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當前我國生態環境治理任務繁重，打好藍天、碧水、凈土“三大保衛戰”投資需求巨大，而且目前綠色金融的投資方向或者領域與污染防治攻堅戰的資金需求還存在錯位現象。如何利用政府有限的資金吸引大量社會資本投入生態環境治理和保護領域成為必須考慮和解決的問題。英國綠色投資集團(GreenInvestmentGroup，GIG)在2017年私有化以前采用基金運作模式，其成功經驗，可以為我國在加強生態環境保護，堅決打好污染防治攻堅戰中設立國家綠色發展基金提供借鑒。
1.正確認識政府和市場的關系
我國改革開放40年來取得的巨大成就，關鍵在于堅持在社會主義制度下發展市場經濟，不斷理順政府和市場的關系。當前，我國生態文明建設正處于壓力疊加、負重前行的關鍵期，已進入提供更多品質生態產品以滿足人民日益增長的優美生態環境需要的攻堅期，需要我們進一步理順政府與市場、環境保護與經濟發展之間的關系。傳統經濟學認為，環境問題與市場失靈緊密相關，解決環境問題需要發揮政府作用。我國環境問題累積速度快、程度重，近年在政府持續加大環境治理投資后，我國生態環境質量總體上看持續好轉，出現了穩中向好趨勢，但成效并不穩固，污染防治攻堅戰投資需求巨大。據有關機構預測，“十三五”期間，中國綠色投資需求每年將達2萬億元～4萬億元，而財政投入約在3000億元，最多占總投資的15%。如果過分依賴政府在綠色投資中的作用，必然會導致生態環保投資需求與實際綠色投入資金出現較大缺口。市場經濟本質上是市場決定資源配置的經濟，市場在配置資源上的作用是通過構成市場的競爭、供求關系變動和價格杠桿三大基本要素的相互制約和相互作用，形成一股強大的“合力”，驅動資源自由流動和優化組合。我國由于長期以來政府主導經濟發展的路徑依賴，市場自發形成綠色投資的動力不足;而且在許多有利于環保的行業和領域，由于技術是否足夠成熟、市場運用能否順利推進等各種變數的存在，對市場收益和風險的判斷存在一定的難點，投資者進入這些領域會偏于慎重甚至保守。綠色投資的重要特點在于，既要有長期性的預期，又要能夠根據市場的瞬息變化做出相應的調整，特別是在技術變革的關鍵時刻，的、及時的綠色投資可能對技術的研發和應用發揮重大的推進作用。過于嚴格甚至僵化的制度框架設計，可能導致喪失重要市場機遇，而且嚴重打擊市場的預期和信心。因此，我們認為，解決加強生態環境保護，堅決打好污染防治攻堅戰的巨大資金缺口問題首先要對政府直接投資與強化市場動力予以統籌平衡，使市場在資源配置中起決定性作用，更好地發揮政府作用。
2.英國綠色投資集團經驗分析和借鑒
在國際上諸多可借鑒的經驗中，英國綠色投資集團在制度設計和運行中，較好體現了政府與市場的分工，也兼顧了環境效益與經濟效益。
2.1經驗介紹
2.1.1成立的背景
為應對溫室氣體排放和全球氣候變暖問題，英國政府提出了一系列綠色發展目標。據估計，單為實現2020年綠色發展目標，英國就需要投資1100億英鎊。一方面綠色投資資金缺口巨大，另一方面，英國政府負債水平過高，綠色投資只能基本依靠私人部門投入。
2.1.2運作的模式
GIG在私有化之前，由英國政府全資控股，不是嚴格意義的商業銀行或投資銀行，不吸收公眾存款也不發債籌資，銀行使用政府提供的引導資金，按商業化條款，支持大中小綠色項目，每個項目中GIG的總投資額不超過投資需求的50%，其他50%以上的投資必須吸引市場投資進入，同時強調項目必須具備綠色和可盈利兩個基本特征，一旦項目實現較好盈利，政府會盡快退出，交由市場運作，更接近于投資基金。為了確保私有化后GIG可以始終履行綠色投資義務，英國政府在收購條款中增加了一條“黃金股東”的要求，即在涉及投資時擁有否決權。
2.1.3業務領域和流程
GIG強調項目的綠色性，選擇海上風電、廢物和生物能源、能效、可再生能源等綠色經濟核心領域開展業務。GIG項目的業務流程包括初步信息提供、盡職調查和談判、做出投資決定、雙方簽訂協議、PIM部門對項目進行持續跟蹤和監控等。為了避免政府過多干預GIG決策，10個董事會成員中只有1個代表政府部門。此外，為了確保GIG對綠色項目的收益與風險具有較高的識別能力，GIG將員工總數的60%以上提供給綠色行業領域技術專家，并對貸款全生命周期的“綠色績效”進行貸前論證、貸中監督、貸后持續評估和考核。
2.1.4取得的成效
截至2016年3月英國政府啟動綠色投資銀行私有化進程，GIG在英國綠色投資中的市場份額為48%，其中11%為獨立融資，37%與其他機構合作融資;支持了近100個綠色基礎設施項目，每投資1英鎊可帶動近3英鎊的私人資金，發揮了3倍效果的杠桿作用，有效解決了英國綠色基礎設施項目建設中的市場失靈問題，引導大量私人投資投向綠色產業。2017年4月英國綠色投資銀行被以23億英鎊的總價格出售給麥格理集團有限公司(Macquarie)，麥格理保障將在未來3年內實施總額為30億英鎊的綠色能源項目投資計劃，比其成立以來的4年半時間累計投資34億英鎊的投資力度更大。
2.2主要啟示
一是確保選擇項目的綠色性。GIG私有化之前投資的基本要求是項目的綠色性，聚焦的是海上風電、廢物和生物能源、能效、可再生能源等綠色經濟發展的核心領域和基礎設施。按照麥格理的計劃，收購英國綠色投資銀行之后將致力于實現綠色增長目標，以能源技術為核心創建3個“投資平臺”，重點投資海上風電、儲能和潮汐潟湖。
二是明確政府的引領作用。綠色金融具有一定公益性特性，需要政府綠色資金作為綠色投資市場的“催化劑”。政府作為投資者角色，可以參與商定重點投資方向，用政策引導市場預期，激發市場綠色投資動力，但對具體項目的選擇和投資管理不應介入太多。同時，政府作為業績考核者，可以相對超脫地對GIG取得的環境效益和經濟效益做出科學評估。
三是充分發揮市場的決定性作用。GIG私有化之前是由政府全資控股，但獨立于政府運作，因所有投資都遵循“綠色”和“盈利”的雙重原則，基本能滿足大部分機構投資者的投資回報率需求，非常成功地吸引了英國綠色經濟領域的私人資本。此后，政府放開所有權管制，交由市場運作，GIG私有化引入新投資者將確保其在綠色項目投資上的良性發展。四是堅持項目風險管理和績效評價。GIG利用自己的一套綠色投資風險評估體系，根據相應的綠色評級標準，對每一個投資項目都進行內部嚴格的綠色影響評估，確保項目符合綠色環保經濟宗旨、具有可觀的風險投資回報率和由于外部性導致市場失效需要GIG介入等標準，并在項目運營期間進行嚴格、細致、持續的監管和風險評估。通過綠色業績年度報告，公開項目投資信息，協助投資者正確認識綠色環保項目的風險和投資回報率，激發市場綠色投資的動力。
3.構建我國綠色發展基金體系的建議
解決污染防治攻堅戰資金需求缺口，設立國家綠色發展基金，需要統籌政府和市場的力量，以政府有限資金為引導，利用市場運作吸引大量社會資本參與，利用績效評估確保環境效益，全力用好政府這只“看得見的手”與市場這只“看不見的手”。一是設立“政府出資、市場運作”的國家綠色發展基金。借鑒英國綠色投資集團做法，結合現有的環保各項專項資金投放方向，對目前主要依賴政府資金的各領域綠色投資需求進行匯總、比較、梳理，確定政府出資的合理規模;由政府撥付專項資金，啟動建設國家綠色發展基金;組建專業化的投資團隊并建立商業化的運用機制，強化信息公開，規避投資風險，明確收益預期;根據污染防治攻堅戰的迫切需求科學確定投資領域;建立健全項目評價管理的標準規范和透明流程，引進社會監督和第三方監管，對項目的環境效益和經濟效益進行科學評估。
二是更好地發揮政府作用，用政策預期激發市場綠色投資動力。結合“史上最嚴環保法”和中央環保督察等一系列法律法規政策的貫徹實施，從行政處罰、民事賠償、刑事追責等方面強化生產者環保責任和地方政府生態環保責任，從源頭激發綠色投資需求。利用政府資金投資綠色項目，穩定投資預期，分擔部分投資風險，保障投資回報率，激發綠色投資者的動力和信心，引導和鼓勵更多社會資本投入生態環保領域。強化信息公開，將企業環境違法信息納入企業社會誠信檔案并向社會公開，對破壞市場公平競爭的行為嚴格懲處，堅定投資者信念，確保綠色投資績效得到充分發揮。
三是充分發揮市場配置資源的決定性作用，逐步完善綠色投資市場體系。牢記政府資金的引領角色定位，明確政府資金的使命邊界，對于經過一段時間引導和扶持后可以市場化推進的領域，政府資金要有序退出，交由市場運作，讓市場在配置資源中起決定性作用。同時，完善綠色投資標準規范和流程，維護公平有序的市場競爭秩序，減少一切阻礙綠色投資合規合理流動的不當干預，讓市場更為自主和地判定收益和風險，切實發揮配置資金的重要作用。