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淺析我國環境經濟政策:我國當前環境經濟政策存在問題與對策分析

[摘 要] 本文以我國當前面臨的諸多環境問題為背景，簡單闡述我國現行環境經濟政策，著重對財政支出、排污收費和有關環境保護稅收這三方面經濟政策在具體實施過程中存在的問題作出分析，提出幾點改進建議。

[關鍵詞] 環境問題的經濟學本質；環境經濟政策；財政支出；排污收費；排污交易權；環境稅收

環境是指人類和其它生物賴以生存的客觀事物和生態系統的統一體，包括影響人類生存和發展的天然的、人工改造的各種自然因素的總體。環境的功能分為以下三種：一是提供公共消費品。二是提供自然資源。包括經濟活動所需的各種原材料和能源，以及能夠直接用于觀賞領略的旅游資源，從而為生產提供動力。三是接受廢棄物。環境發揮著廢棄物接受器的功能。只有超過環境承載能力，才構成現實的污染。

“環境也是資源，且是一種稀缺資源”。這種稀缺，體現在和相對兩方面。稀缺是由于經濟的增長對自然資源的需求逐漸增加，廢棄物的排放超過環境的自凈能力，人類對清潔環境的需求隨生活水平的提高而永無止境。相對稀缺則是因為環境的生產功能和服務功能之間以及同一功能的不同使用者之間法人相互沖突，最終導致對環境資源的需求也沖突。

一、環境問題的經濟學本質

古典經濟學家對環境資源的稀缺局限在生產性功能范疇，忽略了環境服務性功能。當經濟活動水平較低時，污染物排放量小，不存在使用者之間的競爭，環境容納能力相對較大。經濟活動的規模擴大以后，污染物排放量加大，環境容量的使用者之間的競爭愈演愈烈。日益嚴重的環境問題已危及人類的生存，使人們拓寬對環境資源稀缺性的認識。環境的生產性功能和服務性功能的沖突，隱含著人類生存權和發展權的沖突。人類要發展，首先要生存。在具備了有用性和稀缺性后，環境物品成為經濟物品。

經濟學正是解決因稀缺產生沖突的重要工具。西方微觀經濟學解決的核心問題是稀缺資源的配置問題。市場通過價格機制來協調經濟中各個經濟主體的決策，從而解決微觀經濟學提出的“生產什么”、“如何生產”和“為誰生產”問題。西方經濟學鼻祖亞當?斯密于1776年提出的“看不見的手”的原理，即個人在利潤較大化的驅動下，總是將生產性資源投入到可獲利最多的部門。個人行為受一只“看不見的手”――價格機制來指引，即使初衷并不想增進公共福利，但在追逐個人利益較大化的同時增進了社會福利，其效果要比個人行為真正想增進公共利益時所做的效果更好。福利經濟學更認為，如果每件東西被當作一種有價值的商品，并有一個相應的市場，私人之間以各自利益較大化的競爭就能導致資源配置的帕累托。

二、資源配置手段

經濟要達到帕累托要求具備嚴格的假設：（一）存在一系列完整的、產權界定清晰的市場，使得買賣雙方能夠自由的交易。（二）消費者和生產者通過較大化收益使自身行為具有競爭性。（三）消費者和廠商都具有與決策有關的信息。信息是充分的，對稱的。（四）交易成本為零。競爭市場為私人經濟繪制出美麗圖景，在現實生活中這些假設條件卻總是存在殘缺，產生“Market failure”。

外部性是指一個經濟主體的行為對另一個經濟主體的福利產生的影響沒有通過市場價格反映出來，也就是一方對另一方的非市場影響。實現帕累托要求私人邊際凈收益等于社會邊際凈收益，但外部性的存在使二者存在差異，從而不能實現資源配置的效率。

此外，Jung和Krutilla等人拓展了排污權交易基礎理論研究，分析了污染治理的技術問題，并通過計算總利潤得出結論：排污權拍賣為廠商的技術創新提供較高的動力。

在配置環境資源過程中，尋租行為等導致的政府失靈，加之步伐避免的“Market failure”，使政府行政命令和市場這兩種手段無法實現經濟學意義上的，環境問題已然泛濫。

三、我國環境面臨的嚴峻形勢

近年來，可持續發展戰略、綠色GDP、循環經濟、科學發展觀等理念受到國家決策層高度重視，充分體現了中國政府保護環境的堅定決心。黨的十八大鮮明地把中國特色社會主義事業的總體布局，由社會主義經濟、政治、文化、社會建設“四位一體”發展成為社會主義經濟、政治、文化、社會和生態文明建設“五位一體”。令人尷尬的是，中國經濟增長依然在“先污染，后治理”的老路上行走。

城市空氣污染嚴重，酸雨事件頻發，主要污染物排放量超過環境承載能力，流經全國各城市的河段普遍受到污染，持久性有機污染物的危害開始顯現，土壤污染面積擴大，土壤荒漠化及草原退化加劇，生物多樣性減少，生態系統的自我修復和自我調節機制逐漸失靈。發達國家上百年工業化過程中分階段出現的環境問題，在我國改革開放后只30多年就集中出現，環境問題的異常嚴峻，已給我國造成了巨大的經濟損失。

四、造成環境問題的原因

貧窮一直是擺在中國人民面前的頭等難題，對于貧困的憂慮和恐懼恰恰是中國人民不顧一切發展經濟的最持續動力。

人口不斷增加，資源、能源消耗持續增長，環境保護所面臨的壓力越來越大。產生環境問題的禍首就是經濟發展，表現在工業化和城市化進程加快、工業布局不合理、企業環境管理水平低下、人口膨脹且素質不高、基于地方保護主義態度而日漸猖獗的尋租行為、環保法律與體制不得力、環境保護經濟手段運用不到位、中國漸漸步入耐用消費品的消費階段使機動車輛的迅速增加等。此外，我國水利建設等大型工程也造成了一定范圍內的生態環境破壞。

五、我國現行環境經濟政策

隨著人類對“環境問題的經濟學本質”的認識程度逐步加深，基于人類生存和經濟發展的迫切需要，世界各國紛紛施行符合各自國情的環境經濟政策。我國現行的環境經濟政策主要包括三個主要方面，即用于環境保護的財政支出、排污收費制度及涉及到環境保護的稅收政策。

（一）用于環境保護的財政支出

我國財政支出在過去相當長的時間內主要分為經濟建設費、社會文教費、國防費用、行政管理費用和其他支出五大類，沒有專門用于環境保護的支出項目，雖然政府已對環境保護有較大的投入，但并沒有專門的統計，這就無法對環境保護財政支出的情況進行統計和分析，也使得環境保護缺乏穩定的財政資金保障。2007年1月1日，財政部出臺了《2007年政府收支分類科目》，在改革方案中，“環境保護”才正式成為了財政支出的一項功能。

我國環境保護的財政支出主要有以下三種方式：

1.消費性支出

包括承擔環境保護職能的其他相關部門或環境敏感部門的行政事業費和科學研究、環境教育和衛生設施方面的支出。

2.投資性支出

主要包括環境保護機構的行政設施建設，大型城市環境基礎設施建設，大型跨區域流域綜合治理項目，危險廢棄物處理、核廢料處理處置設施建設等。

3.轉移支付項目

包括以市場融資為主但需要政府予以扶持的環保產品和技術，污水、垃圾和危險廢物處理工程建設及經營，區域性的生態環境保護工程的建設和經營，大中城市的燃氣、熱力和供排水管網建設和經營，城市環境監測工程的建設和經營等。

（二）排污收費制度

排污收費制度是我國最早制定并實施的環境政策之一，也是我國實施時間最長的環境經濟政策之一。20世紀70年代末期，我國環境保護主管部門根據我國的實際情況，提出了“誰污染誰治理”原則。根據這一原則，開始實施排污收費制度。這項政策要求一切向環境排放污染物的單位和個體經營者，應當依照政府的規定和標準交納一定的費用，以使其污染行為造成的外部效應內部化，促使污染者采取措施控制污染。1978年12月，中共中央批轉了原國務院環境保護領導小組《環境保護工作匯報要點》，首次提出在我國實行“排放污染物收費制度”；1979年9月頒發的《中華人民共和國環境保護法（試行）》，在法律上確定了我國的排污收費制度；1982年的《征收排污費暫行辦法》標志著我國排污收費制度的正式建立；2003年1月對之前實施的《征收排污收費暫行辦法》進行改革，將此辦法上升為條例，即《排污收費征收使用管理條例》；2006年全國各級環境監察機構貫徹實施《排污收費征收使用管理條例》及其配套規章，向排污單位征收排污費。

（三）涉及到環境保護的稅收政策

排污稅是目前應用最廣泛的環境經濟手段。簡單地說，就是政府給予廠商付費污染的權利，廠商自行決定自己的捧放量，但必須按照實際排放量繳納相應費用。它具有兩重作用：一是通過消除私人邊際成本和社會邊際成本的差距，促使企業主動采取措施，將個體污染水平降至社會水平。二是使環境污染造成的社會損失得到足額補償。目前，我國不存在法律意義上的環境稅，但是存在與環境資源有關的稅。盡管后者在制定時并不是出于保護環境資源角度考慮，但對我國環境資源保護也產生了一定影響，這些稅主要包括資源稅、消費稅、城市維護建設稅、車船使用稅和車輛購置稅、城鎮土地使用稅和耕地占用稅等。

六、我國現行環境經濟政策存在問題

（一）財政支出方面

1.環境保護財政支出總額不足且資金使用效率低。根據國際慣性做法評估，當治理環境污染的投資占GDP的比例達到1%～1.5%時，可以控制環境污染惡化的趨勢；當該比例達到2%～3%時，環境質量可有所改善。可見，為控制環境污染和生態破壞，改善環境質量就必須有充足的資金投入，而我國在資金投入上是十分欠缺的。僅2002年到2006年，我國環境污染治理投資總額從1367.2億元增加到2566億元，但2006年環境污染治理投資總額在國內生產總值中所占比重也只有1.22%，環境保護資金投入的不足，制約著我國環境質量的改善。

近年來，政府財政能力不斷增強，各級政府對環境保護工作的重視程度也逐漸提高，但有限的資金還要分散使用，造成資金使用效果不盡如人意。如2004年財政部對用于三江源區生態建設的國債資金進行績效評估，發現了財政資金分配渠道過多、配套資金不到位、能力建設不足等諸多問題，這些問題直接導致了國債資金的低效率。

2.財政補貼政策設計存在體制性缺陷。我國對農需品實行價格補貼，促使農民濫用化肥、農藥，可能導致農地退化及水源污染等問題。此外，我國農業的灌溉用水和城鎮居民的生活用水，均享有政府財政補貼，使水價過低，造成居民在生產生活中不注意節約使用，形成水資源的浪費。

3.生態補償財政轉移支付制度缺乏有效性。我國現在實施的生態補償仍然以財政補償為主，如國家對退耕還林的補償政策就是典型的國家財政補償。縱向轉移支付也是中央對地方的轉移支付占主導地位，區域之間、流域上下游之間、不同社會群體之間的橫向轉移支付微乎其微。地方環保部門的經費從公共財政預算中解決，但是經濟落后地區，還是面臨著巨大的財政壓力，因此影響這些地區環境保護建設的進程。這種由中央政府買單的方式顯然與“受益者付費”的原則不協調，不僅沒有調動全社會的積極性，而且使許多地方產生了依賴思想。

（二）排污收費制度方面

在排污收費制度方面存在征收標準不合理，由裝備、人員等所組成的監測體系不完善等各種問題。

此外，就是實施排污權交易呼聲漸長的問題。排污交易制度本屬于市場范疇，但是政府是制度施行的準許方。西方發達國家實踐表明，排污權交易市場運作過程中存在信息不對稱等問題。排污權交易需要滿足有充足的市場信息，即本質上使競爭市場的條件，而獲得這些信息需要付出費用，這個費用就是由基礎費用、討價還價費用和監督與執行費用所組成的交易成本。交易成本的存在，使此種環境治理手段的效果大打折扣。

（三）環境保護稅收不合理

1.稅率難以確定。信息上的不對稱以“道德風險”和“逆向選擇”的形式表現出來。生產者擁有自己污染控制成本的私人信息，而監管者不知道這些私人信息，生產者就可能利用這種信息優勢為自身謀利。

2.缺乏彈性。彈性是指當市場、技術、政治條件等發生變化時，環境治理手段完成目標的適應性。政府管制的排放標準一旦設定，在很長時間內保持相對穩定，因為改變標準要經過復雜的行政程序。理論上，當技術偏好發生變化時，排污稅率要及時調整。但排污稅率的調整要經過許多部門審批而變得相對無彈性。

3.“生產型”增值稅。“生產型”增值稅的共享助長了地方政府的投資沖動，容易驅動不顧及環境資源承載力的行為。

4.資源稅。現行資源稅主要強調調節級差收入的作用，沒有充分考慮資源稅對節約資源和降低污染的功能，不但不能體現資源本身的價值和不同資源在經濟發展中的不同作用，還不能將資源開采社會成本內在化，因而無法通過征收資源稅表達保護資源和限制使用、開采資源的意圖。

5.城鎮土地使用稅和耕地占用稅。城鎮土地使用稅和耕地占用稅的稅率過低。該稅種對日益稀缺的土地資源基本上沒有刺激作用，只是作為地方政府增加收入的來源。

6.消費稅。我國能源的消耗中，占70%以上的煤炭消費未能征消費稅；電力行業一直是我國的污染大戶，其極高的壟斷性使得企業很容易通過價格渠道將成本轉移，造成治理手段失效；汽油、柴油征收的稅率偏低，對汽車消費起不到抑制作用，造成石油消耗量巨大，進口依存度高，使國家面臨嚴重的能源安全問題。

7.車船使用稅。現行的車船使用稅基本上是根據車船的噸位數或固定稅額征收的，實際與其使用的強度（如行駛公里數或汽油使用量）沒有直接關系，對污染控制沒有抑制作用；從目前征收車船使用稅情況分析，由于車船使用稅額占車船使用費用的比例很小，很難對車船使用行為進行調節，因此實際中很難利用該稅種來緩解交通的擁擠和減輕大氣污染；同時，現行車船稅率偏低，而且其使用過程中未考慮尾氣和交通噪聲污染因素。

8.專門性稅種的空白。在我國現行稅制中，缺少針對污染、破壞環境的行為或產品課征的專門性稅種，也就是說我國不存在法律意義上的環境稅。而此類稅種的缺位，既限制了稅收對污染、破壞環境行為的調控力度，也難以形成專門用于環境保護的稅收收入來源，弱化了稅收的環境保護作用。

七、我國當前環境經濟政策的改進

（一）建立環境保護財政投入的穩定增長和有效運用機制，完善財政生態補償方式

落實環境保護財政預算支出科目中的資金，把環境保護投入作為公共財政支出的重點，進一步增加環保投入，保障環保投入增加幅度高于經濟增長速度。

同時，一要強化中央財政縱向生態補償方式，在中央財政轉移支付項目中，應增加生態補償項目，用于部級自然保護區、部級生態功能區建設及對西部生態退化嚴重區域的恢復等。制定分區指導政策，增加對西部地區、國家重要生態功能區的補貼力度。建立激勵環境保護與生態建設的財政補貼制度，增加對生態保護良好區域或生態環境保護成績顯著區域的補助。二要建立健全地方財政橫向生態補償方式，在橫向生態補償中，對生態建設做出貢獻的區域應當成為被補償的主體，因生態建設而受益的區域就成為補償的主體。由省級政府和省級以下政府構成具體的補償和被補償主體。三要消除不利于環境保護的財政補貼政策，主要是減少對水資源的補貼，同時減少對于農用化肥及農藥的補貼。

（二）完善排污收費制度

包括提高征收標準，建立環保專項基金有償使用機制；增加裝備，充實人員和完善監控手段等。

此外，對于排污權交易我們要始終保持清醒的頭腦。中國在排污權交易方面的研究和討論處于剛剛起步階段。1991年，中國社會科學院研究人員提交的一份報告，及時次把“可出售污染權”的形式引入國內。國家環保總局在1994年選擇包頭、開遠、柳州、太原、平頂山和貴陽等6個城市，進行大氣排污權交易的試點。盡管創建市場（排污權交易）優于利用市場（排污收稅）的呼聲在近年來漸漸高漲，但作為一種新型的環境污染治理手段，排污權交易的順利運行需要的復雜條件，我國目前還遠未具備。從宏觀條件上看，市場體系遠未完善，各種法律體系和信用機制正在逐漸建立之中。從微觀條件上看，國有企業改革還未最終完成，企業還未能真正成為自負盈虧的真正主體。與一般產品市場相比，排污權交易對市場體系完善程度的和監測條件要求更高，而在我國即便是一般產品市場也未最終完善，何況排污權交易市場。因此，排污權交易在理論上成本效率優勢明顯，即便在美國，因交易成本太高而沒能成為環境治理的主要手段。實施排污權交易尚有很長一段路要走。

（三）完善現行稅制中環境相關稅種的環境保護作用

1.合理制定最適稅率，體現公平。

2.根據通貨膨脹調整的指數化稅率，來替代固定稅率。

3.提高消費稅率、擴大消費稅征收范圍。

4.適時開征環境污染排放稅或污染商品使用稅。

5.在資源稅方面，確立普遍征收為主、調節級差為輔的征收機制，弱化其原有的調節級差收益的功能，強化保護資源和限制資源開采的作用。

淺析我國環境經濟政策:資源型城市的環境經濟政策發展分析

摘 要 資源型城市是以本地區礦產、森林等自然資源開采、加工為主導產業的城市類型。長期以來，資源型城市作為我國重要的資源戰略保障基地，是保持國民經濟持續健康發展的重要支撐。但由于缺乏科學的布局和系統的制度，生態環境的嚴重破壞已經成為了阻礙當地產業轉型、持續健康發展的攔路虎。本文通過對鄂爾多斯環境政策中存在的問題進行分析，得出問題產生的原因，并對當地今后發展提出針對性的改進建議。

關鍵詞 資源型城市 生態破壞 環境政策

0引言

近幾年來，鄂爾多斯市經濟飛速發展，但伴隨經濟發展的是生態環境逐年惡化，人與自然矛盾凸顯，環境的破壞也在制約著經濟的發展，生態改善和環境保護日益成為改革發展的重點。這主要是由于當地片面追求GDP，忽視了生態文明建設，導致環境經濟政策在制定和實施過程中存在諸多缺陷。也從側面反映出制定科學合理的環境經濟政策已經迫在眉睫。

1環境經濟政策的理論基礎

1.1環境經濟政策的內容

環境經濟政策是以經濟建設和環境保護協調發展的手段，按照市場規律的要求，綜合利用財政、稅收等工具，對環境經濟活動進行調節的一類綜合性政策體系。環境經濟政策屬于通過經濟手段進行的行為激勵，它以市場機制為基礎，使外部不經濟的成本費用內部化，改變生產和消費領域原有的經濟刺激模式，改善環境狀況的行為。環境經濟政策有兩種基本形式：

（1）調節市場型。又稱命令控制型，其環境經濟政策主要是通過“看得見的手”（即政府干預）來解決環境問題，其核心是由政府給外部不經濟性確定一個合理的負價格，由外部不經濟性的制造者承擔全部外部費用。

（2）建立市場型。主要是通過“看不見的手”（即市場機制）來解決環境問題。

1.2環境管理的經濟手段

環境經濟政策調節、控制、和引導經濟主體行為的功能，主要是通過實施各種環境管理的經濟手段來實現的。采用的經濟手段主要有排污收費、綠色信貸、環境稅、排污權交易、生態補償政策等。這些經濟手段適用于污染控制、自然保護、資源利用、流域、區域綜合環境管理、國際和全球環境問題以及生產、消費等領域。

2鄂爾多斯存在的環境問題

鄂爾多斯深居祖國內陸，全年降雨200-400毫米，屬于干旱和半干旱的過渡地帶，植被也呈現出荒漠和草原共生的特點。東部地區地表侵蝕強烈，水土流失嚴重。中部有毛烏素和庫布其兩大沙漠，占全市總面積40%。鄂爾多斯探明的煤炭儲量1700億噸，占全國的1/6，預測遠景儲量一萬億噸。隨著近年來對地下煤炭和天然氣的開采，生態破壞日益加劇。地表塌陷是資源開采過程中產生的主要問題，目前當地已探明老空區面積為300平方公里，塌陷區面積10平方公里，據統計鄂爾多斯每年因開采煤炭造成的地表塌陷接近0.4公頃。在煤炭開采的同時造成大片土地產生積水和鹽堿化，由于對表土的破壞，使得草原自身的恢復能力大大降低。煤炭在開采、裝卸和運輸的過程中，會產生大量細小的粉塵和固體顆粒物，會對礦區周邊的空氣造成污染。不斷燃燒煤炭產生了大量的一氧化碳、二氧化硫以及一些其他工業廢氣，PM2.5和煙塵排放量在近年都有明顯上升。同時，煤炭的開采以及煤化工，都需要耗費大量的水，由于當地水資源有限，造成鄂爾多斯水位的不斷下降。而且工廠排放的廢水又會加速地表水和地下水體的污染，更加威脅到用水安全。

生態環境的破壞，筆者認為原因在于國民經濟結構的不合理。分析污染源來看，它們主要來自于那些高污染、高耗能、高排放的重工業。與農業和服務業相比，工業在鄂爾多斯的產業結構占比中顯得尤為突出。2014年，鄂爾多斯市三大產業比例為2.1：60.5：37.4，工業處于的主導地位，其中以“三高”為代表的重工業又占據優勢，煤炭、電力、天然氣這三大部門的規模以上企業占工業總產值比重高達70%以上。重工業部門是當地污染物的主要來源，傳統經濟模式下，人們片面追求經濟效益，忽視了環境外部性。從投資結構來看，一二三產業投資占比為4.2：67.4：28.4，一三產業相對有所增長，但仍舊難以撼動工業的主導地位。政府為了讓企業具有競爭力，往往給予政策扶持，比較典型的就是降低收取排污費，而政府對污染的治理停留在表面，這就導致治污的速度遠趕不上排污的速度。這種片面追求GDP的高污染、高耗能、高排放、低效率的經濟增長模式正是中國環境問題的根木癥結所在。

3環境經濟政策存在的弊端

還未形成科學完備的環境經濟政策體系。目前我國僅構造了一個基礎的環境經濟政策框架，包括財政收支、環境稅費、排污權交易、生態補償、環境金融等。除財政、環境稅費發展相對完善外，其他幾個方面還處于起步和試點階段。環境經濟政策的結構安排與分工，哪些是主要政策需要優先考慮，哪些是次要政策需要輔助執行，面對現實復雜的問題，如何打出科學、有效又迅速的政策“組合拳”，都需要在環境經濟政策的不斷發展中逐步明晰。

環境管理體制還不完善。在現有的環境管理體系中，環保部門和其他部門之間，中央政府和地方政府之間，地方政府和地方政府之間存在職責權限劃分不清和互相博弈，是環境管理過程中面臨的最復雜的問題。涉及鄂爾多斯市環保管理工作的機構主要包括環保局、稅務局、發改委、國資委、財政局、農牧局、衛生局等。政府的各個部門雖有工作的分工，但多部門共同管理，必會出現多個執法主體，部門之間職能交叉，工作協調難度大，宏觀調控和監管效率不高，很容易出現越位管理、互相“踢皮球”、監管不力的現象。有些環保機構身份定位也存在模糊不清，既是“運動員”又是“裁判員”，部分機構不僅為環保項目開展環評工作，同時還對環保項目建設實施審批，把原本歸屬于兩個機構的職責范圍，統歸于一個部門。

環境保護與經濟發展存在脫節。長期以來，衡量一地區發展水平的指標是GDP，在“以GDP為宗旨”的思想下，GDP的高低直接決定著領導干部的仕途。鄂爾多斯市部分地區為了完成既定的財政收入和經濟增長的各項指標，不斷增加對“三高”企業的投資，普遍秉承“先污染、后治理”的理念，優先建設主體工程，環保措施嚴重滯后，在實現經濟增長的同時，環境壓力和治理成本也在逐年提高。這主要是因為在官員政績考核中，集中反映于GDP的各主要經濟指標處于優勢，而環保工作處于次要地位，不受重視。官員政績考核維度不，考核內容有限，尤其對環保工作的成績考察沒能和官員的政績產生有效關聯，激勵效果不足。

4鄂爾多斯環境經濟政策的發展方向

如今的生態環境問題，早已超過一區一域而成為全人類所共同面對的難題。生態環境問題的實質是社會公平問題，而解決社會公平的途徑就是發展。制定科學有效的環境經濟政策，將對地區的可持續發展起到關鍵性的作用。首先要進行體制改革，改變“政出多門”、各自為戰的局面，統一交由環保部門管理；其次以市場經濟為依托，正確處理好政府與市場的關系，轉變政府職能和管理理念；加強監管，對違法單位或個人要嚴厲查處。

4.1明確各部門的管理職能

在環境管理過程屮，鄂爾多斯的各級政府都要對工作進行統一部署，明確劃分相關部門的管理職責，并設立統一的協調機構，及時掌握工作情況。整個管理體系中以環保行政主管部門為主導，牽頭協調其他部門的工作，其他協管部門處于輔助地位和補充地位。在管理范圍上，環境問題的所有管理工作由主管部門來解決，本區域的工作由下轄分管部門解決，不得超過自己的職能區域行使權限。環境保護的監管工作由主管部門統一安排，分管部門要進行自我管理，主管部門要定期審核分管部門的工作，對監管不力的集體或個人進行問責。出臺相應的環保法律法規，保障執法人員有法可依，對違法者追究法律責任。

4.2合理定位政府與市場的關系

環境經濟政策能否有效實施，市場機制如何體現，關鍵在于政府和市場的關系，而二者關系的核心問題又在于政府的角色定位。環境經濟政策要求政府改變過去大包大攬的做法，轉而運用間接的宏觀調控，綜合運用經濟、行政等多種手段；要求政府改革管理創新，有效釋放市場活力，建立服務型政府，這與簡政放權、放管結合和轉變政府職能的任務一致。環境經濟政策是“以環境保護優化經濟發展”的典型，市場在資源配置中起決定性作用，并且更好地發揮政府作用，也體現了國家轉變經濟發展方式的具體要求。

4.3改變傳統觀念

鄂爾多斯要根據當地產業發展的實際情況，著力轉變經濟發展方式，把經濟發展的立足點轉到提高質量和效益上來，不僅要加快促進傳統產業升級，還要在培育產業新優勢上下足功夫，特別是以節能環保、信息技術、高端裝備制造、新能源新材料等為代表的戰略性新興產業。全力打造國家清潔能源輸出基地、國家煤制燃料儲備基地，促進經濟持續健康發展。

指出：不以GDP論英雄。要改變傳統的政績觀念，不是說廢除GDP考核，而是要提高經濟增長的質量。不僅要加強宣傳教育扭轉思想，還要在體制方面采取相應的改革措施。首先，建立一個更加科學的指標體系。降低GDP考核的比重，加入單位GDP能耗和單位GDP產出的稅收等指標，綜合反映發展的質量和效益。把環境保護放在優先考慮的位置，并將環保工作納入官員政績考核中；再次，嚴格執行環境保護的問責機制。對既定的環保政策和目標要予以堅定的貫徹執行，對執行不力的人員要嚴格追究其責任。

4.4創新公眾參與機制

與發達國家相比，我國的公眾參與機制起步較晚，公眾參與環境管理也僅僅是在政府的倡導下進行，參與人數較少，流于形式，而且廣大群眾缺乏參與意識和參與渠道。由宏觀來看，公眾參與是環境保護今后的主要動力，只有民眾發揚“主人翁”精神，保障公眾知情權，把個人利益融于集體利益，環境才能得到改善。鄂爾多斯市地方政府應該組織人員深入基層，建立公眾參與試點，掀起示范效應。做好宣傳引導工作，在制定環保政策時，應事先充分調查民眾意見，舉辦研討會、聽證會等形式，并在主要媒體平臺進行數據公布和政策解讀，這是公眾參與環境管理的基本途徑。同時大力發展環保的非政府組織，能充分集中民間力量，調動公眾積極性，有效補充政府工作的不足。

5結論

生態文明建設不僅是事關少數民族地區持續健康發展的關鍵環節，更是實現“中國夢”的重要內容。環境經濟政策又是生態文明建設中的主要內容，是非基本制度的改革，通過政策手段的主動調節實現環境成本內部化。它符合人類發展過程的一般規律，也符合我國現階段的基本國情。環境經濟政策只是一種工具，它能否發揮預期的作用，關鍵還在于政府各部門、社會各階層對環境重要性的判定，以及在環境管理過程中能否協調一致。環境經濟政策在環境管理體制改革，乃至政府職能轉型、產業結構升級、社會文明轉型中都是一個重要環節，在社會轉型中發揮著重要作用。

淺析我國環境經濟政策:環境經濟政策與環境保護

摘 要：環境經濟政策理論是市場經濟的產物，是一種全新的經濟政策體系。環境經濟政策指的是以市場規則作為導向，運用各種手段來調節和影響市場的一種行為。這種手段主要有價格、信貸、收費、保險等手段。這些手段是實現經濟建設與環境資源保護協調發展的重要段。為此文章主要闡述環境政策的基本概念和基本特點、環境經濟政策與環境保護。

關鍵詞：環境經濟政策;環境保護

1.引言

在環境問題日益復雜情況下，環境保護受到重視。在這種情況下，傳統的環境管制方法已經不再使用，而適應這種情況的環境經濟政策開始被制定并出臺。以下就來闡述環境政策的基本概念和基本特點，環境經濟政策與環境保護。

2.環境政策的基本概念和基本特點

自20世紀80年代后，關于政府政策價值觀等問題越來越受人們的關注。在實際中，政策科學或政策分析均擁有兩種特性，一種是描述性，另一種是規范性。政策科學或政策分析的描述性主要是對事實和客觀存在的因果關系進行分析，而政策科學或政策分析的規范性主要是以價值判斷作為評價活動的先決條件。

關于環境政策的基本概念指的是在環境經濟學的基礎之上，具有市場特定理論價值理念的手段。這種手段的實施目的是解決“市場失靈”、“政府失靈”和“社會失靈”等的問題。最終達到環境、資源和經濟相互平衡的目的。關于環境政策它是環境政策的一部分，是環境部門根據中央總方針和特定環境所擬定的一種經濟手段。環境經濟政策的相關倫理在實際發展中必定會得到協調、融合和完善，從而能較大化的消除環境的危險因素，保障全體公民的生存環境質量與身心健康水平。

3.環境經濟政策與環境保護措施

3.1大力發展綠色經濟

在20世紀后半期所產生的新經濟形態主要有以下幾個：綠色經濟、循環經濟、生態經濟和低碳經濟等。這些經濟形態是人類對自身與自然關系的重新認識，是人類對環境危機、資源危機以及生存危機的一種反思，在這種反思中總結出一套理論。關于生態經濟，其主要包括綠色經濟、循環經濟和低碳經濟，這些經濟狀態是各個國家在意識到環境危機帶來的不良后果之后所創立的一種經濟發展模式。在氣候的變化之下，低碳的發展道路受到了各個國家的歡迎，達成一種國際共識。

3.2實行綠色信貸政策

經實踐證實，單純的行政手段是解決不了環境污染問題的，想要從根本上解決環境污染問題，需要從經濟政策手段中入手。在現實中，大部分“兩高“企業都需要借助銀行資金來成長發展。所以，中央銀行有必要與銀監會和國家環保總局等合作制定出一條綠色信貸機制和綠色金融生態鏈。這條生態鏈包括以下環節：銀行、政府部分、證券公司、融資租賃資金和專項資金等。2007年，綠色信貸開始出臺，這是環境經濟體系建設的起始，也是一個有待完善的生態鏈。為了完善這個生態鏈，相關方面需要借助國際同行的經驗，并將各方面的優勢利用起來。只有這樣，才能經濟的可持續發展。在實施環境經濟政策的過程中，綠色信貸立法已經取得了很大的成功，不過還需要加強。關于綠色信貸法需要改善的地方主要：修改有關的金融業法律、建立資源節約型和環境友好型的金融法律。，踏踏實實的將這些工作的內容，以及具體有效的措施落實到位，以保障環境資源保護事業的穩健發展。

3.3推行環境污染保險

環境污染責任保險又稱綠色保險，它的作用是，當企業發生污染事故對第三者造成傷害時，企業所要承擔賠償責任的標的。“綠色污染保險”是繼“綠色信貸政策”后所出臺的第二條環境經濟政策。目前，我國進入了一個新的階段，即環境污染事故高發期，為了解決一系列問題，如“企業違法污染”和“社會環境損害”等，國家讓保險行業介入，以市場作為平息糾紛的手段，進而降低企業和政府的風險。在2008年2月《關于環境污染責任保險工作的指導意見》正是被確立。之后，我國一些省市的環境污染條例逐漸被寫入環境污染保險條款之中。不僅如此，國務院政府還將環境污染責任保險制度作為一道重要政策。推行環境污染保險是我國的一道新策略，所以在推行的過程中會有認識不到位，法律不健全、沒有具體的實施標準和實施措施等問題的出現，不過這些問題均會在實施的過程中得到解決。所以，在今年，關于環境污染保險的責任保險制度已得到完善，并在會推向全國，這項制度的實施對控制環境污染問題有很大作用。

3.4實施環境綠色證券

上市公司是現代企業的領軍者，所以其被賦予更多的責任。綠色證券的作用是在上市公司進行上市融資和再融資的過程中，讓環保部門對其進行環保審核。環境綠色證券是繼綠色信貸和綠色保險之后的第三項環境經濟政策。2008年2月，《關于加強上市公司環保監管工作指導意見》正式出臺，這條制度可以作為上市公司的核查制度和環境信息披露制度。它主要由國家環保部們和其他相關部門來推動，在此推動下建構一個綠色證券市場。這個綠色證券市場包含綠色增發、綠色市場準入制度和環境績效披露制度等內容。不過，綠色證券政策目前雖然已經有了核心框架，不過其框架還不完整，所以，關于上市公司環境績效評估和環境信息披露制度還有待規范。

3.5推廣綠色貿易政策

當中國貿易受到西方國家設立的綠色貿易壁壘擠壓之后，我國開始調整貿易政策，建立綠色貿易政策。國家在貿易上開始從單純的追求數量轉變為高質量和高環保等，并限制“高污染”和“高環境風險”等行業，以便避免受國外綠色貿易壁壘的干擾。近年來，我國批準了《關于在國際貿易中對某些危險化學品和農藥采用事先知情同意程序的鹿特丹公約》，以及《關于持久性有機污染物的斯德哥爾摩公約》等的先關公約。這些公約的簽訂可以限制“雙高”企業進行出口活動，從而改善出口結構。這種措施既有利于我國貿易活動的可持續發展，還有利于我國和我國企業履行國際公約，最終將高能耗、高污染的企業拒于門外。

3.6建立環境稅收制度

環境稅收制度早已被西方國家廣泛采用，從嚴格上來說，環境稅收指的是，單位、個人在經營活動過程中對環境造成的污染和傷害，相關部門便按根據所傷害的程度收取一定的稅款。當前，中國還沒有專門針對環境保護的稅立法。不過，我國在建立環境保護稅收制度上面也開始下狠功夫，主要將“三廢”措施綜合利用起來，將控制污染、促進環境保護、實行加法征收、建立專門稅種等作為稅收的目標。在此基礎上，對排污嚴重，嚴重破壞環境的行為予以重稅懲罰。引進環境稅打擊環境污染問題，不僅可以實現稅收增加的目的，還可以保護環境，實現社會公平。

4.結論

經經驗中得出，想要讓全球的環境得到保護，單單依靠行政力量是遠遠不夠的，它需要建立一套完善完整的環境經濟體系。到目前為止，已經有相關的環境經濟政策措施，如綠色信貸政策、環境污染保險、環境綠色證券、綠色貿易政策和環境稅收制度等。盡管有相關政策出臺，不過還不夠完善，實施環境經濟政策是一個很漫長而艱難的過程。它會牽扯到很多的利益問題，所以不可能一帆風順，在實施過程中經歷坎坷曲折是必然的。不過現實不容許我們后退一步，不論遭遇多大的險阻，將這項政策實施下去是必須的。（作者單位：延安大學）

淺析我國環境經濟政策:淺析我國環境經濟政策

摘 要：本文簡述了我國環境經濟政策的主要內容和存在的問題，并淺論了環境經濟政策的改革方向。

關鍵詞：環境；經濟政策

引 言

節能減排是當前我國落實科學發展觀、實現社會經濟可持續發展的中央任務。“十二五”期間，全國化學需氧量、二氧化硫、氨氮、氮氧化物排放量比上一個五年計劃要實現持續消減，而要達到既定目標，推動企業污染減排，僅靠行政強制手段是不夠的，必須出臺有利于節能減排的環境經濟政策，發揮市場調節機制的作用，調動企業積極性。

1.我國環境經濟政策現狀

從1979年開始執行污染賠款、罰款政策以來，隨著環保事業的不斷深入，我國已初步建立了適應社會主義市場經濟體制及環境保護要求的環境經濟政策體系。目前我國實行的環境經濟政策主要包括：（1）排污收費政策。它是“污染者負擔原則”在污染防治領域的具體化，是中國環境管理制度和經濟刺激手段中最核心的組成部分。現行的排污收費已覆蓋廢水、廢氣、廢渣、噪聲、放射性等五大領域和113個收費項目；（2）征收資源稅的政策，包括超額使用地下水的收費、征收礦產資源稅、征收土地稅和實行土地許可證制度等；（3）獎勵綜合利用的政策，包括對開展綜合利用有顯著成績和貢獻的單位及個人給予表揚獎勵、對開展綜合利用的生產建設項目實行獎勵和優惠、對開展綜合利用生產的產品實行優惠；（4）環境保護經濟優惠政策，包括稅收優惠政策、價格優惠政策、財政援助政策（國家撥款和財政補貼）、銀行貸款等；（5）關于環保資金渠道的政策。雖然我國環境經濟政策對生態環境問題的解決起到了很大的作用，但由于市場機制發育不完善，經濟手段并未受到足夠重視，政策的系統性也不強，沒有形成環境經濟政策的合力。

2.我國環境經濟政策中存在的問題

2.1財政政策方面

我國用于環境投資的公共資金相當有限，目前全國環保總投資僅為GDP的1.3%，這其中還包括企業投資、民間個人投資以及其他資金，真正的財政資金不到GDP的1%。相比之下，國際上一般國家用于環保的支出約占當期GDP的1.5%，自20世紀90年代以來，我國財政對環保的投入占GDP的比重一直在0.5%―0.7%之間，明顯低于國際平均水平。而且近年來我國生態環境保護的財政支出一定程度上還只是“問題”導向的應急投資。從總體上看，國家環境財政政策缺少連續性，效率不高，無法保障公共利益。

2.2環境稅收政策方面

雖然我國現行稅收政策已經形成了鼓勵資源節約、保護環境、限制污染的政策導向，在減輕或消除污染、節約和合理利用資源、加強環境保護、促進我國可持續發展方面發揮了積極的作用。但同時我們也應該看到我國環境稅收政策還存在許多不足：（1）現行環境收費項目繁多，而實際意義上的環境保護稅種缺位，導致政策的規范性不強，政策的有效性偏低。（2）資源稅稅制不合理，征收定額太低，不能對使用者起到制約，難以充分發揮其促進資源合理開發和可持續利用的作用。（3）消費稅在促進環境保護方面的力度不夠，一些高污染、高能耗的產品沒有納入征收范圍，部分代稅目、稅率結構不能體現“高污染、高稅收”的特點，難以充分發揮引導環保型消費的作用。（4）部分稅種存在稅負偏輕或稅負不公的現象，難以適應資源環境保護的需要。（5）稅收優惠政策不盡合理，如增值稅優惠過多，減免方式多樣，使稅制復雜化，不僅增加了征納成本，也容易形成征管漏洞；所得稅優惠形式單一，缺乏針對性和靈活性，免稅范圍窄，這些都影響稅收鼓勵作用的有效發揮。（6）缺乏針對污染、破壞環境的行為或產品的專門稅種，即環境保護稅缺位。（7）現行稅制在引導經濟結構優化升級方面還存在著一定的不足，尚未能很好地從促進經濟增長方式轉變這一宏觀層面來實現對生態環境的有效調節。

2.3環境資源有償使用政策方面

我國現有的環境有償使用制度不僅收費范圍狹小，而且收費標準偏低：收費遠遠低于資源本身的價值，無法通過供求關系反映其稀缺性，使得自然資源利用效率低下，浪費嚴重，許多國有自然資源基本處于任意、無償使用的狀態。比如，現行的排污收費制度收費標準過低，且只對超標排放污染物的企業征收，難以激勵企業較大限度地降低污染的排放，這在很大程度上造成了資源浪費和環境污染。

2.4金融政策方面

我國現在實行的環境金融政策包括：信貸政策（《關于貫徹信貸政策與加強環境保護有關工作有關問題的通知》（銀發【1995】4號））、環保產業融資、環境污染責任保險。但由于缺乏相關配套措施，這些政策的實施效果很差。

3.我國環境經濟政策改革的方向

國家環保總局目前正在開展環境經濟政策試點，主要包括如下6個方面的內容，這也是我國環境經濟政策的重點發展方向：

一是設計環境保護經濟政策體系框架。結合國家社會經濟發展趨勢、建設小康社會對環境保護的需求，研究提出新形勢下完整的環境經濟政策框架體系。框架體系設計的主要目的是為環境政策改革創新提供一個中長期的技術路線導引，起到環境經濟政策總綱的作用。

二是完善環境公共財政政策體系。進一步明確中央和地方環境保護事權的劃分，根據“環境事權和環境財權對應”原則，明確中央和各級地方政府的環境公共財政支出范圍、對象、規模，建立環境公共財政投入績效評估體系和政府綠色采購制度，探索建立中央環境保護基金的可行性，提高公共財政在環境保護投入中的比例以及公共財政投入的環境效率。

三是開展環境稅收政策設計與試點。研究提出中國環境稅收政策框架，包括獨立型的環境稅方案和融入型的方案。融入型環境稅方案要重點研究提出促進環境友好型社會建設的稅收政策方案。

四是開展生態補償政策設計與試點。生態補償機制的建立要特別注意中央和地方職責的界定，要重點研究提出國家生態補償政策框架體系；結合國家主體功能區劃，提出自然保護區和重要生態功能保護區的生態補償政策方案；提出基于水源地保護的流域生態補償機制政策方案，建立流域生態補償機制的政策需求及法規保障體系；研究設計礦產資源開發生態補償示范政策方案，選擇重點資源開發區域進行試點；選擇跨省跨市典型流域開展流域生態補償政策試點研究。在試點的基礎上，提出生態補償政策的國家實施方案。

五是開展排污交易政策設計與試點。排污交易制度是目前國際上環境經濟政策的熱點。要結合我國污染減排的形勢，研究提出排污權有償取得和排污交易的法規制度，建立排污權有償使用和排污交易管理平臺，實現排污權有償使用和排污權交易的科學、動態管理。財政部和環保總局準備在太湖流域和電力行業分別開展水污染物COD和大氣污染物SO2排污交易試點，建設試點企業重點污染源排放自動監測系統、排污權有償使用和交易管理網絡系統。在試點經驗總結的基礎上提出排污交易試點與推廣方案。

六是開展綠色資本市場政策設計與試點。綠色資本市場在發展環保產業、綠色能源、綠色產品中有著很強的支持作用。創建綠色資本市場一方面可以從源頭上盡可能消除環境污染和生態破壞；另一方面也可以有效促進社會投資者和廣大公眾參與環境保護。

4.結語

總體來講，當前我國的環境經濟政策已有不少應用，但它們仍然只是法規制度和行政命令的補充，市場機制發育不完善，沒有進行系統的環境經濟政策研究。在完善市場經濟的形勢下，環境保護政策與市場機制的結合還有待進一步提高和完善。因此，我們應從堅持科學發展觀和人與自然和諧相處出發，抓住當前建設環境友好型社會、全國節能減排的有利時機，積極開展環境經濟政策制定和試點，逐步建立中國的環境經濟政策體系[5]。

淺析我國環境經濟政策:生態環境的外部性與環境經濟政策

摘要：生態環境是人類生存和發展的基本條件，是經濟、社會發展的基礎，生態環境問題已威脅到人類的生存和發展。將外部性概念引入環境保護領域，是為了尋找促使外部性問題內在化的有效方式，以解決日益嚴重的環境問題。與環境問題有關的外部性，主要是生產和消費的負外部性。環境經濟政策是國家環境當局從影響成本―收益入手，引導經濟當事人進行選擇，以便最終有利于環境的一種政策手段，其主要目標之一是較大限度地減弱以至消除其外部性的影響，將外部性問題內在化。

關鍵詞：生態環境；生態環境問題；環境外部性；環境經濟政策

生態環境是指生物及其生存繁衍的各種自然因素、條件的總和，即影響人類生存與發展的水資源、土地資源、生物資源以及氣候資源數量與質量的總稱，是關系到社會和經濟持續發展的復合生態系統。生態環境是人類生存和發展的基本條件，是經濟、社會發展的基礎。生態環境問題是指由于生態平衡遭到破壞，導致生態系統的結構和功能嚴重失調，從而威脅到人類的生存和發展的現象，如外來物種入侵、土地荒漠化等。生態環境具有經濟學特征，生態環境問題的基本經濟特征是效益的公共性和外部性，與環境問題有關的外部性，主要是生產和消費的負外部性。為了保障資源配置的有效性，需要對外部性進行治理。

一、環境外部性產生的原因

外部性是一個經濟學的概念，它是指私人成本或收益與社會成本或收益的不一致，從而導致資源不能得到有效配置。外部性理論是在20世紀初由福利經濟學代表人物庇古提出，后經新古典經濟學代表人物馬歇爾發展而形成。外部性也稱作溢出效應、外部影響、外部效應，在實際經濟活動中，生產者或消費者的活動對其他生產者或消費者帶來的非市場性的影響，即對他人產生有利的或不利的影響，但不需要他人對此支付報酬或進行補償的活動。依據作用效果進行分類，分為正外部性和負外部性。正的外部性也稱作外部經濟，指的是個體的經濟活動或行為給其他社會成員帶來好處，但他自己卻不能得到相應的補償。負的外部性也稱外部不經濟，指的是個體的經濟活動或行為使其他社會成員受損，但他自己卻沒有承擔相應的成本。

環境外部性有正、負之分。如上游居民種樹，保持水土，下游居民的用水得到保障，這是環境正外部性；上游伐木造成洪水泛濫和水土流失，對下游的種植、灌溉運輸和工業生產產生不良影響，這是環境負外部性。與環境問題有關的外部性，主要是生產和消費的負外部性，尤其是生產的負外部性。一個社會個體包括個人或企業等在經濟活動中不顧及環境成本，將自身的利益建立在將成本分散為社會承擔，它會導致低效率的社會資源配置狀態和生態環境污染、惡化的負面影響，是典型的個體成本外溢的負外部性問題。

環境外部性產生的原因大致包括如下三個方面：一是產權模糊是外部性尤其是負外部性的一個典型來源。由于生態環境是一種特殊的物品――公共產品，使用上具有非競爭性和非排他性，公共產品的產權通常是不明晰的，任何人無法用有效的手段阻止他人對某一公共產品的使用。這樣的環境資源，私人對其的損耗和破壞帶來的后果皆由社會分擔，因而會刺激單個利益主體對其的過度利用，以謀求自身利益的較大化導致經濟消極外部性的產生，于是，“公地悲劇”必然會不斷上演，即出現了大量的把好處留給自己、壞處轉嫁給社會的“搭便車”現象。二是“市場缺陷”導致負外部性。古典經濟學家認為，市場是一雙看不見的手，引導“經濟人”在謀取自身利益的同時，客觀上促進社會福利，自利心對社會不僅沒有壞處，甚至比社會關懷更能促進社會福利。但是市場機制發揮作用要有一定的前提條件，或者說有一定范圍的，那就是產權首先必須是明晰的。公共產權是未加明確界定的產權，它將帶來“市場失靈”，導致很大的外部性。三是“利益分散”下產生外部性問題。無論在何種經濟體制下，經濟活動都是分散進行的，各經濟主體在利益上有其相對獨立性。由于有意識地增加外部成本同降低其私人內部成本緊密相連，私人的生產活動易通過對此種物品的破壞構成對他人和社會的危害，而這種危害并沒有作為成本反映在私人的生產成本中，因而各個經濟主體通常只考慮內部成本與效益，忽視了企業的社會責任。

二、市場失靈和政策失效使外部性不能得到有效解決

環境外部性產生的原因回答了環境污染和自然資源破壞為什么會存在的問題，從而為有效地利用法律解決這些問題提供了新的思路。市場和政府在解決環境外部性問題中扮演著重要角色。一方面，它們能有效解決環境外部性問題；另一方面，環境負外部性又是市場失靈和政策失效的重要表現。

市場在環境領域的作用是非常有限的，或者更為的說市場之于環境保護是有缺陷的，失靈的。公共產權是未加明確界定的產權，它將帶來“市場失靈”，市場失靈使外部性不能得到有效解決。產權制度是市場機制發生作用的基本前提，只有把產權相關的責、權、利界定清晰并使其得到有效的保護與監督，才能充分調動資源所有者和經營者保護和合理利用資源的積極性。“所有人的財產，就不是任何人的財產，所有人都可自由取得的財富對任何人都沒有價值，因為一個人如果愚蠢到要等個合適的時候來使用這筆財富，他只會發現別人已經捷足先登了。” 這樣，對于公共資源，每一個人在開發利用的同時，為了追求利潤的較大化，他不會去珍惜公共資源，由此產生的成本就有可能讓共同體內的其他成員承擔。產權不清晰是生產效率低下的原因，也是環境資源受到破壞的原因之一。最典型的例證是公共牧場，由于公共草場無人負責，人人都抱著“不用白不用”的心理去放牧自家的羊，導致過度濫用，草場毀壞。在中國，環境資源的產權存在隸屬關系混亂，產權未加界定或界定不清，或名義產權和實際產權脫節，這導致已有使用權和收益權受侵犯的事件頻頻發生。

市場失靈的另外一個重要方面是許多環境資源屬于公有財產，根本不可能明確產權或建立產權和市場的交易成本太高，從而導致外部性。一些環境資源不能界定產權主要是因為不具有獨占性和排它性，即某一個人享用、受益的同時不能阻止他人一起享用、受益。如大氣和深海資源就很難建立有效的產權，即使劃定了產權，但監視、保護起來難度很大。生物多樣性的產權界定成本高得無法估計，有可能達到人類無法承受的地步。基于這一點，如果明確其產權，由某個人獨占使用，整個社會將難以接受。這樣的環境資源，私人對其的損耗和破壞帶來的后果皆由社會分擔，因而會刺激單個利益主體對其的過度利用，以謀求自身利益的較大化導致經濟負外部性的產生。對于基礎資源的開發、加工與分配，市場運作富有效率，能產生足夠激勵；而對于污染廢棄物的處理，市場運作失靈，幾乎沒有效率。這是因為，大氣和水等資源具有公共資源的屬性，污染物排放是對共有資源的破壞，但這種破壞發生在生產和交換過程之外的市場外部，不受市場力量的約束。在環境資源的開發利用中，還有一片市場失靈空間――即那些沒有市場價值的資源，如生物多樣性、生態系統功能，以及許多沒有被人們開發利用的動植物品種等。前面所說的外部性，不論是排污也好，還是公有資源的收獲，它們都有市場收益。而那些沒有市場價值的資源，不存在市場利用問題，只是伴隨著其他經濟活動而被隨意處置。實際上，它們并不是沒有價值，只不過是沒有直接的使用價值罷了。以生態系統功能為例，如一片森林，可以涵養水分、保持水土、吸收二氧化碳，從而減輕河流淤塞和污染，但這種沒有直接使用價值的資源，在現實市場交易中價格為零，因而市場活動主體涉足這些領域動力不足或根本不愿投資，進而也不利于環境保護和生態平衡。

市場失靈為政府干預提供了機會和理由，政府可通過建立政策和改革制度來糾正市場失靈，使外部性問題得以解決。但有時政府制定的政策卻不能糾正市場失靈，反而把市場進一步扭曲，導致政策失效。一是國家宏觀決策可能對環境造成不良影響。二是環境政策本身存在失誤，會加速環境資源的退化。如有些國家的法律許可污染者的權利。發達國家和地區出于產業升級的需要，會把一些低技術，低附加值，高污染的行業向發展中國家或地區轉移，為了片面追求經濟增長，一些政府明知其對環境有害卻允許其投資。許多地方受不當政績觀的影響，片面追求GDP增長：一方面，盲目發展高耗能、重污染產業，同時包庇縱容違法排污行為；一方面對治污工程不重視，沒有積極籌集治污資金或未安排資金用于城市污水、垃圾處理等基礎設施建設，這也是造成生態環境惡化的原因之一。政府的這些短期行為多半是出于經濟的考慮，為了優先發展本國或本地區的經濟，片面追求經濟效益而忽視了環境效益，因而外部性始終伴隨決策全過程。如果政府對環境資源這一公共物品采取不恰當的補貼和稅收形式從而對價格機制進行干預，使得價格偏離真正資源成本，也會產生極大的外部性。另外由于存在信息不足與扭曲，政府實施的時滯和尋租活動等問題，而且政府人有自己的利益動機，行為受各利益集團影響，加上政府干涉也需要成本，導致政府失靈，影響生態環境的維護和改善。政策失效帶來的結果可能比市場失靈更糟，把本來正常運行的市場機制扭曲了或市場失靈需要政府出面干預時政府卻沒有反應，還有可能就是政府自身政策目標是成功的，但是對環境卻產生了外部效應。

三、外部性問題內在化的環境經濟政策

為了保障資源配置的有效性，需要對外部性進行治理。環境負外部性是市場失靈和政策失效的突出表現，而且由于環境問題的復雜性、艱巨性，在解決外部性問題時，應結合使用市場調節和政府規制等方法，保障在明晰產權等市場機制運作基礎上，充分發揮政府環境管理作用，使外部性問題內部化，促進環境的保護與可持續發展。環境經濟政策是國家環境當局從影響成本―收益入手，引導經濟當事人進行選擇，以便最終有利于環境的一種政策手段。因此，較大限度地減弱以至消除環境問題的負外部性的影響，將（下轉300頁）（上接292頁）外部性問題內在化，是環境經濟政策的目標。

政府可以采用直接管制、稅收和補貼等方式來解決外部性問題。政策工具主要有創建市場（明晰產權、可交易的許可證如排污許可證和開采許可證），利用市場（補貼、環境稅費、執行債券、押金―退款制度），環境規制（標準、禁令、執照、責任、不可交易的許可證和配額），公眾參與（信息公開、加貼標簽、社區參與）。具體有兩大環境經濟手段：一是庇古手段，即所謂市場失靈，必須通過政府直接干預解決環境問題，包括稅收、補貼、押金―退款。具體來說，就是由政府給負外部性確定一個合理的負價格，由負外部性的制造者承擔全部外部費用，通過這種征稅和補貼，就可以實現外部性的內部化。這種政策建議后來被稱為“庇古稅”。二是科斯手段，通過政府借助市場機制解決環境問題，包括私人合約、排污權交易。科斯認為，外部性的產生是由于產權沒有界定清晰，而有效的產權可以降低甚至消除外部性。自然資源等環境要素可以在市場上進行交易，通過產權的明晰來使外部性內在化，因為自然資源稟賦使用價值、物質性效用等屬性，構成了自然資源價格的內在依據；自然資源的有限性、稀缺性及其對整個生態系統的影響是自然資源具有價格的外在依據。

長期以來，中國在環境經濟領域主要使用傾向于政府干預的環境經濟手段。現在，隨著中國社會主義市場經濟體制逐步完善，解決環境經濟問題的路徑選擇和使用手段也正經歷著重大改革，新的排污收費制度已經頒布，排污權交易制度正在由試點向鋪開的階段過渡。由于環境資源稟賦的自然性與其開發利用的社會性的沖突，使得環境資源的產權安排不可能采取單一的私有產權結構，而應通過私有產權、公共產權和國家產權的結合性安排，來內化負外部性，排污權交易制度的應用前景將十分廣闊，改革后的排污收費制度也將發揮其應有的作用。