相爭搶管轄權，就可能對相對人產生不利影響。因此，在行政程序法中應當對內部行政程序加以規定。
但是，行政程序法對內部程序應當規定到什么程度？是不是要把行政組織法的內容都規定到行政程序法中來？這個問題應當進一步研究。對此，似應從以下兩個方面把握：
第一，注意外部程序的內化。這是行政程序法需要規定內部程序的第一種情況，為了外部程序的有效進行而規定內部程序。前面已經提到，外部程序在許多情況下需要以內部程序作為前提或基礎，。行政程序法關于行政主體的規定基本上屬于這種情況，主要包括行政機關的設置、合議機關的合議制度、行政機關相互間的關系、行政機關的管轄權、行政授權、行政委托等。行政程序法對這些內容加以規定以后，這些內容在性質上并不改變，依然屬于內部程序，它們只是因為外部程序的需要而在行政程序法中加以規定，是外部程序向內部程序提出的規范要求。有些內容純屬行政組織法的范疇，不應當在政程序法中規定，比如行政機關的編制等級和編制員額、內部機構的設置、內部呈批程序、公務員制度等。這些內容要不要規定到行政程序法中來，在立法時比較容易把握，較難把握的主要是行政機關的職權范圍。實際上，行政程序法不應當規定具體行政機關的職權，它只應當規定行政機關不得超越職權進行管轄，為了防止行政機關超越職權，可以進一步規定相對人有權合理懷疑行政機關超越職權，有權通過一定的程序實現對行政機關是否超越職權的監督。
第二，注意內部程序的外化。即當內部程序影響相對人權利義務時，行政程序法應當對這種內部程序加以規定。比如，行政機關派出執行調查的人數，看起來是一個內部程序，但是由于這種內部程序涉及相對人權利義務，便應當在行政程序法加以規定。再比如，聽證主持人的確定，看起來也是一個內部程序，但它對相對人權利義務的影響很大，因而各國行政程序法都對此予以規定。在規定外部程序制度時，會在許多環節上涉及到內部程序，由于外部程序的需要，有關的內部程序便外化為外部程序。這些內容在行政程序法中規定之后，其性質發生了變化，從內部程序轉化為外部程序。發生轉化的原因是因為它們影響到相對人的權利義務。在制定行政程序法時，顯然應當時時注意這個問題。實踐中，內部程序外化最嚴重的情況發生在我國的審批程序中。行政機關內部各處室的分工，常常轉化為對外的獨立審批權，要相對人自己逐個蓋章；一級政府內的各個職能部門，更是各爭自己的審批權。內部程序外部化的結果，就使一項許可經常要蓋幾十以至幾百個章，嚴重影響公民權利，也影響行政效率。不過這要通過行政許可法解決。
五、實體規范與程序規范的互相依托
行政程序法除了規定程序規范外，要不要規定實體規范？這也是制定行政程序法應當研究的基本問題。其他國家和地區的行政程序法在這個問題上做法不一，大致分為兩種類型。一類是“程序型”，行政程序法只規定程序規范，不規定實體規范。屬于這種類型的國家主要有美國、瑞士、日本、韓國等。另一類是“程序與實體并存型”，行政程序法不僅規定程序規范，還規定實體規范。屬于這種類型的以聯邦德國為代表，包括奧地利、西班牙、荷蘭、葡萄牙、我國澳門地區和我國臺灣地區等國家和地區。[⑦]
有的學者闡述了行政程序法應當規定實體規范的理由。一是認為，程序法中規定實體規范的做法在我國立法實踐已有先例，比如《中華人民共和國立法法》、《中華人民共和國行政處罰法》等，屬于程序法，但其中也不乏實體規范。二是認為，實體規范作為程序法的補充，不但不會改變程序法的根本屬性，反而更有利于程序法價值的實現。三是認為，行政實體法有很多重要原則和內容來不及立法，這些原則和內容是行政程序法起碼的前置內容或先決條件，若不在行政程序法中作出規定，行政程序法就得不到應有的支撐。由此得出結論，行政程序法主要規定程序規范，但同時還要規定一些必要的實體規范。[⑧]
我同意行政程序法應當規定實體規范的主張，但上述有些理由不盡妥當。我認為，在行政程序法中規定實體規范，并不是作為程序法的補充，也不是作為權宜之計，而是作為行政程序法應有的組成部分；行政程序法中的實體規范具有特定的性質和一定的范圍，在制定行政程序法時要認真把握。
首先，要正確區分程序規范和實體規范，不要誤將程序規范當作實體規范。一些論說中把關于行政行為、行政合同效力的規定稱為實體規范，這就擴大了實體規范的范圍，誤將一部分程序規范當成了實體規范。比如說，在行政程序法中很可能規定這樣兩個條文：一是“行政決定自行政決定書送達當事人之日起發生效力”；另一個是“行政決定的履行構成犯罪的，行政決定無效”。這兩條規定都是關于行政行為效力的，但并非都屬于實體規范，只有后一條才是實體規范，而前一條應當屬于程序規范。區分程序規范與實體規范的標準在一般情況下比較容易掌握，程序規范是關于行政主體和相對人在行政活動過程中的權利義務的規定，實體規范是關于行政主體和相對人在行政活動發生前或完成后的權利義務的規定。但是，當一條規范所規定的內容在時間上剛好處在行政活動過程的開始或結束處，就比較難以認定它是程序規范還是實體規范。這時，我們應當慎重對待，仔細鑒別。
其次，行政程序法中的實體規范與其他行政管理法律中的實體規范在性質上有重大區別，不能混為一談。在治安管理法、土地管理法、森林管理法、交通管理法等各類行政管理法律中有許多實體規范，這些實體規范所針對的對象是相對人的行為，所規范的內容是相對人應受管理行為的構成要件。即使在行政處罰法這樣的在很大程度上也對行政行為本身進行規范的法律中，針對相對人行為、對相對人行為的構成要件作出規定的實體規范也占很大比例。而行政程序法則不同，它完全不規定針對相對人行為的實體規范，只規定關于行政行為本身構成要件的實體規范。這樣的實體規范如果另行制定法律加以規定，既沒有必要，也不符合邏輯，它們完全應該是行政程序法的組成部分。
再次，程序規范與實體規范有時十分緊密地聯系在一起，這時，如果在立法上人為地把它們割裂開來，反而有害。比如，行政程序法很可能作這樣的規定：“具有下列情形之一的，行政決定無效：（一）行政機關無權作出該行政決定的；（二）行政決定嚴重違反法定程序的；（三）行政決定的內容不可能實現的；（四）行政決定的履行構成犯罪的；（五）行政決定的內容違背公共秩序與善良風俗的。”其中前兩項是程序性的，后三項是實體性的，它們十分緊密地聯系在一起，如果把它們分開，硬把后三項規定到其他法律中去，其結果之荒唐可想而知。
以上分析表明，在一定范圍內的特定性質的實體規范是行政程序法的必要組成部分，制定行政程序法時必須將之置于我們的視野之內。
六、行政程序與復審程序的有機銜接
行政復議和行政訴訟都是相對人在對行政行為不服時尋求救濟所遵循的程序，可以將其統稱為“行政復審”。絕大多數有關行政行為的法律都要考慮行政行為與行政復議和行政訴訟的關系，行政程序法作為規范行政行為程序的基本法律，更應當處理好行政程序與行政復議和行政訴訟的關系。
各國行政程序法處理行政程序與行政復議和行政訴訟的關系有兩種做法，一是把行政復議和行政訴訟的程序制度直接規定在行政程序法中，不再另行制定行政復議法和行政訴訟法；二是另行制定行政復議法和行政訴訟法，行政程序法只規定行政程序與行政復議和行政訴訟相銜接的條款。采取第一種做法的主要是美國行政程序法，其他大多數國家的行政程序法都采取第二種做法。我國行政程序法不宜采用第一種做法，而應借鑒第二種做法，主要理由是：第一，我國已經制定了行政復議法和行政訴訟法，沒有必要因為制定行政程序法而廢止這兩部行之有效的法律；第二，行政程序法與行政復議法和行政訴訟法分開，更符合我國的情況。我國法律體系的建構與大陸法系相似，比較注重對法律關系的分析，根據法律關系的不同而制定不同的法律。行政復議和行政訴訟同行政程序在法律關系上有明顯不同，不宜規定在同一部法律中。這樣，銜接好行政程序與行政復議和行政訴訟的關系便成為我國制定行政程序法需要考慮的一個重要問題。
行政程序與行政復議和行政訴訟的銜接主要有兩個方面：第一，程序起止上的銜接。行政程序法的有關規定可以成為行政復議和行政訴訟開始的條件，比如行政復議機關在何種情況下可以啟動復議程序，法院在何種情況下可以受理行政案件，需要依據行政程序法的有關規定。關于這種條件的規定就成為行政程序與行政復議和行政訴訟的銜接處。第二，判定依據上的銜接。行政程序法的規定成為行政復議和行政訴訟中對行政行為的合法性進行判定的依據，比如在行政復議或行政訴訟中判定一個行政行為有效還是無效，需要依據行政程序法的有關規定。這樣，行政程序法中影響到行政行為有效性的各種規定實際上都有可能影響行政復議和行政訴訟，這些規定實際上也就成為行政程序與行政復議和行政訴訟的“寬泛”的接口。
根據以上分析，在制定行政程序法時一定要從行政復議和行政訴訟的角度對有關規定進行審視，考察行政程序法的有關規定是否有利于行政程序同行政復議和行政訴訟的銜接，既要避免從行政程序進入行政復議和行政訴訟時出現不應有的障礙，影響對相對人權利的保護；也要避免過早從行政程序進入行政復議和行政訴訟，影響行政主體充分行使行政職權；還要避免行政復議和行政訴訟中缺乏行政程序法應當提供的判案標準。總之，要加強法律之間的協調性，使行政法制形成一個“統一場”。
七、結語
制定行政程序法需要考慮的問題很多，除了上面探討的這些問題以外，還有許多重要問題有待研討，比如聽證制度、行政程序法律責任制度、各類行政行為的主要程序制度等。但是上述探討的幾個問題是影響這一立法活動全局的、首要的基本問題。考慮這些問題，一要借鑒外國有益的做法；二要以我國的情況為基礎；三要注意理論創新。各國現有的行政程序法基本上可以分為兩類，一類以美國為代表，一類以德國為代表。這兩類行政程序法有共性，有許多共同的原則和制度，但是兩者的區別也比較大。我國的行政程序法在總體上不宜仿照美國行政程序法，因為從我國國情看，沒有英美法系的法律文化傳統、制度環境和社會心理環境。我們總體上適宜借鑒大陸法系國家的行政程序法，但同時也要博采眾長，借鑒美國行政程序法對我國有益的制度，比如聽證制度。制定行政程序法是推進我國行政法制建設的重大立法活動，在這一立法活動中，行政程序法理論一定會同時得到深入發展。
參考文獻：
[①]例如，1925年，奧地利國會通過《普通行政程序法》，對歐洲大陸生產了重大影響。1928年捷克公布有關行政程序的行政命令，波蘭制定行政程序法。1930年，南斯拉夫制定行政程序法。德國當時雖然沒有制定行政程序法，但各邦掀起了制定行政程序法的熱潮。見應松年主編：《行政程序法立法研究》，北京：中國法制出版社，2001年3月版，第29頁。
[②]根據我國學者現有的研究，行政程序法的興起和發展有三次：第一次是20世紀20年代至二戰；第二次是二戰至20世紀90年代；第三次是20世紀90年代至今。參見同上，第203頁。
[③]學者提及的行政程序法立法目的通常有三個，一是保障公民權利，二是提高行政效率，三是防止行政機關濫用權力。其中第三個目的在邏輯上和實踐中均可以被前兩個目的吸收，因而提兩個目的就足矣。所以，學者們在進一步討論立法目的之間的關系時，通常把第三個目的放在一邊，只討論前兩個目的之間的關系。參見同上，第156—176頁。
[④]姜明安：《我國行政程序立法模式選擇》，載《中國法學》（京）1996第5期。
[⑤]邢鴻飛：《行政程序立法中的三組關系》，載《法學》（滬）2002第9期。
篇8
一、公共政策制定中的理性和非理性
管理大師德魯克曾說過這樣一段話:“在我所遇到過的卓有成效的經理們之中,有些人運用邏輯和推理,而另一些人主要依賴于預見和直覺。既有輕而易舉就做出決定之人,也不乏每當移動一步就備受煩惱之苦者。”這段話表明,管理是人的一種雙重能量的活動,既有理性成分又有非理性成分。
(一)公共政策制定中的理性
在英語里,理性有rationality和reason兩種表達。前者一般指心智上控制調節行為和抽象思維的一般能力,而后者一般是狹隘地指進行推理的能力。理性,可以直觀地理解成為人的行為類型,此類型的特點是以邏輯推理方式來觀察事情。如果從字面意思去解釋,理性,具有以清晰的思維邏輯為基礎,通過深思熟慮,冷靜理智,不輕易顯露主觀感情等特點。理通常是指人們在某些理性因素作用下進行的行為選擇,這種行為是在冷靜、客觀的前提下提出的。提出有限理性學說的西蒙認為,理性的概念應分為經濟學討論的實質理性和心理學所討論的過程理性,“新古典經濟學的理性人總是達成按照給定效用函數來說客觀或實質最優的決策。認知心里學的理性人所作的是根據現有知識和手段來說,以過程上合理的方式來作出他或她的決策”。本文談及的公共政策制定中的理性是指決策者對政策問題發揮充分的認知,其政策形成主要依靠分析、判斷、處理等方法。理性在政策制定過程中體現為技術、實證、推理、理智、邏輯性等方面,大多與方法、手段、目的相連。
政策制定過程中的理性通常由下列因素及其過程使然:(1)決策者能較為全面地搜集和掌握的信息資料;(2)在政策效力方面,決策者能夠準確評估政策所產生的效應;(3)經濟學家和統計部門所提供的理論和數據支持(4)政府能動用大量人力、物力、財力以形成對政策的比較方案,從而在理論和實證資料的支持下有根據地說明甲方案優于乙方案或乙方案勝于丙方案,等等。
(二)公共政策制定中的非理性
純粹的非理是指人們在直覺、本能、信念、情感等非理性的驅動下(而不是在邏輯思維基礎上)對環境的反應。從心理學的角度來看,以感覺、知覺、表象、情緒等形式展開的感性意識,不能像以概念、判斷和推理等形式展開的理性思維那樣清晰。在大多數情況下,主要由于相對模糊的感性意識支配著人們選擇行為,這是因為人們的意識活動通常都停留在感性層面上,而這種底層次的感性層面的意識活動就會導致純粹意義上的非理。廣義的非理還包括那寫盡管產生于邏輯思維但沒有效用上實現“最優”的行為。比如,西蒙將非理性理解為“對效用最大化的任何偏離”這實際就是指廣義的非理。相對于理性,非理性是活躍的、能動的和不安分的,非理性因素不受任何邏輯規律的限制,它們時常表現為難以預料的波動或情緒沖動,如本能、直覺、靈感、意志和神秘的體驗等。在本文中討論的公共政策制定中的非理性是指決策者沒有對政策問題充分發揮認知,其政策形成主要依據直覺、經驗、外部刺激等等。
在公共政策制定中的非理性產生的主要的原因有:
(1)現實中信息和環境的非確定性。自上世紀中期以來,人們就已經開始從整體角度來探討組織的變化運行規律,未來的變化乃是由某些動態的并且是不可知的,不斷變換的需求、機會和選擇等混合因素決定的,要利用這種變化并獲得益處,或在風險中少付出代價,需要考慮的參數和要素的數目非常的多,這就更加需要直觀的判斷和感覺。基于這種觀點,所謂的非確定性環境其實就是一種建立在單獨個體感性認識之上的主觀現象。準確的說,非確定性存在于完成某項任務所要求的信息總量和種類與所擁有的信息總量和種類之間的可見和不可見不同之處。這種感性的差異不是客觀的數量,乃是由所涉及到的個體來決定的,顯而易見它代表著個人的豐富經驗。這樣,非確定性就被定義為某種與決策者個體直接相關的事物,這種相關性更重要指的是他們的“心理狀態”,即非理性的因素。
(2)客觀因素的制約。政策制定過程中的許多客觀因素都制約了政策制定中的理性發揮,例如:政策的時效性,政策所要解決的問題不是靜止的孤立的,而是不斷變化的,這就要求政策制定中必須要注意時效問題,針對當前問題迅速形成解決方案。這樣,就在一定程度上要求政策制定者刪繁就簡,依靠現有的經驗和直覺甚至靈感對問題作出感性判斷,及時制定政策予以解決。另外,政策制定的成本,政策制定者的認知能力有限等等客觀因素都制約了政策制定中的理性,導致政策制定中存在一定的非理性因素。
二、公共政策制定中的理性和非理性沖突
世界上沒有什么是絕對的,除了這句話本身。盡管按照傳統的政策學觀點,我們應該在政策制定中排除非理性干擾,以理性的視角去構筑政策規劃。但是不可否認的是,人類決策行為的理性和非理性的同構現象是一種客觀實在,他在決策行為發生過程中具有時間上的連續性和空間上的并存性。對于個體決策者而言,他們的決策是在一種既包含理性又包含非理性的有限理性下作出的。而對于群體決策者來,他們對于政策問題的判斷可能來自對于客觀事實的理性分析,也可能來自于自身經驗、直接等感性認識。正是由于這種同構,導致在公共政策制定中的理性和非理性的沖突究竟何者在公共政策中更重要。
第一,必須承認,政策科學是一門理性占主導地位的學科。
政策制定作為政策過程的首要階段,是政策科學的核心。這一過程直接關系到整個政策過程的成敗,因而在政策制定中的必須對政策問題進行全面的分析,理性的判斷。不僅要了解政策本身,還要看到各政策之間的相互聯系,相互影響,相互制約的關系。還要對未來的變化趨勢、方案執行結果及其影響等方面進行科學的預測,對政策可能產生負面效應采取必要的預防等等,只有這樣才能保證制定出來的公共政策能夠有效解決政策問題,推動社會發展。所以,只有理性的公共政策制定過程才可能保證政策的穩定性,持久性,有效性。但是,這種技術經濟理性(公共政策制定中的理性)是以“經紀人”的人性假說為基礎的,在這種理性下,將理性從非理性中分離出來是比較容易和明確的。然而,由于基于“經紀人”基礎的理性分析與現實有很大出入,一些學者認為,理研究是針對經濟學規范性研究應運而生的,其目的在于為人們指出一個在理性意義上最合理的結果,而不是描述人們的真實的行為規律。比如博弈論學者海薩尼就認為:“我們的理論是一種規范性的理論,而不是實證性理論。至少這種理論正式而明確地研究了這樣一個問題,即每一個局中人在對策中為了最有效地促進它自身的利益應該怎么做,而不是在這種類型的對策中他實際上應該怎么做。”由此可以得出,政策制定中的理性導致了政策目標簡單化,單一化。
第二,公共政策制定中的非理性是難以避免的
首先,從個體決策者的層面來看,人類的理性是有限的。理性對人類來說是不可或缺的,人們無法脫離理性而存在。但是,當把理性狂熱地抬高到“唯我獨尊”和“無所不能”的地位,否定并拋棄人的情感、欲望、意志等非理性要素,把它當作客觀和真理的化身,并用理性衡量一切、推演一切,甚至推演人類歷史時,它也就恰恰走向了它的反面非理性,必然要招致人們對它的深刻反思和批判。古希臘哲學史上的斯多葛派認為,如果可能的話,理性應該完全壓制情感,以達到心靈上的寧靜。在柏拉圖看來,理性是人的靈魂最高的屬性和力量,它應該統治著人的激情和欲望。很明顯,兩者都在強調理性的絕對地位和力量,認為情感和欲望等非理性因素是不可靠的,它們是人的理性的障礙,而對人的情感和欲望加以貶斥。不可否認,人應該具有理性,并且也可以具有理性。然而,人卻不是純粹理性的動物,人有七情六欲,人又是具有豐富情感和欲望的。在人類認識世界和改造世界的過程中,并不只有理性的思維在發揮著作用,情感、意志、靈感、信仰、潛意識等非理性因素也同樣發揮著重要的作用。在理性主義張揚盛行之時,人們也逐漸認識到:人的心靈中的非理性的因素也要起著必須的作用。相對于當代公共政策制定所處的高度復雜、多變的社會環境,任何人,無論他/她具有多么超人的之后,所能掌握的用以支持其決策行為的知識和信息都是有限的。更為重要的是,人類作為富于情感的高等動物,其決策行為并不完全受理性支配,還會受到情感、深層心理動機、宗教激情、價值信仰等多種非理性因素的影響,個體的經驗、直覺、靈感等超理性因素也在決策中發揮著重要的作用。
其次,從作為間接決策者的公眾來看,存在群體非理性現象。在現代社會中,公共政策的制定不同于個人的決策,各種利益集團、公眾等發揮著重要的影響。我們大力倡導政策制定的民主化,除了為落實公民依法應享有的政治權利之外,一個重要的目的就是要以群體的利益關注制約個體的利益動機,以群體的理性彌補個體理性的有限性,以群體的理性制約個體非理性的作用。但是,必須看到,作為社會性動物的人類,有時會表現出一種群體非理性。集體無意識、群體失智等都是對這種群體非理性現象的刻畫。這種群體非理性一旦被激發,在短期內幾乎沒有什么外部力量可以制約它。這種現象不僅為現代心理學所揭示,也被現實中大量的實例所印證。回憶一下三十多年前發生在我國的那場史無前例的“”中的群體性狂熱,我們就能體會到這種群體非理性所具有的難以駕馭的力量。雖然對于一個社會而言,只是在少數時候才會出現群體非理性的現象,但是,一旦出現,必將對公共政策的制定產生重大影響。
第三,公共政策制定中的理性和非理性的對立統一
公共政策制定中理性和非理性的對立中一個較為突出的例子,就是理論和經驗的對立。在公共政策制定中決策者可能會遇到這樣的情況,通過理論分析的政策方案與通過經驗得到的政策方案是相互抵觸的,這是在公共政策制定中最讓決策者頭疼的問題。面對這樣的問題,對方案的選擇往往是很艱難的。當然這是很極端的例子。而且,在公共政策制定中,任何政策方案的產生也不會純粹的依靠理性或非理性,因為無論個體決策者或是群體決策者的決策行為都是一個理性和非理性穿插的復雜過程,即便從行為結果上看是非理性的選擇,也或多或少包含者一些理性的成分。這就使得公共政策制定中理性和非理性呈現出既相互對立,又相互融合。理性保證了政策在客觀世界的精準性,而非理性保證了政策在現實世界的有效性。理性不斷修正非理性的政策方案,而非理性又反過來不斷改進理性的政策方案。
綜上所述,公共政策制定中的理性和非理性不是分離的,也不僅僅只有相沖突的一面。所以在公共政策制定中,不能片面的追求理性,否定非理性作用,這樣過于簡化了政策所要解決現實世界問題的復雜性;當然更不能完全靠決策者拍腦袋來進行抉擇,這樣會導致盲目的經驗主義錯誤。這已經在我國近代歷史上留下很多慘痛的教訓。同時,我們要正視公共政策制定中理性和非理性的沖突,更要看到理性和非理性想融合的一面。在政策制定中利用好理性和非理性的這種特殊關系,使制定出來的政策兼具科學行和人性化,有效的解決社會問題,達到政策目標。
參考文獻
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[4]商丘師范學院學報第23卷第五期,廉正軍:《論理性與非理性之爭》,2007.5
篇9
許可項目設置不當。設置行政許可的目的是為了對某些社會事務或經濟活動進行管理，防止人們因自由從事有關事務而損害他人或公共利益。然而，現行的審批項目明顯不當，一些不該進行審批的，政府也將它納入審批范圍，政府權力的擴大，勢必以犧牲公民個人自由為代價。
費用過高。這已是一個不爭的事實。從每年的國家財政收入中有相當一部分來源于行政收費可以看出，“管理就是收費”是對行政審批形象的描述。而在國外，行政許可是不以收費為目的的。
管理方式不當。中國對行政許可最有特色的恐怕就是所謂的“年檢”了，即每年都要對已經辦過證的事項進行再次審查。年檢不僅是每年檢查一次，更要命的是，幾乎每一次的年檢都等于重新要辦一次證，年檢的背后意味著企業或公民要為此交納一筆可觀的“年檢費”，不收費的“年檢”幾乎不存在，年檢實際上成了管理部門向企業或個人收取費用有效的合法途徑。
中國政法大學教授馬懷德認為：“政府不可能是萬能的，也不應該要求它萬能；否則，就會為此付出沉重的代價。”政府應該放棄很多它不應管，也管不好的事情，而將更多的精力主要放在社會公眾事業上。尤其是中國已成功加入世貿組織，WTO規則中一條重要的原則就是保障司法審查原則，也就是說，在相關的貿易領域，任何影響利害關系人權益的政府行為都必須接受法院的司法審查。據此，一方面，目前我們很多涉嫌侵害公民合法權益的行政審批不改革將難以適應WTO規則的要求；另一方面，行政許可項目設置的不合理，范圍過于廣泛，也正影響和阻礙著我國經濟的發展。
可喜的是，目前有關部門正著手清理和取消一部分行政許可項目。
2001年11月7日，國家計委率先宣布取消第一批五大類行政審批事項。緊接著，11月16日，國家經貿委宣布，第一批取消30項行政審批項目。
近兩年，許多地方也對行政審批項目做了大幅度的削減，削減的幅度一般都在50％左右。
改革行政審批，筆者以為當著重在以下幾個方面：
一是要清理和公開行政許可的依據。一個法治社會，政府權力要由法授，政府不能憑空制造自己擁有的權力。根據這一原則，那些沒有法律依據的行政許可事項要堅決取消；同時，WTO規則要求政府行為要公開，一切未經公開的文件不能作為執法依據。因此，應抓緊清理行政許可項目，并及時公開已經取消的審批項目。
二要嚴格控制審批項目，規范審批程序。在立法時，要著重審議審批制度設置的必要性和合理性，對那些沒有必要設置的項目要堅決不予通過。在審批程序上要規范，避免行政許可的隨意性，“今天可以批準你，明天又說昨天批準的無效”，這樣的事情再也不要重演了。
篇10
人們不可能超越這個過程,一蹴而就地達到有序階段。但應該盡可能地縮短這個過程。對此,關鍵是要對市場秩序演化規律有清醒的頭腦、正確的思路和實事求是的對策、措施。
一、對完善市場秩序的綜合分析
我們研究市場的失序和無序現象,不僅在于尋找市場失序和無序的外部特征和形成原因,而且要研究如何控制和治理市場的失序和無序問題。為此,需要進行思考的問題是:
1.社會生產力水平低下和市場體系不完善是我國目前市場失序和無序的根本原因,因此,只有大力發展生產力,培育市場體系,在發展中求得市場的有秩序和穩定,才是治理市場失序和無序的根本途徑。
2.我國許多市場問題的發生是和我國的經濟、政治、市場的制度與體制的不完善分不開的。只有深化改革,不斷健全與完善各種制度與體制,才能從根本上解決這些市場問題。
3.任何市場的失序和無序,都與管理不善有著直接或間接的關系。所以解決市場的失序和無序問題,從直接的途徑看,還是靠加強管理。最重要的是抓好三個環節:一是管理決策的科學化,二是建立科學的管理制度,三是加強宏觀協調。改善微觀管理,是解決市場失序和無序的重要途徑,而加強宏觀協調管理,對解決市場失序具有更大的價值。秩序問題往往是相互關聯、因果循環的。只有注意各項管理制度和各種管理措施的綜合配套,才能收到宏觀治理效果。
4.還要注意市場失序和無序現象的預防。預防包括市場秩序的預測和市場失序的防范兩個方面。就是通過科學的超前研究,對可能出現的市場不穩定因素采取預先防范措施,阻止市場混亂的發生與惡化。預防的意義在于,一方面可以防止某些因工作失誤而導致的市場問題的發生,另一方面,對那些在市場發展過程中不可避免要出現的市場問題,采取預先防范措施,把市場問題發生的范圍、程度都控制到最低限度,減少市場問題的消極后果。
二、強化法制,加快我國市場從無序到有序的演進
通過對市場秩序評價標準和市場無序現象的分析,我們認為對我國市場無序運行問題只有“綜合治理”、“對癥下藥”,按照市場經濟規律的客觀要求積極創造條件,才能卓有成效地使其向有序轉化,不斷接近理想秩序的目標。就市場法規制度方面而言亟待加強以下內容。
1.產權制度。因為市場交易從根本上說是產權的交易和調整,所以產權能否自由地交易,成為市場交易能否貫徹的基本前提。而一種產權制度要能支持市場交易并維持其正常秩序,就必須使相應的要素的產權具有排他性和可讓渡性。
2.契約制度。契約是雙方意志一致而產生相互間法律關系的一種約定。而市場交易是買賣雙方意志一致的行為,所以契約之于市場交易的作用就在于通過確立交易各方的權利和義務而使之秩序化。這是因為,在人們之間的市場交易關系和過程愈來愈復雜多變的情況下,離開了契約,市場交易各方的權利和義務就沒有確定性,從而市場交易也就無秩序可言。
3.貨幣制度。所謂貨幣制度就是人賴以表現經濟價值、彼此進行交易的一種安排。正是有關這些方面的法律規定,才為貨幣有序有效地充當市場交易的媒介提供了最起碼的制度保證。
4.進出制度。市場進出指的是市場主體進入或退出整個市場或特定的生產經營行業和地區的行為。市場主體的進出行為是推動競爭而制約壟斷的力量。一個市場體制越是能夠允許比較自由地進出,它就越是具有開放性,從而也就越是具有競爭的活力。因此,一個社會就應當盡可能地減少市場進出的障礙而擴大其自由度,以形成競爭性較強的市場結構。
5.競爭制度。競爭是市場的必然伴侶和市場有序有效運行的必要條件。為此,競爭本身也必須是有序的。這就要求必須對市場競爭進行規范,制定相應的競爭法規和制度。
6.產品責任制度。生產經營者和消費者及用戶在市場交易中的信息不對稱,要求作為第三者的國家制定相應的法規來強制生產經營者對自己生產和經營的產品與服務承擔應有的責任。否則,有關產品(服務)質量的責任糾紛就會越來越多,以致影響市場正常秩序。
7.輿論監督制度。國內外維護市場秩序的實踐都證明,社會輿論的監督不失為一種很好的“治標之方”,是一種強有力的、行之有效的監督機制。充分發揮社會輿論包括新聞單位、行業協會、消費者協會和個人的監督作用,就能將市場秩序廣泛納入社會輿論網的覆蓋之下。這樣,就會提高市場主體的自律意識和交易行為的自我約束能力。當前的問題是要將輿論監督作為一種法規確立起來,使輿論監督者有法可依,執法無慮,敢于大膽行使自己的權利,更好地保護企業的正當經營活動和消費者的利益。
三、重塑市場主體,完善市場發育基礎重塑市場主體是市場發育的基礎。
如果不培育符合市場經濟要求的真正的市場主體,市場將名存實亡,市場秩序和市場效率更無從談起。重塑市場主體,完善市場發育基礎的內容有:
(一)市場主體的培育是根本
市場主體是市場得以存在和發展的基礎,沒有市場主體就沒有所謂的市場。那么,誰可以成為市場主體呢?我們認為只有廠商(企業)和家庭(個人)才是市場主體,而政府不應成為市場主體。因為市場主體必須擁有獨立的產權,能夠在市場活動中自主決策,同時市場主體在經濟活動中又是自身利益最大化的追求者。
市場演進到今天可以是無形或有形,但其基本含義并沒有改變,它是相互獨立的市場主體之間在自愿互利、平等締約的基礎上,彼此交換財產權和關系的總和,這種復雜的交換實現了資源的配置。所以市場主體的發育情況,就直接影響了市場的形成和市場的發育狀況,培育市場主體是市場發育的首要環節。計劃體制的最大弊端就在于缺乏真正意義上的市場主體,因而也形不成真正意義上的市場。在傳統體制下,政府不僅管制了價格而且也管制了企業的行為,甚至可以這樣說,政府在試圖成為市場主體的時候,反而扼殺了真正意義的市場主體。
改革開放以來,中國經濟的迅速增長來源于改革開放所造成的大批極具活力的非國有企業,它們迅速成為市場中極為活躍的主體。他們以清晰的產權結構,自主的經營行為,以及對利潤的追求推動了我國市場的日漸發育成熟,成為提高效率、促進經濟持續增長的新的動力源泉。
(二)市場主體、產權和激勵機制
經濟的可持續發展,靠的是一個有效率的經濟組織的形成和興起。培育市場主體,為的是形成這樣一個經濟組織。而一國經濟有效運轉的根本困難,在于經濟激勵和經濟信息。培育市場主體,其根本著眼點和理論基礎就在于解決激勵機制問題。而一般的淺層次的調動積極性的效果極為有限,必須進行深層次的激勵,以誘導經濟個體合理地與外界其他個體交往、貿易,從而高效率地利用有限的社會資源以達到一定的社會目標。產權清晰及其所帶來的剩余占有問題就成為解決經濟組織的效率問題中市場主體發育問題的核心。
在市場經濟中,剩余是經營的最終凈成果,也就是利潤。經營者的一切努力和貢獻,包括所承擔的風險,將最終反映到利潤(或負利潤即虧損)之中。剩余的強大激勵作用,就在于讓被激勵者占有這種剩余。因而他的任何貢獻都通過剩余的增加而得到承認和報酬。剩余占有者為擴大利潤,會努力增加產量,提高質量,降低成本,迎合消費者以擴大銷售,提高投資收益以吸引資本。而與此相比,任何其他指標都難以達到如此全面而強烈的激勵效果,包括計劃體制中所設計的種種考核指標。所以,明確剩余占有的歸屬問題即明晰產權,是市場經濟的一種終極的激勵手段。總而言之,就是誰占有剩余,誰就實質上享有對該經濟組織的所有權,而誰占有剩余,誰就自然會對經營管理負全部責任。所以,培育市場主體的中心問題就是明晰產權。
(三)產權與市場秩序
市場秩序是強制性制度安排和非強制性制度安排相結合的產物,而市場經濟中最基本的制度安排就是產權制度。那么如何理解產權與市場秩序之間的相互關系呢?現實經濟生活的最大特點是資源的稀缺性。科斯教授曾舉過土地的例子來說明產權和經濟秩序的關系。如果未在稀缺性資源中建立產權,就必然會導致混亂無序,混亂產生的根源在于經濟人對沒有建立產權的稀缺性資源的爭奪。所以,從經濟人和稀缺性這兩個假定出發,可以看到要解決經濟生活中的混亂無序問題,就必須從界定實施產權入手。而保障法律的效率,就是消除對法定權力和自由交換的障礙,含糊不清常常損害法定權利,使其難以得到正確估價,法律的效力是由明確法定權力并強制履行私人法定權力交換合同而得以保障的。這實際上就是所謂科斯第一定理:在交易成本為零或相當小的情況下,不管選擇何種規則,只要財產權是明確界定的,都會出現有效配置資源的結果。
對界定產權與市場秩序之間關系說得最清楚的是詹姆斯·M·布坎南,他認為“在正確設計的法律和制度約束內,市場中追求個人利益的個人行為產生出一種自然秩序”1。他又進一步表述了產權與市場秩序的關系:“如果沒有包含有作了明確規定的無論是受到尊重的還是依靠強制實施的私人所有權,以及包含有保證契約得以實施的程序的適當的法律和制度,市場將不會產生一種價值極大意義上的‘有效率’的自然秩序。”他接著說:“市場秩序只有在市場各個個人參與者之間自愿交換的過程中才能產生”2。至此,我們已經清晰地看到了“產權——市場主體自愿交換——市場秩序”這一關鍵鏈,完成了對產權和市場秩序關系的第一層次的揭示。
然而,在實際經濟生活中,由于存在著外部效應,同時交易費用實際上不是零值而是正值。所以接下來的問題就如科斯第二定理所言:在存在著相當大的交易成本時,有效率的資源配置結果就不會在每種規則中出現,而合理的規則是使交易成本影響最小的規則。這就回答了應該如何界定產權的問題。在科斯看來,效率問題是由成本和效益相抵的差額來決定的。為了實現效率的最大化,就需要有權力的調整即進一步界定產權,這樣外部性問題才能通過權利的自愿交易借助市場機制來解決,才能使外部性領域的混亂消失,經濟運行才能達到它的秩序狀態。這樣就完成了對產權和市場秩序關系的第二層次的揭示。
四、堅持市場運行原則、健全市場監管法規
市場秩序雖然不是市場效率的充分必要條件,但卻是重要的前提條件。一個高質量有效率的市場必須是一個有序運行的市場。在轉型時期,這就要求我們必須堅持市場運行原則,健全市場監管法規,實現市場制度創新。
(一)堅持市場運行原則
1.貿易自由原則。這是商品交換雙方在沒有外來干預下自愿讓渡商品的原則。貫徹這一原則時,首先要排除依仗非經濟強制力量的強買強賣。這并不是說政府一點也不能干預經濟,而是必須以不損害交易雙方的自為原則。其次還要盡量排除經濟強力的干擾,使買賣雙方處于供求局勢大體均衡的環境中,甚至交易雙方的經濟力量大體相當。
2.等價交換原則。它是商品經濟主體獨立的平等關系的體現。破壞等價交換的情形一般有兩種:一是計劃經濟時代剪刀差式的社會主義積累條件下,破壞了等價交換。另一種是在市場經濟條件下,當存在著交易雙方實力對比懸殊或信息不對稱時,容易出現供求不均衡或存在壟斷,等價交換原則因而遭到破壞。改革開放以來,中國逐漸縮減了對價格控制的范圍,減少了國家對市場價格形成的干預,為市場機制的順利運行和等價交換原則的貫徹開辟了道路。
3.公平競爭的原則。是指經濟主體在市場競爭中要有公平的外部環境和條件,以便競爭得以正常地進行,充分發揮市場在促進商品經濟發展,推動生產力發展中的積極作用。要使競爭的積極作用得以發揮,就得在市場上形成允許競爭、自由競爭、平等競爭的環境和條件,使競爭真正體現商品經濟主體之間勞動的比較,所以在商品經濟中必然要按公平競爭原則辦事。按照公平競爭的原則來組織市場,進行貿易,本質是為價值規律發揮作用開辟道路。歷史上資本主義的發展,使得公平競爭得以成為現代交換的形式,成為市場經濟下社會勞動分配賴以進行的市場制度。馬克思曾說:“現代社會要進行勞動分配除了自由競爭之外,沒有別的規則、別的權力可言。”2所以,公平競爭是構筑市場秩序的核心和目的所在。
(二)健全市場監管法規
健全市場監管法規實際上是一個社會經濟監督問題,而社會經濟監督的客觀依據主要基于社會法律制度、經濟規律和商務慣例。其主要內容就是有關市場規則的設計。
1.市場進出規則的設計。市場進出規則是指市場主體和市場客體(即商品)進入或退出市場的法制規范或行為準則,它包括以下兩類規則。
一是市場主體進出規則。市場主體的進出行為是推動競爭而制約壟斷的力量。一個社會應當盡可能地減少市場進出的障礙而擴大其自由度,以形成競爭性較強的市場結構。實際上,規范市場進出規則主要是:(1)規范市場主體進行市場活動的資格;(2)規范市場主體的經營功能;(3)規范市場主體退出市場行為。具體的如各國制定的關于企業制度的法律。中國已頒布了《公司法》、《企業破產法》等法律,但實際上仍然需要繼續制定相關法律,并注意實施問題。
二是市場客體進出規則。這一規則的設計是為了盡可能地解決信息不對稱問題。具體而言,市場客體(商品或服務)進出規則包含以下幾方面的規定:(1)商品的質量要符合要求,低劣商品不能進入市場之中;(2)商品的效用要符合社會利益,那些有害于人民身心健康的商品不能進入市場;(3)商品的包裝及其他方面都要符合要求,不能有損于消費者的利益;(4)商品要名副其實,任何假冒商品都不能進入市場;(5)商品的價格及計量等都要符合要求,否則不能進入市場。世界各國都陸續推出了規范市場客體的法律,如英國的《統一產品責任法(草案)》,歐共體《關于對有缺陷的產品的責任的指令》等,我國也于1993年通過并實施了《消費者權益保護法》和《產品質量法》,這些法律都對維護市場秩序、提高市場效率起到了重要作用。
2.市場競爭規則的設計。為使市場有序有效地運行,競爭本身也必須是有序的。所以,需要制定相應的競爭法規或制度,以對市場競爭進行規范。市場競爭規則是以法制形式維護公平競爭的規則,主要有以下幾方面的規定和要求:(1)使市場主體都能夠機會均等地按照統一市場價格取得生產要素;(2)使市場主體都能夠機會均等地制定價格和確定銷售地區;(3)使市場主體都能夠平等地承擔稅負及其他方面的負擔,沒有任何優惠或不公正的負擔;(4)維護所有方面的平等競爭,如勞動者之間的就職機會均等和經營機會均等。
3.市場交易規則的設計。市場交易規則是市場主體進行市場經營活動的準則和規范,是確保市場秩序的重要市場規則,它具有四個方面的規定性:一是自愿,二是互利,三是約定,四是市場交易的非人格性。正如馬克思所說“他使人與人之間除了裸的利害關系,除了冷酷無情的‘現金交易’,就再也沒有任何別的聯系了。”1所以設計交易規則首先就要規范市場交易方式,包括交易公開化、交易貨幣化、信用票據化和交易規則化。其次是要規范交易行為,要形成自愿的、非強制的、平等的交易,使買賣雙方進行互惠的貨真價實的買賣活動。反對和禁止強買強賣和巧取豪奪。再次是要規范交易價格。市場交易規則一方面要求交易雙方規范地進行交易活動,禁止各種非正當交易;另一方面是為雙方的規范交易創造良好的環境條件,包括反對各種壟斷和改變嚴重短缺或嚴重過剩的市場格局。
五、正確認識和發揮政府對市場的調節管理行為
(一)政府行為的基本理論分析
這里涉及兩個問題,一是政府行為的標準問題,二是政府與市場的關系問題。討論政府行為的核心問題就在于它的一切行為是否符合市場規律。我們所要建立的市場經濟不是自由放任的市場經濟,而是按市場經濟規律行事,但輔之以社會保障、宏觀調控的經濟制度。它是將市場自由原則同社會公平結合在一起,并在此基礎上形成一個良好的市場秩序和競爭秩序。
有鑒于此,政府行為的標準就無疑要以效率和公平作為評判標準體系。這樣,政府行為需要從兩方面入手;一是要建立良好的市場競爭秩序,采用順應市場形勢的增長政策,推行國家的適度干預,確保就業,實行外貿自由化。即充分發揮自由競爭的市場機制的作用。二是以公平為標準,實現社會安全、社會公平與社會進步。要真正做到這一點,就必須把提高經濟效益和生產率從而創造國民收入放在首位,在不斷擴大社會財富的條件和前提下,實現國家對收入和財富的社會再分配。在保證公平的過程中,也必須運用符合市場規律的手段,才能既保證實現社會目標,又不會干擾市場機制的作用。
另一個問題是政府與市場的關系問題。在經濟轉型的時期,應該堅持“國家與市場并舉”的原則,既注重市場自身的發育,又注意國家對市場的培育。其原因在于中國的特殊國情,具體而言有三點:(1)作為一個發展中國家,中國缺乏足夠的市場機制賴以順利運行的硬件;(2)由于中國長期推行計劃經濟,目前尚不具備足夠的市場機制賴以運行的軟件;除此之外,(3)作為中國特殊情況的人口壓力使中國市場經濟只能在國家進行宏觀調控的狀態下運行。
總而言之,在市場經濟條件下國家在經濟活動中的作用應該是建立和維護正常的秩序,以保證市場經濟的正常運行,簡言之就是制定比賽規則并建立比賽秩序。
(二)國家權力潛能的發揮與市場秩序優化
客觀上存在的“市場失靈”現象,也需要有國家為市場正常運行提供制度保障。國家的作用在此主要體現在法律制度規則的制定與實施方面。
首先,國有應該對有效的產權制度負責。前面我們已經談過有效的產權制度是市場經濟的保證,所以完善市場秩序就首先要在轉型中國努力構建以完備的財產保障為導向的法律制度,也就是要承認多元利益主體財產權的合法性,以國家法律為后盾保證產權的清晰。
其次,在整個轉型時期,要使市場正常有效地運行,就需要國家憑借政權的力量制定出有關市場的經濟政策和市場規則。一方面用來保障市場多元化主體財產所有權及其利益不受侵犯,并且保護財產所有者對其財產的處置權;另一方面用來約束市場活動參與者的經濟行為,制止他們在追求各自利益時對他人的自由和利益的干擾與損害。以上兩個方面的約束力量,通過國家政策和國家政權的強制性作用來消除阻擋市場正常自行運行的障礙。
總之,國家的作用實際上應定位在:塑造市場基礎上的競爭經濟,產業政策要隨時代變化而靈活地實施,保持宏觀經濟的穩定以給企業一個相對穩定的預期,并以效率為基準推動企業競爭。在這一點上,日本政府的做法是值得中國在轉型時期學習和借鑒的。
各國都存在經濟干預。問題是經濟干預的原則和標準是什么,是取代市場還是讓市場更好地發揮作用。轉型時期政府應致力市場的培育和開發,實施保證和促進市場效率的經濟政策。
六、確立和完善符合市場經濟要求的非正式規則
市場秩序得以順利運行的基礎是社會秩序。這種社會秩序是由政治行為、法律行為、社會行為與相應的制度所體現出來的。馬克思曾指出,市場制度是人類文明演進過程中篩選出來的特定的經濟組織機制和資源配置方式。可以這樣說,市場經濟是個體積極性充分發揮的競爭經濟,是一種較為先進的人類文明形式,其文化和道德秩序等非正式規則在其發展中功不可沒。
正式制度規則的確立無疑是市場經濟的必然選擇和前提條件,但現實生活中僅有這些是不夠的。在這種情況下,非正式制度安排就成為一種必然的選擇。
1.傳統文化的誤區。中國幾千年的傳統文化與市場經濟所要求的文化有許多格格不入的地方。中國傳統文化的主體是儒家文化,它以“孝”為根本,“忠”是“孝”的延伸,這種價值取向形成了傳統社會中的親族協作形態,中國的家庭主義倫理所強調的是犧牲個人利益以維護集體、義與利最終統一于“義”。這樣就與市場經濟的原則產生重大隔閡,因為市場經濟的基本立足點就是人的利己心,人的利己心是經濟高速發展的原動力。有人曾借助日本及東亞的儒家傳統來為中國文化傳統辯護,其實這是一種誤解。以日本為例,他們的儒家倫理不是傳統意義上的儒家倫理,日本化的儒學以“忠”為核心,強調對領主的效忠,這種價值取向與日本社會的非親族協作形態相適應。日本的集團主義倫理所強調的是發展集團利益以促進個人,義與利最終統一于“利”,在日本,利己心不是個人的,而是公司的,公司的利益驅動是日本經濟高速發展的重要原因。所以日本的儒家理論是經過日本化改造并與市場經濟利益原則及西方資本主義經營管理有機結合的現代化儒家倫理,早已不同于中國傳統文化中的儒家倫理。
2.契約與信用。市場經濟是信用經濟,這也是我們在前面反復談過的一個問題。信用原則要求具有相互獨立的經濟利益的各行為主體之間的經濟往來,必須用契約和法律來保證,通過契約與合同關系確立彼此的權利和義務,約束彼此的行為,真正做到恪守信用,按合同辦事。從節約交易成本的角度看,市場經濟更要求以信任為宗旨構造道德秩序,這種非制度安排和法律規章等制度安排共同構成了市場經濟。
3.培育市場經濟精神。在經濟轉型中,培育市場經濟精神,實際上是要在文化方面補幾百年的課。這是一件非三日五日就能辦成的事情,但若拒絕文化轉型,必將最終影響和拖累經濟改革。與市場經濟相適應的文化道德觀念歸根結底就是所謂企業家精神,這種精神是市場經濟在其各個發展階段中一直留下來的其特有的思想基礎或心理基礎。這種精神的實質是確認企業家個人是經濟生活中的基本因素,搞實業的人被認為是社會的中堅,實業家個人的積極性是資本主義經濟活動的主要動力。從這種精神的實質出發,演化出一整套的思想體系,如認為私人投資、個人利益和自由具有神圣性,企業必須承擔失敗的全部風險,同時享有成功的一切機會等。它們對于維護實業家的積極性是重要的,可以說,這種精神是市場經濟制度的基礎。
4.市場道德建設。作為市場主體的“經濟人”會在其經濟理性的指引下,發現在市場交易中只有“利人”才能“利己”,市場交易可以使各方都得到好處或者在不損害他方利益的前提下使某一方得到好處,人們因此才愿意加入到市場中來,市場因而形成了人們自愿互利交易的場所和體系。自愿互利的交易可以說是市場交易的質的規定性。
篇11
德性是人類內在生活世界秩序的表征，而制度化規則則是人類外在生活世界秩序的籌劃。秩序性是人類永恒的追求，不管是內在生活世界還是外在生活世界，基本的秩序性都是不可或缺的。這兩種秩序性分別存在于兩個不同的世界中，但它們并非絕然隔離，而是以各種復雜的關聯方式構成一個通過人的社會化過程來顯現的相對統一的張力構架。內在秩序和外在秩序不僅有著不同的規定性，而且它們的獲得方式也存在著很大差異。要真正深刻地理解這個張力構架，就必須對不同秩序的獲得方式和不同方式之間的關系作出恰當的理解。
一、德性是內在秩序的根源。
它使人類超越自然屬性的羈絆和生理本能的絕對驅使，成為一種能夠自我節制的社會存在。德性使人類具有了道德意義上的自我創設能力，它以其根源于超越性的觀念力，永遠深情地眷注著人性的提升、人情的陶冶和美好習俗的護養，承擔起為人類構筑精神家園，為人之為人確立形上基礎的歷史使命。德性建構了人的品格，純化了人的心靈，為人的尊嚴奠定了基礎，每個真誠的靈魂無不深情地眷戀著它。德性作為人的一種穩定的精神品格，積淀在人的自我意識之中，指導人們的價值選擇，通過人們的道德實踐，在人的行為模式中呈現為個體存在的現實形態。它喚醒人仁人惜物的“善端”，使人定廉恥之心，行“忠恕”之道，最終向自由自覺的境界升華。
自由是人類意志的本性，也是德性發生的前提。但自由不是任性，而應該理解成人的理性的自覺，意志的自律。道德雖然具有某種“律令”的表現形態，但本質上卻不是一種外在的強制，而是人自身生發出的一種內在需求。德性不應該被外在地強加于人，而是應該通過個人的人格自覺來實現。道德最根本的規定性正在于人的行為出于自由自覺的內在需求，而非受制于物欲，沉湎于聲名。德性既不是冰冷理性的算計，也不同于刺激反射型的技術層面上的因果機制，而是與人的意志和情感體驗密切關聯的。德性所崇尚的是人的善良的意志傾向，合宜的行為模式和仁人惜物的情感。德性自身雖然與人的理智能力有關，但更主要地取決于主體自身的心靈感受方式和情感歸向。德性在人的行為方式上的具體表現即是人的心靈品質的整體表達。德性的外化就是現實社會生活中道德行為的發生，道德行為本身就是在社會環境中彰顯生活的本己意義，是對行為的整體價值和意義的創生。德性通過對“責任”和“義務”的自覺來展現自身，因為“道德之所以是道德，全在于具有知道自己履行了義務這樣一種意識”。（黑格爾，1979：157）自由使人擁有了擔負責任和義務的邏輯空間，而德性的用心正在于喚醒人對責任和義務的自覺。
制度化規則是對社會秩序性的“衰落傾向”的一種必然反應，是人類社會生活的整體性、有序性的形式化表征。它通過對獨立主體行為方式的剛性規制來刻劃個體自由的社會意義和個體與整體的歷時關系。人是一種社會化存在，人必然要和自身之外的對象發生作用。這些作用存在各種不同的類型，有些不僅對個體本身是積極的，而且對個體所屬的整體也是積極的，但并非所有類型的作用都是如此。所以，需要對社會過程中某些類型的人與人、人與物的作用方式加以限制，限制就需要某種確定的標準，標準的現實體現即是規則。制度化規則的本質在于人們的“共同契約”，所以它最突出的表現形式就是以公共意志為訴求的強制。這種強制對于每個單獨的社會主體而言，只涉及外在的行為，不直接涉及精神過程；只涉及主體行為的表達形式，而不直接涉及行為的動機。大多數制度化規則都不是超時空的，而是在特定時空條件下才表現為強制。對待違規行為的結果的反應是一種直接涉及利害的反應，而不是僅僅限于一種貶抑性的價值評價。所以說，制度化規則作為一類重要的社會結構，它與自然人性中所涵納的“趨利避害性”息息相關，而這種趨利避害性總是通過人的理性能力來表達。理性算計并不總是一件壞事情，它是人們適應這個世界時所必需的基本能力。這種能力正好是制度化規則能夠發揮其社會行為整合性能的一個重要基礎，也是制度化規則系統在運行過程中的可操作性、因果的直接相關性和技術度量的確定性的重要基礎。
從形式上來看，制度化規則是對人的自由的一種限制，但實質上是對自由的一種烘托和保障。自由的實現需要限制，限制的道德指歸正是自由。即是說，自由并不具有自然、先驗的特征，而是通過人類的制度銓選突顯自身；主體關系的秩序性和可預見性也只有在制度化規則結構中才能夠確定。制度化規則賦予每個主體以特定的社會角色，并給予其社會行為以相應的預期參量，從而使人與人、人與物之間關系中的不確定性降解到規則系統“定義”的最低限度。也就是說，制度化規則系統的程序化運作使社會歷史過程相對理性化。它既使社會存在成為確定的、可預見的，也使人的自由成為實在的、可理解的。這種確定性既意味著它的結構模式的相對靜態性、穩定性，同時也表達了它外在的剛性規制方式。在類的意義上說，沒有絕對的自由，因為個體的自由與整體的自由并不是完全相容的；即使是僅就個體或整體自身而言，自由也不會是絕對一貫的。這里不僅涉及個體相互之間的沖突，而且涉及同一個體在不同時空點上的沖突。制度化規則會為人們的自由創造一個具有相對相容性的現實空間，使根本的自由得以保證。制度化規則是人類行為的一種發生模式，它為行為的正當性提供了最基本的評判標準。
從社會效用角度看，制度化規則對人的內在價值取向的塑造是通過對人的外在行為方式的引導和規制而實現的。人的行為方式因其必然的、普遍的“外部性”而不能立足于自我決定，必須是在制度化規則裁切其負外部性的前提之下展開。這正是制度化規則那種看似不合理的“片面性”、“靜態性”、一律性、強制性等規定的內在價值根源。
二、德性與制度化規則是兩類不同的社會秩序的整合方式。
它們之間既具有深刻的相互作用關系，又具有完全不同的存在方式。制度化規則系統的構建總需要一定的價值鋪墊，而這種價值通常是來自于一個社會所公認的道德價值信念，這些價值信念不僅是制度化規則系統合理性的根據，而且是其規范社會行為的基本價值標準。也就是說，制度化規則的現實有效性離不開德性的內在擔保，完全脫離人的道德認同的制度化規則無異于“機心”對人心的宰制，無異于“物性”對人性的役使。正因為這一點，可以說制度化規則系統就成為社會道德結構的直接現實的表現形態。另一方面，制度化規則系統在發揮作用的過程中，也具有提升主體境界的積極作用。它為經濟主體建構了一個規范化的行為模式，比如不是采取搶劫而是采取合規范的競爭易方式在社會個體之間分配權益。由此，它就為人們的行為塑造了一個與道德價值企向相接近的傾向性，同時也為人們精神境界的提升提供了一個現實基礎。
一定的道德觀念和道德行為，總是與某種特定的社會群體及其相應的制度化規則結構相關聯。德性作為一種觀念形態的東西，必須以這種確定的制度化結構為現實背景。離開特定的制度化規則系統抽象地強調個體的德性境界，不僅會使這種強調失去應有的現實基礎，而且會使道德本身扭曲變形。離開制度化結構的正義性談論個人道德的完善，對個人提出各種嚴格的道德要求，不僅是無濟于事的，而且是不合理的、有害的。
相對于制度化規則這一外在的形式，德性則更多地體現了道德的內在維度。制度化規則主要表現為對社會個體的外在制約，而德性的外化卻要通過具體化為個體自身的道德意識來實現。當主體的行為出于德性時，并不表現為對外在社會要求的被動遵從，而是呈現為自身的一種存在方式。德性表征了人對完美存在的確證和追求，制度化規則所體現的則是人們社會生活的現實需要。制度化規則是基于公共權威的強制，而德性則是基于對“義務”認同的主體性自覺。在制度化規則結構中，義務與權利是一組對等的范疇，這種對等性是制度化規則結構公正性的初始條件之一；對德性而言，它所真正關注的并不是這種對等性，而是傾向于對責任和義務的強調。一般地，對一個對象的強調并不必然導致對與之對應的另一個對象的否定，所以，德性對責任和義務的強調，并不意味著權利與義務的不相容或絕然割裂，而是為了通過道德主體的積極反應抑制人們積淀于自然屬性中的那種重視權利而忽視義務的心理趨勢。
以上分析表明，德性與制度化規則雖然存在著緊密的聯系，但它們的內在規定性和運行方式確實有著很大差異。改革開放前，人們不但無視二者之間的重大差別，而且刻意追求它們在方法論層面的嚴格“同構”，執意以制度化方式推行德性理想，竭力使道德制度化，比如說道德的意識形態化、政治化、行政法規化等，其結果是導致道德的非道德化。這里的思想根源就在于泛道德主義或道德中心主義。這種主張不是把人看作制度化規則系統規定下的感性存在，而是把人看作以某種特定的價值符號來表征的“道德人”，對人的自然屬性的道德價值沒有給予應有的肯定，甚至竭力否定人的感性本質的積極意義，堅持只有超越了人的自然屬性才能夠把握人的“真正本質”。這顯然不是一種對人的存在全面而深刻的理解。“趨利避害性”是人的自然屬性的基本構成，欲望和需要的滿足是人的基本利益，追求自身利益的最大化根源于人的本性，只有在制度化規則層面肯定這一點的合理性，理想德性才會真正成為可理解的、對人生不可或缺的價值祈求。凡事訴諸人的德性，一事當前，必先追究甚或只追究是否道德，把道德視為社會生活最重要的，乃至唯一的調節方式，企圖以道德解決所有的社會問題，這一思路決定了泛道德主義必然漠視社會制度化規則整合社會生活秩序的基本地位，習慣于把造成社會生活失范的原因歸結為社會主體的品德修養，而不是去追究制度化規則本身的正當性和技術合理性。與制度化規則相比，德性不具有操作意義上的確定性，人的理性自覺和意志自律同樣不具有普遍有效性。換句話說，德性的非實體化形態，決定了道德化裁量標準在操作意義上的模糊性和校準的多元性。所以，道德制度化必然造成諸多難以令人接受的后果。第一，使制度化規則系統的內在動力外在化，也就是以宏觀的政治力量代替源于人的“趨利避害性”的微觀推動力，從而使社會經濟、科學技術及各個方面的發展遲緩。改革開放前的社會狀況已經充分說明這一點。第二，“如果法律規則與道德要求之間的界限是不明確的或極為模糊不清的，那么法律的確定性與可預見性就必定會受到侵損。”（E.博登海默，1987：366）熱衷于精神領域的道德強制，就必然忽視制度化規則系統的設置、創新及其運行過程中的技術性問題的解決，甚至認為專注于制度化規則的技術性問題是舍本逐末。這種思維定勢必然導致社會制度化規則系統的演進遠遠落后于時代的要求，使社會生活的公平理想更難以實現，反過來促使人們更多地訴求德性，不斷提高道德的制度化水平，最終使德性本身遭受難以彌合的傷害。第三，道德制度化不僅造成現實社會生活的僵化、封閉與落后，而且給我們在對諸如社會道德狀況的評價、德性本身的意義、道德的社會效用及其發揮效用的方式等問題的理解上造成混亂。第四，道德強制使社會生活中假慈偽善流行。道德強制使大多數人的注意力更多地集中在社會主體的精神品格上，而不是制度化規則的合理性上，這實際上為機會主義行為和欺詐行為提供了方便。這不僅對倫理崇高是一種傷害，而且有損于整個社會的公序良俗。第五，在這種情況下，人的心靈不是受到德性的滋潤，而是受到德性的壓抑，人的自然屬性不是受到德性的引導與攜領，而是受到絕對的蔑視與禁錮，最終造成人自身在人性的根底處永遠不可彌合的分裂，使人深陷于無法解脫的精神痛苦之中。理想德性的確立及其外化，必須立足于制度化規則的基本規定性，否則，人們就會希求道德擔當起整合社會秩序的全部責任，造成各種不良的后果。中國的“德治”傳統，就是在道德中心主義的支配下，以“德治”代替法治，以對自上而下的道德示范的強調代替制度化規則的程序化運作，嚴重忽視對制度化結構本身的理性建構。傳統儒學中蘊含著中華民族道德智慧的結晶，閃爍著人道精神的光彩。然而儒學的官學地位及其制度化的推行方式不僅遮蔽了它的人道主義，而且還強化了殘酷的專制政治。儒家化的中國政治哲學高揚“調和”，相信道德的“奇理斯瑪”功能，只要官家成圣為善，百姓自當景從不二。政治問題從而道德化，政治秩序僅只由道德意圖之基礎上自然生成。（林毓生，1988：125）人們常常不是依據制度化規則嚴格界定當事人的行為，而是依據道德標準或是出于道德義憤評判當事人本身。這種道德中心主義在中就曾達到登峰造極的程度。可以說，這是中國具有現代性的制度化規則系統遲遲未能建立起來的最重要的原因之一。
三、對于人的價值迷失、社會失范、個體越軌行為的泛濫，不能說道德沒有責任。
但長期以來，學界確實存在苛求道德的傾向：出于對社會失范的憂慮，極端地強調德性的重要性，于是演生了各種各樣的追求道德社會效用的偏激主張。“因為過分地強調道德的重要性，而把它變得如同法律一樣威嚴，不可侵犯，其結果是取消了道德，磨滅了人們的道德意識，把所謂德性變得徒有虛名。”（梁治平，1991：254）強調道德的結果是道德意識的磨滅，善良的初衷卻帶來人心的禁錮或放逐。這種理論企向產生的根源就在于漠視制度化規則與德性在作用方式上的原則差別。要使德性在引導人生，挺立人格、陶冶情操的深層次中更加光彩奪目；要使道德成為活的而不是死的，肯定的而不是否定的，正面的而不是負面的；要使德性能以形上超越的姿態滋潤人的心田，養育人的良知，守護人的精神家園，我們就必須使道德從沉重的負荷下解脫出來，就必須以不同的方法論態度對待德性與制度化規則，依照其內在規定恰如其分地各司其職，而不是使它們“越俎代庖”式地相互“僭越”。
隨著社會的發展，人與人之間的關系變得愈益復雜，如果一如既往地僅僅滿足于單純的道德調節，就難以準確厘定復雜的人際利害關系。制度化規則不僅能夠提供界定復雜的社會利益關系所需的技術細則，而且能促動大多數利益主體協調一致地創造利益，推動物質文明的發展。市場經濟體制的建立就是符合這一總體思路的。
在市場經濟體制下，經濟主體在等價交換過程中追求自身利益的最大化，完全符合制度化規則肯定追求功利價值的現實合理性這一基本要求。但是，由于制度化規則的利益驅動機制所內含的功利價值觀念的外趨指向，及其源于公共權威的巨大強制力量，使經濟主體的趨利動機不斷強化，以致可能把交換原則外推到非市場領域，使原本豐富、完整的人性日益被功能化、市場化所銷蝕、肢解，導致“物性”對人性的宰制。這類問題的解決當然不能依靠制度化規則的強制性裁切。德性在調節個體與個體、個體與社會之間利益沖突時，是通過對人格的塑造，通過把社會目標和制度化規則轉化為個體的道德情感和信念，經由個體的道德實踐，達到整合社會秩序的目的。所以，在實際運行中，只有堅持把制度化規則與德性區分開來，堅持德性的非功利原則，保持其突出的義務性特征，才能使德性充分發揮消解功利價值觀外趨傾向的功能，才能為人性的提升、良知的培養創造更大的可能空間。如果一定要堅持采用制度化方式推行心性學說，實質上就意味著以利害觀念支配德性，把德性對人的感化變成以功利主義為主導傾向的他律性規制，從而使德性在根底處喪失自身原本具有的超越的品性。“德性是一種獲得性人類品質，這種德性的擁有和踐行，使我們能夠獲得實踐的內在利益，缺乏這種德性，就無從獲得這些利益。”（A.麥金太爾，1995：241）德性本身并不絕對排斥人追求或維護自己的正當權利，但它的旨趣在于養護人的精神品格，在于一種被賦予更多企盼的崇高境界的自律性提升，而不在于某種“權利”的界定與確認，不在于引導人們關注自身的利益，反倒更傾向于對個體自身利益意識的某種消解。社會主體關注自身利益和追求自身利益最大化，雖然是合乎制度化規則的，但在德性層面上看，卻未必值得特別推崇。
如果說在舊中國，強使制度化規則與德性渾然無分是為了維護封建專制，達到社會控制之目的，那么，今天仍然固執于這一運思方向不肯放松就是不可原諒的過錯了。德性的本質在于理性的自覺，與強制的推行方式格格不入。道德的制度化既是學理的謬誤，也是“急功近利”的德性治化心態的反映。雖然用心無邪，但結果卻極其有害。我們要走出道德的困境，就必須堅持德性與制度化規則在方法論層面分立的觀點。由于現代制度化結構系統具有清晰的可操作機制，故從操作方式上將它和道德系統區分開來是可能的、必要的。解消道德系統和制度化系統之間的嚴格同構，增強道德的理想性，會使道德變得更加寬容，更加有魅力。德性應該成為關照人生的一盞明燈，它并不企求人懼怕它。要擺脫靠恨一些人去愛另一些人的生活方式，僅憑制度化規則的規范是不夠的，這不僅需要情感的升華，而且更需要道德智慧的創造。要創設現代的道德意識，就必須堅持道德訴諸自覺的原則，這個原則既給了道德自我創生的機會，也給予它維系人心的能力。高尚的道德情操是人的德性的自然流露，與功利化的顧忌絕然無涉。
我認為，在當前貫徹“以德治國”方針的大背景下，探討德性與制度化規則在方法論層面上的區別是很重要的，這可以避免我們對“以德治國”戰略思想的誤解，從而達到正確地貫徹這一戰略思想的目的。
參考文獻：
①.黑格爾，1979年，《精神現象學》（下卷），商務印書館。
②.E.博登海默，1987年，《法理學──法哲學及其方法》，華夏出版社。
篇12
執行聽證是指在案件執行過程中，因執行相關當事人向執行機構提出涉及自己某些實體權利的請求時，由法院執行機構的裁決合議庭召集申請執行人、被執行人、案外異議人及與執行結果有利害關系的其他人到庭，聽取他們的陳述，審查其提出的異議或申請并依法作出裁決的一種公開審查方式。聽證中的執行和解就是人民法院在案件執行過程中由當事人或案外人、證人等人參加，由執行法官主持公開審查其異議或申請時雙方當事人或當事人同案外人，在不違反法律禁止性規定的前提下，對履行生效法律文書確定的內容進行自主協商達成合意的行為，從而導致執行程序的結束。根據執行規定第86條的規定和解協議的內容一般包括變更生效法律文書確定的履行義務主體、標的額、履行期限和履行方式。通過執行聽證實現案件和解終結實質是以和解協議的內容取代原生效法律文書的內容。
在執行聽證中達成和解協議意義在于：
一是有利于增加案件執行的透明度，有效防止執行人員暗箱操作，杜絕人情案、關系案的出現，避免了當事人或案外人對執行法官的猜疑，既防止了執行法官的執法不公、不作為、消極執行，又限制了當事人的不規范舉動，真正體現了新時期執行工作“陽光執行”的特點。
二是有利于化解矛盾，減少社會不安定因素。通過執行聽證達成和解協議，既確保被執行人在法院的監督下履行和解協議內容，避免了因法院采取強制執行措施，而使被執行人難以承受壓力的弊端，又維護了申請人的合法權益。
三是有利于調動雙方當事人或案外人主動參與執行的積極性，并增強對法院執行工作性質特點的理解。通過召集大家聽證，執行法官能夠向他們釋明民事執行案件過程、雙方當事人的權利義務及拒不執行的法律后果。
四是有利于避免人情案。案件在聽證過程中申請人舉證，法官的調查將被執行人的財產狀況暴露在大庭之下，使說情者無言以對，有的說情者以保證人的身份參與和解，增加債權人實現債權的保障。
五是有利于減輕當事人時間、精力、財力方面的負擔，節約法院執行成本。通過聽證及時和解提高案件執結效率，又能及時維護案外人的利益。
二、聽證程序中執行和解的約束力
根據民事訴訟第211條及其適用意見第226條的規定，一方當事人不履行和解協議的，另一方當事人可以申請法院恢復執行生效法律文書。這一條是針對申請執行人和被執行人而言的，是有章可循的。但是事實上，有部分案件在聽證過程中由案外人參與執行和解，此和解協議的約束力應如何認定，按照合同自由原則，當事人之間、當事人同案外人之間達成的和解協議只要在內容上不違反法律和社會公共道德，理應受到法律保護。因此和解協議一旦達成就應產生拘束力。聽證過程達成和解協議一般有案外人參與，此和解協議的效力僅存在于履行完畢之后，即以協議內容的完全適當履行，當事人是否應當承擔相應責任？筆者認為，只要和解協議是真實合法的，就應當承認其合同效力。當然需要對當事人產生約束力，而且這種約束不僅體現在履行完畢后消滅原有的權利義務，在履行過程中，如果一方當事人不履行協議內容，可依協議要求對方承擔責任。就當事人來說，如果案外人履行協議而一方當事人不履行和解協議，應選擇依現行法律規定申請恢復執行原生效法律文書，或依協議另方當事人，要求對方繼續履行并承擔違約責任。若案外人不履行協議內容，則視為放棄原權利的主張。人民法院應及時將案件恢復到聽證前的執行狀態。如果權利人要求訴訟案外人，人民法院應予立案。
此外，為了強化聽證中和解協議的效力，法律應把這種具有代替原法律文書效力的協議規定為當事人可以選擇約定的特殊的和解協議。這種特殊協議的前提是當事人約定以協議內容取代原來的執行內容，并經法院審查確認，從而具有執行力，原生效法律文書終結執行，這樣執行和解協議的效力得以真正強化。
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十報告提出要建設美麗國家，積極轉變經濟發展方式，發展節約環保型產業，建設環境友好型社會，這是我國經濟社會更高層次的發展。然而讀過《民主與法制》2012年第24期《河北省昌黎縣：企業污染為何屢禁不止》一文，感覺要實現建設美麗國家的目標，還面臨十分艱巨的任務。
作為昌黎縣地方骨干鋼鐵企業的宏興鋼鐵廠，一方面是納稅大戶，推動著當地經濟發展；另一方面，煙塵、噪音等又對周圍環境造成很大影響，給土地、空氣等帶來污染，已經影響到農民的生產和生活甚至身體健康。然而面對污染，該企業不是積極整改，而是任由污染發生，說什么“全國的鋼鐵企業哪個沒有污染啊？我們民營企業不像國企能把大把的錢放在整治污染上，現在的鋼鐵行業不景氣，年年虧損，我們也沒辦法啊！”這怎能作為污染的理由？而就是這樣一家企業，卻還在違規使用土地，使用應該淘汰的設備。而當地政府，也在發展經濟與治理污染成本和安排人員就業等問題上糾結。
這樣的情況正在我國很多地方發生。雖然犧牲環境和民眾健康可以帶來一時發展，但是這樣的發展與我們的發展目標是背道而馳的，也是脆弱和不可持續的。而要改變這樣的現狀，需要有壯士斷腕的決心，要緊緊抓住轉變經濟發展方式這個關鍵，從國家層面完善法律法規和制度，改變對政府工作的考核內容和考核方式，加大對企業的監督力度。同時在調整經濟結構、轉變經濟發展方式方面，國家有必要對符合條件的企業提供政策和資金的支持。
