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鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理論文:新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理論文

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的狀況及問題

在1979年改革開放之前，我國基層實行的是的政社合一管理體制。1983年，中共中央發(fā)出《關(guān)于實行政社分開，建立鄉(xiāng)政府的通知》，在基層取消，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。到1985年，全國基層基本完成由公社到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)變，并實行縣鄉(xiāng)“分灶吃飯”的財政體制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為一級財政單位的行政地位得以確立。與先前的制度相比較，在1980年代全國自上而下的“放權(quán)讓利”的體制改革背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能分享少量工商稅費，以及大部分農(nóng)業(yè)稅費、屠宰稅、筵席稅等，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財力有較大提高。但是，1994年的分稅制改革后，各級財政再次向上集中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財力受到較大影響;在2005年中央決定取消農(nóng)業(yè)稅及農(nóng)村不合理的收費后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政來源進一步萎縮，出現(xiàn)所謂“鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政哭爹叫娘”的現(xiàn)象。根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展程度的不同，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政表現(xiàn)為“吃飯財政”和“要飯財政”兩種情形，前者大多出現(xiàn)在沿海發(fā)達地區(qū)，而后者則是廣大欠發(fā)達地區(qū)的寫照。所謂“吃飯財政”，就是指政府的可支配財政收入基本只能滿足人員工資和政府運轉(zhuǎn)的行政開支，用于社會服務(wù)和經(jīng)濟建設(shè)的部分很小。需要指出的是，這個現(xiàn)象并非源于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟實力，而是源于既有財政體制。以J省K市(縣級市)L鎮(zhèn)為例，三個主要稅種，增值稅除去中央拿走75%外，剩下的25%中，省里拿走12．5%，縣級政府再分走一部分，實際鎮(zhèn)政府只能分到7．5%;所得稅與增值稅類似，鎮(zhèn)政府實際只能分到12%;營業(yè)稅雖然鎮(zhèn)政府能分到的比例較大，但近年來推行“營改增”，營業(yè)稅的稅基大幅下滑。在此財政體制下，L鎮(zhèn)2011年全口徑財政收入8．9億元，本級政府享有的可支配財政收入不到4億元。其中維持行政開支就需要3億多元，真正能用于各項建設(shè)的不到1億元，遠不能滿足發(fā)展的需要(數(shù)據(jù)來源于2012年筆者對L鎮(zhèn)的實地調(diào)研)。所謂“要飯財政”，即因經(jīng)濟欠發(fā)達而自身生財能力弱，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政開支都要依靠上級政府的補助。以H省G縣Z鎮(zhèn)為例，2013年鄉(xiāng)鎮(zhèn)全口徑財政收入1000萬元左右，盡管縣政府在自己權(quán)限內(nèi)把大部分財政收入留給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也僅分得400萬元左右，財政缺口仍有350萬元左右，自己無力解決財政供養(yǎng)人員及政府運轉(zhuǎn)的行政開支問題，只能依靠上級政府的轉(zhuǎn)移支付或其他補助來解決(數(shù)據(jù)來源于筆者2014年10月對Z鎮(zhèn)的實地調(diào)研)。盡管財政能力非常有限，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能卻是全能的。按照《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能可以概括為:(1)執(zhí)行本級人大和上級行政機關(guān)的決定和命令;(2)執(zhí)行本行政區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟社會建設(shè)計劃;(3)其他保障人民生產(chǎn)和生活的職權(quán)。從這一論述可以看出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要承擔(dān)轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展的職能。在我國縱向政府間的“職責(zé)同構(gòu)”的體制背景下，實際上各級政府之間缺少明晰的職能分工。在長期“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”的大背景下，相關(guān)激勵和約束形成一種發(fā)展機制，促使各級政府凸顯其經(jīng)濟職能，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也不例外。在各種自上而下的經(jīng)濟增長考核指標壓力下，加之財政能力不佳的狀況，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)濟發(fā)展職能導(dǎo)向強，而社會管理職能導(dǎo)向弱的局面。顯然，基于財政體制及發(fā)展機制，既有鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制是一種權(quán)責(zé)不匹配的體制，亦即財政能力與行政職責(zé)不匹配，從而導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出現(xiàn)職能偏差的問題。為緩解財政窘迫的壓力，招商引資幾乎成為重中之重的工作任務(wù)，既無力也無心去認真有效地提供鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共品及服務(wù)，長期以來鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在教育、醫(yī)療、環(huán)保等方面的責(zé)任不到位。有的學(xué)者通過對江西、河南的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政進行案例研究認為，財政體制的收入上收機制和農(nóng)村教育支出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出為主，造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沉重的財政負擔(dān)，進而造成教育發(fā)展遲緩②。在對國內(nèi)知名專家進行的問卷調(diào)查中，61．9%的專家認為公共服務(wù)職能差是鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在的突出問題。與此同時，經(jīng)濟發(fā)展所需的建設(shè)資金主要靠土地出讓金和土地融資解決，形成“吃飯靠財政，發(fā)展靠土地”的局面，由此形成一些負面影響:(1)對“土地財政”過度依賴，嚴重威脅到耕地尤其是品質(zhì)耕地資源的保護。(2)為吸引投資，在土地征用中對農(nóng)民的補償進行克扣或強拆強征，釀成很多社會群體性事件，危及到社會的穩(wěn)定。(3)鑒于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能力及人力資源的有限性，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位的工業(yè)發(fā)展模式，很難形成規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)和完善的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)供給，因而鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)的技術(shù)結(jié)構(gòu)或產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)大多是低水平的，不利于土地資源的集約使用以及生態(tài)環(huán)境的保護。

二、新型城鎮(zhèn)化對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的挑戰(zhàn)

近年來，中央提出新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略思想，亦即“繁榮農(nóng)村經(jīng)濟，加快城鎮(zhèn)化進程———走中國特色的城鎮(zhèn)化道路”(在黨的十六大所作的《建設(shè)小康社會，開創(chuàng)中國特色社會主義事業(yè)新局面》報告);“健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制———推進以人為核心的城鎮(zhèn)化，推動大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，促進城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進”(黨的十八屆三中全會《中共中央關(guān)于深化改革若干重大問題的決定》);2014年3月，中央頒布了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》，從人口、產(chǎn)業(yè)、環(huán)境、城鎮(zhèn)規(guī)模和相應(yīng)的支持制度方面提出了具體工作方向。關(guān)于新型城鎮(zhèn)化的新意何在，很多學(xué)者進行了解讀或闡述，認為新型城鎮(zhèn)化以科學(xué)發(fā)展觀為引領(lǐng)思想，以集約化、生態(tài)化為發(fā)展模式，以功能多元化、體系合理化為基本內(nèi)容，以城鄉(xiāng)一體化為基本目標①。城鄉(xiāng)互補、能源節(jié)約、城鎮(zhèn)質(zhì)量、環(huán)境保護、集約發(fā)展、共同富裕等六方面是新型城鎮(zhèn)化的突破口。新型城鎮(zhèn)化的要求可以概括為人本化、集約化、集群化、協(xié)調(diào)化四個方面。新型城鎮(zhèn)化的特征可以總結(jié)為“人的城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)一體化、產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化、建筑工業(yè)化、中國夢”等。以上諸多解讀從不同的側(cè)重點概括了新型城鎮(zhèn)化的新意所在，如果進一步加以提煉，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展密切相關(guān)的可以歸納為兩點:一是強調(diào)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化。長期以來，在我國城鄉(xiāng)分割的二元體制下，“城鎮(zhèn)－農(nóng)村”以及“城里人－鄉(xiāng)下人”形成了明顯鴻溝。一方面，大量在城鎮(zhèn)工作和生活的農(nóng)民工受制于戶籍制度，難以平等地享有城鎮(zhèn)的公共服務(wù)，面臨著子女教育、醫(yī)療、養(yǎng)老以及其他社會福利等困境。另一方面，城鄉(xiāng)之間的公共服務(wù)供給方式有異，往往縣級政府負責(zé)縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責(zé)城鎮(zhèn)，廣大農(nóng)村地區(qū)的公共服務(wù)供給呈現(xiàn)缺失或不足的狀態(tài)，農(nóng)村居民因為居住地的差異而難以享受到基本的公共服務(wù)。總理在2014年十二屆全國人大二次會議上作的政府工作報告中指出，新型城鎮(zhèn)化是以人為核心的城鎮(zhèn)化。對此，新型城鎮(zhèn)化既要打破城里人－鄉(xiāng)下人的戶籍限制，讓城鎮(zhèn)常住人口享有所在城鎮(zhèn)的基本公共服務(wù);又要打破城鎮(zhèn)－農(nóng)村的地理限制，改善農(nóng)村地區(qū)的基本公共設(shè)施和公共服務(wù)。二是強調(diào)城鎮(zhèn)化發(fā)展中的環(huán)境友好和資源節(jié)約。長期以來，在以經(jīng)濟增長為主導(dǎo)的發(fā)展機制下，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府形成了經(jīng)濟發(fā)展的強激勵，導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)熱和開發(fā)區(qū)熱。東部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，利用自身廉價的土地和區(qū)位優(yōu)勢吸引投資，實現(xiàn)了經(jīng)濟快速發(fā)展;而廣大中西部地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，因區(qū)位、財力和人員素質(zhì)等因素，難以有效吸引投資，導(dǎo)致了沉重的發(fā)展債務(wù)。而無論東部還是中西部，基層政府的發(fā)展觀都是重增長速度輕效率，這就造成土地資源的使用效率低下，環(huán)境污染嚴重。新型城鎮(zhèn)化，不是不追求經(jīng)濟發(fā)展，而是要求不能把經(jīng)濟的發(fā)展建立在資源的粗放利用以及對環(huán)境的無限破壞的基礎(chǔ)上，要把經(jīng)濟發(fā)展建立在資源節(jié)約和環(huán)境友好的基礎(chǔ)之上。只有這樣的發(fā)展，才是可持續(xù)的發(fā)展，才是能改善人民生活質(zhì)量的發(fā)展。顯然，根據(jù)上文對我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)狀及問題的分析，新型城鎮(zhèn)化對既有鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制提出了嚴峻挑戰(zhàn)，主要反映在如下幾方面:

(一)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政能力的挑戰(zhàn)。

在推進城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化中，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展是重要手段，這使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要服務(wù)的人口顯著增加。以經(jīng)濟落后的H省Z鎮(zhèn)為例，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展使鎮(zhèn)政府需要服務(wù)的人口從2000左右城鎮(zhèn)居民擴展到25000左右全鎮(zhèn)人口，相應(yīng)的財政供養(yǎng)人口和建設(shè)項目成比例增加。但Z鎮(zhèn)的本級財政收入，10年來一直在每年100－400萬元間波動，這與每年2000萬元左右的資金需求相比是杯水車薪(750萬元運轉(zhuǎn)資金需求，1200萬元左右建設(shè)資金需求)。在此財力下，Z鎮(zhèn)的建設(shè)資金，一方面需要積極向縣政府爭取項目支持，一方面必須負債建設(shè)。在我們的訪談中，該鎮(zhèn)黨委書記表示“一般一個項目，有1/3的資金我就敢啟動，不然就辦不成事。我來做書記，有900萬債務(wù)，主要是工程拖欠款”。經(jīng)濟發(fā)達的J省L鎮(zhèn)，全鎮(zhèn)12萬常住人口中，本地人口僅3萬，而外來人口達9萬。10年前的外來人口主要是流動性的農(nóng)民工，在這里工作，但其子女教育和養(yǎng)老等主要在家鄉(xiāng)解決;當前的外來人口主要是80后農(nóng)民工，在本地生兒育女，安家立業(yè)，子女教育和養(yǎng)老等都需要本地政府予以解決。該鎮(zhèn)鎮(zhèn)長指出，“上級留給我們的財政分成，都是按照吃飯財政來留的，要搞經(jīng)濟建設(shè)，以及中央提出的教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等，都需要自籌資金。自籌資金主要靠土地轉(zhuǎn)讓金、融資，2011年財力4億，負債就有4．1億”。由此可見，新型城鎮(zhèn)化的要求與既有體制下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政能力存在巨大落差。

(二)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能配置的挑戰(zhàn)。

新型城鎮(zhèn)化的核心是以人為本，這就要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以改善居民的公共服務(wù)為核心職能。在既有鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既要發(fā)展經(jīng)濟又要負責(zé)提供公共品及服務(wù)，財政能力的不足，使其難以實現(xiàn)兩者平衡，不得不以發(fā)展經(jīng)濟為主，對其他則心有余而力不足，經(jīng)濟發(fā)展分散了政府的公共服務(wù)投入。實際上，在我們的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，即使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也認為，注重經(jīng)濟發(fā)展也是不得已而為之的，“基礎(chǔ)建設(shè)，上級要求我們配套，就得自己出錢”(H省Z鎮(zhèn)黨委書記訪談);“上級提外貿(mào)增長10%，經(jīng)濟增長8%，就開始搞外貿(mào)和增長攻堅戰(zhàn)。外貿(mào)那么多，產(chǎn)業(yè)那么多，對老百姓有什么好處呢?老百姓需要的是實際的東西。上級以后能不能不要老是提增長，回歸到政府基本職能”(J省L鎮(zhèn)鎮(zhèn)長訪談)。另外，即便是在經(jīng)濟較發(fā)達的蘇南地區(qū)，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的人員編制有限，因經(jīng)濟規(guī)模擴大而需要增加工作人員，只能通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政來聘任臨時工加以解決，臨時工與在編工作人員的比例甚至超過了3∶1，大大加重了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政負擔(dān)。

(三)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展模式的挑戰(zhàn)。

新型城鎮(zhèn)化提出了城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的要求，其中包含著產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)涵。一般而言，現(xiàn)代工業(yè)中的產(chǎn)業(yè)鏈或供應(yīng)鏈的聯(lián)系范圍往往超出鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政轄區(qū)范圍，需要跨越行政區(qū)劃的協(xié)調(diào)發(fā)展。對此，國際上于1990年代就出現(xiàn)了跨域治理理論，強調(diào)政府間通過平等協(xié)商及組織結(jié)盟，解決跨行政區(qū)的事務(wù)協(xié)調(diào)①，促進區(qū)域性產(chǎn)業(yè)鏈的形成。但是，由于改革開放初期形成的以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的橫向關(guān)系更多地體現(xiàn)為競爭。例如，J省K市(縣級市)具有很好的旅游資源，K市著名景點的Z鎮(zhèn)希望把鄰近鄉(xiāng)鎮(zhèn)的旅游資源進行整合，形成具有規(guī)模效應(yīng)的旅游產(chǎn)業(yè)鏈，但與臨近鄉(xiāng)鎮(zhèn)陷入“誰主誰次”的問題，難以協(xié)商。其實，鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的難以協(xié)調(diào)不僅是財政利益的矛盾沖突所致，更重要的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能用于協(xié)調(diào)發(fā)展的政策工具非常有限。眾所周知，處于政府序列末梢的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基本上只有執(zhí)行權(quán)，自己制定政策的權(quán)力和能力都非常有限，加之財政能力的窘迫，也沒有支持行政協(xié)調(diào)的財政工具，面對錯綜復(fù)雜的跨行政區(qū)劃的協(xié)調(diào)發(fā)展問題顯得無能為力。因此，長期陷入以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位的“碎片化”發(fā)展模式，難以形成集約化的規(guī)模經(jīng)濟，造成對資源的低效率使用和對生態(tài)環(huán)境的破壞。總之，在新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展趨勢之下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政能力的不足和政府職能的不到位，以及發(fā)展模式的不科學(xué)，都表明既有鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制已難以適應(yīng)時展的要求，難以有效地解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展面臨的問題，需要與時俱進，積極探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的深化改革問題。這既是一個理論問題，也是一個重大的政策課題。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的取向探討

在新型城鎮(zhèn)化背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的改革要服務(wù)于提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公共品及服務(wù)的提供能力，以及提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展效率，這就涉及到權(quán)責(zé)的調(diào)整問題。實際上，圍繞著鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革問題，近幾年已出現(xiàn)了一些實踐探索，主要有“強鎮(zhèn)擴權(quán)”“鄉(xiāng)財縣管”和“撤鄉(xiāng)變街”等幾種形式。所謂“強鎮(zhèn)擴權(quán)”是有選擇地賦予經(jīng)濟發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)更多權(quán)限。黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》指出，要“依法賦予經(jīng)濟發(fā)展快、人口吸納能力強的城鎮(zhèn)相應(yīng)行政管理權(quán)限”。為此，中央編辦與中央農(nóng)辦、國家發(fā)改委、公安部、民政部、財政部聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于開展經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革試點工作的通知》，在全國13個省選取25個經(jīng)濟發(fā)達的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，進行“強鎮(zhèn)擴權(quán)”試點。改革試點的主要內(nèi)容包括:體制創(chuàng)新(如行政區(qū)劃調(diào)整)、下放權(quán)限(如城建、環(huán)保、治安權(quán)限，以及提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力)、編制管理(增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員編制)。該項改革的核心，是“堅持權(quán)責(zé)一致、事財匹配，賦予鎮(zhèn)政府履行職能必要的事權(quán)和財力”。總體而言，該項改革試點進行5年多來，雖然省級政府較為積極，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府較為期盼，但處于關(guān)鍵環(huán)節(jié)的縣級政府，并未積極地落實強鎮(zhèn)試點，而是小范圍、有選擇地推行放權(quán)。根據(jù)筆者對試點鎮(zhèn)之一的J省K市(縣級市)P鎮(zhèn)的調(diào)研，K市政府雖然發(fā)出試點的通知，但下放行政權(quán)限的具體目錄長期沒有落實，對P鎮(zhèn)的財政放權(quán)僅限于財政收入的增量部分(基數(shù)部分按照原來的縣鄉(xiāng)比例分配，增量部分歸P鎮(zhèn))，并且財政放權(quán)只能維持4年，4年后再議。顯然，在“強鎮(zhèn)擴權(quán)”問題上，縣級政府持消極態(tài)度，這其中除了縣級政府有其自身利益考慮外，還受到一些合情合理的客觀因素制約。例如，自黨的十六大提出“科學(xué)發(fā)展觀”以及“轉(zhuǎn)變增長方式”以來，各級地方政府都加強了經(jīng)濟發(fā)展的統(tǒng)籌規(guī)劃，亦即對建設(shè)用地資源、產(chǎn)業(yè)布局和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等內(nèi)容的統(tǒng)籌規(guī)劃，這涉及到用地和項目審批及其衍生權(quán)限的向上集中。這一變化趨勢與向鄉(xiāng)鎮(zhèn)放權(quán)不相吻合，這就是為什么“強鎮(zhèn)擴權(quán)”落實不盡如人意的重要原因之一。所謂“鄉(xiāng)財縣管”主要是針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政能力不足而采取的財政統(tǒng)籌措施。2005年國家取消農(nóng)業(yè)稅，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自有財力比重下降，對上級政府的財政依賴度大幅增加。在此背景下，財政部于2006年發(fā)出《進一步推進鄉(xiāng)財縣管工作的通知》，以期達到“規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)收支行為，防范和化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)風(fēng)險，維護農(nóng)村基層政權(quán)和社會穩(wěn)定”的目的。該項改革的主要內(nèi)容為“預(yù)算共編、賬戶統(tǒng)設(shè)、集中收付、采購統(tǒng)辦、票據(jù)統(tǒng)管、縣鄉(xiāng)聯(lián)網(wǎng)”。雖然該項改革的核心是解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理的規(guī)范性，并不觸及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政自主權(quán)，但財政的規(guī)范性管理實質(zhì)上把鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出的項目納入縣級財政的管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在財政支出方面的自主性受到削弱。

對于縣級政府而言，由于加強了對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實質(zhì)性干預(yù)，對推行該項改革較為積極，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府因財政需要仰仗于縣級政府的支持，對支出自主性受到削弱不滿意但也可以接受。因此，“鄉(xiāng)財縣管”的改革推行較為順利，截至2011年底，實現(xiàn)了“鄉(xiāng)財縣管”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)為2．93萬個，占全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)的3/4左右①。所謂“撤鄉(xiāng)變街”是把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府變?yōu)榻值擂k事處，這主要出現(xiàn)在城市及其周邊地區(qū)。這一變化實質(zhì)上是撤消了鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級政府，使之變?yōu)樯霞壵呐沙鰴C構(gòu)———街道辦事處。例如，浙江省約30%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)已變?yōu)榻值擂k事處，四川省約6%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)也變?yōu)榱私值擂k事處。街道辦事處作為上級政府的派出機構(gòu)，最本質(zhì)的變化就是不再作為一級獨立財政預(yù)算的行政單位，轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟發(fā)展和社會管理由上級政府統(tǒng)籌規(guī)劃，街道辦事處只是負責(zé)執(zhí)行上級政府的任務(wù)安排。以上幾種實踐都涉及到一個重要理論問題，亦即基層行政管理需要集權(quán)或分權(quán)的問題。“奧茨分權(quán)定理”(Oates，1972)認為分權(quán)的必要性是，分權(quán)有利于增進地方民生福利的提升及資源配置的效率，因為越是接近實際的政府層級越了解真實的需求。一般而言，公共職責(zé)通常好由那些最接近居民的政府加以實施，集權(quán)化的選擇導(dǎo)致供給的同一性，無法考慮到各地方的不同偏好，因而國家范圍內(nèi)同一化的服務(wù)會導(dǎo)致消費者剩余的損失。福利損失可以被看作是信息不的產(chǎn)物，基層政府由于擁有更為的信息。因此，克服消費者剩余損失的一個重要路徑就是分權(quán)。公共選擇的分權(quán)化是帕累托效率增進的，其原因是它可以減少消費者剩余的損失，這通常被稱之為“奧茨分權(quán)定理”。理論的結(jié)論是建立在對理論假設(shè)驗證的基礎(chǔ)上得出的，奧茨分權(quán)理論的假設(shè)主要是:(1)政府尋求社會福利較大化是源于選民壓力;(2)信息不對稱或不使地方政府比中央政府更具有信息的優(yōu)勢，因而分散而不是集中提供公共品能有效避免福利損失。假設(shè)(1)在西方發(fā)達國家是成立的，亦即決定資源配置及利益分配的政治過程是通過選票(無論是用手投票或用腳投票)來體現(xiàn)的，但這與中國的國情不相吻合。假設(shè)(2)相對來說較具普適性，但如果就中國的情況而言，還需進一步分析。在西方發(fā)達國家如美國等，基層政府不具有發(fā)展經(jīng)濟的職能，產(chǎn)業(yè)發(fā)展是基于市場的私人行為，政府既不負責(zé)給企業(yè)提供市場信息服務(wù)，也不需要市場信息。因此，所謂地方政府更具信息優(yōu)勢，僅指對當?shù)氐墓卜?wù)需求信息。而在中國由于政府主導(dǎo)經(jīng)濟發(fā)展的特點，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也具有發(fā)展經(jīng)濟的職能，因而也需要掌握市場信息。現(xiàn)代經(jīng)濟中的市場范圍遠遠超出行政區(qū)劃尤其是基層行政區(qū)劃范圍，行政區(qū)劃空間范圍越小的政府要想掌握市場信息就越困難，這一點與地方公共服務(wù)需求信息正好相反。另一方面，由于基層政府制定政策的權(quán)力極其有限，在應(yīng)對市場變化上的政策工具也就非常有限。因此，從發(fā)展經(jīng)濟的角度而言，無論是能力還是信息都不能說基層政府具優(yōu)勢。綜上所述，分權(quán)理論的兩個理論假設(shè)，其中有一半(亦即假設(shè)1)的假設(shè)不符合中國國情，余下關(guān)于信息問題的另一半假設(shè)(亦即假設(shè)2)由于沒有涉及市場信息問題，對于中國而言也只是部分適用。換言之，由于公共選擇的政治過程和基層政府職能的差異，“奧茨分權(quán)定理”在中國的適用性就大打折扣，這也就是為什么在“強鎮(zhèn)擴權(quán)”“鄉(xiāng)財縣管”和“撤鄉(xiāng)變街”三種實踐模式中，具有明顯權(quán)力向上集中特征的“鄉(xiāng)財縣管”和“撤鄉(xiāng)變街”能成為主流，而具有權(quán)力下放特征的“強鎮(zhèn)擴權(quán)”在落實中舉步維艱。分權(quán)理論還有一個方面，即強調(diào)分權(quán)能導(dǎo)致高效率。在西方經(jīng)濟學(xué)的理論邏輯中，效率是與市場經(jīng)濟相關(guān)聯(lián)的，這就衍生出一個結(jié)論，即市場經(jīng)濟體制需要分權(quán)。但需要指出的是，即便市場經(jīng)濟體制下分權(quán)也是有限度的，并不是所有權(quán)力都逐級下放。例如，在美國有關(guān)教育、公共醫(yī)療及道路等公共品及服務(wù)大多是由州政府負責(zé)提供的，并沒有把這些權(quán)力或職能下放到縣(county)或鎮(zhèn)(town)一級政府，因為公共品的提供也講究規(guī)模效益。另外，我國臺灣地區(qū)實行市場經(jīng)濟體制，但近幾年來在城市化進程中，也把占比約30%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改為市政府的派出機構(gòu)(區(qū)公所)，這一變革覆蓋了臺灣人口的59．6%及面積26．7%的地區(qū)。導(dǎo)致這一變化的重要原因是，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的變化使基層政府財源萎縮，以及基層公共管理效率下降。這一變化的核心內(nèi)涵是，區(qū)不再是獨立的一級財政預(yù)算行政單位，區(qū)管轄范圍內(nèi)的大部分經(jīng)濟事務(wù)和民生事務(wù)都由市政府統(tǒng)一規(guī)劃和支出，區(qū)僅執(zhí)行市政府的預(yù)算支出。由此可見，分權(quán)并不一定能保障基層公共服務(wù)的效率，效率與分權(quán)并不具有必然的因果關(guān)系。鑒于上述理論和其他地區(qū)實踐的分析，在我國實驗探索的基層行政管理體制改革的三種模式中，“鄉(xiāng)財縣管”和“撤鄉(xiāng)變街”的改革既符合國情，也可以提高經(jīng)濟發(fā)展和公共服務(wù)效率。

因此，在新型城鎮(zhèn)化的進程中，要使基層政府能更好地提供公共品及服務(wù)，就應(yīng)該堅持基層政府權(quán)力向上集中的行政管理體制改革取向。由于中國還有廣大的農(nóng)村地區(qū)，不是所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)都可以改為街道辦事處，因而“鄉(xiāng)財縣管”和“撤鄉(xiāng)變街”兩種模式會長期同時存在，但這兩種模式的一個共同點是，加強上一級政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟社會發(fā)展的統(tǒng)籌。在經(jīng)濟發(fā)展統(tǒng)籌中，縣級政府要基于經(jīng)濟發(fā)展和資源使用的效率，對資源配置和產(chǎn)業(yè)布局進行全局性的統(tǒng)籌安排，避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的惡性競爭，以及碎片化發(fā)展的資源使用低效率和對環(huán)境的破壞，同時通過削減經(jīng)濟職能以減輕基層政府發(fā)展經(jīng)濟的負擔(dān)，使基層政府回歸其基本職能。在社會事務(wù)發(fā)展的統(tǒng)籌中，對公共品及服務(wù)的提供應(yīng)采取上級政府統(tǒng)籌資金安排，基層政府提出具體需求規(guī)劃的混合式做法。因為“奧茨分權(quán)定理”關(guān)于公共品提供的問題，存在上下級政府間信息不對稱的理論具有合理成分，我們對該理論的質(zhì)疑主要是在解決問題的路徑選擇上。近年來我國很多地方由上級政府統(tǒng)一規(guī)劃或安排的一些農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)出現(xiàn)流于形式的“樣子工程”，很多鄉(xiāng)村的公共廁所長期一把鐵鎖把門，一些公共圖書館徒有樣子，并不具實用價值，等等。不具有實用價值就會造成理論上所謂的消費者剩余的損失。因此，為了避免公共品及服務(wù)提供上的效率不彰問題，縣級政府統(tǒng)籌主要應(yīng)從財政上給予基層地方公共品及服務(wù)提供保障，而在具體的公共品及服務(wù)的數(shù)量及種類問題上，應(yīng)認真聽取具有信息優(yōu)勢的基層政府或行政管理機構(gòu)的意見。

四、結(jié)語

當下的中國仍然要靠改革推動發(fā)展，新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)內(nèi)涵，也需要通過深化改革才能達成目標。基層行政管理體制的改革就是重要任務(wù)之一，它涉及基層政府職能的轉(zhuǎn)換、城鄉(xiāng)基本公共品均等化、轉(zhuǎn)變增長方式以及環(huán)境資源的保護等重大問題。在基層行政管理體制改革中，不能拘泥于既有理論的束縛，因為中國的發(fā)展已經(jīng)對傳統(tǒng)理論提出了質(zhì)疑或挑戰(zhàn)，走符合中國國情的改革之路，就是對既有理論發(fā)展的補充或完善。

作者：殷存毅 楊勇 單位：清華大學(xué)公共管理學(xué)院

鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理論文:鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理論文

一、實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理與村民自治有效銜接和良性互動的必要性

十一屆三中全會后，隨著改革開放的深入，我國經(jīng)濟和政治環(huán)境發(fā)生了很大變化，在農(nóng)村獲得了生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)的廣大農(nóng)民群眾，迫切要求用政治上的民主權(quán)利來保障經(jīng)濟上的自主權(quán)利，村民自治順時而生。1982年憲法確立了村民委員會作為基層群眾性自治組織的憲法地位，1987年11月，六屆全國人大常委會頒布了《村民委員會組織法(試行)》，對村委會的性質(zhì)、地位、職責(zé)、產(chǎn)生方式、工作方式等做了比較具體的規(guī)定。經(jīng)過十余年的實踐，在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，1998年11月《村民委員會組織法》正式頒布實施。它對“四個民主”即“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”做了具體規(guī)定。“四個民主”的提出及完善，對指導(dǎo)村民自治的法律制度建設(shè)和實踐活動發(fā)揮了重要作用。

實現(xiàn)村民自治，實質(zhì)包含兩個方面的目標要求：一方面要求村民委員會逐漸擺脫鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政干預(yù)，發(fā)展為真正意義上的自治組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會之間建立指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系；另一方面也要求基層治理隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展進行相應(yīng)的變革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能從計劃經(jīng)濟條件下的全能型、管治型政府轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鼋?jīng)濟條件下的有限型、服務(wù)型政府。為此，進人新世紀以后，黨中央、國務(wù)院采取了一系列措施，諸如在農(nóng)村進行稅費制度方面的改革、加強基層執(zhí)政能力建設(shè)等，來推進兩個目標要求的實現(xiàn)，以探索新的農(nóng)村管理體制，構(gòu)建和諧農(nóng)村社會。但從總體上看，這兩個方面的目標要求遠沒有達到理想狀態(tài)。

首先，從村民自治的發(fā)展來看，村民自治在總體上固然取得了一定進展，但自治效果并不理想。問題主要有：(1)村民自治在一些地方并未走上正規(guī)，其應(yīng)有功能未能很好地發(fā)揮出來。如村民制度化參與率不高，村民自治往往變?yōu)椤按逦瘯灾巍保踔裂葑優(yōu)榇妩h支部書記或村委會主任一個人說了算。(2)農(nóng)村社會治理難度加大，對村民自治能力提出更高的要求。社會轉(zhuǎn)型導(dǎo)致農(nóng)村社會分化和心理意識多元化，農(nóng)村由過去以農(nóng)民為主體逐漸分化為不同的社會階層，如村干部、農(nóng)民勞動者、農(nóng)民工、個體私營企業(yè)主等，不同階層有著不同的利益取向，從而導(dǎo)致村民集體意識逐漸淡化和薄弱，自我中心意識明顯上升，家族中心主義凸顯，對農(nóng)村社會治理提出新的挑戰(zhàn)。其次。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理來看，大多數(shù)地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然習(xí)慣于“管治”思維，開展工作以單一的行政命令的方式進行。只對上負責(zé)，將工作指標層層分解下壓，甚至強制村民自治組織完成“任務(wù)”。導(dǎo)致村民自治的內(nèi)容和職能受到行政行為侵占和排擠，村民委員會成為準政府組織，淪為實現(xiàn)行政命令的一種工具。

綜上所述，村民自治在發(fā)展中面臨一些難題，亟須在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的宏觀指導(dǎo)下、在加強自治組織能力建設(shè)的基礎(chǔ)上予以解決。而目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在宏觀指導(dǎo)上的缺位與農(nóng)民群眾期望鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的有位、有為形成較大反差；與此同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)改革、職能轉(zhuǎn)變滯后，重管治、輕服務(wù)，甚至仍然管著許多不該管、管不了、管不好的事，其管治方面的越位、錯位以及服務(wù)方面的不到位。不僅對村民自治產(chǎn)生極大侵蝕，也影響了農(nóng)村經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。建立新型鄉(xiāng)村管理服務(wù)體制亟須實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理與村民自治之間的有效銜接和良性互動。

二、實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理與村民自治有效銜接和良性互動的著力點

實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理與村民自治有效銜接和良性互動，重點需要從以下兩個方面入手：

(一)按照服務(wù)型政府的要求規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府活動范圍和工作內(nèi)容，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)社會的能力和水平；同時改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績效評估體系。加強群眾監(jiān)督，調(diào)動群眾參與行政管理的積極性。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須從計劃經(jīng)濟體制下全能者的角色轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟條件下有限責(zé)任者的角色，強化公共服務(wù)職能和公共服務(wù)意識，把服務(wù)型政府理念具體化、明晰化并落實到位。具體來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)注重履行好以下職能：積極完善公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加強以農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)和農(nóng)業(yè)科技推廣為主要內(nèi)容的農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)力建設(shè)，增強農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展能力；發(fā)展農(nóng)村教育、科技、文化、衛(wèi)生等各項社會事業(yè)，加強農(nóng)村污染治理，建設(shè)疾病預(yù)防控制體系，強化農(nóng)村的自我發(fā)展能力；加強社會治安綜合治理，推進治安防控體系建設(shè)，增強人民群眾的安全感。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)充分保障農(nóng)村基層群眾各項民主權(quán)利，嚴禁干預(yù)基層群眾自治范圍內(nèi)的事情，不得要求村民自治組織承擔(dān)依法應(yīng)當由政府及其部門履行的職責(zé)。對需要村民自治組織協(xié)助政府辦理的具體行政事務(wù)，應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)一與村民自治組織簽訂委托和購買服務(wù)協(xié)議。明確工作要求、目標任務(wù)和經(jīng)費支付方式。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變得如何，工作績效如何，群眾最有發(fā)言權(quán)。要打破封閉的政府政績自我評估體系，建立群眾評估制度，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理的全過程處于農(nóng)民群眾監(jiān)督之下。為此，要進一步健全完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政務(wù)公開制度，建立健全公眾參與重大行政決策的規(guī)則和程序，增強行政決策透明度和公眾參與度，使決策切實集中民智。體現(xiàn)民意。要建立和完善群眾利益訴求表達機制、權(quán)益保障機制，暢通群眾監(jiān)督渠道，尤其要注重發(fā)揮村民自治組織在聯(lián)系群眾、反映群眾訴求方面的重要作用。

(二)按照“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”的要求，進一步完善村民自治制度，以實現(xiàn)自我管理、自我教育、自我服務(wù)；同時加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民自治的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、服務(wù)和幫助，提高村民自治水平和能力，促進農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展。

村民自治必須按照《村民委員會組織法》的要求，把“四個民主”和“三個自我”貫徹落實到實處。要強化村民自治組織能力建設(shè)，建立民主選舉與競爭上崗相結(jié)合的選人用人機制，拓寬選人用人渠道，增強村民自治組織的生機和活力。要完善村務(wù)公開制度，凡涉及農(nóng)村各項事業(yè)發(fā)展的重要事項，尤其是重大村務(wù)和財務(wù)。都要依法召開村民會議或村民代表大會討論決定，提高村務(wù)管理和決策的科學(xué)化、民主化水平。村民委員會尤其要尊重集體經(jīng)濟組織、互助性經(jīng)濟組織、農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織以及其他經(jīng)濟組織依法獨立開展活動的自主權(quán)，保障各類經(jīng)濟組織和村民的財產(chǎn)權(quán)和其他合法權(quán)益。要增強村民自治功能，擴大村民自治范圍，積極承接政府轉(zhuǎn)移出來的部分行政管理和服務(wù)職能，在和諧社會建設(shè)中承擔(dān)起更多的責(zé)任。

村民自治的效果如何，在一定程度上取決于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、服務(wù)和幫助。要建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民自治組織的工作聯(lián)系制度、情況通報制度、聽取意見制度、監(jiān)督反饋制度，真正發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民委員會的指導(dǎo)作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)積極創(chuàng)造條件推動駐村的文體教育、休閑娛樂場所向村民開放，鼓勵和扶持村內(nèi)及周邊有關(guān)實體按照共駐共建、資源共享、互利共贏的原則，為村民服務(wù)，為農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展提供條件。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)采取有效措施，為村民自治組織協(xié)助政府開展工作提供必要經(jīng)費和條件，并對工作實績好、群眾滿意度高的村民自治組織。給予一定的獎勵和補貼。要根據(jù)經(jīng)濟和社會發(fā)展實際，不斷加強對農(nóng)民群眾特別是村民自治組織成員的教育培訓(xùn)。進一步強化其法治觀念和民主意識，增強村民自治能力，提高村民自治水平，使村民自治組織在基層民主建設(shè)中真正發(fā)揮應(yīng)有的作用。

[摘要]實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理與村民自治有效銜接和良性互動，是建立新型鄉(xiāng)村管理服務(wù)體制的重要標志。當前，需要在強化村民自治的自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督功能，強化政府的社會服務(wù)功能的基礎(chǔ)上，健全、完善兩者間的銜接和互動機制。

[關(guān)鍵詞]鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理；村民自治；有效銜接；良性互動

鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理論文:鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)行政管理論文

《中華人民共和國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》于1997年1月1日實施，宣告了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從此有了自己的法律，同時也宣告了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)行政管理部門成為執(zhí)法單位和執(zhí)法主體。《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》從法律上對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)具有哪些作用，規(guī)定的行政執(zhí)法任務(wù)是什么?主管部門如何擔(dān)負起執(zhí)法主體的職責(zé)，發(fā)揮行政執(zhí)法的重要作用，是各級鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)行政主管部門職能轉(zhuǎn)變的新課題。

一、《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》把鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的改革與發(fā)展納入了法制軌道，對政府管理部門依法管理和監(jiān)督提出了要求

《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》共43條，這部法開宗明義是“為了扶持和引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，維護鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)合法權(quán)益，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)行為”。《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》的實施，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的改革與發(fā)展有章可循，有法可依。

及時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展具有了法律基礎(chǔ)。長期以來，農(nóng)民辦企業(yè)是沒有法律保障的，曾受過較長時期的議論、批評、反對和責(zé)難，黨的十一屆三中全會以后直到《法》的頒布實施，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)逐步有了經(jīng)濟地位、政治地位和法律地位，和其他經(jīng)濟成份一樣，成為市場經(jīng)濟的主體，說明發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是合法的。

第二，扶持鼓勵政策進一步法制化。《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》中有1/4的條款明確規(guī)定對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)實行鼓勵政策，從而使國家對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的扶持發(fā)展政策以法律的形式固定下來。這些包括依法實行稅收優(yōu)惠政策、信貸優(yōu)惠政策、設(shè)立發(fā)展基金、鼓勵人才到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工作、鼓勵企業(yè)開展各種經(jīng)濟技術(shù)合作與交流、建立出口商品生產(chǎn)基地、增加出口創(chuàng)匯等等，說明如果不落實政策，同樣是違法行為。

第三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營行為依法規(guī)范。《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展規(guī)劃、技術(shù)改造、產(chǎn)品質(zhì)量、土地使用、資源開發(fā)、環(huán)境保護、勞動保護、財務(wù)管理等生產(chǎn)經(jīng)營方面都依法明確規(guī)定，說明鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展必須依法規(guī)范經(jīng)營。

第四，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)合法權(quán)益受到法律保護。《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的財產(chǎn)所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、用人權(quán)、法人代表權(quán)等明確規(guī)定不容侵犯，對不合理的企業(yè)負擔(dān)行為有權(quán)拒絕，使企業(yè)的合法權(quán)益有了法律保障，說明廣大干部職工可以用法律來維護自己的合法權(quán)益。

第五，政府部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)施政應(yīng)當依法管理、依法監(jiān)督。《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》的頒布實施，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展史上的里程碑，也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展步入了法制化軌道的標志。市場經(jīng)濟是法制經(jīng)濟，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)必須依法享受權(quán)力和盡義務(wù)，管理市場主體的行政部門要學(xué)法、懂法、用法、依法行政、依法促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)行政主管部門執(zhí)法的任務(wù)及措施

1、《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)行政管理部門的行政執(zhí)法任務(wù)，總的要求可以歸納為兩個方面，一是扶持保護，二是引導(dǎo)規(guī)范。具體任務(wù)有以下八個方面：

(1)登記備案。依法設(shè)立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，應(yīng)當向當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)行政管理部門辦理登記備案手續(xù)。農(nóng)業(yè)部對此還做了專門規(guī)定，并定為法律程序。

(2)確認鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)資格。《河北省實施鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》規(guī)定向鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)頒發(fā)《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)資格證書》，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)可以憑資格證書享受優(yōu)惠政策。

(3)督促、協(xié)調(diào)有關(guān)部門落實對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的優(yōu)惠政策。

(4)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的設(shè)立有指導(dǎo)和監(jiān)督的權(quán)利

(5)對侵犯鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)合法權(quán)益的某些行為可以單獨查處。

(6)可以單獨受理鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)對向鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)非法收費、攤派或者罰款的單位和個人的控告檢舉，并依法采取措施。

(7)可以單獨查處鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)自身的某些違反行為。

(8)協(xié)助其它有關(guān)部門查處鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)自身的違法行為。

從《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》的規(guī)定中，可以看出鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)行政管理部門依法行政的雙重作用和執(zhí)法特點：一是一手抓發(fā)展，一手抓執(zhí)法，既要千方百計促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)快速發(fā)展，又要依法規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的經(jīng)營行為，需要處理好保護與監(jiān)督，扶持與規(guī)范的關(guān)系。二是既有獨立查處的任務(wù)，又有協(xié)助查處的職責(zé)，需要處理好主管與協(xié)助的關(guān)系，該管的一定管好，該協(xié)助的要積極協(xié)助。

2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)行政管理部門在行政執(zhí)法中可以采取的措施。

《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》和“實施辦法”給了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)執(zhí)法主體在執(zhí)法中可以采取的以下措施。

(1)備案。依法登記備案，頒發(fā)登記備案證書。

(2)發(fā)證。頒發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)資格證書。

(3)協(xié)調(diào)督促。協(xié)調(diào)督促有關(guān)部門落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)應(yīng)當享受的優(yōu)惠政策。

(4)建議。有關(guān)部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的處理決定應(yīng)當征求鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)行政管理部門的意見，建議對違法企業(yè)停產(chǎn)其享受的優(yōu)惠政策，建議對侵權(quán)單位和個人給以相應(yīng)的行政處分。

(5)指導(dǎo)、監(jiān)督。舉辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)要接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)行政管理部門的監(jiān)督等。

(6)受理企業(yè)檢舉、控告。

(7)責(zé)令改正。對單獨查處的違法行為進行的處理決定。

從《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》中給予的執(zhí)法措施來看，除未賦于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)行政管理部門行政處罰權(quán)外，其他執(zhí)法手段還是比較全的。有備案、發(fā)證、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、建議、受理檢舉、控告、作出責(zé)令改正的行政處理決定等。如果發(fā)現(xiàn)嚴重的違法行為，不進行處罰不足以解決問題的，可以向同級政府報告，在政府職權(quán)范圍內(nèi)經(jīng)過批準授權(quán)，以政府名義做出行政處罰決定。但更多的是使現(xiàn)有執(zhí)法手段有效地發(fā)揮作用。如責(zé)令改正，雖然不是行政處罰，但他的作用并不小，對管理相對人的利益影響也非常大。作出責(zé)令改正的處理決定，管理相對人一旦不執(zhí)法，可以上訴法院，采取強制執(zhí)行的措施，保障行政執(zhí)法的有效實施。

三、加強行政執(zhí)法是主管部門依法行政的重要職能

行政執(zhí)法是執(zhí)行法律、法規(guī)、規(guī)章的行為，是一種具有法律效力的行政行為。黨的十五大提出以法治國的基本方略，國務(wù)院做出推進依法行政決策，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)行政主管部門要認清自己的歷史責(zé)任，適應(yīng)新形勢和新要求，轉(zhuǎn)變職能，切實擔(dān)負行政執(zhí)法任務(wù)，為企業(yè)創(chuàng)建良好的發(fā)展環(huán)境。

1、加強行政執(zhí)法是實施依法治國方略的組成部分，是形勢的要求。目前就全國講，改革進入攻堅階段，發(fā)展到了關(guān)鍵時期，經(jīng)濟基礎(chǔ)上層建筑諸多領(lǐng)域中的深層次矛盾比較集中地顯露，許多問題迫切需要用法律手段來解決。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)作為市場經(jīng)濟主體數(shù)量多，行業(yè)復(fù)雜，中央把發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)放在戰(zhàn)略地位來抓，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)行政主管部門能否做好對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、服務(wù)，關(guān)鍵要看依法行政的能力和水平。國務(wù)院要求各級政府和政府各部門要把依法行政作為關(guān)系改革、發(fā)展、穩(wěn)定大局的一件大事，真正落實到行政活動的各個方面、各個環(huán)節(jié)。對此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)行政管理部門要從根本上轉(zhuǎn)變那些不適應(yīng)依法治國、依法行政要求的傳統(tǒng)觀念、工作習(xí)慣、工作方法。通過學(xué)習(xí)，熟悉和掌握有關(guān)法律、法規(guī)，善于用法律手段進行管理，依法辦事，依法決策、依法處理問題，特別是縣鄉(xiāng)兩級鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)行政管理部門將承擔(dān)大量的行政執(zhí)法任務(wù)，對這兩級的行政管理部門依法行政要給予高度重視。

2、加強行政執(zhí)法是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)行政管理部門職能轉(zhuǎn)變的客觀要求。在所有制經(jīng)濟成份中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是實行自主權(quán)最早最多的，甚至譽為市場經(jīng)濟的先導(dǎo)；在所有政府行政管理部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)局是職能最少最弱的。在不少地方，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)局的職能弱化到無法擔(dān)負行政職責(zé)。有的成為“三無”單位，一無工作可干，二無經(jīng)費可用，三無位置可言；社會不曉，領(lǐng)導(dǎo)不找，企業(yè)不理，形同虛設(shè)。有的只能做到“參觀引路，填表報數(shù)”，限于人少，經(jīng)費不夠用，下不了鄉(xiāng)，發(fā)不了文，對上不能當參謀，對下不能搞服務(wù)，對外不能搞協(xié)調(diào)。有的只注重簡單服務(wù)，隨著賣方市場的形成，舉辦企業(yè)艱難，服務(wù)的成效越來越小，有的只能在某個環(huán)節(jié)上給予幫助，成效不大，難以達到企業(yè)滿足，以致于有的同志感嘆越服務(wù)越?jīng)]有地位。有的認為《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》沒有處罰權(quán)，不頂事，不愿抓，可又覺著沒事干，沒抓頭，機關(guān)人員下去辦不成事反而添麻煩，說話沒人聽，企業(yè)找來解決不了問題，只能替企業(yè)找領(lǐng)導(dǎo)、找部門磕頭作揖，一件兩件可以，多了辦不了，顯然簡單服務(wù)造成部門無所作為，根源在于職能沒有轉(zhuǎn)到依法行政的軌道上來，仍然沿用計劃經(jīng)濟傳統(tǒng)工作方式，對行政執(zhí)法，依法行政不認識，不習(xí)慣，不自覺。可見，職能應(yīng)盡快轉(zhuǎn)變，必須適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的要求，必須跳出計劃經(jīng)濟管理模式，特別是轉(zhuǎn)到依法行政、依法管理的軌道上來，只能這樣才能符合客觀形勢。

3、加強行政執(zhí)法是創(chuàng)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展環(huán)境的需要。改革開放以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展取得了舉世矚目的成就，已經(jīng)成為農(nóng)村經(jīng)濟的主體力量，工業(yè)的“半壁江山”，國民經(jīng)濟的重要支柱，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展環(huán)境并不寬松，亂收費、亂罰款、亂攤派履禁不止，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)負擔(dān)加重，據(jù)農(nóng)業(yè)部調(diào)查，在一定區(qū)域內(nèi)從上至下五個層次向鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)收費的項目達1000多種，負擔(dān)費用約占企業(yè)利潤的20％，占銷售收入的3％—5％，不少企業(yè)感嘆一稅輕(國稅)，二稅重(地稅)，三稅無底洞(各種規(guī)費)。一些部門擴大收費范圍、超標準收費、重復(fù)收費、有償服務(wù)、硬性攤派、隱性負擔(dān)、企業(yè)敢怒不敢言，惹不起又躲不起；有的地方隨意改變企業(yè)性質(zhì)，非法改變或侵犯企業(yè)所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)，企業(yè)合法權(quán)益得不到保護等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)源于農(nóng)業(yè)，同農(nóng)業(yè)一樣，是個弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，十分需要法律支持。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)行政管理部門雖不建企業(yè)，但應(yīng)建環(huán)境，應(yīng)拿起《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》這個法律武器，依法維護企業(yè)合法權(quán)益，當好企業(yè)保護神，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好法制環(huán)境。

四、搞好行政執(zhí)法需注意抓好的幾個環(huán)節(jié)

1、增強執(zhí)法主體意識。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)行政執(zhí)法機關(guān)是縣級以上人民政府的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)行政管理部門，鄉(xiāng)級人民政府行政管理部門行政執(zhí)法，應(yīng)由縣級鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)行政管理部門授權(quán)。縣鄉(xiāng)兩級處在一線，執(zhí)法主體認識是否到位，關(guān)系執(zhí)法工作是否到位，針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)行政執(zhí)法是新類別、新依據(jù)、新隊伍的特點，要通過學(xué)習(xí)，熟悉有關(guān)行政執(zhí)法知識，重點解決縣鄉(xiāng)兩級行政執(zhí)法不作為問題，增強執(zhí)法意識，重視加強基礎(chǔ)建設(shè)，切實承擔(dān)起行政執(zhí)法職責(zé)。

2、建立健全行政執(zhí)法機構(gòu)隊伍和執(zhí)法程序。做到機構(gòu)到位，隊伍到位，人員到位，程序規(guī)范，要提高行政執(zhí)法隊伍的政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)，執(zhí)法人員要嚴格遵守執(zhí)法守則，嚴格做到行為規(guī)范，執(zhí)法嚴明。

3、建立健全行政執(zhí)法責(zé)任制和相應(yīng)的配套規(guī)章制度。要建立法規(guī)宣傳制度，執(zhí)法人員培訓(xùn)制度，崗位責(zé)任制度，執(zhí)法公示制度，執(zhí)法過錯追究制度，執(zhí)法工作考核評議制度等，接受社會監(jiān)督，保障執(zhí)法公開、公正，對執(zhí)法人員獎懲要嚴明。

4、堅持為企業(yè)服務(wù)的宗旨。《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》的著眼點是為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造有利的生存和發(fā)展環(huán)境，同時，也是行政執(zhí)法的出發(fā)點和落腳點，在這個前提下，加強對企業(yè)的引導(dǎo)和規(guī)范，維護企業(yè)合法權(quán)益，警惕和遏制企業(yè)存在的“三亂”問題，凈化企業(yè)發(fā)展環(huán)境。

5、處理好與相關(guān)部門的執(zhí)法關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是一個混合成份，既有傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)又有新興產(chǎn)業(yè)，一、二、三產(chǎn)業(yè)齊備，《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》是行業(yè)性質(zhì)的執(zhí)法與職能性質(zhì)的執(zhí)法同在，涉法范圍廣泛，涉及部門較多，因此必須協(xié)調(diào)好各種關(guān)系，平時注意多溝通、多支持、多配合、多交流、多尊重，不越權(quán)、不諉過、不推責(zé)。

6、抓好執(zhí)法工作試點。針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)執(zhí)法工作起步晚，缺乏經(jīng)驗的實際，但也沒有消極的傳統(tǒng)影響的包袱，因此，起步標準要高，要求要嚴，一起步就要和市場經(jīng)濟法制建設(shè)的步伐合拍，符合依法行政，依法治國戰(zhàn)略的要求，在沒有開展行政執(zhí)法的地方，抓好試點十分重要，以發(fā)揮試點單位的示范作用。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理論文:行政管理論文-鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)公開存在的問題及對策思考

行政管理論文

（一）

2001年12月中辦、國辦發(fā)出的全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)機關(guān)推行政務(wù)公開制度的通知后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)公開普遍推行開來。從各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實踐來看，普遍成立了以黨委書記或鄉(xiāng)鎮(zhèn)長為首的政務(wù)公開領(lǐng)導(dǎo)小組，成立了以人大主席或黨委、紀委負責(zé)同志為組長的政務(wù)公開監(jiān)督小組，確定了具體承辦單位和人員；在方便群眾閱覽的地方，建立固定的政務(wù)公開欄；政務(wù)公開的內(nèi)容注重突出群眾關(guān)心的重要問題和熱點問題；制定實施辦法和加強檢查督促，講求政務(wù)公開的真實性和實效性；在強化對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)公開的監(jiān)督中摸索出一些行之有效的監(jiān)督方式。

政務(wù)公開取得的成效，歸納為四條：一是增加了工作透明度，干群之間增加了理解，減少了誤會，化解了矛盾，促使“熱點不熱、難點不難”。二是改進了作風(fēng)，提高了公仆意識，增強了依法辦事的自覺性。三是促進了黨風(fēng)廉政建設(shè)。實行政務(wù)公開，一方面強化了群眾監(jiān)督和制度約束，另一方面增強了干部的廉潔自律意識，鋪張浪費和吃喝招待明顯減少，亂收費現(xiàn)象受到很大遏制。四是有效地推動了各項工作的開展。由于政務(wù)公開維護了群眾的民主權(quán)利和合法權(quán)益，調(diào)動了群眾的積極性，基層干部辦事按照章法進行，從而使各項工作呈現(xiàn)出健康有序地正常發(fā)展。

（二）

當前存在的主要問題是：

1.認識有高低，發(fā)展不一樣，少數(shù)地方呈現(xiàn)出被動應(yīng)付走形式的狀況。由于一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部對政務(wù)公開的重要性和必要性認識不足，不是把它看成基層民主的一項重要內(nèi)容，是公仆應(yīng)向主人承擔(dān)的一項責(zé)任與義務(wù)，特別是有些人總怕家丑外揚，因而很不主動，很不認真，推一推動一動，應(yīng)付了事，在時間上，往往一再延誤，在內(nèi)容上，往往含含糊糊。

2.政務(wù)公開監(jiān)督小組的組成存在不健全、不規(guī)范等問題。主要表現(xiàn)在：一是部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席沒有參加監(jiān)督小組。我們在肥西縣調(diào)查時，接觸到三位鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席，在監(jiān)督小組中都沒有位置。中辦國辦通知規(guī)定：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)要成立政務(wù)公開監(jiān)督小組，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席或紀委書記任組長”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席不參加監(jiān)督小組，既不符合中辦國辦通知，也不利于把政務(wù)公開監(jiān)督小組的活動與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的監(jiān)督工作緊密結(jié)合起來。二是人員偏少，組織不健全。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)督小組只有人大主席、紀委書記、組織委員等人，沒有吸收縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人大代表，村委會、企事業(yè)單位的人員，缺乏代表性和群眾性。三是由行政人員參加監(jiān)督小組，顯然不合適。有的地方把副鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長、財政所長、農(nóng)經(jīng)站長、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府辦公室主任都安排進了監(jiān)督小組，形成監(jiān)督者與被監(jiān)督者不分。

3.有些地方政務(wù)公開的內(nèi)容與做法同群眾要求不相適應(yīng)，沒有緊緊扣住面向群眾、服務(wù)群眾、依靠群眾這條主線。在公布的內(nèi)容上，不是想群眾之所想。有的把領(lǐng)導(dǎo)人員分工寫得很顯眼，而且長期保留，把工作職責(zé)和工作目標寫得很具體，也很少更換，缺少的就是群眾關(guān)心的當前的熱點和難點問題，對群眾普遍關(guān)心和反映強烈的問題往往少有公布或者很不具體，所以看的人不多，作用也不大。在公布的時間上，不是急群眾之所急、對時間性強的內(nèi)容及時公布（例如學(xué)校開學(xué)時應(yīng)立即公布收費標準），而是按部就班地幾個月?lián)Q一次，緊急事情一多還往往被擠掉。在公開欄的設(shè)置上，不是盡量方便群眾，便利大家閱覽，有的設(shè)在機關(guān)大院，公開欄前冷冷清清。有的根本沒有考慮和安排如何廣開言路、接受群眾監(jiān)督，相關(guān)材料一公布就了事，不注意聽取群眾意見，不斷改進。

（三）

根據(jù)中辦、國辦通知精神，考慮到基層民主政治建設(shè)的發(fā)展趨勢，針對當前政務(wù)公開中存在的問題和群眾的要求，提出以下幾點意見：

及時，進一步健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)公開領(lǐng)導(dǎo)小組和監(jiān)督小組。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)公開領(lǐng)導(dǎo)小組，目前一般由黨委書記或鄉(xiāng)鎮(zhèn)長任組長，我們意見還是按規(guī)定“成立以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長為及時責(zé)任人的政務(wù)公開領(lǐng)導(dǎo)小組”，黨委則負責(zé)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，總攬全局，這樣有利于明確職責(zé)，各司其職。至于監(jiān)督小組，一般應(yīng)以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人大主席為組長，有的也可由紀委書記任組長，現(xiàn)在有一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席根本沒有參加監(jiān)督小組，這種情況應(yīng)當盡快改變。安排人大主席作為監(jiān)督小組主要成員。有利于強化其監(jiān)督職能。監(jiān)督小組中凡有政府及其機構(gòu)負責(zé)人參加的，應(yīng)予調(diào)整出去，補充一些縣（市、區(qū)）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人大代表、退休干部以及村支書、村委會主任、企事業(yè)單位負責(zé)人，以增強監(jiān)督小組的代表性與群眾性，有利于發(fā)揮監(jiān)督小組的作用。再就是政務(wù)公開領(lǐng)導(dǎo)小組的辦事機構(gòu)也以統(tǒng)一為宜，現(xiàn)在有的地方由黨委組織委員承辦，往往兼顧不過來，一般應(yīng)由黨政辦公室承擔(dān)，以落到實處。

第二，政務(wù)公開的內(nèi)容要確保真實、及時，貼近群眾。中央“決定”指出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)公開的目的，主要是方便群眾辦事，接受群眾監(jiān)督。因此，政務(wù)公開的內(nèi)容一定要突出人民群眾普遍關(guān)心和反映強烈的問題，容易出現(xiàn)不公正和腐敗的問題。在公開欄中，公布一些單位和職責(zé)范圍、政策規(guī)定和任務(wù)、要求，也是必要的，但更應(yīng)因時因地制宜，就群眾關(guān)心的熱點、難點問題及時公布。此外，有些重要事項的決策，也可以先預(yù)告，聽取各方意見，然后按民主程序作決定。人員調(diào)進和干部選拔，也應(yīng)加以公示，利于群眾了解，加強監(jiān)督。為了確保政務(wù)公開內(nèi)容的真實性，必須強化監(jiān)督。正如中辦國辦通知所指出的：“推行政務(wù)公開制度，核心是加強監(jiān)督”。首先要加強鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府及七所八站的內(nèi)部監(jiān)督制約，保障公開的內(nèi)容。其次，要加強鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人大和審計部門的監(jiān)督職能。再次，要充分發(fā)揮政務(wù)公開監(jiān)督小組的作用，認真審閱政務(wù)公開的內(nèi)容，注意聽取群眾的反映，有計劃地開展民主評議活動。

第三，要突出抓好財務(wù)公開與監(jiān)督。中辦、國辦通知指出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)公開重點是財務(wù)公開。根據(jù)各地經(jīng)驗和中辦、國辦通知，當前要注意做好以下幾項工作：一是政務(wù)公開監(jiān)督小組為了確保公開內(nèi)容的真實性，也為了解決好財務(wù)管理上的問題，要把財務(wù)審核作為一項重要工作內(nèi)容，重要財務(wù)開支要逐項審查，對違規(guī)違法開支要堅決剎住。工程招標投標和檢查驗收，監(jiān)督小組也要承擔(dān)起監(jiān)督職責(zé)。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)的來人接待標準和支出情況，都要公之于眾，凡是認真這樣做的，都有成效，接待費用減省不少，現(xiàn)在看來還有壓縮余地，要繼續(xù)抓緊抓實。三是要實行定期審計制度。中辦、國辦通知規(guī)定對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政及各類基金、資金的收支情況，“依法進行審計監(jiān)督，并將審計結(jié)果公開。”要進一步擴大審計范圍，并將審計結(jié)果整改情況及時公布。現(xiàn)在有些地方對審計還有神秘化的看法，由于礙于情面，審計結(jié)果也不大愿意拿出來。今后，應(yīng)將財務(wù)審計和公布結(jié)果作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)公開的一項重要內(nèi)容，通過這一舉措促進依法理財，堵塞漏洞。

第四，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)公開要進一步制度化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)公開，中央和國務(wù)院有原則要求，各地在實施中也取得了很多經(jīng)驗。為了使這項工作有領(lǐng)導(dǎo)、有秩序地堅持下去，不斷完善起來，首先要按照中辦、國辦通知，“明確牽頭部門，認真落實責(zé)任制”。現(xiàn)在，有的地方是政府在抓，有的由黨委組織部門在抓。我們感到，統(tǒng)一確定牽頭部門為好。建議省級統(tǒng)籌此項工作的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，在深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)公開實施辦法，以利統(tǒng)一遵循，逐步做到規(guī)范化。再就是市、縣兩級，要加強檢查督促，及時傳播好的經(jīng)驗，解決存在的問題，對在政務(wù)公開中“有弄虛作假、打擊報復(fù)、侵犯群眾民主權(quán)利等違紀行為的干部，紀檢監(jiān)察機關(guān)要追究其黨紀政紀責(zé)任”。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理論文:談后農(nóng)業(yè)稅時代鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革

[論文關(guān)鍵詞]農(nóng)業(yè)稅;政府機構(gòu);政府職能;服務(wù)型政府

[論文摘要]鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)改革只是后農(nóng)業(yè)稅時代鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的先導(dǎo)和必要環(huán)節(jié),這樣的改革是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出于財政壓力的應(yīng)急性改革,治標不治本。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的中心環(huán)節(jié),既是改革的重點,也是改革的難點,各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一定要因地制宜、抓住優(yōu)勢、突出特色,政府職能轉(zhuǎn)變才會成功。構(gòu)建服務(wù)型政府是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的終極目標,有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更好地服務(wù)于農(nóng)民、農(nóng)村、農(nóng)業(yè)。

農(nóng)業(yè)稅的取消開啟了“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”和“多予、少取、放活”的一個新時代,成為從根本上解決“三農(nóng)”問題的新起點。農(nóng)民的經(jīng)濟社會地位和發(fā)展環(huán)境發(fā)生重大改變,農(nóng)民權(quán)益保護開始步入規(guī)范化、法制化軌道。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理卻面I晦著一系列難題。首當其沖的是農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供缺失。農(nóng)業(yè)稅的取消拆除了收費平臺,斷了公共產(chǎn)品的資金來源,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供公共物品的能力隨之萎縮。其次是政府職能界定不清,法定職權(quán)缺失。目前的行政管理體制在實施過程中并沒有規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具體的職責(zé)范圍,事權(quán)分配不清。第三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債累累。農(nóng)業(yè)稅的取消并沒能解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運行問題,反而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)有增無減。第四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會規(guī)范及管理能力減弱。取消農(nóng)業(yè)稅后,一方面由于不準鄉(xiāng)村組織對農(nóng)民使用強制手段,削弱了鄉(xiāng)村組織的;另一方面隨著鄉(xiāng)村干部與群眾相互接觸變少,村民們對干部的態(tài)度變成一種“沒事不理你、公事不管你、有事就找你、出事就告你”的局面。

雖然稅費改革后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理面臨一些困境,但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為我國最基層的一級行政機關(guān),處在農(nóng)村工作的最前沿,承擔(dān)著農(nóng)村眾多的公共管理和公共服務(wù)職能,對地方乃至國家的政治穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展、社會安定起著舉足輕重的作用,這種地位和作用是其他政權(quán)組織無法替代的。因此,必須對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制進行改革。

一、后農(nóng)業(yè)稅時代鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革

1、調(diào)整機構(gòu)、精簡人員,因地制宜,撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)

針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)運行存在的問題和不足,有必要對現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能進行結(jié)構(gòu)性調(diào)整,強化政府的社會管理和公共服務(wù)職能,弱化經(jīng)濟管理職能,與此相應(yīng)地減少不必要的行政機構(gòu),合并職能相近的機構(gòu)為中心站,從而減少部分機構(gòu)和人員。同時對經(jīng)濟發(fā)展相對較好、農(nóng)民素質(zhì)較高的小鄉(xiāng)鎮(zhèn),可考慮撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn),減少行政事業(yè)人員,降低政府運行成本,減輕財政負擔(dān)。而對一些邊遠地區(qū)和貧困落后地區(qū),應(yīng)穩(wěn)定政府機構(gòu)現(xiàn)狀,但調(diào)整其內(nèi)部分工,精簡、合并可有可無的作用發(fā)揮差的事業(yè)服務(wù)中心及其人員,加強最能為老百姓辦實事的機構(gòu)和人員。,根據(jù)中央要求,實現(xiàn)機構(gòu)和編制法定化要求,加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)行政事業(yè)編制的控制,每過2—3年,核定一次編制,并通過法的形式確定下來。

2、改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部人事制度,完善縣鄉(xiāng)公務(wù)員考錄制度

針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員小農(nóng)意識嚴重、效率觀念差、功利主義盛行而導(dǎo)致整體素質(zhì)不高的現(xiàn)象,我們認為,首先要改革干部人事制度,引入競爭激勵機制,改革傳統(tǒng)干部任免制,推行合同聘任制,打破干部人事制度的鐵飯碗,充分調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工作積極性。加強對干部的業(yè)績考核,指定科學(xué)的考核和量化標準。通過考核,讓那些有責(zé)任感、工作能力強、農(nóng)民群眾信任和擁護的干部繼續(xù)留任或者進入領(lǐng)導(dǎo)崗位。其次是完善縣鄉(xiāng)公務(wù)員考試錄用制度。一是擴大縣鄉(xiāng)公務(wù)員選拔錄用視野,徹底打破身份、地域限制。及時,所有社會成員都有參與社會競爭的同等權(quán)利;第二,改革戶籍管理制度,打破地區(qū)封鎖政策,促進人才交流選拔。二是改革和完善考試方法,努力建立健全規(guī)范專業(yè)的考試錄用制度。及時,采用現(xiàn)代化的結(jié)構(gòu)性考試方法。公務(wù)員考試應(yīng)根據(jù)公務(wù)員工作的特點采用結(jié)構(gòu)性考試方法,其結(jié)構(gòu)由筆試、面試、心理測試、考核等構(gòu)成。不同部分在總成績中的比率,根據(jù)不同的職責(zé)尤其是不同的職位要求來確定。第二,建立公務(wù)員考試試題庫。公務(wù)員考試錄用主管單位的人事部門應(yīng)建立公務(wù)員考試試題庫,特別是專業(yè)科目試題庫。可以按照統(tǒng)籌規(guī)劃,分頭開發(fā),成果共享,有償使用的原則組織有條件的省市共建專業(yè)科目考試題庫和面試試題庫。三是建立健全社會監(jiān)督體系,增強考錄工作的透明度。及時,借鑒高校招生考試的經(jīng)驗,建立起相對穩(wěn)定的監(jiān)督隊伍。這一隊伍可以由紀檢、監(jiān)察、公證機構(gòu)、新聞媒體、群眾團體的代表組成,并隨時接受人大代表、政協(xié)委員的監(jiān)督。第二,明確監(jiān)督內(nèi)容。主要監(jiān)督招考程序是否按規(guī)定進行、報名及資格審查是否按招考 公告的規(guī)定進行、筆試與面試命題是否符合有關(guān)要求,有無泄密問題以及考核錄用是否客觀公正。第三,完善監(jiān)督方法。(1)建立考試錄用工作公開制度,接受社會監(jiān)督;(2)建立錄用工作報告制度,接受上級政府人事部門的監(jiān)督;(3)建立咨詢制度,接受群眾監(jiān)督。

3、合理劃分權(quán)限,理順各種關(guān)系

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為一級政權(quán)組織,在很多方面并不是執(zhí)法主體,缺乏市場經(jīng)濟條件下的法制手段,工作開展起來難度很大。無論從歷史還是從現(xiàn)狀來看,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都不具備獨立的決策權(quán)和完整的財政權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)了大量上級交辦的事務(wù),卻沒有足夠的權(quán)力,還要為執(zhí)行結(jié)果負責(zé)。相對于縣級政府的“權(quán)大于責(zé)”,鄉(xiāng)鎮(zhèn)卻是“責(zé)大于權(quán)”,以有限的權(quán)力承擔(dān)著無限的責(zé)任。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在某種程度上已經(jīng)成為縣級政府的派出機構(gòu),甚至是某些職能部門的辦事機構(gòu)。因此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革首先必須合理劃分與上級(主要是縣級)政府的權(quán)限。一是還權(quán)于鄉(xiāng)鎮(zhèn),解決事權(quán)與財權(quán)相統(tǒng)一的問題,嚴格按照“權(quán)隨事走,財由事定”的原則,明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán);二是明確與上級(主要是縣級)部門的關(guān)系。縣級部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系,縣級部門不應(yīng)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實施直接發(fā)文等行為。三是縣級部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出機構(gòu)在工作上應(yīng)接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府的協(xié)調(diào)、監(jiān)督,工作人員的考核、任免、獎懲等,應(yīng)征求和尊重鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府的意見。其次要理順各種關(guān)系:(1)理順政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的關(guān)系,理順企業(yè)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系,真正實現(xiàn)政企分開;(2)理順政府與社會的關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府集中精力管理公共事務(wù)和公益事業(yè),同時擴大和強化社會自身管理的功能,由社會的各種組織按照各自的性質(zhì)和任務(wù),共同承擔(dān)社會義務(wù);(3)理順政府與市場的關(guān)系。凡是市場機制可以有效發(fā)揮作用的領(lǐng)域,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主動退出,只管一些市場管不到、管不了、管不好的事情,以彌補市場失靈。同時積極培育市場自我調(diào)節(jié)能力,努力創(chuàng)造公平競爭環(huán)境,維護市場秩序。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)改革只是后農(nóng)業(yè)稅時代鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的先導(dǎo)和必要環(huán)節(jié),這樣的改革是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出于財政壓力的應(yīng)急性改革,治標不治本。

二、后農(nóng)業(yè)稅時代鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變

1、目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能定位存在的問題

進入后農(nóng)業(yè)稅時代之后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府突出的問題是干了許多不該干的事情,而自己職權(quán)范圍內(nèi)的事又沒做好。首先是在中央轉(zhuǎn)移支付不能足額足量到位的情況下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了維護正常運轉(zhuǎn)和償還債務(wù),想盡一切辦法增加財政收入,其中重要的途徑就是發(fā)展企業(yè)和招商引資,有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至通過直接參與經(jīng)濟活動獲得制度外收入;其次是有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)超越經(jīng)濟能力大搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),而又沒進行科學(xué)規(guī)劃和很好地利用市場力量,結(jié)果導(dǎo)致許多小城鎮(zhèn)成為一無產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、二無市場依托、三無居民社區(qū)的“空城”,更導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負債居高不下;第三,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)功能低下。南于管理體制、經(jīng)費保障等許多因素,許多諸如農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、文化宣傳等公共服務(wù)功能履行不到位甚至基本喪失,導(dǎo)致農(nóng)村社會公共事業(yè)長期受到冷落,發(fā)展滯后。

2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變

黨的十六大報告把社會主義市場經(jīng)濟條件下的政府職能歸結(jié)為“經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)”四個大的方向,這為我們重新定位政府職能指明了方向。但具體到基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,我們認為它基本上不具備履行經(jīng)濟調(diào)節(jié)智能的能力,也幾乎沒有市場監(jiān)管的能力,真正需要抓實抓好的應(yīng)該是社會管理和公共服務(wù)。因此,體制改革中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能應(yīng)該是強化社會管理和公共服務(wù)職能,削弱、淡化、轉(zhuǎn)移、合并與農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展不相適應(yīng)的職能。具體說來,(1)更新觀念。這是轉(zhuǎn)變職能的關(guān)鍵。農(nóng)業(yè)稅的取消,標志著中國農(nóng)業(yè)走向休養(yǎng)生息階段,隨著原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作格局的打破,舊機制必然被新機制所代替,工作觀念,工作方式、方法,工作重點開始發(fā)生全新變化。在觀念上,要迅速從去強管理、輕服務(wù),重人治、輕法治變?yōu)橹胤?wù)、重法治,主為老百姓出主意、想辦法、找路子,變“要我服務(wù)”為“我要服務(wù)”。(2)向農(nóng)村提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品。不收農(nóng)業(yè)稅了,國家每年都會有數(shù)千億的財政資金轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)村,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部應(yīng)從收稅費轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民提供安全、保衛(wèi)、科技服務(wù)和有效信息,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當更直接提供教育、鄉(xiāng)村道路建設(shè)、社區(qū)醫(yī)療等公共產(chǎn)品;(3)規(guī)劃、建設(shè)和管理小城鎮(zhèn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要合理規(guī)劃集鎮(zhèn)和新村,抓緊建立和小城鎮(zhèn)相配套的勞動保障機構(gòu),為農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移和有序流動提供保障;(4)培育新型現(xiàn)代農(nóng)民。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過各種方式用全新的文化科技知識武裝農(nóng)民,特別要做好農(nóng)民的科技培訓(xùn)工作,培養(yǎng)他們的效益觀念、科技觀念、法律意識、人權(quán)觀念及競爭意識,造就出一批具有現(xiàn)代商品意識和市場經(jīng)濟意識的新農(nóng)民;(5)人口和計劃生育工作。當前農(nóng)村地區(qū)仍然是人口超生的重災(zāi)區(qū),各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在這一點上的職能一直沒有放松,但是在新形式下,計劃生育工作開展的方式、手段應(yīng)該向人性化方向發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的中心環(huán)節(jié),既是改革的重點,也是改革的難點,各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)自然、經(jīng)濟等環(huán)境千差萬別,一定要因地制宜、抓住優(yōu)勢、突出特色,鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變才會成功。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革目標:構(gòu)建服務(wù)型政府

后農(nóng)業(yè)稅時代鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革研究不僅僅是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了履行職責(zé)而進行的職能轉(zhuǎn)變,更不僅僅是為了減輕農(nóng)民負擔(dān)而進行的機構(gòu)改革,而應(yīng)該把這一改革放到國家、社會與農(nóng)民之間的關(guān)系高度上,放到中國現(xiàn)代化的進程中,放到社會主義新農(nóng)村建設(shè)當中去研究,從而將鄉(xiāng)鎮(zhèn) 行政管理體制改革拓展到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理模式轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新的高度,用現(xiàn)代治理的角度來審視這一改革,重構(gòu)國家、社會、農(nóng)民關(guān)系,城鄉(xiāng)關(guān)系以及體制與機制等各方面的關(guān)系,并使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更好地服務(wù)于農(nóng)民、農(nóng)村、農(nóng)業(yè)。

服務(wù)型政府的構(gòu)建從縱向分析,其重點在“治官”而不是“治民”,在于轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能,約束和規(guī)范政府應(yīng)該干什么,只能干什么,不能干什么,做到科學(xué)執(zhí)政、依法執(zhí)政和民主執(zhí)政的和諧統(tǒng)一,解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力,促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和維護農(nóng)村社會穩(wěn)定,強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力,建立和完善農(nóng)村社會化服務(wù)體系,完善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機制,提高服務(wù)水平,建立服務(wù)優(yōu)先、依法行政、上下協(xié)調(diào)、精干高效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制。具體表現(xiàn)為:1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能界定。按照“因需設(shè)崗”、“因事設(shè)人”的原則,明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能,界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)的責(zé)、權(quán)、利。(1)強化政府的社會管理職能,明確落實黨和國家法律、法規(guī)和方針政策,維護農(nóng)村社會穩(wěn)定,保障公民的合法權(quán)益;(2)保障公共產(chǎn)品供給,改善農(nóng)村用水、用電、通訊、交通條件,改進農(nóng)民的生產(chǎn)生活環(huán)境,搞好農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

2.科學(xué)配置鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)規(guī)模。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)規(guī)模主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)的個數(shù)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置和人員三部分構(gòu)成,而鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置的規(guī)模是重點。一般說來,鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模沒有統(tǒng)一的標準,它的設(shè)置根據(jù)政府有效管理的地域、人口而定,要考慮到政府的行政能力、政府的職能、政府的辦事效率以及相關(guān)的技術(shù)設(shè)備等方面的因素,最終以鄉(xiāng)鎮(zhèn)能否實現(xiàn)農(nóng)村社會的有效治理和滿足農(nóng)民群眾公共需求為準。3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力機制的科學(xué)管理。權(quán)力機制是多方治理的核心部分,只有構(gòu)建民主、科學(xué)、合理的權(quán)力機構(gòu),才能實施有效的治理,才能建設(shè)服務(wù)型政府。首先,鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力的產(chǎn)生要從過去的自上而下,改為自下而上,讓農(nóng)民群眾有更多的知情權(quán)、選擇權(quán)、決定權(quán);其次,鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力的運用必須依法行政,規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為。

從橫向分析,后農(nóng)業(yè)稅時代鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理應(yīng)該強調(diào)政府與社會的合作,強調(diào)自上而下的管理和自下而上的參與的結(jié)合,強調(diào)管理主體的多樣性。在管理的性質(zhì)上強調(diào)政府對公民的服務(wù),在管理技術(shù)上強調(diào)引入市場機制,從而建立起政府、市場、社會三維框架下的多元治理體制。我們認為,在可預(yù)見的未來,我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府多元治理的構(gòu)成,必須強調(diào)政府的主導(dǎo)地位和作用,在此基礎(chǔ)上,充分發(fā)揮農(nóng)村社會中間組織的橋梁紐帶作用,充分尊重農(nóng)民的自主管理和民主參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會事務(wù)的權(quán)利,分清政府應(yīng)當承擔(dān)和做些什么事。具體說來:1.強調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主導(dǎo)地位和引導(dǎo)作用,這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為一級政府機構(gòu)存在的理由;2.完善農(nóng)村中間組織和社會化服務(wù)體系,將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府讓渡出來的一些社會事務(wù)承擔(dān)起來,將城市文明導(dǎo)入鄉(xiāng)村社會,在政府與農(nóng)民之間、農(nóng)民與市場之間發(fā)揮社會的橋梁紐帶作用,為農(nóng)民的生產(chǎn)生活服務(wù);3.倡導(dǎo)農(nóng)民參與鄉(xiāng)村公共事務(wù)和自主管理的積極性,激發(fā)他們的創(chuàng)造性。服務(wù)型政府的構(gòu)建最終取決于農(nóng)民的自主和覺悟,只有充分發(fā)揮農(nóng)民的主體作用,尊重農(nóng)民的權(quán)益,尊重農(nóng)民的政治參與和自我管理,尊重農(nóng)民的自主經(jīng)營權(quán),也只有政府通過各項政策引導(dǎo),讓近9億農(nóng)民獲得更多社會資源,鼓勵、引導(dǎo)和支持農(nóng)村、農(nóng)民建立各類社會經(jīng)濟組織和行會,擴大它們的生存空間,讓農(nóng)民為自己的事情做主,充分發(fā)揮社會各界的力量,政府才能真正為農(nóng)村、農(nóng)民、農(nóng)業(yè)服務(wù)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理論文:鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理制度完善路徑

一、完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制是當前鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的迫切需要

改革開放三十年多年來,我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟體制經(jīng)歷了三次重大變革,及時次變革是在80年代初,它將由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)代替,逐漸施行集體所有制,促進了鄉(xiāng)鎮(zhèn)商品經(jīng)濟的發(fā)展;第二次變革是在及時次變革的5年后,大約是在1985年后,基本建立了新的集體經(jīng)濟組織形式,確立了家庭聯(lián)合生產(chǎn)的承包責(zé)任制,基本能夠確保每家每戶資金、人力和物力的充分發(fā)揮,能夠引導(dǎo)農(nóng)戶聯(lián)合發(fā)展,共同參與社會生產(chǎn)和市場競爭;第三次變革是在第二次變革的四年后,即1989年后至今,建立了明確的產(chǎn)權(quán)制度和集體所有、共同發(fā)展的合作制,較好解決了產(chǎn)權(quán)歸屬和如何組織等問題。當前,我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府急需解決“進一步推進農(nóng)村股份合作制,建立強有力的行政管理體制”的重大問題。

近年來,我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)以及它的格局發(fā)生了實質(zhì)性的變化,尤其一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)開辦企業(yè),而且辦得有聲有色,幾乎成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟的主體。如我國廣東省的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的總收入已超出一千億元,大約是鄉(xiāng)鎮(zhèn)總產(chǎn)值的60%。要使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)能夠快速發(fā)展,就得保障企業(yè)受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力機構(gòu)的扶持,切實得到政權(quán)機構(gòu)的服務(wù)。那么為保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)能夠更快更好的發(fā)展,促使其走向大城市,甚至走向世界,那自然就得完善我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制。

進入新世紀以來,我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)在經(jīng)營也發(fā)生了巨大的變化。隨著科技進步、農(nóng)業(yè)技術(shù)的提高,越來越多的由農(nóng)民自主創(chuàng)辦的專業(yè)技術(shù)協(xié)會產(chǎn)生了。這些技術(shù)協(xié)會以科技為導(dǎo)向,以各個院系、科研機構(gòu)以及科技學(xué)會為支柱,以科技人員、農(nóng)民技術(shù)員為領(lǐng)頭人,有力推動了鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級轉(zhuǎn)型。我國農(nóng)民根據(jù)市場發(fā)展的需求,借助商品的生產(chǎn)與銷售,創(chuàng)辦了多形式、多層次的社會服務(wù)組織,使科技、資金和資源等多方面的生產(chǎn)要素得到了充分利用。同時,由于商品經(jīng)濟在發(fā)展中不斷進步,很多農(nóng)業(yè)協(xié)會都進行了跨地區(qū)、跨行業(yè)的重組,逐漸實現(xiàn)了聯(lián)合發(fā)展。這也需要完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制,借以不斷滿足行業(yè)的發(fā)展管理需要,更好地促進經(jīng)濟的發(fā)展。

從以上幾點,我們可以看出:隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟社會的發(fā)展,鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政管理職能以及管理方式都連帶著發(fā)生了根本性的變化。之前,我們的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)基本是按照計劃經(jīng)濟模式設(shè)置的,在管理經(jīng)濟時通常采用行政命令和指令性計劃。后來,計劃經(jīng)濟基本被市場經(jīng)濟取代了,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)管理職能和管理手段也發(fā)生了實質(zhì)性的變化,綜合利用了經(jīng)濟、法律、行政和教育等手段,行政命令和指令性計劃大大減少。但是,隨著網(wǎng)絡(luò)向農(nóng)村的逐漸普及、城鄉(xiāng)一體化進程的明顯加速、社會中介和服務(wù)組織的不斷發(fā)育及文化經(jīng)濟一體化的迅速推進,目前的行政管理體制又出現(xiàn)了許多不適應(yīng)的情況,亟待進步一完善。

二、當前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制存在的問題

鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制是國家體制的一個組成部分,其核心是權(quán)利與職能,其表現(xiàn)形式是組織結(jié)構(gòu)。基于此認識,對照當前網(wǎng)絡(luò)向農(nóng)村的逐漸普及、城鄉(xiāng)一體化進程的明顯加速、社會中介和服務(wù)組織的不斷發(fā)育及文化經(jīng)濟一體化的迅速推進的形勢,發(fā)現(xiàn)我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制盡管在不斷改革、完善,但仍不能鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟社會發(fā)展的需要,存在諸多問題。其中,既有一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制普遍存在的問題,也有經(jīng)濟發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制存在的獨特問題。

(一)一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制普遍存在的問題

1.分工不明,責(zé)任不清,難以調(diào)動職員工作積極性、承擔(dān)職責(zé)和協(xié)調(diào)配合

我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管轄的區(qū)域比較廣泛,但對其管理的只是縣級政府,這就不能建立完善的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機構(gòu),不能促使責(zé)任、權(quán)利的統(tǒng)一管理。因為不曾建立有效的管理制度,機構(gòu)比較臃腫,機構(gòu)人員不能很好地服務(wù)人民、貢獻社會,不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干部基本都是在混日子。由于不能界定各項職責(zé)功能,部分事業(yè)單位總是依靠業(yè)務(wù)主管部門行事,財政撥款基本成為經(jīng)費的來源,主管部門也承擔(dān)著其人員管理職能。這些情況導(dǎo)致了相當多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、職員、機關(guān)缺乏競爭和服務(wù)意識,不能承擔(dān)起相應(yīng)的民事責(zé)任以及法律責(zé)任。

2.財政體制不完善,鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)負擔(dān)沉重

我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有很大的債務(wù)負擔(dān),我國2010年,鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政負債總額達到兩千多億,全國總共有五萬多個鄉(xiāng)鎮(zhèn),它們平均負債400萬元。這些債務(wù)往往來源于銀行、其他金融機構(gòu)、個人企業(yè)和個體工商戶的貸款。導(dǎo)致債務(wù)負擔(dān)沉重,一方面是由于單位在招人時,不是從超額編制單位選進人才,而是從下級機關(guān)招人,或是進行公開招考,造成缺編單位逐漸滿編,并不解決超編單位現(xiàn)象,財政供養(yǎng)的人在不斷地增加;另一方面,是由于財政不能滿足財政人員的供養(yǎng),財政體制也不完善。我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在償還債務(wù)時主要是通過向人民群眾收取費用,但是由于改革的推進,向人民收取費用得到限制,一些收費被取消,使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政收入缺乏穩(wěn)定的來源,償債能力降低,鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)負擔(dān)自然更加沉重。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能認識不清

當前,很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部都不清楚鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)該履行什么樣的職能,不知如何推動農(nóng)村經(jīng)濟的健康快速發(fā)展 ,不知如何促進農(nóng)民生活水平的進一步提高。很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只注重政府的轉(zhuǎn)型,并不注重當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展。另外,一些政府在行政管理方面不考慮長遠利益,只注重當前的利益。總之,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只會完成做好上面下達的任務(wù)、指示,不懂得進行發(fā)展和規(guī)劃,不能夠正確履行其職能。

(二)經(jīng)濟發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制存在的獨特問題

1.政府管理權(quán)與執(zhí)行權(quán)不能夠很好融合

在已有的行政管理體制中,表面上鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是一級政府,實際上在設(shè)置管理職能時不能夠到位,并不能滿足發(fā)展需要,其中缺少很多元素。如,鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展需要的“城建、環(huán)保、治安、節(jié)能、消防、衛(wèi)生防疫”等職能,基層政府普遍缺少,又缺少行政許可權(quán)、處罰權(quán)和強制權(quán)。當出現(xiàn)上述違建、食品衛(wèi)生等問題,作為一級政府的鎮(zhèn)政府并沒有權(quán)力去查處,只能通報上一級主管部門,由其派人來調(diào)查處理。往往在向上級部門匯報時,程序比較繁瑣,它需經(jīng)過審批才能下達命令、實施解決方案,工作效率非常低下,會嚴重延誤很多事情的處理、很多事情的解決。由于經(jīng)濟發(fā)達,外來人口必然會增加,從而對該鎮(zhèn)的公共設(shè)施與衛(wèi)生、醫(yī)療機構(gòu)、教育水平、社會保障與治安以及環(huán)境保護方面就提出了更高的要求。而當前,經(jīng)濟發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社會治安還不是很完善,公共服務(wù)與社會管理能力也存有不足,經(jīng)濟發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政管理能力嚴重被制約著。

2.機構(gòu)編制不能滿足管理對象的需求

經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)的機構(gòu)編制基本是由縣里統(tǒng)一發(fā)配的,鄉(xiāng)鎮(zhèn)并不能自行調(diào)整,不具備自主權(quán)。縣政府在確定發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)的編制數(shù)時,并不考慮外來人口的增加,只按本地的戶籍人口數(shù)確定,而往往外來居住人口要多于當?shù)氐谋炯丝凇＿@使得發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政管理人員不能夠滿足當?shù)匕l(fā)展需求,不能夠完成制定的管理目標,但是他們又想完成任務(wù),苦于人力不足,就只好聘用臨時雇員。這種方法治標不治本,不能從根本上解決問題。當前,我國珠三角的有些鄉(xiāng)鎮(zhèn),編制數(shù)額嚴重不足,不能適應(yīng)當前急速發(fā)展的經(jīng)濟需求,不能完成制定的管理任務(wù)。受固定編制額的影響,目前好多經(jīng)濟發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公務(wù)員升遷機會渺茫,總停留在原位,處于進退兩難境地。長此以往,這些在政府機關(guān)的工作人員厭倦了這樣的生活,沒有更好的發(fā)展空間,就接二連三地跳槽,去尋求更好的發(fā)展機會,致使人才在不斷流失,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府競爭力難以提高,甚至下降。

3.財稅體制不完善

雖然我國建立了以分稅制為框架的財稅制度,但其只在縣級以上部門執(zhí)行,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府施行的財政體制是統(tǒng)一收取統(tǒng)一支出。有許多發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政收入已達到幾十億甚至更多上百億,但是有90%的財政收入都得交到縣級政府,回到鎮(zhèn)里的只是少數(shù)。如,2006年,紹興縣錢清鎮(zhèn)上繳稅收近5個億,但回到鎮(zhèn)里的卻只有6000萬元。2007年,嘉善縣姚莊鎮(zhèn)上繳稅收2個億,回到鎮(zhèn)里也只有1000多萬元。這對發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)極不公平。

4.規(guī)劃建設(shè)還不,相對較落后

當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)劃建設(shè)管理是由縣級以上地方人民政府審批和監(jiān)督管理的,由于經(jīng)濟發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)劃建設(shè)項目比較多,還比較復(fù)雜,造成了經(jīng)濟發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)不能定位,難以實施操控,不能適應(yīng)社會經(jīng)濟的發(fā)展水平。經(jīng)濟發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)在規(guī)劃建設(shè)中,有的規(guī)劃水平不是很高;有的只停留在整體上,并不作細分;還有的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃不聯(lián)合實際,不能保障產(chǎn)業(yè)有效發(fā)展;甚至有的規(guī)劃根本不具備科學(xué)性與嚴謹性。這些都嚴重制約了經(jīng)濟發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)健康、科學(xué)、合理、快速的發(fā)展。三、完善我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的路徑

(一)完善一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的路徑

及時,詳細了解和認識鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府在國家行政體系中的作用與地位。中國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)不但是國家的最基層政治權(quán)力中心,還是保障農(nóng)民各種需要的經(jīng)濟文化中心和社區(qū)服務(wù)中心。在前對我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制進行完善時,最主要的是要將行政權(quán)力劃分開,規(guī)范到一個合理的空間,將國家、社會和農(nóng)民緊密聯(lián)系起來,促使它們緊密聯(lián)系,密切合作。值得注意的是,在完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制時,要確保有完整的行政領(lǐng)域,有適度的人口規(guī)模,具備有序的管理層,能夠進行科學(xué)的職能定位,并設(shè)置有合理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)。只有這樣,才能促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制切實得到完善。

第二,堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)方針,了解黨對農(nóng)村工作的重要意義,堅持依法審批,積極推動與完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的審批制度,讓其能夠適應(yīng)社會主義經(jīng)濟的發(fā)展,推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的完善。另外,鄉(xiāng)鎮(zhèn)要減少稅收負擔(dān),對于那些違規(guī)條款要堅決廢除,對于阻礙市場開放的審批制度要徹底撤除。企業(yè)、市場和社會中介能夠解決的事情,就要讓他們自行解決,政府部門要懂得適當?shù)姆攀帧?

第三,更新鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政管理職能,建設(shè)服務(wù)型政府,隨著經(jīng)濟社會發(fā)展而不斷地轉(zhuǎn)換鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能,將全心全意為人民服務(wù)的宗旨落到實處。

第四,加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的規(guī)劃。當?shù)卣M行經(jīng)濟調(diào)節(jié)時,有賴于政府職能能夠合理被規(guī)劃,各級政府要制定合理規(guī)劃,并將規(guī)劃切實落實。

第五,改進經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能,要尋求合理的經(jīng)濟管理方式,充分運用經(jīng)濟手段和法律手段對鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟進行宏觀調(diào)控,促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟快速健康的發(fā)展。

第六,做好社會公共服務(wù)職能,加強社會服務(wù)和公共管理,全身心地投入到社會事業(yè)的發(fā)展 上,充分發(fā)揮政府在社會公共服務(wù)中的作用,科學(xué)配置社會資源,利用公共服務(wù)設(shè)施,擴大服務(wù)范圍,建立服務(wù)網(wǎng),加強社會服務(wù)功能,推進城鄉(xiāng)教育,衛(wèi)生,文化的發(fā)展。

第七,履行市場監(jiān)管職能,遵循市場經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律,對市場經(jīng)濟進行監(jiān)督管理,維護市場秩序,建立公平、公開、公正的市場經(jīng)濟環(huán)境。第八,對政府中介組織進行完善組合,確保各政府部門職責(zé)明確,分工合理,明確各級政府部門的職責(zé)重點,劃分好上下級關(guān)系。同時要建立行政處罰條例,為解決執(zhí)法不公的行為事件作懲罰依據(jù)。

(二)完善經(jīng)濟發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的路徑

及時,綜合考慮多方面因素進行統(tǒng)籌規(guī)劃。對于當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)的人口規(guī)模、經(jīng)濟規(guī)模及財政預(yù)算等因素,都要得到考慮,可以逐漸劃分出經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)、比較發(fā)達的鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至農(nóng)村中心鎮(zhèn),分別實施完善辦法。我們可以對那些在大城市周邊的發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌管理,因為這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟規(guī)模相對比較大,外來常住人口以及當?shù)刈∶褚草^多。另外,我們還可以考慮撤銷鎮(zhèn)建制,賦予其相當縣級的職能,設(shè)置合理的綜合部門。

第二,加強政府職能改變,采用比較靈活的人事編制管理。對經(jīng)濟發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、規(guī)劃建設(shè)項目投資、安全生產(chǎn)和環(huán)境保護等方面的職能,要加以強化,以此加強農(nóng)村科技、信息、就業(yè)和社會保障工作,提高公共文化、公共醫(yī)療衛(wèi)生等方面的公共服務(wù)職能。積極推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位完善,轉(zhuǎn)變財政投入方式,保障政府職能的不斷完善。

第三,建立完善的財稅體制制度。要按照分稅制的要求,堅持因地制宜的原則,逐步建立完善的經(jīng)濟發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政體制制度。在立完善財政制度時,要充分考慮外來人口負擔(dān)、日趨增長的人口造成治安與公共服務(wù)的相關(guān)問題,盡可能地減少經(jīng)濟發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財稅負擔(dān)。例如,可向經(jīng)濟發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)少收取些稅費和土地出讓金。當經(jīng)濟發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏某種產(chǎn)業(yè)時,政府要給以一定的幫助,如資金贊助。還要支持經(jīng)濟發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)加大投資體制改革力度,鼓勵他們建立城鎮(zhèn)建設(shè)投資公司。

第四,加強經(jīng)濟發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)劃建設(shè)。要切實弄清我國縣政府的職權(quán)現(xiàn)狀,加快規(guī)劃體制改革,推進發(fā)展、城市和土地的規(guī)劃,將縣與鄉(xiāng)相聯(lián)系,促使兩者相互合作。積極探索按功能區(qū)劃分的規(guī)劃方法,創(chuàng)新行政管理體制。

(三)完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的案例分析

抓住典型,可以快捷地把握全局。當前有不少經(jīng)濟發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)在實踐中積極尋求的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制,如廣東、浙江等地區(qū),他們結(jié)合自身實際情況,不斷探索完善行政管理體制。廣東省近幾年,一直在加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革,簡化政權(quán),加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展,簡稱“簡政強政”。去年廣東省出臺了《關(guān)于簡政強政事權(quán)改革的指導(dǎo)意見》,它的大概內(nèi)容是:將全省所有的鎮(zhèn)進行重新劃分,突出不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能重點。對于規(guī)模相對較大的發(fā)達鎮(zhèn),加強它們的市場監(jiān)督管理,確保生產(chǎn)過程中的安全,加強環(huán)境保護,并加強社會治安管理。他們還擴大鎮(zhèn)級管理權(quán)限,調(diào)整理清交錯復(fù)雜的權(quán)責(zé)關(guān)系,并加強對行政編制配備的完善。浙江省是將經(jīng)濟發(fā)達中心鎮(zhèn)逐漸發(fā)展為小城市,2007年他們出臺了《關(guān)于加快推進中心鎮(zhèn)培育工程的若干意見》,它的整合思路是:從全省1200多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中選出141個中心鎮(zhèn),對這141個中心鎮(zhèn)進行援助,放置更多的財政、土地和投資項目。另外,也對中心鎮(zhèn)的科技、信息進行強化,并提高公共服務(wù)功能。例如浙江的紹興縣的建設(shè)、發(fā)改、經(jīng)貿(mào)、商貿(mào)等部門,都被下放到縣級以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn),如楊汛橋鎮(zhèn)、錢清鎮(zhèn)等。他們之間簽訂委托協(xié)議書,委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)職權(quán)。目前,他們已完成一定的指標,培育出一批現(xiàn)代化中小城市,其中鎮(zhèn)區(qū)人口達10萬的鄉(xiāng)鎮(zhèn)就有40個,5萬左右的多達60個。

四、總結(jié)

總之,我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制還不夠完善,還不夠合理,需要做進一步的完善。在完善過程中,我們要做到依法行政,利用法律來約束和管理我們行政管理部門,促進我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的法制化。要加強行政管理部門職能的轉(zhuǎn)化,爭取構(gòu)建一個和諧、統(tǒng)一,能夠有序競爭的市場經(jīng)濟體系。要建立健全行政管理監(jiān)督體系,加大監(jiān)督力度。另外,還要完善行政立法程序,嚴格參照程序執(zhí)行相應(yīng)職責(zé)和權(quán)力。

在加強行政管理職能轉(zhuǎn)變時,我們可以對行政管理方式進行改革,建立健全合理的科學(xué)決策機制,可以促進政府信息的公開。,我們還可以建立一支強大的公務(wù)員隊伍,要求他們能夠有效應(yīng)對行政管理體制改革所面臨的挑戰(zhàn)。

最終,我們要建立健全行政管理體制,加快行政管理體制完善,建設(shè)服務(wù)型政府。“落實科學(xué)發(fā)展觀,實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展,建設(shè)社會主義現(xiàn)代化社會,完善社會主義市場經(jīng)濟體制”的關(guān)鍵是加快行政管理體制的建設(shè)和改革。建立且完善我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制也是我們黨“立黨為公、執(zhí)政為民”的本質(zhì)要求

鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理論文:重心下移零距離服務(wù)群眾尋求鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與服務(wù)的有效實現(xiàn)形式

近年來，北房鎮(zhèn)按照“高效、透明、精簡、廉潔”原則，按照構(gòu)建服務(wù)型政府的要求，行政管理體制改革已實現(xiàn)了從外在到內(nèi)涵的兩次變革，成效是多方面而且顯著的。但改革的最終目的應(yīng)該是有效發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級黨委、政府在地區(qū)各項事業(yè)發(fā)展中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，實現(xiàn)地區(qū)科學(xué)發(fā)展、和諧發(fā)展。檢驗改革成果應(yīng)該在村級各項事業(yè)發(fā)展和老百姓的認可程度的層面上進行，但從目前的實際效果看，差距仍很大。黨的十七大報告提出“深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，加強基層政權(quán)建設(shè)……實現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動”，指明了鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府改革的方向。北房鎮(zhèn)遵循這一指導(dǎo)思想，探索、推行了村級工作督導(dǎo)制度，開始零距離、面對面服務(wù)群眾，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作重心向村級轉(zhuǎn)移，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與服務(wù)找到了有效的實現(xiàn)形式。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與服務(wù)體制存在的問題

我們認為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與服務(wù)體制存在以下問題：

（一）未能很好地實現(xiàn)鎮(zhèn)對村、群眾的無縫隙管理和服務(wù)。目前由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部行政管理體系不健全，未能很好地實現(xiàn)鎮(zhèn)對村的無縫隙管理和服務(wù)。主要表現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部不能很好地把握改革中農(nóng)民思想觀念、行為方式、利益訴求等發(fā)生的重大變化，在工作方式上仍因循傳統(tǒng)，方法簡單，“有人沒事干、有事沒人干”，躲避矛盾，回避矛盾，不是從根本上去預(yù)防矛盾，而是“小事拖大、大事拖炸”，最終頻于應(yīng)付，工作被動造成政府公信度下降，影響了黨和政府的形象。可以說，現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)干部身在農(nóng)村，但是相當一部分同志已經(jīng)不了解農(nóng)村、不適應(yīng)新時期農(nóng)村工作。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與服務(wù)的延伸末端運轉(zhuǎn)不順暢。村級組織承擔(dān)著政府管理與決策的具體實施職能，屬“神經(jīng)末端”。但是由于受村級領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任心、管理水平、執(zhí)政能力的限制，村級工作運轉(zhuǎn)不規(guī)范、不順暢。主要表現(xiàn)在上級出臺的好政策在村級沒有體現(xiàn)或得不到貫徹，未惠及百姓，形成上下脫節(jié)的現(xiàn)象，造成群眾“莫名”的怨氣，滿意度低，更為重要的是貽誤了大好的發(fā)展時機。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府工作重心出現(xiàn)了偏差。中央、市、區(qū)各級政策需鄉(xiāng)鎮(zhèn)貫徹執(zhí)行，區(qū)級各部門工作任務(wù)需鄉(xiāng)鎮(zhèn)落實，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說，可以說是“上有千條線，下面一根針”。在問責(zé)制度的構(gòu)架下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府的工作重心自覺或不自覺地偏移到了對“上”的應(yīng)付上，而疏忽了最直接的服務(wù)對象，導(dǎo)致工作重心向上偏而不是向下轉(zhuǎn)移，對上對下負責(zé)的一致性有些失衡。

二、建立村級工作督導(dǎo)制度的主要做法

為解決政府與百姓脫節(jié)的問題，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無間隙、零距離服務(wù)，我們進行了初步探索，推行了村級工作督導(dǎo)制度。成立了68名機關(guān)干部組成的17個村級工作督導(dǎo)組、鎮(zhèn)級領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室、督查室，明確了維護村級社會穩(wěn)定、促進村級經(jīng)濟發(fā)展、強化村級黨組織建設(shè)、推動基層民主建設(shè)和確保政策政令暢通等7項工作職責(zé)，實行了周四村級工作日、工作日志、雙月匯報例會、半年述職等4項制度，建立了工作考評、百分考核、評優(yōu)獎勵等保障機制。

（一）建立了四項制度。一是周四村級工作日制度。確定每周四為督導(dǎo)組村級工作日，督導(dǎo)組全體成員在所督導(dǎo)村辦公24小時，與村干部一起研究工作，接待群眾反映問題。在村內(nèi)能夠現(xiàn)場解決的問題，要就地解決；反映的問題需要鎮(zhèn)里其他部門協(xié)調(diào)解決的，要在短時間內(nèi)予以協(xié)調(diào)解決，并及時向群眾反饋；反映的問題屬于政策或歷史遺留問題，暫時沒有條件解決或經(jīng)努力無法立刻解決的，要給群眾解釋清楚，做好政策宣傳和引導(dǎo)。可形象地概括為“下去一把抓、回來再分家”。二是工作日志制度。督導(dǎo)組將每周四到村工作情況進行完整記錄，重點反映開展了哪些工作，取得了哪些成效，還有什么問題，怎樣解決這些問題等，周五交到督導(dǎo)辦公室，主任要認真調(diào)閱，并將當日情況匯總，以書面形式報書記、鎮(zhèn)長，重大問題及時集體研究解決。三是雙月匯報例會制度。每兩月召開一次督導(dǎo)工作匯報會，定于每兩月一個星期五，由黨委組織，全體督導(dǎo)組成員參加，由及時責(zé)任人作督導(dǎo)工作總結(jié)匯報，要形成書面總結(jié)匯報材料報督導(dǎo)工作辦公室。四是半年述職制度。鎮(zhèn)黨委每半年召開一次村級工作督導(dǎo)述職會，述職會由全體督導(dǎo)工作組成員及各村書記、主任、副書記參加，以督導(dǎo)組為單位，由督導(dǎo)組組長對本組半年督導(dǎo)工作進行述職。辦公室每半年推薦二至三名先進典型進行經(jīng)驗介紹。

（二）明確了七項工作職責(zé)。一是維護村級社會穩(wěn)定。村級工作督導(dǎo)組對村級社會穩(wěn)定工作要有較強的前瞻性，隨時掌握所督導(dǎo)村的社情民情；入村辦公及時發(fā)現(xiàn)各類不穩(wěn)定因素，積極協(xié)調(diào)化解矛盾，靠前指揮，主動接待，并參與處理本村的信訪與上訪，保持村內(nèi)穩(wěn)定。二是促進村級經(jīng)濟發(fā)展。督導(dǎo)組要圍繞全鎮(zhèn)總體發(fā)展思路，幫助指導(dǎo)各村制定出符合本村的長期發(fā)展

規(guī)劃和年度村經(jīng)濟發(fā)展計劃；為村級招商引資、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)民就業(yè)等工作提供信息，出謀劃策，實現(xiàn)村經(jīng)濟快速發(fā)展，農(nóng)民穩(wěn)定增收。三是加強村級班子建設(shè)。督導(dǎo)組必須參加村“兩委”聯(lián)席會、黨員會和村民代表會，幫助分析村內(nèi)問題，提出解決建議和意見；督促村干部按照村級管理各項制度開展村內(nèi)工作，按照村干部管理制度規(guī)范村干部行為；及時發(fā)現(xiàn)和消除班子成員中的不和諧因素，幫助溝通解決，維護村級班子的團結(jié)和穩(wěn)定。四是強化村級黨組織建設(shè)。督導(dǎo)組必須督促指導(dǎo)各村黨組織開展“五好支部”創(chuàng)建活動，切實提高黨員素質(zhì)和基層黨組織工作水平；指導(dǎo)各村制定村級黨組織創(chuàng)建工作計劃，督促各支部抓好落實“四民”活動、無職務(wù)黨員設(shè)崗定責(zé)、黨員保障制等活動載體；處級領(lǐng)導(dǎo)每季度為黨員上一次黨課；幫助、指導(dǎo)各支部做好創(chuàng)建迎檢、整改等工作。五是推動基層民主建設(shè)。指導(dǎo)村級按照“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”的要求搞好村民自治；負責(zé)檢查村務(wù)公開和民主理財情況；嚴格按村級重大決策事項“八步工作法”決策程序，避免村級決策失誤；指導(dǎo)各村1月20日、7月20日民主日活動的開展。六是推進社會事業(yè)發(fā)展。指導(dǎo)各村做好環(huán)境整治、文藝演出、衛(wèi)生防病等各項公益事業(yè)；及時宣傳和推動農(nóng)民養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等社會保障事業(yè)；支持、幫助村級落實好救災(zāi)、救濟、低保等各項民生政策。七是確保政策政令暢通。積極宣傳黨在農(nóng)村的路線、方針、政策和法規(guī)，宣傳黨委、政府的相關(guān)決策；幫助村干部協(xié)調(diào)好村級與黨委、政府及各主管科室的工作關(guān)系，共同促進工作開展；及時把黨委、政府的各項決策、決定傳達到村，保障上情下達，政令暢通；監(jiān)督村干部貫徹落實黨委、政府所部署的各項工作任務(wù)，及時糾正工作中存在的不足，確保各項工作有序推進。（三）確立了考評、獎勵機制。督導(dǎo)組工作成績在三個層面內(nèi)進行考評：一是所督導(dǎo)村年度三個文明“雙百”考核；二是圍繞督導(dǎo)工作述職，考評“七項工作職責(zé)”完成情況；三是由鎮(zhèn)督導(dǎo)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，考評各督導(dǎo)組成員年度內(nèi)的思想作風(fēng)、責(zé)任意識、工作成效等。鎮(zhèn)黨委根據(jù)村級工作督導(dǎo)組、督導(dǎo)組成員的工作績效，研究、調(diào)整充實督導(dǎo)組成員隊伍。在機關(guān)年度評優(yōu)、獎勵上，在同等條件下督導(dǎo)組成員優(yōu)先考慮，同時將考核結(jié)果作為干部使用的重要依據(jù)之一。

三、建立村級工作督導(dǎo)制度取得的初步成效

（一）深化充實行政體制改革內(nèi)容，使政府行政方式發(fā)生了歷史性變革。村級工作督導(dǎo)制度是北房鎮(zhèn)行政體制改革不斷深化的需要。推行村級工作督導(dǎo)制度，鎮(zhèn)機關(guān)干部固定每周四在村辦公，一年在村辦公時間達52天，占工作時間1/5以上。這樣零距離、面對面、主動式、多方位的服務(wù)是在服務(wù)方式、服務(wù)手段、服務(wù)內(nèi)容上的制度創(chuàng)新，是以往所沒有的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作重心下移，機關(guān)干部零距離的貼近老百姓，使得政策更貫通、信息更暢通，進一步拉近了黨委、政府和群眾的距離，“實現(xiàn)了政府行政管理與基層群眾自治的有效銜接和良性互動”，是深刻落實黨的十七大精神的重要舉措，也是政府行政體制改革的一項突破，具有歷史意義。

（二）有利于培養(yǎng)一支真正適應(yīng)新時期、新農(nóng)村建設(shè)要求的機關(guān)干部隊伍，實現(xiàn)作風(fēng)的真正改進。大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)干部入村局限于自身的工作領(lǐng)域或個別的工作任務(wù)，并且隨著越來越多的大學(xué)畢業(yè)生到農(nóng)村工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)干部有逐漸脫離農(nóng)村實際的趨勢。推行村級工作督導(dǎo)制度，固定的工作時間、明確的工作目標、可行的考核方式，是鎮(zhèn)鄉(xiāng)機關(guān)干部進一步熟悉鎮(zhèn)情村情、知悉民愿民意的重要渠道，能夠進一步轉(zhuǎn)變機關(guān)干部深入基層的工作作風(fēng)。通過這種有效的工作機制把大家規(guī)范到農(nóng)村工作中來，適應(yīng)農(nóng)村形勢所發(fā)生的變化，真正承擔(dān)起政府工作應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。

（三）規(guī)范了現(xiàn)有村級班子工作，發(fā)現(xiàn)并培養(yǎng)了一大批農(nóng)村人才。隨著村級民主政治的推進，一定程度上導(dǎo)致了當前農(nóng)村工作的松散。特別是換屆之后，村級班子參差不齊。村級工作督導(dǎo)制度的出臺，強調(diào)通過我們的工作帶動，使村干部工作更加規(guī)范，提高村級班子的工作水平。同時通過近距離的接觸，有利于發(fā)現(xiàn)有潛力、有能力的人才，通過重點培養(yǎng)，建立起一支相對穩(wěn)定、能力素質(zhì)高的村級管理后備人才隊伍和專業(yè)人才隊伍，進一步強化鎮(zhèn)黨委對村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)以及政府對村委會的指導(dǎo)職能。

（四）進一步完善了“五級矛盾調(diào)處網(wǎng)絡(luò)”，提升地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的軟實力。推行村級工作督導(dǎo)制度，將在區(qū)、鎮(zhèn)矛盾調(diào)處中心基礎(chǔ)上，進一步發(fā)揮村級工作站、調(diào)解工作組、調(diào)解員的作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)干部每周固定時間入村辦公，接待群眾，處理問題，使一些原本復(fù)雜的問題得到了及時處理，通過介入前置的手段有效解決了老百姓越級訪、集體訪等問題，真正實現(xiàn)矛盾化解在最基層。在村級工作督導(dǎo)組的幫助下，安各莊村原任與現(xiàn)任班子消除了隔閡，使經(jīng)濟合作社手續(xù)得到了順利移交；妥善解決了小羅山村村主任兼村助理會計問題，選定了新的助理會計。因此，村級工作督導(dǎo)制度有利于維護地區(qū)穩(wěn)定、營造和諧氛圍，提升地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展軟實力，也是服務(wù)20__年北京奧運，有效保障平安奧運的現(xiàn)實需要。

由于上述做法實施時間還不是很長，成熟性還不能確定，但我們認為方向是正確的，需要不斷完善修正，同時這也僅是開端。依循成熟程度，下一步，我們將不斷充實其行政管理與服務(wù)職能，由督導(dǎo)組升級為政府下設(shè)的工作站點，使其固化為鎮(zhèn)機關(guān)工作模式之一，實現(xiàn)“履職充分不越位、上下貫通無死結(jié)”的聯(lián)動工作機制，為地區(qū)發(fā)展提供組織保障。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理論文:論鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與村民自治的良性互動

實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與村民自治的良性互動是新時期推動村民自治深入發(fā)展的重要舉措。從過程來看,盡管不同階段有不同解讀,但是由國家權(quán)力與農(nóng)民民主良性互動到鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與村民自治的良性互動,一共經(jīng)歷了四個不同時期。在既有學(xué)術(shù)研究以及實踐探索的基礎(chǔ)上,文章認為,今后應(yīng)從完善責(zé)任制度,健全糾錯機制, 明確鄉(xiāng)村之間的指導(dǎo)及協(xié)助內(nèi)容,增加行政行為的民主性等方面促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與村民自治的互動和銜接。

國家權(quán)力與農(nóng)民民主良性互動的政治解讀行政管理與村民自治的良性互動從更加廣泛的角度看就是國家權(quán)力與農(nóng)民民主的銜接問題。對于什么是國家權(quán)力與農(nóng)民民主的良性互動及其實現(xiàn)方式,不同時期有不同的解讀。

是從政權(quán)建立的角度認為,應(yīng)該依靠農(nóng)民獲得政權(quán),鞏固政權(quán),建立包/！/括廣泛村民在內(nèi)的人民主專政。“還政于民”是他認為可以跳出中國歷史上治亂繼替的周期率的好進路。有研究指出,1949年以后,較大規(guī)模地動員貧苦農(nóng)民群眾積極參與,仍然不過是中國共產(chǎn)黨重構(gòu)農(nóng)村社會的基本手段之一。自 1953年開始的合作化運動,盡管在實際運作中采取了各種強制性的手段,但在當時的各種政策文本中不僅規(guī)定采取自愿加入的原則,而且在合作社成立以后也強調(diào)堅持民主辦社的原則,以保障農(nóng)民參與民主管理的權(quán)力,從而實現(xiàn)國家管理與農(nóng)民民主良性互動。

在鄧小平的視野中,國家管理與農(nóng)民民主的良性互動體現(xiàn)在國家為農(nóng)民民主建設(shè)提供穩(wěn)定局面以及法制保障。在論述國家與農(nóng)村基層民主建設(shè)問題時,他指出, “在基層政權(quán)和基層社會生活中逐步實行人民的直接民主”主要方式是“要推動中國農(nóng)村的發(fā)展”“必須首先調(diào)動我國幾億農(nóng)民的社會主義積極性,必須在經(jīng)濟上充分關(guān)心他們的物質(zhì)利益,在政治上切實保障他們的民主權(quán)利。”同時強調(diào),“調(diào)動積極性是較大的民主,至于各種民主形式怎么搞法,要看實際情況。”“民主只能逐步地發(fā)展”

民主化“要一步一步地前進”“民主只能逐步地發(fā)展……必須在安定團結(jié)的條件下有領(lǐng)導(dǎo)、有秩序地進行。”“所謂有秩序,就是既大膽又慎重,要及時總結(jié)經(jīng)驗,穩(wěn)步前進。”“沒有一個安定團結(jié)的政治局面,就安不下心來搞建設(shè)。”

關(guān)于兩者關(guān)系的思想主要是建立村級民主管理制度以及改善黨群關(guān)系、干群關(guān)系。他認為:“農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題是關(guān)系改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)全局的首要問題。要“加強城鄉(xiāng)基層單位的民主建設(shè)”,“切實保障人民群眾依法管理國家事務(wù)、經(jīng)濟事務(wù)、社會事務(wù)的權(quán)利和其它民主權(quán)利。”

要“重點要抓好村級民主制度建設(shè),依法健全三項制度:一是村民委員會的直接選舉制度,讓農(nóng)民群眾選舉自己滿意的人管理村務(wù)。二是村民議事制度,村里的大事,都要經(jīng)村民大會或村民選出的代表討論,不能由少數(shù)人說了算。三是村務(wù)公開制度,凡是群眾關(guān)注的問題,都要定期向村民公開,接受群眾監(jiān)督。”就國家和農(nóng)民的關(guān)系而言,“各級黨委和政府要高度關(guān)注群眾反映強烈的熱點問題。

要形成一套解決社會矛盾的工作機制,做到早發(fā)現(xiàn)、早解決。”“要認清形勢,堅定信心,轉(zhuǎn)變作風(fēng),扎實工作,努力使各級干部的作風(fēng)有一個大的轉(zhuǎn)變,工作有一個新的氣象,黨群關(guān)系、干群關(guān)系有一個新的改善。”

21世紀以來,農(nóng)村改革輪廓日漸清晰,同時也出現(xiàn)較多具體問題。從國家行政體制改革與村民自治的實踐出發(fā),領(lǐng)導(dǎo)人對于國家管理與農(nóng)民民主關(guān)系的解讀有了進一步的具體化,即直接關(guān)注鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與村民自治的銜接與互動。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理論文:如何建立現(xiàn)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理機制

作者：未知 來源：網(wǎng)絡(luò) 更新：2014/12/31 欄目：國家行政管理論文 【熱點導(dǎo)讀】：政府創(chuàng)新與政府自覺 行政學(xué)研究什么 服務(wù)型政府的創(chuàng)建

文章來源

摘要:黨的十一屆三中全會以來,我國對農(nóng)村鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村管理體制進行了大的調(diào)整。由過去的”政社合一”的公社、生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)小隊高度集中的垂直管理體制改變?yōu)椤罢绶衷O(shè)”的鄉(xiāng)、村、組的相對獨立和集中的管理體制。改變了過去政企不分的狀況.自治權(quán)力在基層政權(quán)體系中的比重日益增加,農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)也得到了加強。隨著農(nóng)村改革的深化,社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步建立。農(nóng)村經(jīng)濟一體化要求日益突出。但目前我國實行的條塊分割、相互封閉的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村管理體制,客觀上制約了農(nóng)村大市場的統(tǒng)一管理和規(guī)劃,人國地阻礙了區(qū)域之間、鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間、村與村之間的橫向聯(lián)系和緊密協(xié)作,嚴重影響了農(nóng)村經(jīng)濟的協(xié)調(diào)、健康、迅速發(fā)展。因此,探討我國目前鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村管理體制中存在的問題,改革和完善鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村管理體制,以適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的要求.具有重要的意義。

關(guān)鍵詞:國家政權(quán)建設(shè) 鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革 鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治 基層政府建設(shè) 村民自治

一、我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的發(fā)展和存在的問題

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級“條條”與“塊塊”互相分割,政府利益與部門利益的沖突日益加劇。條塊分割的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政效率的要求不相適應(yīng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府.作為國家在農(nóng)村最基層的一級政權(quán),承擔(dān)著管理本地區(qū)、經(jīng)濟、文化和各項事務(wù)等繁重任務(wù)。繁重的任務(wù)客觀上要求行政的高效率運轉(zhuǎn)。但由于現(xiàn)行條塊分割的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的職能受到了嚴重的削弱。行政管理很難實現(xiàn)高效運作。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府的“事權(quán)”與“財權(quán)”嚴重失衡。解體后。鄉(xiāng)村兩級組織仍然承擔(dān)著舊體制遺留下來的公共服務(wù)職能。如興辦農(nóng)村、修建鄉(xiāng)村公路、優(yōu)待軍烈屬、供養(yǎng)五保老人、興辦農(nóng)林水基礎(chǔ)設(shè)施等等。此外,還有落實生育國策、征收農(nóng)業(yè)稅費和“三提五統(tǒng)”。調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和小城鎮(zhèn)、保護生態(tài)環(huán)境、維護社會治安、調(diào)節(jié)民事糾紛、組織防洪救災(zāi)、實施移風(fēng)易俗、舉辦民間文化娛樂活動等項工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級“小政府”與“大服務(wù)”“強政府”與“弱財政”長期并存的格局。造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)想方設(shè)法增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入,必然成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的及時要務(wù)。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級“黨政企不分”與“村民自治”之間的矛盾沖突和利益摩擦愈演愈烈。主要是黨、政、企之間的關(guān)系還沒有理順,有些地方黨政不分、政企不分的現(xiàn)象依然存在.少數(shù)地方鄉(xiāng)政府還沒有起到一級政權(quán)的作用。總的來看.鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為國家政權(quán)結(jié)構(gòu)中低的一級政權(quán)組織.仍未擺脫體制的影響,實際是黨政混合運作的一體性機構(gòu).具體表現(xiàn)在上下組織之間習(xí)慣于采取行政措施處理關(guān)系.習(xí)慣于直接指揮和控制,不善于運用各種杠桿和利益導(dǎo)向?qū)嵭虚g接、彈性控制,而且“村民自治也始終處于行政和財政雙重壓力下的‘緊約束’運行狀態(tài)。”這是我國新時期的農(nóng)民負擔(dān)不斷加重、社會秩序混亂、黨群干群關(guān)系日趨緊張的政治根源所在。

4.鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機構(gòu)缺少監(jiān)督系統(tǒng)。行政監(jiān)督是權(quán)力構(gòu)成的一個重要組成部分,是減少政府行政失誤,確保政府管理暢達,高效運行的必要環(huán)節(jié)。從某種程度上說,目前我國農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)中,卻缺少有效的行政監(jiān)督系統(tǒng)。一是國家行政監(jiān)督體系延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)了“斷層”。中央、省、地(市)、縣都設(shè)有政府的監(jiān)察機關(guān),負責(zé)對同級國家權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督,到鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府,卻沒有設(shè)置監(jiān)察機構(gòu)。二是缺乏自下而上的群眾監(jiān)督機制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要任務(wù)是貫徹執(zhí)行黨和國家的各項政策、指令和任務(wù)。但貫徹執(zhí)行的情況如何。必須接受人民群眾的監(jiān)督。人民是主人,干部是公仆,公仆必須接受主人的監(jiān)督。但由于耳前鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制中缺乏自下而上的群眾監(jiān)督,使主人對公仆的監(jiān)督難以落到實處。

二、如何建構(gòu)21世紀的現(xiàn)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制

1.應(yīng)當充分認識鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府在國家行政體系中所具有的重要地位與作用。在中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)既是國家最基層的政治權(quán)力中心,又是滿足農(nóng)民各種需要的經(jīng)濟文化中心和社區(qū)服務(wù)中心。當前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的實質(zhì)是把它所擁有的行政權(quán)力規(guī)范到合理的空間,逐步形成一種“國家、社會、農(nóng)民”三者良性互動、密切合作的關(guān)系。而其核心是解決過去在傳統(tǒng)計劃體制下所形成的“政黨政治”與“政府政治”互相交叉.“國家行政權(quán)”與“村民自治”互相滲透。“條條”與“塊塊”互相分割,“事權(quán)”與“財權(quán)”互相脫節(jié)等等一系列遺留問題。無論怎么改革,“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”作為一種地方基層行政建制.應(yīng)當保持其行政地域的完整性,人口規(guī)模的適度性。管理層級的有序性,職能定位的性,機構(gòu)設(shè)置的合理性,人員編制的法律約束性,政權(quán)名稱的固定性和運行程序的規(guī)范性。只有這樣,才能使之逐漸成為直接面向9億農(nóng)民的法制型、公共服務(wù)型政府。

2.堅持黨對農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)核心地位,不斷加強和改進黨的領(lǐng)導(dǎo)方式。多年來,我國農(nóng)村政治體制改革尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制改革遇到的最棘手問題是如何處理黨政關(guān)系。堅持黨對農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo),不斷鞏固和完善黨在農(nóng)村的 組織體系,是由中國的特殊國情決定的,是歷史的必然選擇,是不能輕易改變的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委是農(nóng)村各種組織的領(lǐng)導(dǎo)核心,是作好農(nóng)村各項工作的“前沿指揮部”,與鄉(xiāng)鎮(zhèn)其他各種組織是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。同時,實行村民自治,擴大農(nóng)村基層民主,也要在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下有步驟、有秩序地進行,充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。不斷改善鄉(xiāng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)方式和工作方法,重塑鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的”政府形象“,使之逐漸形成一種整合的、協(xié)調(diào)互動的社會政治力量,共同為建設(shè)社會主義新農(nóng)村而奮斗。

3.建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共財政制度和公共服務(wù)體系,建設(shè)精干高效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府。我國下一步的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革重點是.建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共財政制度和現(xiàn)代農(nóng)村公共服務(wù)體制及運行機制。同時,要按照在合理區(qū)分公益性和經(jīng)營性職能的塾礎(chǔ)上.整合現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所,強化公益性事業(yè)單位的公共服務(wù)功能.其經(jīng)費主要由縣級財政保障:逐步增強經(jīng)營性事業(yè)單位的自我發(fā)展能力。使其走向市場化經(jīng)營的軌道總之.我國建構(gòu)21世紀的現(xiàn)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理新體制,光靠中央和省級財政投入是不夠的,還需要進行政治體制改革的突破:光是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級改而豎立其上的政府機構(gòu)不改革.也難有實質(zhì)性的進展.還需要啟動市、縣政府體制改革。如果僅僅寄希望于”撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)、精簡機構(gòu)、裁減人員”這樣的低層次改革,那么很可能陷入“循環(huán)改革的陷阱”。

4.進一步完善“村民自治”制度。在我國農(nóng)村社會管理體制中有兩種相對獨立的權(quán)力:鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的行政管理權(quán)和村民自治權(quán).這兩種權(quán)利構(gòu)成了現(xiàn)階段農(nóng)村社會“鄉(xiāng)政村治”的格局。雖然兩種權(quán)力的運作法律作了清楚、明確的規(guī)定.但在實際工作中,二者又經(jīng)常發(fā)生矛盾。大多數(shù)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府仍把村民委員會當作自己直接的下屬行政組織,以各種方式影響和控制村民委員會的活動,沿用傳統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)方法進行指揮管理.或繼續(xù)控制村民委員會的人事權(quán):或?qū)儆诖迕裎瘑T會自治范圍內(nèi)的生產(chǎn)、經(jīng)營等村務(wù)活動橫加干涉,隨意發(fā)號施令,從而壓縮村民自治的空問,使村民自治在一定程度上名存實亡。為此,村民自治的成長必須依賴于政府的行政放權(quán).而政府是否放權(quán)又取決于整個國家治理體制和政策選擇。村民委員會與鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府之間是一種相互依賴的關(guān)系,或者說是一種交換關(guān)系,雙方在交換過程中的地位是應(yīng)該平等的,村民委員會需要鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的資源,鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府也需要村民委員會所提供的服務(wù)。因此,用法律來約束鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的行為、減弱其對村民自治的束縛是極其重要的。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理論文:試論取消農(nóng)業(yè)稅后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革

論文關(guān)鍵詞：取消農(nóng)業(yè)稅　行政體制改　服務(wù)型政府

論文摘要：取消農(nóng)業(yè)稅是一個由“以農(nóng)養(yǎng)政”到“善政養(yǎng)民”的政策進步，它使我國農(nóng)村行政管理體制面臨前所未有的挑戰(zhàn)。為推進農(nóng)村綜合改革，鞏固經(jīng)濟社會改革的成果，根本解決農(nóng)村存在的矛盾和沖突．推進新農(nóng)村建設(shè)，需要對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制進行整體性制度創(chuàng)新，建立服務(wù)型、責(zé)任型和參與型的基層政府。

中央在全國農(nóng)村取消農(nóng)業(yè)稅整整三年，它帶來的影響和挑戰(zhàn)已成為政府和學(xué)界強烈關(guān)注的問題，在減輕農(nóng)民負擔(dān)、促進干群關(guān)系改善、維護農(nóng)村社會穩(wěn)定上意義重大，但同時也使縣鄉(xiāng)村三級特別是鄉(xiāng)村兩級收人大幅度減少，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理提出了新要求。基層政府如何適應(yīng)取消農(nóng)業(yè)稅帶來的新情況、新問題、新挑戰(zhàn)，在本級財政收入減少的情況下，切實改善廣大農(nóng)村群眾的民生現(xiàn)狀，保障農(nóng)民享受充足品質(zhì)的公共服務(wù)，這不僅是社會主義新農(nóng)村建設(shè)中正在研究和解決的重要課題，也是對我國改革開放30年鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的認真反思，只有順應(yīng)改革發(fā)展趨勢，把握內(nèi)在規(guī)律，才能在農(nóng)村真正建設(shè)有利于農(nóng)村發(fā)展的服務(wù)型政府。

一、取消農(nóng)業(yè)稅為鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革提供了內(nèi)動力

建國后，從農(nóng)村汲取發(fā)展資源的思路使農(nóng)村“養(yǎng)”的負擔(dān)十分沉重。國家制定的優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的政策也使國家工業(yè)化的資金主要來源于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)剩余。這樣，“以農(nóng)養(yǎng)政”和“以農(nóng)補工”的格局，形成了整個國家的資源輸送渠道和模式。“以農(nóng)養(yǎng)政”的模式以公共權(quán)力的強制性為基礎(chǔ)，在有的農(nóng)村地區(qū)導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與農(nóng)民之間關(guān)系的緊張。

改革開放后，我國進行了多輪行政體制改革，但是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級成效并不明顯，其難點是職能轉(zhuǎn)變和人員分流，而根本原因是缺乏內(nèi)在動力，尤其是來自經(jīng)濟方面的壓力。“以農(nóng)養(yǎng)政”的模式一直延續(xù)至2006年1月1日從制度上取消農(nóng)業(yè)稅。免征農(nóng)業(yè)稅使我國實行了2600年的農(nóng)業(yè)稅告結(jié)，作為農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的一次重大變革，取消農(nóng)業(yè)稅是建國以來繼、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后我國農(nóng)村改革的一次具有劃時代意義的重大舉措，對農(nóng)村上層建筑和經(jīng)濟體制的變革和完善，以及國家與農(nóng)民的關(guān)系必然產(chǎn)生重大而深遠影響。取消農(nóng)業(yè)稅使鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制不適應(yīng)農(nóng)村發(fā)展的方面顯現(xiàn)出來，給基層政府改革提供了外在壓力和內(nèi)在動力。它促成農(nóng)村行政管理必須以“善政養(yǎng)民”為政府合法的目標，即基層政府必須順應(yīng)對農(nóng)產(chǎn)品收益進行的重新分配，通過自身改革，提高行政效能，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的宏觀環(huán)境，促進農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展。政府由原來農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的推動者轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)者，圍繞提供廉價品質(zhì)的公共物品和進行高效的社會管理來再造服務(wù)型和責(zé)任型政府，是對農(nóng)村行政管理角色的回歸。這種對“善政養(yǎng)民式”的政府合法性追求，為轉(zhuǎn)換基層政府職能，精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)和財政供養(yǎng)人員創(chuàng)造了條件。

二、取消農(nóng)業(yè)稅后鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制面臨的嚴峻挑戰(zhàn)

1、縣鄉(xiāng)財政收入減少，鄉(xiāng)村債務(wù)化解難度加大，組織功能弱化，公益事業(yè)發(fā)展困難。這是取消農(nóng)業(yè)稅后最直接和首先遇到的問題。事實上，如果不取消農(nóng)業(yè)稅，由財政困難導(dǎo)致組織功能弱化的問題依然會產(chǎn)生，這是基于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變滯后的必然結(jié)果，取消農(nóng)業(yè)稅無非加速了這一結(jié)果的到來，它迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)思考今后的政府改革問題。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)財權(quán)與事權(quán)的狀況分析，“政府主導(dǎo)型”的發(fā)展模式，使農(nóng)村基層政府承擔(dān)了過多的事務(wù)，所謂“上面千條線，下面一根針”，教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會治安和計劃生育工作的難度和成本比過去增加；而財政收入上移，支出責(zé)任下放的分配，卻使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入與事權(quán)的擴大不同步，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政狀況十分拮據(jù)，甚至逐漸大面積地發(fā)生赤字。因為取消農(nóng)業(yè)稅基本切斷了過去農(nóng)村基層社會事業(yè)建設(shè)的重要資金來源，至使鄉(xiāng)級財政形勢嚴峻，舊賬不能歸還，新的赤字還在發(fā)生，財政難以為繼。值得一提的是，廢除農(nóng)業(yè)稅，被取消的不僅僅是農(nóng)業(yè)稅本身，還有和農(nóng)業(yè)稅有關(guān)的“搭車”收費。按照財政部全國農(nóng)村稅費改革辦公室的統(tǒng)計，這筆資金起碼在1600—1800億元左右，至少是農(nóng)業(yè)稅的3倍。財政困難導(dǎo)致農(nóng)村基層政府的服務(wù)能力弱化，政府的公共服務(wù)職能不能滿足農(nóng)村群眾日益增長的社會公共服務(wù)的需求，無力為公共事務(wù)如社會治安、水利設(shè)施等投入基本的力量，無法滿足農(nóng)民的生產(chǎn)生活需要，公共服務(wù)的質(zhì)量與人們的期望有相當?shù)牟罹唷?

2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)設(shè)置不合理，人員難分流，運轉(zhuǎn)效率低。鄉(xiāng)級財政緊張，直接結(jié)果是養(yǎng)不起人，發(fā)不出工資，在取消農(nóng)業(yè)稅后這個問題更為突出。世界絕大多數(shù)國家只有中央、省、縣三級政府，而我國卻有中央、省、地(市)、縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))五級政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，黨委、人大、政府、政協(xié)、共青團、婦聯(lián)、人武部等各種組織一應(yīng)俱全。此外，還有財政所、民政所、司法所、派出所、農(nóng)經(jīng)站、農(nóng)技站、農(nóng)機站、水管站、土管站、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)辦公室、文化站、廣播電視站等七站八所。“生之者寡，食之者眾”使農(nóng)村行政管理機構(gòu)的正常運轉(zhuǎn)發(fā)生困難。為減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政支出成本，許多地方開始了鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并，但是，合并后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)又不得不面臨另一難題，就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)管轄區(qū)域面積擴大，在貧困山區(qū)由于路遠和交通不便，客觀上損害了農(nóng)民獲得公共資源的機會，讀書和看病的困難短時間內(nèi)難以解決。人員分流是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革中最難的，一方面無處分流，另一方面即使能夠分流，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政拮據(jù)也難于補償，人員不愿走、政府補不起的問題不解決，農(nóng)村政治經(jīng)濟體制的改革就無法深入。

3、鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員的思維方式和工作方式不適應(yīng)新形勢、新任務(wù)的要求。取消農(nóng)業(yè)稅后，傳統(tǒng)的農(nóng)村管理體制、運行機制和干部思想受到了強烈的沖擊，舊的工作內(nèi)容已經(jīng)改變，新的工作方式尚未形成，面對新形勢，不少鄉(xiāng)村干部感到茫然和無所適從。在“以農(nóng)養(yǎng)政”時代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員的大部分精力用于收取稅費、催收糧款。取消農(nóng)業(yè)稅后，政府致力于建設(shè)服務(wù)型政府，作為服務(wù)主體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部必須具備一技之長和過硬的富民本領(lǐng)，才可能提供滿足農(nóng)民需求的服務(wù)，但是，由于諸多原因，貧困地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部大多能力欠缺，普遍感到“管理無門、服務(wù)無路、引導(dǎo)無方、工作無勁”，不知道今后“鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)該干什么?怎么干?”無論思維方式還是工作方式都顯得力不從心。

三、深化我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的路徑

要解決取消農(nóng)業(yè)稅引發(fā)的一系列問題，釋放農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展?jié)摿ΓY(jié)合建設(shè)社會主義新農(nóng)村工作的深入推進，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制進行整體性制度創(chuàng)新，增強行政管理職能的服務(wù)性、責(zé)任性和參號陛，這是我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的必然趨勢的要求。事實上，也只有通過上層建筑的適應(yīng)性調(diào)整才能鞏固改革開放30年來農(nóng)村經(jīng)濟基礎(chǔ)變革的成果，從制度上為農(nóng)村生產(chǎn)力的進一步發(fā)展提供條件，從根本上解決農(nóng)村社會存在的矛盾和問題。

1、以農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展為支撐，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革夯實物質(zhì)基礎(chǔ)。建設(shè)服務(wù)型政府需要政府自身具有較強的整合社會資源和調(diào)動公共資源的能力，因為政府是責(zé)無旁貸的社會公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供主體，要加強城鄉(xiāng)公共設(shè)施建設(shè)，發(fā)展社會就業(yè)、社會保障服務(wù)和教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)，為農(nóng)村群眾生活和參與社會經(jīng)濟、政治、文化、活動提供保障和創(chuàng)造條件。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府如何才能履行好這些職能呢?農(nóng)村人口眾多、經(jīng)濟社會發(fā)展滯后是我國當前的一個基本國情。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處在農(nóng)村工作的及時線，在我國經(jīng)濟社會發(fā)展總體上已經(jīng)進人以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的新階段，只有加快建設(shè)生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主的社會主義新農(nóng)村，帶領(lǐng)群眾脫貧致富，政府職能的履行才能落到實處。基于此，政府首要的任務(wù)，就是在尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上，對農(nóng)村的發(fā)展進行科學(xué)規(guī)劃，尋找農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的切人點和生長點，尤其要通過產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域規(guī)劃、科技示范，提供及時的市場信息等多種方式來引導(dǎo)結(jié)構(gòu)調(diào)整，加快農(nóng)村城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的步伐，提高農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營水平以及農(nóng)村科技水平，拓寬農(nóng)民增收的空間，挖掘農(nóng)民增收的潛力，保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定發(fā)展和農(nóng)民收入的持續(xù)提高。

2、深化以職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵牡泥l(xiāng)鎮(zhèn)政府管理體制改革。2000年3月2H，中共中央、國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于進行農(nóng)村稅費改革試點工作的通知》后，政府和學(xué)界就轟轟烈烈地討論農(nóng)村行政體制改革，可至今從實際情況看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革仍處于試點階段，尚未推進。取消農(nóng)業(yè)稅是農(nóng)村分配關(guān)系和經(jīng)濟利益的調(diào)整，也是農(nóng)村基層行政管理體制改革的推動力。基層行政管理體制改革主要有三方面：一是轉(zhuǎn)變政府職能。就是按照建立服務(wù)型、責(zé)任型和參與型政府的要求，重新界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，從發(fā)展型政府轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)型政府，注重對農(nóng)村公共產(chǎn)品的提供和社會事業(yè)發(fā)展的支持，注重農(nóng)村社會發(fā)展戰(zhàn)略的制定和實施，基本公共服務(wù)體系的確立，社會發(fā)展的公平性和效率，以及農(nóng)村社會預(yù)警和應(yīng)急機制的建立等，削弱、淡化、轉(zhuǎn)移、合并那些與農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展不相適應(yīng)的職能，處理好國家、市場、農(nóng)民的關(guān)系。這是行政管理體制改革的核心。二是優(yōu)化政府機構(gòu)。要在確保社會穩(wěn)定的前提下嚴守鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)編制只減不增，積極穩(wěn)妥地推進機構(gòu)改革，切實加強行政管理部門社會管理和公共服務(wù)的職能，創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所的運行機制，妥善安排分流人員，解決高成本、低效能的問題。三是提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員隊伍的整體素質(zhì)。從“以農(nóng)養(yǎng)政”時代向農(nóng)民收取稅費的角色，轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧普B(yǎng)民”時代服務(wù)者的角色，需要提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)公職人員的服務(wù)能力，為此，應(yīng)完善對公職人員的選任和考核評價機制，推行上級考核和社會公眾評議的雙重機制，讓農(nóng)民擁有按法定、民主的程序選舉和評價公職人員的權(quán)利，使考評對象始終“對下負責(zé)”，服務(wù)于農(nóng)民，真正成為農(nóng)民利益的人和維護人。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革的關(guān)鍵是轉(zhuǎn)變政府職能，目標是建設(shè)服務(wù)型政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要職能是落實國家政策、嚴格依法行政、做好市場監(jiān)管、發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟、文化和社會事業(yè)、提供公共服務(wù)、維護社會穩(wěn)定。應(yīng)借助取消農(nóng)業(yè)稅帶來的改革助推力，推進職能轉(zhuǎn)變，提高政府服務(wù)農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的能力。

3、完善縣鄉(xiāng)財政管理體制，建立農(nóng)村公共財政體制。取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)在無法向下汲取資源的情況下，會為了獲得更多的上級財政支持和轉(zhuǎn)移支付，“對上負責(zé)”而不“對下負責(zé)”，對此，必須規(guī)范和完善財政體制，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支的巨大缺口和巨額債務(wù)，保障免稅的好處真正使農(nóng)民受益。一是要進一步加大轉(zhuǎn)移支付的額度和力度。對取消農(nóng)業(yè)稅后形成的財政缺口，應(yīng)及時足額地通過財政轉(zhuǎn)移支付方式予以補齊。除保障用于縣鄉(xiāng)基層組織以及農(nóng)村義務(wù)教育、計劃生育、農(nóng)村優(yōu)撫和五保戶供養(yǎng)等方面需要的轉(zhuǎn)移支付資金外，還要加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)的社會公共產(chǎn)品的轉(zhuǎn)移支付力度，避免過多的資金用于養(yǎng)機構(gòu)養(yǎng)人，提高轉(zhuǎn)移支付資金的效益。二是要按照屬地化原則。明確界定各級政府的“事權(quán)”和“財權(quán)”。提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的分配比例，保障取消農(nóng)業(yè)稅后鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員應(yīng)有的行政成本的開支。三是要建立公共財政體制。公共財政應(yīng)以農(nóng)村的公共需要為前提，要有利于推動農(nóng)村行政管理部門公共服務(wù)機制的形成，確保財政支出主要用在民生問題上。

4、理清社會事業(yè)的性質(zhì)，推進農(nóng)村社會管理體制改革。社會事業(yè)具有公益性，不以營利為目的。我國傳統(tǒng)的社會事業(yè)管理體制的特征是國家辦事業(yè)、運作行政化和管理主體非自主化，這阻礙了社會事業(yè)自身的發(fā)展。適應(yīng)市場經(jīng)濟的農(nóng)村社會事業(yè)管理體制改革的基本方向應(yīng)是社會化、市場化和多元化。為此，應(yīng)在科學(xué)合理區(qū)分公益性和經(jīng)營性職能的基礎(chǔ)上，實行分類管理，逐漸建立十七大報告指出的“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”的社會管理體制。除政府所屬的農(nóng)村中小學(xué)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、計劃生育服務(wù)站外，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)、畜牧、農(nóng)機、文化體育、廣播電視、農(nóng)民工培訓(xùn)等服務(wù)性事業(yè)單位進行整合，條件成熟的應(yīng)轉(zhuǎn)制為從事非營利性的社會服務(wù)組織。實現(xiàn)政事分開和經(jīng)營性事業(yè)企業(yè)化管理，將技術(shù)性和服務(wù)性的事務(wù)交給市場，逐步減少財政投入，減輕財政負擔(dān)；同時，充分利用民間資本，拓寬社會事業(yè)產(chǎn)品的籌資渠道，形成農(nóng)村社會事業(yè)供給主體的多元化格局，減輕政府財政的公共產(chǎn)品供給壓力。

5、培育農(nóng)村自治組織。提高農(nóng)民的組織化程度。取消農(nóng)業(yè)稅后，國家對農(nóng)民的控制方式不能再依靠過去強制性的稅收手段，二者的關(guān)系必須建立在尊重農(nóng)民的基礎(chǔ)上，歸還農(nóng)民自我管理的權(quán)利，通過農(nóng)民自愿組織的農(nóng)村自治組織，實現(xiàn)國家與農(nóng)民關(guān)系的良性互動。農(nóng)村自治組織，包括村委會、各種經(jīng)濟合作社、協(xié)會等，它是農(nóng)民可以自由進退的互助性、服務(wù)性組織。在農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟不斷發(fā)展的今天，農(nóng)民以一家一戶為獨立主體，面對紛繁復(fù)雜的農(nóng)業(yè)大市場，在農(nóng)產(chǎn)品的銷售、農(nóng)用物資的購買、農(nóng)業(yè)信息的獲取上，往往處于劣勢，對自然風(fēng)險和市場風(fēng)險的抵御能力弱；同時，原子化的農(nóng)民也需要與行政管理部門溝通，參與農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給。因此，培育農(nóng)村自治組織，完善農(nóng)業(yè)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，強化農(nóng)村自我管理能力是農(nóng)村行政管理職能轉(zhuǎn)型的重要環(huán)節(jié)，它不僅可以填補農(nóng)村行政管理職能轉(zhuǎn)移后形成的管理空白，而且能夠為農(nóng)民抗拒市場風(fēng)險、發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供低成本、高品質(zhì)的服務(wù)，是農(nóng)民進行政治參與、表達自身利益訴求、維護自身權(quán)益的新型途徑。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理論文:淺論如何建構(gòu)現(xiàn)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制

【論文關(guān)鍵詞】國家政權(quán)建設(shè) 鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革 鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治 基層政府建設(shè) 村民自治

【論文摘要】黨的十一屆三中全會以來，我國對農(nóng)村鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村管理體制進行了大的調(diào)整。由過去的”政社合一”的公社、生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)小隊高度集中的垂直管理體制改變?yōu)椤罢绶衷O(shè)”的鄉(xiāng)、村、組的相對獨立和集中的管理體制。改變了過去政企不分的狀況．自治權(quán)力在基層政權(quán)體系中的比重日益增加，農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)也得到了加強。隨著農(nóng)村改革的深化，社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步建立。農(nóng)村經(jīng)濟一體化要求日益突出。但目前我國實行的條塊分割、相互封閉的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村管理體制，客觀上制約了農(nóng)村大市場的統(tǒng)一管理和規(guī)劃，人國地阻礙了區(qū)域之間、鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間、村與村之間的橫向聯(lián)系和緊密協(xié)作，嚴重影響了農(nóng)村經(jīng)濟的協(xié)調(diào)、健康、迅速發(fā)展。因此，探討我國目前鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村管理體制中存在的問題，改革和完善鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村管理體制，以適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的要求．具有重要的意義。

一、我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的發(fā)展和存在的問題

1．鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級“條條”與“塊塊”互相分割，政府利益與部門利益的沖突日益加劇。條塊分割的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政效率的要求不相適應(yīng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府．作為國家在農(nóng)村最基層的一級政權(quán)，承擔(dān)著管理本地區(qū)政治、經(jīng)濟、文化和各項事務(wù)等繁重任務(wù)。繁重的任務(wù)客觀上要求行政的高效率運轉(zhuǎn)。但由于現(xiàn)行條塊分割的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的職能受到了嚴重的削弱。行政管理很難實現(xiàn)高效運作。

2．鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府的“事權(quán)”與“財權(quán)”嚴重失衡。解體后。鄉(xiāng)村兩級組織仍然承擔(dān)著舊體制遺留下來的公共服務(wù)職能。如興辦農(nóng)村教育、修建鄉(xiāng)村公路、優(yōu)待軍烈屬、供養(yǎng)五保老人、興辦農(nóng)林水基礎(chǔ)設(shè)施等等。此外，還有落實計劃生育國策、征收農(nóng)業(yè)稅費和“三提五統(tǒng)”。調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和小城鎮(zhèn)、保護生態(tài)環(huán)境、維護社會治安、調(diào)節(jié)民事糾紛、組織防洪救災(zāi)、實施移風(fēng)易俗、舉辦民間文化娛樂活動等項工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級“小政府”與“大服務(wù)”“強政府”與“弱財政”長期并存的格局。造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)想方設(shè)法增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入，必然成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的及時要務(wù)。

3．鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級“黨政企不分”與“村民自治”之間的矛盾沖突和利益摩擦愈演愈烈。主要是黨、政、企之間的關(guān)系還沒有理順，有些地方黨政不分、政企不分的現(xiàn)象依然存在．少數(shù)地方鄉(xiāng)政府還沒有起到一級政權(quán)的作用。總的來看．鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為國家政權(quán)結(jié)構(gòu)中低的一級政權(quán)組織．仍未擺脫體制的影響，實際是黨政混合運作的一體性機構(gòu)．具體表現(xiàn)在上下組織之間習(xí)慣于采取行政措施處理關(guān)系．習(xí)慣于直接指揮和控制，不善于運用各種杠桿和利益導(dǎo)向?qū)嵭虚g接、彈性控制，而且“村民自治也始終處于行政和財政雙重壓力下的‘緊約束’運行狀態(tài)。”這是我國新時期的農(nóng)民負擔(dān)不斷加重、社會秩序混亂、黨群干群關(guān)系日趨緊張的政治根源所在。

4．鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機構(gòu)缺少監(jiān)督系統(tǒng)。行政監(jiān)督是權(quán)力構(gòu)成的一個重要組成部分，是減少政府行政失誤，確保政府管理暢達，高效運行的必要環(huán)節(jié)。從某種程度上說，目前我國農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)中，卻缺少有效的行政監(jiān)督系統(tǒng)。一是國家行政監(jiān)督體系延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)了“斷層”。中央、省、地(市)、縣都設(shè)有政府的監(jiān)察機關(guān)，負責(zé)對同級國家權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督，到鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府，卻沒有設(shè)置監(jiān)察機構(gòu)。二是缺乏自下而上的群眾監(jiān)督機制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要任務(wù)是貫徹執(zhí)行黨和國家的各項政策、指令和任務(wù)。但貫徹執(zhí)行的情況如何。必須接受人民群眾的監(jiān)督。人民是主人，干部是公仆，公仆必須接受主人的監(jiān)督。但由于耳前鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制中缺乏自下而上的群眾監(jiān)督，使主人對公仆的監(jiān)督難以落到實處。

二、如何建構(gòu)21世紀的現(xiàn)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制

1．應(yīng)當充分認識鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府在國家行政體系中所具有的重要地位與作用。在中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)既是國家最基層的政治權(quán)力中心，又是滿足農(nóng)民各種需要的經(jīng)濟文化中心和社區(qū)服務(wù)中心。當前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的實質(zhì)是把它所擁有的行政權(quán)力規(guī)范到合理的空間，逐步形成一種“國家、社會、農(nóng)民”三者良性互動、密切合作的關(guān)系。而其核心是解決過去在傳統(tǒng)計劃體制下所形成的“政黨政治”與“政府政治”互相交叉．“國家行政權(quán)”與“村民自治”互相滲透。“條條”與“塊塊”互相分割，“事權(quán)”與“財權(quán)”互相脫節(jié)等等一系列歷史遺留問題。無論怎么改革，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”作為一種地方基層行政建制．應(yīng)當保持其行政地域的完整性，人口規(guī)模的適度性。管理層級的有序性，職能定位的科學(xué)性，機構(gòu)設(shè)置的合理性，人員編制的法律約束性，政權(quán)名稱的固定性和運行程序的規(guī)范性。只有這樣，才能使之逐漸成為直接面向9億農(nóng)民的法制型、公共服務(wù)型政府。

2．堅持黨對農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，不斷加強和改進黨的領(lǐng)導(dǎo)方式。多年來，我國農(nóng)村政治體制改革尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制改革遇到的最棘手問題是如何處理黨政關(guān)系。堅持黨對農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)，不斷鞏固和完善黨在農(nóng)村的組織體系，是由中國的特殊國情決定的，是歷史的必然選擇，是不能輕易改變的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委是農(nóng)村各種組織的領(lǐng)導(dǎo)核心，是作好農(nóng)村各項工作的“前沿指揮部”，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)其他各種組織是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。同時，實行村民自治，擴大農(nóng)村基層民主，也要在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下有步驟、有秩序地進行，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。不斷改善鄉(xiāng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)方式和工作方法，重塑鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的”政府形象“，使之逐漸形成一種整合的、協(xié)調(diào)互動的社會政治力量，共同為建設(shè)社會主義新農(nóng)村而奮斗。

3．建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共財政制度和公共服務(wù)體系，建設(shè)精干高效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府。我國下一步的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革重點是．建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共財政制度和現(xiàn)代農(nóng)村公共服務(wù)體制及運行機制。同時，要按照在合理區(qū)分公益性和經(jīng)營性職能的塾礎(chǔ)上．整合現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所，強化公益性事業(yè)單位的公共服務(wù)功能．其經(jīng)費主要由縣級財政保障：逐步增強經(jīng)營性事業(yè)單位的自我發(fā)展能力。使其走向市場化經(jīng)營的軌道總之．我國建構(gòu)21世紀的現(xiàn)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理新體制，光靠中央和省級財政投入是不夠的，還需要進行政治體制改革的突破：光是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級改而豎立其上的政府機構(gòu)不改革．也難有實質(zhì)性的進展．還需要啟動市、縣政府體制改革。如果僅僅寄希望于”撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)、精簡機構(gòu)、裁減人員”這樣的低層次改革，那么很可能陷入“循環(huán)改革的陷阱”。

4．進一步完善“村民自治”制度。在我國農(nóng)村社會管理體制中有兩種相對獨立的權(quán)力：鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的行政管理權(quán)和村民自治權(quán)．這兩種權(quán)利構(gòu)成了現(xiàn)階段農(nóng)村社會“鄉(xiāng)政村治”的格局。雖然兩種權(quán)力的運作法律作了清楚、明確的規(guī)定．但在實際工作中，二者又經(jīng)常發(fā)生矛盾。大多數(shù)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府仍把村民委員會當作自己直接的下屬行政組織，以各種方式影響和控制村民委員會的活動，沿用傳統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)方法進行指揮管理．或繼續(xù)控制村民委員會的人事權(quán)：或?qū)儆诖迕裎瘑T會自治范圍內(nèi)的生產(chǎn)、經(jīng)營等村務(wù)活動橫加干涉，隨意發(fā)號施令，從而壓縮村民自治的空問，使村民自治在一定程度上名存實亡。為此，村民自治的成長必須依賴于政府的行政放權(quán)．而政府是否放權(quán)又取決于整個國家治理體制和政策選擇。村民委員會與鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府之間是一種相互依賴的關(guān)系，或者說是一種交換關(guān)系，雙方在交換過程中的地位是應(yīng)該平等的，村民委員會需要鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的資源，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府也需要村民委員會所提供的服務(wù)。因此，用法律來約束鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的行為、減弱其對村民自治的束縛是極其重要的。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理論文:淺談后農(nóng)業(yè)稅時代鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革

[論文關(guān)鍵詞]農(nóng)業(yè)稅；政府機構(gòu)；政府職能；服務(wù)型政府

[論文摘要]鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)改革只是后農(nóng)業(yè)稅時代鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的先導(dǎo)和必要環(huán)節(jié)，這樣的改革是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出于財政壓力的應(yīng)急性改革，治標不治本。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的中心環(huán)節(jié)，既是改革的重點，也是改革的難點，各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一定要因地制宜、抓住優(yōu)勢、突出特色，政府職能轉(zhuǎn)變才會成功。構(gòu)建服務(wù)型政府是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的終極目標，有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更好地服務(wù)于農(nóng)民、農(nóng)村、農(nóng)業(yè)。

農(nóng)業(yè)稅的取消開啟了“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”和“多予、少取、放活”的一個新時代，成為從根本上解決“三農(nóng)”問題的新起點。農(nóng)民的經(jīng)濟社會地位和發(fā)展環(huán)境發(fā)生重大改變，農(nóng)民權(quán)益保護開始步入規(guī)范化、法制化軌道。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理卻面I晦著一系列難題。首當其沖的是農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供缺失。農(nóng)業(yè)稅的取消拆除了收費平臺，斷了公共產(chǎn)品的資金來源，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供公共物品的能力隨之萎縮。其次是政府職能界定不清，法定職權(quán)缺失。目前的行政管理體制在實施過程中并沒有規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具體的職責(zé)范圍，事權(quán)分配不清。第三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債累累。農(nóng)業(yè)稅的取消并沒能解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運行問題，反而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)有增無減。第四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會規(guī)范及管理能力減弱。取消農(nóng)業(yè)稅后，一方面由于不準鄉(xiāng)村組織對農(nóng)民使用強制手段，削弱了鄉(xiāng)村組織的；另一方面隨著鄉(xiāng)村干部與群眾相互接觸變少，村民們對干部的態(tài)度變成一種“沒事不理你、公事不管你、有事就找你、出事就告你”的局面。

雖然稅費改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理面臨一些困境，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為我國最基層的一級行政機關(guān)，處在農(nóng)村工作的最前沿，承擔(dān)著農(nóng)村眾多的公共管理和公共服務(wù)職能，對地方乃至國家的政治穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展、社會安定起著舉足輕重的作用，這種地位和作用是其他政權(quán)組織無法替代的。因此，必須對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制進行改革。

一、后農(nóng)業(yè)稅時代鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革

1、調(diào)整機構(gòu)、精簡人員，因地制宜，撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)

針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)運行存在的問題和不足，有必要對現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能進行結(jié)構(gòu)性調(diào)整，強化政府的社會管理和公共服務(wù)職能，弱化經(jīng)濟管理職能，與此相應(yīng)地減少不必要的行政機構(gòu)，合并職能相近的機構(gòu)為中心站，從而減少部分機構(gòu)和人員。同時對經(jīng)濟發(fā)展相對較好、農(nóng)民素質(zhì)較高的小鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可考慮撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，減少行政事業(yè)人員，降低政府運行成本，減輕財政負擔(dān)。而對一些邊遠地區(qū)和貧困落后地區(qū)，應(yīng)穩(wěn)定政府機構(gòu)現(xiàn)狀，但調(diào)整其內(nèi)部分工，精簡、合并可有可無的作用發(fā)揮差的事業(yè)服務(wù)中心及其人員，加強最能為老百姓辦實事的機構(gòu)和人員。，根據(jù)中央要求，實現(xiàn)機構(gòu)和編制法定化要求，加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)行政事業(yè)編制的控制，每過2—3年，核定一次編制，并通過法的形式確定下來。

2、改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部人事制度，完善縣鄉(xiāng)公務(wù)員考錄制度

針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員小農(nóng)意識嚴重、效率觀念差、功利主義盛行而導(dǎo)致整體素質(zhì)不高的現(xiàn)象，我們認為，首先要改革干部人事制度，引入競爭激勵機制，改革傳統(tǒng)干部任免制，推行合同聘任制，打破干部人事制度的鐵飯碗，充分調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工作積極性。加強對干部的業(yè)績考核，指定科學(xué)的考核和量化標準。通過考核，讓那些有責(zé)任感、工作能力強、農(nóng)民群眾信任和擁護的干部繼續(xù)留任或者進入領(lǐng)導(dǎo)崗位。其次是完善縣鄉(xiāng)公務(wù)員考試錄用制度。一是擴大縣鄉(xiāng)公務(wù)員選拔錄用視野，徹底打破身份、地域限制。及時，所有社會成員都有參與社會競爭的同等權(quán)利；第二，改革戶籍管理制度，打破地區(qū)封鎖政策，促進人才交流選拔。二是改革和完善考試方法，努力建立健全規(guī)范專業(yè)的考試錄用制度。及時，采用現(xiàn)代化的結(jié)構(gòu)性考試方法。公務(wù)員考試應(yīng)根據(jù)公務(wù)員工作的特點采用結(jié)構(gòu)性考試方法，其結(jié)構(gòu)由筆試、面試、心理測試、考核等構(gòu)成。不同部分在總成績中的比率，根據(jù)不同的職責(zé)尤其是不同的職位要求來確定。第二，建立公務(wù)員考試試題庫。公務(wù)員考試錄用主管單位的人事部門應(yīng)建立公務(wù)員考試試題庫，特別是專業(yè)科目試題庫。可以按照統(tǒng)籌規(guī)劃，分頭開發(fā)，成果共享，有償使用的原則組織有條件的省市共建專業(yè)科目考試題庫和面試試題庫。三是建立健全社會監(jiān)督體系，增強考錄工作的透明度。及時，借鑒高校招生考試的經(jīng)驗，建立起相對穩(wěn)定的監(jiān)督隊伍。這一隊伍可以由紀檢、監(jiān)察、公證機構(gòu)、新聞媒體、群眾團體的代表組成，并隨時接受人大代表、政協(xié)委員的監(jiān)督。第二，明確監(jiān)督內(nèi)容。主要監(jiān)督招考程序是否按規(guī)定進行、報名及資格審查是否按招考公告的規(guī)定進行、筆試與面試命題是否符合有關(guān)要求，有無泄密問題以及考核錄用是否客觀公正。第三，完善監(jiān)督方法。(1)建立考試錄用工作公開制度，接受社會監(jiān)督；(2)建立錄用工作報告制度，接受上級政府人事部門的監(jiān)督；(3)建立咨詢制度，接受群眾監(jiān)督。

3、合理劃分權(quán)限，理順各種關(guān)系

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為一級政權(quán)組織，在很多方面并不是執(zhí)法主體，缺乏市場經(jīng)濟條件下的法制手段，工作開展起來難度很大。無論從歷史還是從現(xiàn)狀來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都不具備獨立的決策權(quán)和完整的財政權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)了大量上級交辦的事務(wù)，卻沒有足夠的權(quán)力，還要為執(zhí)行結(jié)果負責(zé)。相對于縣級政府的“權(quán)大于責(zé)”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)卻是“責(zé)大于權(quán)”，以有限的權(quán)力承擔(dān)著無限的責(zé)任。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在某種程度上已經(jīng)成為縣級政府的派出機構(gòu)，甚至是某些職能部門的辦事機構(gòu)。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革首先必須合理劃分與上級(主要是縣級)政府的權(quán)限。一是還權(quán)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，解決事權(quán)與財權(quán)相統(tǒng)一的問題，嚴格按照“權(quán)隨事走，財由事定”的原則，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)；二是明確與上級(主要是縣級)部門的關(guān)系。縣級部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，縣級部門不應(yīng)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實施直接發(fā)文等行為。三是縣級部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出機構(gòu)在工作上應(yīng)接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府的協(xié)調(diào)、監(jiān)督，工作人員的考核、任免、獎懲等，應(yīng)征求和尊重鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府的意見。其次要理順各種關(guān)系：(1)理順政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的關(guān)系，理順企業(yè)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，真正實現(xiàn)政企分開；(2)理順政府與社會的關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府集中精力管理公共事務(wù)和公益事業(yè)，同時擴大和強化社會自身管理的功能，由社會的各種組織按照各自的性質(zhì)和任務(wù)，共同承擔(dān)社會義務(wù)；(3)理順政府與市場的關(guān)系。凡是市場機制可以有效發(fā)揮作用的領(lǐng)域，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主動退出，只管一些市場管不到、管不了、管不好的事情，以彌補市場失靈。同時積極培育市場自我調(diào)節(jié)能力，努力創(chuàng)造公平競爭環(huán)境，維護市場秩序。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)改革只是后農(nóng)業(yè)稅時代鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的先導(dǎo)和必要環(huán)節(jié)，這樣的改革是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出于財政壓力的應(yīng)急性改革，治標不治本。

二、后農(nóng)業(yè)稅時代鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變

1、目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能定位存在的問題

進入后農(nóng)業(yè)稅時代之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府突出的問題是干了許多不該干的事情，而自己職權(quán)范圍內(nèi)的事又沒做好。首先是在中央轉(zhuǎn)移支付不能足額足量到位的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了維護正常運轉(zhuǎn)和償還債務(wù)，想盡一切辦法增加財政收入，其中重要的途徑就是發(fā)展企業(yè)和招商引資，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至通過直接參與經(jīng)濟活動獲得制度外收入；其次是有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)超越經(jīng)濟能力大搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而又沒進行科學(xué)規(guī)劃和很好地利用市場力量，結(jié)果導(dǎo)致許多小城鎮(zhèn)成為一無產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、二無市場依托、三無居民社區(qū)的“空城”，更導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負債居高不下；第三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)功能低下。南于管理體制、經(jīng)費保障等許多因素，許多諸如農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、文化宣傳等公共服務(wù)功能履行不到位甚至基本喪失，導(dǎo)致農(nóng)村社會公共事業(yè)長期受到冷落，發(fā)展滯后。

2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變

黨的十六大報告把社會主義市場經(jīng)濟條件下的政府職能歸結(jié)為“經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)”四個大的方向，這為我們重新定位政府職能指明了方向。但具體到基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，我們認為它基本上不具備履行經(jīng)濟調(diào)節(jié)智能的能力，也幾乎沒有市場監(jiān)管的能力，真正需要抓實抓好的應(yīng)該是社會管理和公共服務(wù)。因此，體制改革中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能應(yīng)該是強化社會管理和公共服務(wù)職能，削弱、淡化、轉(zhuǎn)移、合并與農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展不相適應(yīng)的職能。具體說來，(1)更新觀念。這是轉(zhuǎn)變職能的關(guān)鍵。農(nóng)業(yè)稅的取消，標志著中國農(nóng)業(yè)走向休養(yǎng)生息階段，隨著原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作格局的打破，舊機制必然被新機制所代替，工作觀念，工作方式、方法，工作重點開始發(fā)生全新變化。在觀念上，要迅速從去強管理、輕服務(wù)，重人治、輕法治變?yōu)橹胤?wù)、重法治，主為老百姓出主意、想辦法、找路子，變“要我服務(wù)”為“我要服務(wù)”。(2)向農(nóng)村提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品。不收農(nóng)業(yè)稅了，國家每年都會有數(shù)千億的財政資金轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部應(yīng)從收稅費轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民提供安全、保衛(wèi)、科技服務(wù)和有效信息，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當更直接提供教育、鄉(xiāng)村道路建設(shè)、社區(qū)醫(yī)療等公共產(chǎn)品；(3)規(guī)劃、建設(shè)和管理小城鎮(zhèn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要合理規(guī)劃集鎮(zhèn)和新村，抓緊建立和小城鎮(zhèn)相配套的勞動保障機構(gòu)，為農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移和有序流動提供保障；(4)培育新型現(xiàn)代農(nóng)民。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過各種方式用全新的文化科技知識武裝農(nóng)民，特別要做好農(nóng)民的科技培訓(xùn)工作，培養(yǎng)他們的效益觀念、科技觀念、法律意識、人權(quán)觀念及競爭意識，造就出一批具有現(xiàn)代商品意識和市場經(jīng)濟意識的新農(nóng)民；(5)人口和計劃生育工作。當前農(nóng)村地區(qū)仍然是人口超生的重災(zāi)區(qū)，各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在這一點上的職能一直沒有放松，但是在新形式下，計劃生育工作開展的方式、手段應(yīng)該向人性化方向發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的中心環(huán)節(jié)，既是改革的重點，也是改革的難點，各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)自然、經(jīng)濟等環(huán)境千差萬別，一定要因地制宜、抓住優(yōu)勢、突出特色，鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變才會成功。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革目標：構(gòu)建服務(wù)型政府

后農(nóng)業(yè)稅時代鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革研究不僅僅是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了履行職責(zé)而進行的職能轉(zhuǎn)變，更不僅僅是為了減輕農(nóng)民負擔(dān)而進行的機構(gòu)改革，而應(yīng)該把這一改革放到國家、社會與農(nóng)民之間的關(guān)系高度上，放到中國現(xiàn)代化的進程中，放到社會主義新農(nóng)村建設(shè)當中去研究，從而將鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革拓展到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理模式轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新的高度，用現(xiàn)代治理的角度來審視這一改革，重構(gòu)國家、社會、農(nóng)民關(guān)系，城鄉(xiāng)關(guān)系以及體制與機制等各方面的關(guān)系，并使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更好地服務(wù)于農(nóng)民、農(nóng)村、農(nóng)業(yè)。

服務(wù)型政府的構(gòu)建從縱向分析，其重點在“治官”而不是“治民”，在于轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，約束和規(guī)范政府應(yīng)該干什么，只能干什么，不能干什么，做到科學(xué)執(zhí)政、依法執(zhí)政和民主執(zhí)政的和諧統(tǒng)一，解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力，促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和維護農(nóng)村社會穩(wěn)定，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力，建立和完善農(nóng)村社會化服務(wù)體系，完善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機制，提高服務(wù)水平，建立服務(wù)優(yōu)先、依法行政、上下協(xié)調(diào)、精干高效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制。具體表現(xiàn)為：1．鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能界定。按照“因需設(shè)崗”、“因事設(shè)人”的原則，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)的責(zé)、權(quán)、利。(1)強化政府的社會管理職能，明確落實黨和國家法律、法規(guī)和方針政策，維護農(nóng)村社會穩(wěn)定，保障公民的合法權(quán)益；(2)保障公共產(chǎn)品供給，改善農(nóng)村用水、用電、通訊、交通條件，改進農(nóng)民的生產(chǎn)生活環(huán)境，搞好農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

2．科學(xué)配置鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)規(guī)模。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)規(guī)模主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)的個數(shù)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置和人員三部分構(gòu)成，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置的規(guī)模是重點。一般說來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模沒有統(tǒng)一的標準，它的設(shè)置根據(jù)政府有效管理的地域、人口而定，要考慮到政府的行政能力、政府的職能、政府的辦事效率以及相關(guān)的技術(shù)設(shè)備等方面的因素，最終以鄉(xiāng)鎮(zhèn)能否實現(xiàn)農(nóng)村社會的有效治理和滿足農(nóng)民群眾公共需求為準。3．鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力機制的科學(xué)管理。權(quán)力機制是多方治理的核心部分，只有構(gòu)建民主、科學(xué)、合理的權(quán)力機構(gòu)，才能實施有效的治理，才能建設(shè)服務(wù)型政府。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力的產(chǎn)生要從過去的自上而下，改為自下而上，讓農(nóng)民群眾有更多的知情權(quán)、選擇權(quán)、決定權(quán)；其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力的運用必須依法行政，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為。

從橫向分析，后農(nóng)業(yè)稅時代鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理應(yīng)該強調(diào)政府與社會的合作，強調(diào)自上而下的管理和自下而上的參與的結(jié)合，強調(diào)管理主體的多樣性。在管理的性質(zhì)上強調(diào)政府對公民的服務(wù)，在管理技術(shù)上強調(diào)引入市場機制，從而建立起政府、市場、社會三維框架下的多元治理體制。我們認為，在可預(yù)見的未來，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府多元治理的構(gòu)成，必須強調(diào)政府的主導(dǎo)地位和作用，在此基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮農(nóng)村社會中間組織的橋梁紐帶作用，充分尊重農(nóng)民的自主管理和民主參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會事務(wù)的權(quán)利，分清政府應(yīng)當承擔(dān)和做些什么事。具體說來：1．強調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主導(dǎo)地位和引導(dǎo)作用，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為一級政府機構(gòu)存在的理由；2．完善農(nóng)村中間組織和社會化服務(wù)體系，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府讓渡出來的一些社會事務(wù)承擔(dān)起來，將城市文明導(dǎo)入鄉(xiāng)村社會，在政府與農(nóng)民之間、農(nóng)民與市場之間發(fā)揮社會的橋梁紐帶作用，為農(nóng)民的生產(chǎn)生活服務(wù)；3．倡導(dǎo)農(nóng)民參與鄉(xiāng)村公共事務(wù)和自主管理的積極性，激發(fā)他們的創(chuàng)造性。服務(wù)型政府的構(gòu)建最終取決于農(nóng)民的自主和覺悟，只有充分發(fā)揮農(nóng)民的主體作用，尊重農(nóng)民的權(quán)益，尊重農(nóng)民的政治參與和自我管理，尊重農(nóng)民的自主經(jīng)營權(quán)，也只有政府通過各項政策引導(dǎo)，讓近9億農(nóng)民獲得更多社會資源，鼓勵、引導(dǎo)和支持農(nóng)村、農(nóng)民建立各類社會經(jīng)濟組織和行會，擴大它們的生存空間，讓農(nóng)民為自己的事情做主，充分發(fā)揮社會各界的力量，政府才能真正為農(nóng)村、農(nóng)民、農(nóng)業(yè)服務(wù)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理論文:試論取消農(nóng)業(yè)稅后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革

論文關(guān)鍵詞：取消農(nóng)業(yè)稅　行政體制改　服務(wù)型政府

論文摘要：取消農(nóng)業(yè)稅是一個由“以農(nóng)養(yǎng)政”到“善政養(yǎng)民”的政策進步，它使我國農(nóng)村行政管理體制面臨前所未有的挑戰(zhàn)。為推進農(nóng)村綜合改革，鞏固經(jīng)濟社會改革的成果，根本解決農(nóng)村存在的矛盾和沖突．推進新農(nóng)村建設(shè)，需要對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制進行整體性制度創(chuàng)新，建立服務(wù)型、責(zé)任型和參與型的基層政府。

中央在全國農(nóng)村取消農(nóng)業(yè)稅整整三年，它帶來的影響和挑戰(zhàn)已成為政府和學(xué)界強烈關(guān)注的問題，在減輕農(nóng)民負擔(dān)、促進干群關(guān)系改善、維護農(nóng)村社會穩(wěn)定上意義重大，但同時也使縣鄉(xiāng)村三級特別是鄉(xiāng)村兩級收人大幅度減少，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理提出了新要求。基層政府如何適應(yīng)取消農(nóng)業(yè)稅帶來的新情況、新問題、新挑戰(zhàn)，在本級財政收入減少的情況下，切實改善廣大農(nóng)村群眾的民生現(xiàn)狀，保障農(nóng)民享受充足品質(zhì)的公共服務(wù)，這不僅是社會主義新農(nóng)村建設(shè)中正在研究和解決的重要課題，也是對我國改革開放30年鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的認真反思，只有順應(yīng)改革發(fā)展趨勢，把握內(nèi)在規(guī)律，才能在農(nóng)村真正建設(shè)有利于農(nóng)村發(fā)展的服務(wù)型政府。

一、取消農(nóng)業(yè)稅為鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革提供了內(nèi)動力

建國后，從農(nóng)村汲取發(fā)展資源的思路使農(nóng)村“養(yǎng)”的負擔(dān)十分沉重。國家制定的優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的政策也使國家工業(yè)化的資金主要來源于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)剩余。這樣，“以農(nóng)養(yǎng)政”和“以農(nóng)補工”的格局，形成了整個國家的資源輸送渠道和模式。“以農(nóng)養(yǎng)政”的模式以公共權(quán)力的強制性為基礎(chǔ)，在有的農(nóng)村地區(qū)導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與農(nóng)民之間關(guān)系的緊張。

改革開放后，我國進行了多輪行政體制改革，但是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級成效并不明顯，其難點是職能轉(zhuǎn)變和人員分流，而根本原因是缺乏內(nèi)在動力，尤其是來自經(jīng)濟方面的壓力。“以農(nóng)養(yǎng)政”的模式一直延續(xù)至2006年1月1日從制度上取消農(nóng)業(yè)稅。免征農(nóng)業(yè)稅使我國實行了2600年的農(nóng)業(yè)稅告結(jié)，作為農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的一次重大變革，取消農(nóng)業(yè)稅是建國以來繼、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后我國農(nóng)村改革的一次具有劃時代意義的重大舉措，對農(nóng)村上層建筑和經(jīng)濟體制的變革和完善，以及國家與農(nóng)民的關(guān)系必然產(chǎn)生重大而深遠影響。取消農(nóng)業(yè)稅使鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制不適應(yīng)農(nóng)村發(fā)展的方面顯現(xiàn)出來，給基層政府改革提供了外在壓力和內(nèi)在動力。它促成農(nóng)村行政管理必須以“善政養(yǎng)民”為政府合法的目標，即基層政府必須順應(yīng)對農(nóng)產(chǎn)品收益進行的重新分配，通過自身改革，提高行政效能，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的宏觀環(huán)境，促進農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展。政府由原來農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的推動者轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)者，圍繞提供廉價品質(zhì)的公共物品和進行高效的社會管理來再造服務(wù)型和責(zé)任型政府，是對農(nóng)村行政管理角色的回歸。這種對“善政養(yǎng)民式”的政府合法性追求，為轉(zhuǎn)換基層政府職能，精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)和財政供養(yǎng)人員創(chuàng)造了條件。

二、取消農(nóng)業(yè)稅后鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制面臨的嚴峻挑戰(zhàn)

1、縣鄉(xiāng)財政收入減少，鄉(xiāng)村債務(wù)化解難度加大，組織功能弱化，公益事業(yè)發(fā)展困難。這是取消農(nóng)業(yè)稅后最直接和首先遇到的問題。事實上，如果不取消農(nóng)業(yè)稅，由財政困難導(dǎo)致組織功能弱化的問題依然會產(chǎn)生，這是基于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變滯后的必然結(jié)果，取消農(nóng)業(yè)稅無非加速了這一結(jié)果的到來，它迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)思考今后的政府改革問題。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)財權(quán)與事權(quán)的狀況分析，“政府主導(dǎo)型”的發(fā)展模式，使農(nóng)村基層政府承擔(dān)了過多的事務(wù)，所謂“上面千條線，下面一根針”，教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會治安和計劃生育工作的難度和成本比過去增加；而財政收入上移，支出責(zé)任下放的分配，卻使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入與事權(quán)的擴大不同步，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政狀況十分拮據(jù)，甚至逐漸大面積地發(fā)生赤字。因為取消農(nóng)業(yè)稅基本切斷了過去農(nóng)村基層社會事業(yè)建設(shè)的重要資金來源，至使鄉(xiāng)級財政形勢嚴峻，舊賬不能歸還，新的赤字還在發(fā)生，財政難以為繼。值得一提的是，廢除農(nóng)業(yè)稅，被取消的不僅僅是農(nóng)業(yè)稅本身，還有和農(nóng)業(yè)稅有關(guān)的“搭車”收費。按照財政部全國農(nóng)村稅費改革辦公室的統(tǒng)計，這筆資金起碼在1600—1800億元左右，至少是農(nóng)業(yè)稅的3倍。財政困難導(dǎo)致農(nóng)村基層政府的服務(wù)能力弱化，政府的公共服務(wù)職能不能滿足農(nóng)村群眾日益增長的社會公共服務(wù)的需求，無力為公共事務(wù)如社會治安、水利設(shè)施等投入基本的力量，無法滿足農(nóng)民的生產(chǎn)生活需要，公共服務(wù)的質(zhì)量與人們的期望有相當?shù)牟罹唷?

2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)設(shè)置不合理，人員難分流，運轉(zhuǎn)效率低。鄉(xiāng)級財政緊張，直接結(jié)果是養(yǎng)不起人，發(fā)不出工資，在取消農(nóng)業(yè)稅后這個問題更為突出。世界絕大多數(shù)國家只有中央、省、縣三級政府，而我國卻有中央、省、地(市)、縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))五級政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，黨委、人大、政府、政協(xié)、共青團、婦聯(lián)、人武部等各種組織一應(yīng)俱全。此外，還有財政所、民政所、司法所、派出所、農(nóng)經(jīng)站、農(nóng)技站、農(nóng)機站、水管站、土管站、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)辦公室、文化站、廣播電視站等七站八所。“生之者寡，食之者眾”使農(nóng)村行政管理機構(gòu)的正常運轉(zhuǎn)發(fā)生困難。為減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政支出成本，許多地方開始了鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并，但是，合并后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)又不得不面臨另一難題，就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)管轄區(qū)域面積擴大，在貧困山區(qū)由于路遠和交通不便，客觀上損害了農(nóng)民獲得公共資源的機會，讀書和看病的困難短時間內(nèi)難以解決。人員分流是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革中最難的，一方面無處分流，另一方面即使能夠分流，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政拮據(jù)也難于補償，人員不愿走、政府補不起的問題不解決，農(nóng)村政治經(jīng)濟體制的改革就無法深入。

3、鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員的思維方式和工作方式不適應(yīng)新形勢、新任務(wù)的要求。取消農(nóng)業(yè)稅后，傳統(tǒng)的農(nóng)村管理體制、運行機制和干部思想受到了強烈的沖擊，舊的工作內(nèi)容已經(jīng)改變，新的工作方式尚未形成，面對新形勢，不少鄉(xiāng)村干部感到茫然和無所適從。在“以農(nóng)養(yǎng)政”時代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員的大部分精力用于收取稅費、催收糧款。取消農(nóng)業(yè)稅后，政府致力于建設(shè)服務(wù)型政府，作為服務(wù)主體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部必須具備一技之長和過硬的富民本領(lǐng)，才可能提供滿足農(nóng)民需求的服務(wù)，但是，由于諸多原因，貧困地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部大多能力欠缺，普遍感到“管理無門、服務(wù)無路、引導(dǎo)無方、工作無勁”，不知道今后“鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)該干什么?怎么干?”無論思維方式還是工作方式都顯得力不從心。

三、深化我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的路徑

要解決取消農(nóng)業(yè)稅引發(fā)的一系列問題，釋放農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展?jié)摿ΓY(jié)合建設(shè)社會主義新農(nóng)村工作的深入推進，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制進行整體性制度創(chuàng)新，增強行政管理職能的服務(wù)性、責(zé)任性和參號陛，這是我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的必然趨勢的要求。事實上，也只有通過上層建筑的適應(yīng)性調(diào)整才能鞏固改革開放30年來農(nóng)村經(jīng)濟基礎(chǔ)變革的成果，從制度上為農(nóng)村生產(chǎn)力的進一步發(fā)展提供條件，從根本上解決農(nóng)村社會存在的矛盾和問題。

1、以農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展為支撐，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革夯實物質(zhì)基礎(chǔ)。建設(shè)服務(wù)型政府需要政府自身具有較強的整合社會資源和調(diào)動公共資源的能力，因為政府是責(zé)無旁貸的社會公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供主體，要加強城鄉(xiāng)公共設(shè)施建設(shè)，發(fā)展社會就業(yè)、社會保障服務(wù)和教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)，為農(nóng)村群眾生活和參與社會經(jīng)濟、政治、文化、活動提供保障和創(chuàng)造條件。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府如何才能履行好這些職能呢?農(nóng)村人口眾多、經(jīng)濟社會發(fā)展滯后是我國當前的一個基本國情。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處在農(nóng)村工作的及時線，在我國經(jīng)濟社會發(fā)展總體上已經(jīng)進人以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的新階段，只有加快建設(shè)生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主的社會主義新農(nóng)村，帶領(lǐng)群眾脫貧致富，政府職能的履行才能落到實處。基于此，政府首要的任務(wù)，就是在尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上，對農(nóng)村的發(fā)展進行科學(xué)規(guī)劃，尋找農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的切人點和生長點，尤其要通過產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域規(guī)劃、科技示范，提供及時的市場信息等多種方式來引導(dǎo)結(jié)構(gòu)調(diào)整，加快農(nóng)村城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的步伐，提高農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營水平以及農(nóng)村科技水平，拓寬農(nóng)民增收的空間，挖掘農(nóng)民增收的潛力，保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定發(fā)展和農(nóng)民收入的持續(xù)提高。

2、深化以職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵牡泥l(xiāng)鎮(zhèn)政府管理體制改革。2000年3月2H，中共中央、國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于進行農(nóng)村稅費改革試點工作的通知》后，政府和學(xué)界就轟轟烈烈地討論農(nóng)村行政體制改革，可至今從實際情況看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革仍處于試點階段，尚未推進。取消農(nóng)業(yè)稅是農(nóng)村分配關(guān)系和經(jīng)濟利益的調(diào)整，也是農(nóng)村基層行政管理體制改革的推動力。基層行政管理體制改革主要有三方面：一是轉(zhuǎn)變政府職能。就是按照建立服務(wù)型、責(zé)任型和參與型政府的要求，重新界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，從發(fā)展型政府轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)型政府，注重對農(nóng)村公共產(chǎn)品的提供和社會事業(yè)發(fā)展的支持，注重農(nóng)村社會發(fā)展戰(zhàn)略的制定和實施，基本公共服務(wù)體系的確立，社會發(fā)展的公平性和效率，以及農(nóng)村社會預(yù)警和應(yīng)急機制的建立等，削弱、淡化、轉(zhuǎn)移、合并那些與農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展不相適應(yīng)的職能，處理好國家、市場、農(nóng)民的關(guān)系。這是行政管理體制改革的核心。二是優(yōu)化政府機構(gòu)。要在確保社會穩(wěn)定的前提下嚴守鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)編制只減不增，積極穩(wěn)妥地推進機構(gòu)改革，切實加強行政管理部門社會管理和公共服務(wù)的職能，創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所的運行機制，妥善安排分流人員，解決高成本、低效能的問題。三是提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員隊伍的整體素質(zhì)。從“以農(nóng)養(yǎng)政”時代向農(nóng)民收取稅費的角色，轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧普B(yǎng)民”時代服務(wù)者的角色，需要提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)公職人員的服務(wù)能力，為此，應(yīng)完善對公職人員的選任和考核評價機制，推行上級考核和社會公眾評議的雙重機制，讓農(nóng)民擁有按法定、民主的程序選舉和評價公職人員的權(quán)利，使考評對象始終“對下負責(zé)”，服務(wù)于農(nóng)民，真正成為農(nóng)民利益的人和維護人。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革的關(guān)鍵是轉(zhuǎn)變政府職能，目標是建設(shè)服務(wù)型政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要職能是落實國家政策、嚴格依法行政、做好市場監(jiān)管、發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟、文化和社會事業(yè)、提供公共服務(wù)、維護社會穩(wěn)定。應(yīng)借助取消農(nóng)業(yè)稅帶來的改革助推力，推進職能轉(zhuǎn)變，提高政府服務(wù)農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的能力。

3、完善縣鄉(xiāng)財政管理體制，建立農(nóng)村公共財政體制。取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)在無法向下汲取資源的情況下，會為了獲得更多的上級財政支持和轉(zhuǎn)移支付，“對上負責(zé)”而不“對下負責(zé)”，對此，必須規(guī)范和完善財政體制，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支的巨大缺口和巨額債務(wù)，保障免稅的好處真正使農(nóng)民受益。一是要進一步加大轉(zhuǎn)移支付的額度和力度。對取消農(nóng)業(yè)稅后形成的財政缺口，應(yīng)及時足額地通過財政轉(zhuǎn)移支付方式予以補齊。除保障用于縣鄉(xiāng)基層組織以及農(nóng)村義務(wù)教育、計劃生育、農(nóng)村優(yōu)撫和五保戶供養(yǎng)等方面需要的轉(zhuǎn)移支付資金外，還要加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)的社會公共產(chǎn)品的轉(zhuǎn)移支付力度，避免過多的資金用于養(yǎng)機構(gòu)養(yǎng)人，提高轉(zhuǎn)移支付資金的效益。二是要按照屬地化原則。明確界定各級政府的“事權(quán)”和“財權(quán)”。提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的分配比例，保障取消農(nóng)業(yè)稅后鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員應(yīng)有的行政成本的開支。三是要建立公共財政體制。公共財政應(yīng)以農(nóng)村的公共需要為前提，要有利于推動農(nóng)村行政管理部門公共服務(wù)機制的形成，確保財政支出主要用在民生問題上。

4、理清社會事業(yè)的性質(zhì)，推進農(nóng)村社會管理體制改革。社會事業(yè)具有公益性，不以營利為目的。我國傳統(tǒng)的社會事業(yè)管理體制的特征是國家辦事業(yè)、運作行政化和管理主體非自主化，這阻礙了社會事業(yè)自身的發(fā)展。適應(yīng)市場經(jīng)濟的農(nóng)村社會事業(yè)管理體制改革的基本方向應(yīng)是社會化、市場化和多元化。為此，應(yīng)在科學(xué)合理區(qū)分公益性和經(jīng)營性職能的基礎(chǔ)上，實行分類管理，逐漸建立十七大報告指出的“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”的社會管理體制。除政府所屬的農(nóng)村中小學(xué)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、計劃生育服務(wù)站外，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)、畜牧、農(nóng)機、文化體育、廣播電視、農(nóng)民工培訓(xùn)等服務(wù)性事業(yè)單位進行整合，條件成熟的應(yīng)轉(zhuǎn)制為從事非營利性的社會服務(wù)組織。實現(xiàn)政事分開和經(jīng)營性事業(yè)企業(yè)化管理，將技術(shù)性和服務(wù)性的事務(wù)交給市場，逐步減少財政投入，減輕財政負擔(dān)；同時，充分利用民間資本，拓寬社會事業(yè)產(chǎn)品的籌資渠道，形成農(nóng)村社會事業(yè)供給主體的多元化格局，減輕政府財政的公共產(chǎn)品供給壓力。

5、培育農(nóng)村自治組織。提高農(nóng)民的組織化程度。取消農(nóng)業(yè)稅后，國家對農(nóng)民的控制方式不能再依靠過去強制性的稅收手段，二者的關(guān)系必須建立在尊重農(nóng)民的基礎(chǔ)上，歸還農(nóng)民自我管理的權(quán)利，通過農(nóng)民自愿組織的農(nóng)村自治組織，實現(xiàn)國家與農(nóng)民關(guān)系的良性互動。農(nóng)村自治組織，包括村委會、各種經(jīng)濟合作社、協(xié)會等，它是農(nóng)民可以自由進退的互助性、服務(wù)性組織。在農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟不斷發(fā)展的今天，農(nóng)民以一家一戶為獨立主體，面對紛繁復(fù)雜的農(nóng)業(yè)大市場，在農(nóng)產(chǎn)品的銷售、農(nóng)用物資的購買、農(nóng)業(yè)信息的獲取上，往往處于劣勢，對自然風(fēng)險和市場風(fēng)險的抵御能力弱；同時，原子化的農(nóng)民也需要與行政管理部門溝通，參與農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給。因此，培育農(nóng)村自治組織，完善農(nóng)業(yè)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，強化農(nóng)村自我管理能力是農(nóng)村行政管理職能轉(zhuǎn)型的重要環(huán)節(jié)，它不僅可以填補農(nóng)村行政管理職能轉(zhuǎn)移后形成的管理空白，而且能夠為農(nóng)民抗拒市場風(fēng)險、發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供低成本、高品質(zhì)的服務(wù)，是農(nóng)民進行政治參與、表達自身利益訴求、維護自身權(quán)益的新型途徑。