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三農政策論文:解讀政府工作報告:看三農政策走勢
今年“兩會”政府工作報告有關“三農”方面最核心的政策是什么？用政府工作報告的一句話來概括就是“解決13億中國人的吃飯問題始終是頭等大事，任何時候都不能掉以輕心”。保持農產品的有效供給及價格穩定是今年兩會政府工作報告的核心主題，與“十二五”規劃也是一脈相承的，因為今年是“十二五”規劃開局的及時年，如何確保我國農產品的有效供給又出現了新問題。報告以農產品供給為軸心，增添了不少新內容：
其一把如何保持物價總體水平穩定放在20__年政府工作的首位。在目前全球糧價高漲的大背景下，如何阻隔國際糧價暴漲對我國糧食市場的影響以及消減我國北方小麥主產區干旱等不利生產預期的確是頭等大事。所以在政府工作報告中，及時條就是有關物價穩定的，而在所有物價中最難最基礎當然也是最重要的首先應該是糧食等農產品價格的穩定。由于糧食是基礎性產品，糧價如果快速上漲，會帶動其它相關產品的漲價，從而引發通貨膨脹。報告開出的藥方是增加生產，只有產需平衡了，宏觀調控政策才能有效。報告提出要繼續強化前幾年有些放松的省長“米袋子”與市長“菜藍子”工程，要求大中城市一定要確保基本的蔬菜生產基地，增加本地鮮活產品生產，這對近年來因快速城市化的發展，郊區菜田被大量侵蝕占用是一個回補。只是如何強化監督耕地數量還需要各地進一步細化，比如是不是可以按城市人口數量多少來確定一個基本的面積，以防止部分城市走形式？以此基本標準來提高監管的約束力與可操作性。
其二是近萬億的“三農”投入很給力。今年中央擬安排“三農”投入9884.5億，接近萬億，比去年增加1304.8億。這基本上順應了中央過去提出了每年涉農資金新增千億的目標。財政部公布的20__年中央財政支出5.436萬億元，我國目前城市化比率47%，農村人口占一大半，再把那些在城市打工但還沒有城市戶籍的人口算在內，近70%的農村人口，目前只占到總財政支出的不足五分之一，未來還應該繼續大幅度增加，才能夠縮小目前城鄉巨大的公共品服務差距，向國家提出的城鄉人均公共品服務均等化目標邁近。
其三涉農投入的方向也有比較大的轉變，未來新增投入要向承擔基礎性、重要性高但比較利益低的糧食主>！
本次報告“三農”方面還有一些新提法，包括使城鎮化率從47.5%提高到51.5%，年均近1%，如果還只是單獨統計在城市工作的農民工而不解決他們的戶籍問題，這種提高意義成效大大降低，對目前只有28%的戶籍城市人口應該確定一個年提高率。還有一個大亮點就是提高新農保試點縣的比例，從過去的10-20%擴大到40%，讓農村老人快點享受養老金。
未來我國糧食供給的壓力還會持續加大，一方面糧食生產向缺水的地區轉移，富水的地區由于比較利益低下逐步在放棄糧食生產，對我國整體水資源的供給會有一個很大的壓力，另外由于天氣變暖，極端天氣事件出現的頻率還會更一步加大，如何減緩這種事件對種糧農民的沖擊也是一個大問題，還有就是如何繼續提高農業補貼的精準性，包括不少那些多年已不在家種糧卻照拿糧食補貼的問題，都需要進一步的完善。
三農政策論文:三農問題與三農政策—近期文獻綜述
“三農”問題與“三農”政策—近期文獻綜述
摘要三農問題成為中國經濟進一步增長的瓶頸，也是建設和諧社會的重中之重。本文根據近期理論界的文獻，對社會主義新農村建設，農業科技的發展趨勢以及縣域經濟的發展現狀，趨勢，挑戰和戰略等三農問題的幾個焦點進行梳理，試圖為下階段的改革和有的放矢的爭論理出思路。
關鍵詞三農問題新農村建設農業科技縣域經濟
引言
盡管農村是掀起中國改革的先鋒，但隨后長期的忽視已導致農村改革還處于初始階段。隨著其他各方面改革的深入以及市場機制的基本建立，所謂“農民真苦，農村真窮，農業真危險”的“三農”問題又成為中國經濟社會發展的“瓶頸”制約，是導致目前內需不足的主要因素，因而越來越多的學者將目光投向了這一領域。我們這里將近期學術界對解決三農問題的相關討論作一綜述，以對目前三農問題的解決思路作一梳理。
1解決三農問題的重要性
農業、農村和農民問題統稱為“三農問題”，這三者是相互依存和作用的[1]：農民是經濟的主體，具有主觀能動性，很大程度上決定著農村的發展水平，農業是農民經營的產業，農業發展的如何，及其結構分配直接關系到農民的收入，影響到農民的積極性、農村的穩定性。農村是農業和農民賴以存在的社會環境，某種程度上制約著農村經濟的發展。筆者認為中國作為一個農業大國，“三農”問題關系到國民素質、經濟發展，關系到社會穩定、國家富強。
“三農問題”一直以來是中國現代化建設的瓶頸[2]，農業、農村、農民問題成為了社會主義建設函數當中的重要變量。在“以農補工”和“一國兩策，城鄉分治”的狀態下，農村越來越被置于邊緣化境地；在“市場失靈+政府失靈”的困局中，農民于市場經濟語境中表現得越來越失語。如此，以土地為生存技術和生活保障的農民只有選擇外出逐利謀生，同時也把更多的夢想和希望留給了他們的下一代。在廣大農村，父母雙雙出去打工，16歲以下的“留守兒童”已經愈來愈多。實際上，很多外出打工者基本上是為他們的子女積攢學費而“投資未來”不斷流動的。可是，這些“留守兒童”又成了當下中國基礎教育的盲點他們小小年紀便得不到父母的關愛，家庭教育處于空白，一些學生養成了許多不良習氣甚至做出令人難以置信的惡性事件來，一些家庭“投資未來”的理想也隨之破滅。
近年來黨中央國務院不斷提出對“三農”問題解決措施，并且指出解決“三農”問題是全黨工作的重中之重。國務院總理在十屆全國人大二次會議上作政府工作報告時強調，解決農業、農村和農民問題，是我們全部工作的重中之重[3]。他提出，20__年要按照統籌城鄉發展的要求，采取更直接、更有力的政策措施，加強農業，支持農業，保護農業，努力增加農民收入，要保護和提高糧食綜合生產能力，實行最嚴格的耕地保護制度等等。20__年，國家發展和改革委員會主任馬凱表示，必須繼續堅持把解決好“三農”問題放在整個經濟工作重中之重的位置上[4]。他提出了完善支農政策，改善生產條件，穩定涉農價格以及拓寬增收渠道等措施。同志在黨的十七大報告中指出[8]：“解決好農業、農村、農民問題”，事關建設小康社會大局，必須始終作為全黨工作的重中之重。
2推進社會主義新農村建設
2.1社會主義新農村建設是黨的重要歷史任務
今日的新農村建設不過是過去10年中國鄉村建設在新的歷史階段的一個延伸而已。當然，它也有自己獨特的內涵[5]。自從20世紀80年代中期以后，農民負擔重、農民增收難等問題就一直困擾著中國農村的發展，到了20世紀90年代末期，“農村真窮、農民真苦、農業真危險”的呼聲又一次響起[6]，“三農”問題又一次引起朝野上下的廣泛關注，且成為黨和國家工作中的“重中之重”。在這一背景下，新時期的鄉村建設運動蓬勃而起，并從前人那里獲得了經驗和精神上的雙重支持，而新的時代條件和時代問題又使這次新鄉村建設運動有了新的樣式、特征和意義。
黨的十六屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》，明確了今后5年我國經濟社會發展的奮斗目標和行動綱領，提出了建設社會主義新農村的重大歷史任務，為做好當前和今后一個時期的“三農”工作指明了方向。建設小康社會，最艱巨最繁重的任務在農村。加速推進現代化，必須妥善處理工農城鄉關系。構建社會主義和諧社會，必須促進農村經濟社會進步。農村人口眾多是我國的國情，只有發展好農村經濟，建設好農民的家園，讓農民過上寬裕的生活，才能保障全體人民共享經濟社會發展成果，才能不斷擴大內需和促進國民經濟持續發展。當前，我國總體上已進入以工促農、以城帶鄉的發展階段，初步具備了加大力度扶持“三農”的能力和條件。“十一五”時期，必須抓住機遇，加快改變農村經濟社會發展滯后的局面，扎實穩步推進社會主義新農村建設。
2.2農業科技在推動社會主義新農村建設中的重要作用
2l世紀是信息時代，是生命科技的世紀[7]，是自然科學發生重大變革并取得突破進展的時代，是人、自然社會協調發展的世紀。技術、經濟、社會的飛速發展和急劇變化，給農業科技工作帶來了良好的機遇和嚴峻的挑戰。
農業科技將向深度和廣度發展，現代科學技術在學科分化、分工與更新的同時，將走向新的綜合與聯合，現代農業科學技術將具有智能化、生物化、產業化和
企業化的明顯特征。自然科學與社會科學更加緊密結合，人們在21世紀能更好地掌握自然規律和經濟規律，有力地促進農業發展的戰略決策，體制、機制和政策的完善，以及農業科學技術水平的提高，推動農業和農村經濟的發展。而農業科技的發展在推動新農村建設中也起到了重要作用。農業科技是推進新農村建設的重要支撐[8]。科學技術是及時生產力。建設新農村，發展農業和農村經濟是首要任務。無論是新興產業的發展還是傳統產業的提升、土地產出率的提高還是農產品的加工增值、農業綜合生產能力的增強還是環境資源的保護都離不開科技進步。尤其是我市目前農業和農村經濟增長中的結構性、素質性問題仍然比較突出，資源與環境的形勢依然比較嚴峻，農民文明素質和生活質量不高的狀況尚未顯著改觀的情況下，科技創新與進步的作用更顯突出。
2.3建設新農村必須大力發展縣域經濟
黨的十六屆五中全會提出了建設社會主義新農村的重大歷史任務，為做好當前和今后一個時期的“三農”工作指明了方向。我國作為農業人口占絕大多數的國家，加快社會主義新農村建設是建設小康社會的關鍵之舉。縣域涵蓋“三農”，聯結城鄉，是解決“三農”問題的主陣地；縣域經濟是城鄉融合發展的區域經濟，其實力和活力直接關系到社會主義新農村的建設。按照統籌城鄉發展的方略，應把發展壯大縣域經濟與加快社會主義新農村建設結合起來，積極探索城鄉一體化發展的新路子。
發展壯大縣域經濟，是解決“三農”問題的一條重要途徑[9]。改革開放以來，沿海地區堅持把發展壯大縣域經濟作為解決“三農”問題的切入點，使廣大農民群眾成為發展縣域經濟的主力軍，實現了鄉鎮企業的異軍突起和小城鎮的蓬勃發展，為農民創業、就業、發展市場經濟提供了大舞臺。農村工業化和城鎮化的快速推進，推動了縣城和中心鎮的發展，促進了產業集聚、人口集聚和農民分工分業，形成了以城帶鄉、以工促農、工農聯動、城鄉互動的新機制，增強了城鎮對縣域經濟發展的支撐作用和對農村發展的帶動作用。生機勃勃、快速發展的縣域經濟是沿海地區發展的一大亮點。比如，浙江省堅持以縣城和中心鎮為依托，以特色支柱產業為支撐，以鄉鎮企業為主體，把鄉鎮企業、專業市場、工業園區和城鎮建設有機結合起來，充分發揮區域比較優勢，鼓勵農民大力發展民營經濟和中小企業，做大做強特色經濟，形成以工業化支撐城鎮化、城鎮化提升工業化的發展格局。同時，充分發揮縣域經濟實力強和帶動農村發展能力強的優勢，著力形成以工促農、以城帶鄉、城鄉互動共促的新機制，有效地推動了農村非農化的進程，為農民提供了更多的創業門路和就業機會，促進了農民收入持續快速增長。而縣域經濟發展壯大，又推動農村社會事業進步和農民素質提高。加強農村基礎設施建設，大力發展農村社會事業，促進城市基礎設施向農村延伸、城市公共服務向農村覆蓋、城市現代文明向農村輻射。由此可見，縣域經濟發展與新農村建設可以實現良性互動[10]。所以，建設新農村必須發展縣域經濟。
3縣域經濟發展的重要性
3.1縣域經濟的發展現狀、趨勢和挑戰
縣域經濟是以縣(市)級行政區劃規定的范圍為管理對象，以發展本地經濟為宗旨的經濟，是具有區域性、層次性、開放性特點的經濟系統，是一個功能相對完備和健全的經濟單元，是一個縣(市)范圍內的經濟的總和，是區域經濟的概念之一[11]。縣域經濟的一個基本特點，就是其經濟活動內容的廣泛性、綜合性和豐富性。在縣域經濟這個范圍內，既有城鎮經濟，也有鄉村經濟，既有及時產業，也有第二產業和第三產業，各種經濟成分比較全，可以說，幾乎整個國民經濟的所有指標，在縣域范圍內，都可以得到反映。
建國后，縣域經濟的發展主要經歷了三個階段[12]：農村經濟階段、鄉鎮企業大發展階段和推進“三化”階段。進入新世紀，縣域經濟發展開始進入一個新階段[11]。經過20多年的經濟持續快速發展，人民生活總體上達到小康水平，進入建設小康社會的新的發展階段。農業和農村經濟發展進入農產品供給由長期短缺轉向總量基本平衡、豐年有余的新的發展時期。所有這些都標志著縣域經濟的發展環境已經發生了深刻變化，需要從“新階段”的戰略高度來把握縣域經濟發展方向，著力解決縣域經濟發展中的困難和問題，不斷壯大和發展縣域經濟。
縣域經濟是統籌城鄉經濟社會發展的基本單元，是國民經濟的重要基礎。既是城鎮經濟與農村經濟的結合部，又是工業經濟與農業經濟的交匯點，也是宏觀經濟與微觀經濟的銜接處。它是強國富民的基石，是工業資源的基地，是拉動消費的“超市”，還是經濟發展的動力。但是，縣域經濟發展也存在很多的局限性，如城鎮化發展滯后，高等資源要素缺乏，產業結構不合理，政策體制性影響等等。面對縣域經濟的這些特點，我們應以戰略性的眼光看待縣域經濟的發展。
3.2縣域經濟發展的戰略與措施
發展縣域經濟，必須堅持“城鄉一盤棋，工農一齊抓”[13]的指導思想。把縣域經濟的發展擺在戰略位置，打破城市工業、鄉村農業、城鄉分割的二元經濟結構，進一步壯大縣(市)經濟的實力。
筆者認為，必須把增加農民收入作為縣域經濟發展的出發點和落腳點，緊緊扭住經濟中心不動搖，以結構調整為主線，積極推進經濟增長方式的轉變；以增加財力、提高綜合經濟實力為核心，不斷推進縣域經濟的跨越式發展。筆者覺得要重點注意以下幾個方面：
一、把經濟結構調整作為縣域經濟發展的重中之重。農業調整，要按照“區域調特、規模調大、品種調優、效益調高”[10]的思路，來提高農業的整體效益。
二、把壯大民營經濟作為縣域經濟發展的根本出路。從縣域經濟發展的走勢看，民營經濟產權清晰、主體明確、機制靈活，越來越顯示出旺盛的生命力、很強的吸引力和極大的競爭力。大力發展民營經濟，對促進縣域經濟發展、安置就業、活躍市場和保持社會穩定等具有重要作用[14]。因此，要想加快發展縣域經濟，就必須走出一條挖掘民智、吸引民資、依靠民力做活民營經濟的發展之路。
三、把培育特色經濟作為縣域經濟發展的主攻方向。從區域競爭的態勢看，特色就是財力，特色就是潛力，特色就是競爭力，特色就是生命力。經濟發達縣（市）的實踐也證明，發展特色經濟是成功之道。特色是品牌、是市場、是競爭力，要想加快發展縣域經濟，就必須更好地適應形勢，放大優勢，培植強勢，做亮特色經濟。
四、把加快城鎮建設作為縣域經濟發展的有效載體。堅持“高起點規劃、高質量建設、高標準管理、高效益經營”[12]的原則，積極推進以縣城為核心的城鎮建設，引導生產要素盡快向城區集聚和重組，為二、三產業的快速發展拓展空間，創造條件。
五、把抓好項目建設作為縣域經濟發展的強力支撐。從經濟發展的動力看，只有堅持不懈地抓投入、上項目、引資金，才能增強經濟發展后勁。
3.3縣鄉干部在縣域經濟中的職責
縣域經濟的發展離不開縣鄉干部的正確領導，縣鄉干部在推動縣域經濟發展方面起著主導作用。縣委書記在一個縣處于核心地位，其作用發揮得如何，對該縣的經濟發展至關重要[15]。而要推動縣域經濟，就必須提高縣鄉干部的領導發展能力。
提高領導發展能力，對發展壯大縣域經濟具有十分重要的作用[16]。筆者認為領縣鄉干部要提高領導能力，應著眼于搶抓機遇、科學決策能力的提高，突破封閉思維模式，面向市場，創新配置資源思路。為發展壯大縣域經濟定位；應著眼于把握重點，推動落實能力的提高，以推進工業化、農業產業化和城鎮化為切入點，為發展壯大縣域經濟提供強大的支撐力
；應著眼于教育、科技和經濟緊密結合機制創新能力的提高，實施人才戰略，為發展壯大縣域經濟提供不竭的推動力。在新的經濟發展浪潮中，縣域經濟能否走向壯大，關鍵在于培育人力資源，解決制約縣域經濟發展高素質人才匱乏的“瓶頸”[16]。因此，必須從提高縣域經濟發展的大局考慮，把實施科教興縣人才強縣戰略落到實處。總之，三農問題錯綜復雜，任重而道遠，以上僅僅是對近年來學術界對三農政策論述的一個綜述。任何改革的一小步進展都離不開社會各界的群策群力，本文只是就其中的根本性問題進行梳理，試圖為下階段的改革和有的放矢的爭論理出思路。
三農政策論文:對一個涉及多項三農政策案例的分析
對一個涉及多項三農政策案例的分析
新街鄉農民求生記---對一個涉及多項“三農”政策案例的分析
近幾年來，我一直跟蹤研究一個涉及多項“三農”政策的案例：云南省會澤縣新街回族鄉農民求生記。這一案例至少揭示了以下需要研究的觀點與政策：
一是在計劃經濟年代“犧牲小家為大家”的理論指導下，政府將國家水電站重點工程蓄水庫的淹沒區——云南省會澤縣新街回族鄉被淹沒農戶搬遷至高寒山上，基本上沒有發給補助費，使搬遷農戶陷入了更加貧困境地;
二是在不能維持生存的情況下，新街鄉那些被迫搬遷到高寒山上的農戶有的下山做點小買賣糊口，但都被所謂的“走資本主義道路”而給予無情打擊;
三是改革開放后，新街鄉有的農民自發進城打工，在承包城市人不愿干的臟活、苦活、累活的同時，省吃簡用獲得了為數不多的原始積累;
四是在能人的組織下，新街鄉農民在昆明市郊區租地養殖奶牛。創業期間，他們雖然沒有從當地政府獲得幫助，但由于城市牛奶市場很大，他們的奶牛合作社很快站住了腳，不但一舉脫貧，而且在城市郊區率先富裕起來。而當地國營牛奶場由于體制僵化，在新街農民面前眼睜睜地敗下陣來;
五是新街鄉農民搬遷到城鎮郊區進行產業化開發，創造了農民進城、易地搬遷扶貧開發、農業產業化開發的重要經驗與模式;
六是新街鄉農民的金融需求基本上得不到滿足;
七是在城市郊區生活了8年之久的新街鄉農民，雖然有住房、有固定工作，每天為昆明市場供應10噸以上鮮奶，但至今不能在當地落戶，享受不到城市的各項待遇，例如他們擴大再生產貸不著款、租用土地上蓋房屋辦不著建筑證、建成的房屋辦不著房產證、子女上學要出高價，等等。
八是對搬遷到城市的農民如何管理與治理，目前尚未破題。
一、將淹沒庫區農戶搬遷到高寒山區導致其陷入貧困境地
會澤縣新街鄉內的毛家村水庫和花漁洞水庫，1956年7月動工修建，是昆明市過去主要供電站以禮河電站(裝機31.15萬千瓦)的調節水庫，水庫總容量 5.26億立方米，將鄉內紙廠、發落、新街、垴包、聯合、花漁、閘塘、馬店和以濯等村的土地淹沒5萬多畝。修建時，在“支援國家重點工程建設”、“為國家 作貢獻”、“淹小家為大家”等口號下，將被淹沒的上千戶農戶、5千多村民搬遷到20xx米至3200米的高寒山區，從而造成了搬遷農戶陷入了貧困的境地。
一是高寒山區不適宜農業生產。搬遷戶被迫搬遷到的高寒山區，氣候冷涼，不適宜水稻、玉米等當地農戶千百年耕作的農作物生長，許多地方只能種植土豆和苦蕎，而且產量很低。搬遷農戶辛勞一年，卻填不飽肚子。
二是長期極左思潮不允許搬遷農戶從事非農產業。新街鄉與全國一樣，從20世紀50年代中期毛家村水庫修建起，在所謂的“以糧為綱”、經商作生意是“走資本主義”等思潮的影響下，歷史上善于經商的回族農民只能呆在高寒山上種地，不允許從事非農產業。
三是管制嚴厲的戶口制度把搬遷戶擋在城鎮之外。新中國成立以來，我國實行嚴厲的城鄉分割的戶口管制制度，即城鎮人及其子孫永遠是城鎮人，享受著國家給予的食品、住房、醫療、教育、交通、電力、文化、體育等優惠;農村人及其子孫永遠是農村人，只能務農種地，除非參軍、上大學等才能脫離農村進入城鎮。新街鄉農 民也不例外。直至今天，新街鄉已有上萬名農民在昆明市打工、特別是1000多人在昆明市郊區組建奶牛合作社，有固定住所，有從業投資并且為昆明市牛奶產業 做出了重大貢獻的搬遷農戶，至今不能在當地落入戶口，子女入學、醫療保健等仍不能享受與當地人同等的待遇。
四是補償標準太低，遠遠不足于彌補被淹沒家園的損失。毛家村水庫和花漁洞水庫修建后，對新街鄉被淹沒家園農戶的補償僅是幫助幾個村社修建了防浸溝，讓被搬遷農戶互相幫助拆除和重建房子，而對搬遷農戶卻沒有給予現金、搬遷建房、新墾殖耕地等方面的補助。
應該承認，這種為了國家重點建設而侵害農民群眾利益的作法，在我國還是持續了好多年。據有的專家估算，僅水庫移民，就造成1000多萬搬遷農戶陷入貧困。 由此，人們不難看到，計劃經濟時期的社會是很不公平的，但是大家很少表示不滿意，就象新街鄉農民那樣。分析其中的原因，可能有以下幾個方面：一是農民們相信政府今后會實踐保障，幫助自己富裕起來的。二是嚴格控制的政治、輿論環境，人們不敢表示不滿意;如若有人表示不滿意，輕則遭批斗，重則可能被逮捕。
值得欣慰的是，我們黨堅決地改革了計劃經濟及其相應的專制體制，對水庫移民的安置逐漸形成一套合理的補償機制，包括資金補償、安置地選擇等，做到讓搬遷農戶思想上滿意、生產條件上比原駐地好、生活上比原來有改善。
問題在于，補償費多少才算合
對一個涉及多項三農政策案例的分析第2頁
理。學者們提出了許多方案，法律法規也急于規范。例如1986年《土地管理法》規定的“土地補償費”是以征地前三年平均產值的 3~6倍;1998年修改后的《土地管理法》提高到了6～10倍;《20xx年的《土地管理法》的修改中規定“土地補償費”和“安置補助費”加在一起不應 超過土地平均產出的30倍，對其中的“土地補償費”并沒有實質性的提高。實際上，大家都忽視了農民作為土地所有權者的主權，更忽視了農民作為被征用主體的談判權。如果尊重農民的主權和談判權，農民們是會和土地開發商談判出一個大家都認為合理的價格的。
二、不甘貧困的農民自發進城打工并逐步找到了適合于自身特點的奶牛養殖道路
(—)不甘貧困的農民自發進城打工，得到了原始積累
中國20世紀80年代初開始的改革開放的東風，吹進了會澤縣新街鄉。是坐待貧困，還是不甘貧困而到城里打工賺錢?經過討論與串聯，一批轉變了思想觀念的村民首先走出了大山，先后有13000多農民到昆明等大城市打工。其中有的拉三輪車，有的挖下水溝，有的到建筑工地打小工等，靠苦力慢慢地賺到了及時筆原始積累。截止目前，會澤縣新街鄉3.56多萬人中，有1.3多萬人在外打工，其中在昆明市及郊區打工的有1.25萬人。
但是，會澤縣新街鄉農民普遍感到，僅靠在城市里拉三輪車、挖下水溝、為建筑單位打小工等，工作不固定，收入既低又不穩定，并不能賺到更多的錢，也不是長久之計。實踐中，新街人急需尋找既能發揮自己經驗，又能作為長久在城市站住腳跟，能夠獲得穩定收入的職業。
(二)奶牛養殖是適合于搬遷農戶的選擇
新街鄉回族農民歷來有養牛的傳統習慣。他們熟悉牛的生長特點，善于選育優良種牛、配種、接生、放養、屠宰、制皮、烤作干巴(一種肉制熏烤食品)、牛及其制品的買賣等，許多人由此成為行家里手。該鄉街市上形成了遠近聞名的牛貿易市場。特別是，養牛已成為許多回族農民的情結。他們在昆明打工過程中，經常想著 牛，盼著見到牛。于是，一些農民開始到城郊租房養殖奶牛。
牛奶被醫學之父波克拉底稱為“最接近完善的食品”。“一杯牛奶強壯一個民族”，已成為人們的共識。新街人在昆明打工中發現，改革開放以來城里人對牛奶的需求逐年增加，而長期計劃經濟下的牛奶公司由于缺乏鮮奶原料，生產難以擴大，對市場供應嚴重不足。于是，聰明的新街鄉人利用自己打工的原始積累和善于養牛的經驗，開始在昆明市郊租地租房，購買一頭或幾頭奶牛養殖起來。保佑章便 是他們中的典型代表，他牽頭集資創辦的奶牛合作社是當地6個奶牛合作社中較大的一個。
保佑章等以每年1。2萬元的租金，租用了呈 貢縣斗南鎮下可樂村原被某藥廠征用后廢棄的山坡荒地160畝，租用期限為70年。他們投資580萬元，建蓋了98套分別為500、480、400和180 平方米不同規格的農舍，其中包括人居住房、衛生畜廄、奶牛運動場等設施，一套一院，前后開門，套套相連。前為大門庭院，兩邊是住房及生活設施、水池等，后為兩排牛舍，后門外是奶牛運動場。小一點的由一戶單獨使用，大一點由二家及幾家聯合使用。從而形成了規范化的奶牛飼養基地。這些農舍與畜圈剛一建成，便有 許多新街鄉人前來租用，做到了邊建設邊投產。
(三)奶牛合作社將分散的養殖戶組織了起來
外鄉單干的農民 在昆明城郊租房養殖奶牛，實踐中具有一些難以克服的困難：一是分散的農戶資金少，購買與擁有的奶牛數量少，形不成規模生產;二是租用當地農民的房子小，奶牛活動的場地狹窄，飼養條件差;三是衛生防疫難以深入到各戶，不少農戶的奶牛經常發病，導致奶的質量差，有的達不到牛奶公司的收購標準。例如，新街鄉瓦崗 村農民李才應1999年在昆明市郊租房養殖了6頭奶牛，由于不懂得防疫，奶牛經常生病，不但產奶量少，而且手工擠奶的質量經常不合格，每月都要倒掉20多 桶不合格的鮮奶，一年忙下來，收入不夠維持生活。
出路何在?新街鄉農民想到了組織起來，成立奶牛合作社，把一家一戶的分散飼養聯結成合作社飼養。
奶牛合作社是由會澤縣新街鄉搬遷農戶自覺組織起來的互助合作組織，現有5個，其中較大的是保佑章牽頭組織的穆盛達奶牛合作社，共有42個股東，其中新街鄉搬遷農戶40個，僅有2個為本地人;現有奶牛飼養戶120戶，其中80%是新街鄉搬遷農戶。合作社統一負責與牛奶公司簽訂鮮奶訂購合同，統一對當地政府與社會發生業務關系;對內實行股東和社員兩種民主管理;奶牛實行分戶飼養、集中管理、分戶結算。合作社的活動經費從牛奶公司支付鮮奶費用中按每公斤0.2元 提成，并對奶牛戶實行保護價收購，即當牛奶公司收購價低于每公斤1。1元時，由合作社按1.1元補差價;收購價在1.1——1.4元之間時，按1.5元補 差價;當牛奶價高于1.5元時，合作社對每公斤牛奶提成0.2元。20xx年，穆盛達牛奶合作社就補貼奶牛戶20多萬元。
三、現代化奶牛養殖使搬遷農戶率先致富
新街鄉農民在昆明城郊呈貢創辦奶牛合作社，自覺掛靠到牛奶公司并成為牛奶公司的基地，在牛奶公司的扶持幫助下進行現代化養殖，成為昆明市乃至全省率先富裕起來的農民。
(一)“公司+合作社+農戶”模式實現了公司、合作社與農戶的“三嬴”
昆明市跑馬山實業公司原為國營昆明市第二農場，地處昆明市東郊依山傍水的跑馬山下，創建于1956年，目前已發展成一個以奶牛養殖為基礎、乳制品加工為支 柱，農、牧、工、商為一體的中型企業。公司乳制品廠生產的前進牌系列牛奶，曾多次被評為市優、省優、部優產品。其中，年銷售液態的袋裝、盒裝鮮奶已達到 1.2萬噸，被評為“中國奶業先進企業”、“云南省及時批放心食品生產單位”和“昆明市農業產業化重點龍頭企業”。
但是，企業原 來采用的由國有職工養殖奶牛的模式已不適應企業發展和市場競爭的需要。主要是國有職工因體制原因養殖奶牛成本很高。為此，公司開始與農戶簽訂合同收購農戶牛奶，但這種摸式也存在著公司難以監督農戶、收購牛奶質量沒有保障的問題。現在，奶牛合作社全權負責農戶養牛、擠奶、收奶、并且把奶直接送到公司，既節省 了公司與農戶打交道的成本和麻煩，又使農戶省卻了直接與公司打交道的困難，而且奶牛合作社從中也獲得了滿意的受益，從而作到了公司、合作社與農戶的“三 贏”。公司日處理鮮奶能力達到了60噸，年銷售額6000多萬元，創利稅370多萬元;合作社年收入100多萬元;農戶年收入至少萬元以上，最多的達到 20多萬元。前邊提到的李才應農戶現飼養奶牛20余頭，其中產奶牛17頭，價值20多萬元，除去成本，年純收入9萬元。
(二)現代化養殖技術的引進與推廣
在跑馬山實業公司的扶持和指導下，會澤縣新街鄉奶牛合作社逐步進行適用的現代化養殖技術的引進與推廣，拋棄了過去傳統落后的養殖技術。
一是衛生牛廄。過去，新街鄉搬遷農戶沿用傳統的飼養習慣，租用的牛房小，多數沒有光線，牛見不到陽光，廄內又臟又臭，使牛經常得關節炎、感冒、哮喘、癱瘓等疾病，一年花在給牛治病的費用很高。現在的牛廄寬敞、明亮、干凈，有的與人的住房差不多。牛廄中牛糞經清掃后可以賣給當地菜農、花農用作農家肥。
二是奶牛運動場。奶牛運動場一般建在牛舍外，面積為100—200平方米不等，可分別供20—40頭奶牛運動，由一家農戶單獨使用或幾家農戶合用。奶牛由于定期運動，體質強壯，產奶量高。
三是機器擠奶車間。目前，穆盛達奶牛合作社有兩條機器擠奶線，每次可同時給48頭奶牛擠奶。擠出的牛奶通過管道直接進入冷藏罐，整個擠奶過程全部處于全封閉狀態，從而保障了牛奶的衛生，杜絕了摻雜弄假行為。飼養戶每天兩次將牛趕到擠奶廳的擠奶機器生產線邊，奶牛自動排隊到擠奶機前擠奶。
四是品種改良。奶牛育種工作是奶牛業發展的關鍵。目前，奶牛合作社的奶牛主要以鄧川奶牛及其與荷斯坦奶牛的雜交牛為主體。穆盛達奶牛合作社準備建設一個品種改良繁育的凍改配種室，逐步改良現有品種，提高奶牛數量與質量。
五是與呈貢縣畜牧獸醫站掛鉤，由其幫助提供奶牛疫病防治、健康檢查、冰精繁殖等全過程服務。
(三)用菜農的菜葉和花農的鮮花枝葉做青飼料
奶牛飼料包括精粗干飼料和青飼料兩大類。精粗干飼料由奶牛合作社統一加工后提供給奶牛飼養戶。青飼料則到旁邊的菜農、花農、鮮花市場和冷庫那里，以自己的勞力提供獲得，即幫花農修剪、整理花枝，到冷庫幫助清理蔬菜廢棄的菜葉，把這些花枝、花梗、菜葉帶回做青飼料。由于節省花農、菜農們的修剪、整理、清掃的 勞動與費用，從而與其結下了良好的友誼關系。當然，這些花枝、花梗、菜葉帶回后要經過清水浸泡和沖洗，以去除殘留的農藥、花肥、農膜和污泥等污染物，并涼干后才能喂牛。
四、在農戶與牛奶公司之間架起了橋梁
近幾年來，云南省乃至全國在推行農業產業化過程中，普遍采用了“公司+農戶”的模式。就云南省情況看，由于公司管理水平和農戶分散經營的特點，在沒有上聯公司下扶農戶的中介機構的情況下，“公司+農戶”存 在著明顯的缺陷：一是公司因管理成本限制，不可能雇傭足夠的管理人員對分散的農戶進行監督。二是分散農戶因利益驅使往往撕毀合同，使公司利益受損;或不按合同生產，難以保障產品質量。三是公司把部分市場風險轉嫁于分散的農戶，使農戶利益受損。作為公司與農戶之間的中介實體，奶牛合作社較好地避免了這些矛盾 和經營中的缺陷。他們采用“公司+合作社+農戶”模式，實現了公司、合作社與農戶的“三嬴”。
(一)奶牛合作社也是一個經濟實體
新街回族鄉農民奶牛合作社的擴大，后來成立了呈貢穆盛達乳業有限公司，專門從事飼養奶牛和經營牛奶(奶制品加工銷售)。法人代表：保佑章;共有股金資本 385萬元，股東37名，其中投資20~70萬元的股東7名，1萬元以上的30名，專職管理人員18名;合作社奶牛養殖基地建在呈貢縣斗南鎮下可樂村，注 冊資本100萬元;現有土地160畝，土地租用合同為70年，每年租金12萬元，按8%的比例5年遞增一次租金，現土地價值1600萬元;到20xx年 末，合作社共投入建設資金近680萬元。建有一個機械化擠奶車間，養殖農戶住房98套，牛圈98間，共4.8萬平方米。可以飼養奶牛3000頭，現已養殖 了1400頭，日均產鮮奶10噸，年產值為576萬元;收入主要為：住房租用費和出售牛奶服務費、飼料加工費項，每年約140萬元;純利潤約109萬元左 右;主要支出為：管理人員工資報酬、水電費、場地使用費、設備維修費、汽車費用等約31余萬元。
資料來源：羅榮淮根據調查繪制。
合作社作為公司與農戶的中間機構，同時代表了雙方的利益。它首先是公司利益的代言人，減少了公司直接面對分散農戶的成本和麻煩;同時又是農戶利益的維護者，解決了農戶直接進入市場的困難。
(二)合作社上聯前進乳業公司，成為公司的帶言人和利益代表
合作社掛靠在前進乳業總公司，成為公司的鮮奶基地，得到了總公司在飼養技術、政策咨詢、管理技術等方面的扶持。“有好牛才會有好奶”，總公司把先進的管理 和生產技術引入奶牛合作社，對農戶進行科學飼養培訓和技術指導。推行“食品放心工程”，指導和幫助合作社購買和安裝現代化的擠奶設備，使奶源生產基地從奶牛的飼養、擠奶到鮮奶加工生產的全過程，都實現了機械化、自動化和全封閉式管理。避免了生產過程中的摻水、摻假和二次污染。總公司還為奶牛合作社無償 提供了兩個價值人民幣20萬元的牛奶冷藏罐，并承擔了為合作社信用社貸款人擔保的義務。使合作社發展為昆明市乃至全省現代化管理程度、機械化設備程度、養殖規模較大的一家奶牛合作社。
1、代表公司與養殖農戶發生關系
合作社代表前進乳業公司與所有養殖農戶簽訂了生產和購銷合同，對生產、管理、產品質量和產品價格都做了較為明確的規定，合同期限為5年。
合作雙方約定：總公司對合作社的收購定價1.7元/公斤,合作社對農戶的收購定價1.5元/公斤。在合同有效實施期內，沒有取得總公司同意，合作社必須保 質保量的向其交售產品，而不能隨意出售產品給他人。而乳業公司得按合同規定價格收購合作社鮮奶，不得隨意降低價格和收購量。養殖農戶則按合同履行職責，保障品質產品的供應。
在合同實施的2年時間中，公司與合作社均按規定履行。例如，曾有其他企業到合作社協商，愿意出高于合同價格收購鮮奶，但合作社管理層人員權衡了利弊關系，認為信義很重要，應遵守合同，沒有隨意撕毀協議。在市場不穩定時，總公司也為合作社的利益著想，按合同收購農 戶的鮮奶。例如，每逢節假日期，由于鮮奶消費者到外地旅游，鮮奶的銷售量便大幅度的下降，日銷售量從50噸急降為7—10噸。在這種情況下，總公司仍按合 同全額收購合作社產品，把部分鮮奶加工為長效奶、固態奶，保護了合作社和農民的利益。奶牛養殖戶也是在合作社的組織下開展生產的，所獲利益比分散經營時強，所以他們也十分遵循合同，在奶產品的銷售方面，沒有隨意性。做到了利益共享，風險共擔。
2、按公司要求飼養奶牛和收購交運鮮奶
合作社嚴格按公司的要求，對養殖戶進行管理和生產。包括養殖中奶牛的飼料要求、牛圈衛生、實行定時定點集中機械擠奶、擠奶時必需對奶牛進行清洗，使用公司提供的冷藏車按時向公司交送鮮奶等，從而保障了鮮奶質量。
3、及時傳達公司的精神并組織農戶貫徹實施
合作社是貫徹公司精神的組織者和轉播者，隨時與公司保持著較為密切的聯系，一旦公司對農戶的養殖有新要求、新信息，就立即傳達到農戶并組織實施。例如，對奶牛的防疫措施、品質奶牛的選種配種、飼料的新配方技術等。
4、減少了公司面對分散奶農的管理成本
合作社把分散的養殖農戶集中和組織起來管理，減少了公司的工資報酬、勞保和福利待遇支出，成本大大降低。公司如果面向各家各戶收購牛奶，需要花費大量的人力和物力，管理成本較高，而且在奶源緊張時還面臨著難于保障鮮奶收購量和質量問題。
(三)下扶農戶，成為農戶創收和脫貧致富的帶頭人
1、統一的管理方法，解決了養殖農戶的后顧之憂
合作社實行統一管理，配有各類管理人員，專門為養殖戶提供社會化服務，讓農戶專心專意飼養奶牛。
統一規劃、設計和建設。合作社的“奶牛小區”，建蓋了具備較好養殖條件的住房和牛圈，養殖基地實現了通水(農戶免交水費)、通電。為養殖戶提供有償服務，農戶可依據自己的生產經營能力、經濟能力向合作社租用不同面積的住房和牛圈。
統一設備。擠奶車間配備的較為先進的機器和設備，包括機器擠奶器、儲奶器、冷藏器、清洗器、鍋爐等設備，均由合作社統一購買，并提供農戶使用。
統一科學管理、培訓和科技服務。合作社向公司和有關部門聘請技術人員，對養殖戶進行科學飼養培訓和現場技術指導。
統一交奶。按規定統一用冷藏車向公司交送鮮奶，農戶不必要一家一戶地向牛奶公司交奶，節約大量了時間和精力。
統一飼料供給。奶牛精飼料由專業人員統一購買，統一加工和調配后，再按成本價供給養殖戶，保障了奶牛飼料的安全性。
統一防疫。每逢防疫時節，合作社派出專人與當地畜牧防疫部門、公司有關部門聯系，并組織養殖戶對奶牛進行防疫活動。
統一品種改良。合作社在公司的幫助和指導下進行品質奶牛品種改良和引進，提高奶牛出奶量，降低飼養成本。
2、建立了嚴格的內部管理制度
為保障生產和產品銷售的正常運轉，合作社建立了嚴格的管理制度。包括：財務管理制度、生產技術管理制度、飼料管理制度、產品質量管理制度、人事管理制度、社會治安管理制度等，規范了生產和人員管理。
3、以集體組織對外發生聯系
無論從市場銷售，還是面對公司或所可能發生業務部門聯系的角度講，以個體農戶的身份進行活動，其力量是十分薄弱的，多數時候處于被動地位，自己的合法利益不能得到保障。而以組織形式能夠獲得更多更好的效果，因為，組織的信義程度遠遠高于個人。在出售牛奶的資金回收結算，以組織的力量面對公司，農戶心理感到 塌實。合作社的對外聯系減輕了分散農戶在社交活動中花費和精力。
五、對昆明市建設小康社會的貢獻
分析公司基本情況，我們可以看到新街鄉農民創辦的公司，經濟發展狀況良好，企業的職工有了穩定的住所(戶均)、穩定的職業和收入，生活條件也在不斷的改善。他們之中一部分人還擁有了自己的房產，為昆明市建設小康社會做出了較大的貢獻。
(一)為昆明市場提供百分之八十以上的安全、衛生和高質量的鮮牛肉
奶業合作社是昆明市前進乳業公司的新鮮奶源基地，平均每天為其提供10噸高質量新鮮純牛奶，為昆明市民的健康做出了貢獻。
新街鄉農民創辦的另一個經濟實體——商貿公司，平均每天向昆明市場供應35噸新鮮牛肉，占昆明市4區和呈貢、安寧縣新鮮牛肉市場供應的80%。該公司至開 業以來，嚴格遵循職業道德，講信義，公司管理制度規范嚴密，嚴把產品質量關，做到安全、衛生、，堅決杜絕出售注水牛肉，讓消費者買著開心，吃著放心，市民對其誠信度較高。
(二)解決了近20xx名農村富余勞動力的就業問題
合作社建蓋的98套(4.8萬 平方米)分別為500、480、400和180平方米不同規格的農舍(水、電、路三通)，其中包括人居住房、衛生畜廄、奶牛運動場等設施，一套一院，前后 開門，套套相連。前為大門庭院，兩邊是住房及生活設施、水池等，后為兩排牛舍，后門外是奶牛運動場。小一點的由一戶單獨使用，大一點由二家及幾家聯合使用，安置了120戶農戶、500余人、約300多勞動力，形成了規范化的奶牛飼養基地。不僅解決了住在合作社農戶的就業問題，使他們有了穩定的經濟收入， 學到了不少的科學飼養知識和技術，改善了他們的生活條件。奶牛合作社的養殖戶平均的住房及牛圈標準為400平方米，合作社免費供水、供電。而且還帶動周邊 奶牛養殖農戶30戶就業和增加經濟收入。
每天進入商貿公司交易肉牛和屠宰肉牛的客戶約500余人次，一年就有18.25萬次，使這些農戶有了增加經濟收入機會和條件。公司除了安置了83戶農戶的住房(平均每戶60平方米)就業外，還幫助了從事肉牛交易和屠宰就業人員1033人。
(三)對社會的穩定和安定團結做出了貢獻
一是解決了近20xx名進城打工農民的就業問題，使他們有了穩定的工作、住宿和經濟收入，從而相應地減少了一些由于沒有固定工作和穩定的生活來源而引發的社會問題。
二是在昆明打工的會澤農民接近10萬人，其中新街鄉人就有12.5萬人，在這些打工的農民中回族占了相當的數量，加上其他縣分的回族，少說也有幾萬人。由 于穆盛達公司和公司職員都是回族，在昆明地區很有威望，實際上成為了當地回族群眾的領袖。公司駐地和公司活動地區，回族群眾有困難，都愿意找他們解決;當地政府有事情，也找他們幫忙。公司還大力協助派出所人員維護社會治安，調解各類民族矛盾，受到派出所的稱贊和群眾的歡迎。對社會的穩定和安定團結做出了貢 獻。
三是奶牛合作社生產與駐地村民生產形成了農業生態循環，合作社飼養奶牛為當地農民種植蔬菜和花卉提供有機農家肥料，而當地農民的花桿和菜葉有為飼養奶牛提供青飼料，雙方互利互惠，關系十分融合。
六、創造出自發移民到城市郊區從事產業化經營的好模式
改革開放以后，隨著國家經濟的快速發展和財力的增加，扶貧才具有了經濟實力這一基本條件。而把那些已經喪失基本生產生活條件區域的貧困者，易地搬遷到生產生活條件相對較好的區域，則是中國扶貧攻堅的手段之一。我國現有的易地搬遷扶貧開發，主要采用的有政府組織、企業承包和自發移民搬遷三種形式。
所謂自發移民搬遷，是指那些沒有列入政府計劃、政府機關和扶貧企業沒有組織、沒有享受政府財政補助、貧困農戶自發進行的移民搬遷。這里講的自發，并不是貧困農戶盲目的、一家一戶的分別移動搬遷，而是在市場信息和示范戶的帶動下，由貧困村內那些由組織能力和外部交往關系的農民“領袖”組織的易地搬遷。新街鄉 農民在昆明市郊區養殖奶牛，就是自發移民搬遷扶貧開發的成功范例。
那么，自發移民為什么會效果好呢?
(一)避免了政府組織易地搬遷扶貧開發的缺陷
相對于政府組織形式分析，自發移民的優點在于：
一是是否愿意移民搬遷、全家搬或是年輕人先搬、什么時候搬、搬到什么地方、搬入到新地如何賺錢等等，都是由貧困農戶自己拿主意，不存在任何行政強制。因此，到遷入地后，自愿移民者在增加收入和爭口氣的雙重壓力驅動下，一般都能“安下心，埋頭干，不怨天尤人”。
二是在移民前，貧困農戶全部作過遷入地調查研究，有的是聽自己的親戚朋友或村民里有威望信得過的人講的，信息;有的則是在村里其他人在遷入地已經賺錢得示范效應下，勇敢地做出決定的。
三是自發移民的戶與戶之間普遍相互幫助，在搬遷過程中，尤其是在遷入地生產生活的安置上，起到了重要作用;有的則開始雖然在遷入地很艱苦，但是他們團結一心，艱苦奮斗，而且前途有望、目標明確，硬是堅持了下來。
四是自發移民搬遷的農戶，根本看不到政府機關組織過程中有的政府官員時不時露出的“救世主”、“恩賜者”面孔和居高臨下的行政強迫命令，雖然壓力很大，但精神卻是“愉快”的。
五是在政府機關組織的形式中，經常出現遷出地與遷入地政府機關工作人員互相推諉的情況，在跨地州搬遷的形式中經常出現。
(二)避免了企業承包易地搬遷扶貧開發的缺陷
相對于扶貧企業承包易地搬遷扶貧開發來看，自發移民的優點在于：一是移民戶看不到企業管理人員對政府撥款既精明到“嘔”的地步，又居高臨下“施舍”臉色。 在此，作為追求利潤較大化的企業，追求利潤、精打細算是應該的，在此包括移民者在內的人們不滿意的是，這些企業管理人往往是吃了政府撥給移民搬遷的款，大多數又賣“乖”式地指責移民“這也不是”、“那也不對”，甚至公開地克扣本應用于移民身上的款。二是由于扶貧企業以承包形式接受安置移民，多數遷入 地政府趁機把本應屬于自己職責范圍內的社會治安、小學和中學教育、計劃生育等職能，“一股腦兒”地推給了企業，大大加重了企業負擔;企業被迫承擔本應屬于 政府機關的職責的同時，往往是把“氣”泄到移民農戶身上，使移民農戶和企業管理人員都倍感“委屈”。
在此我們不妨舉出一個案例。 地處中國——老撾邊界的江城縣嘉禾鄉明子山村茶場，已先后接收自發移民和政府組織的移民，二者情況大不一樣。該村曾是福特基金會于1990—1997年援 助的“中國云南省貧困山區綜合開發試驗示范項目(yum)”的項目村之一。yum項目扶持的明子山茶場經改造和新建后，需要大量勞動力手工采茶。yum項 目領導小組曾號召滇東北昭通地區喪失生產生活條件的貧困農戶前來明子山茶場打工。于是，從1991年起，昭通地區部級貧困縣永善縣、巧家縣及其他貧困 縣、鄉的609戶、3080人自發移民搬遷來打工。由于當地氣候炎熱，移民戶搭個簡單的茅草棚就可以先住下;有的搬來即到茶園采茶，茶場付給工錢;所有自發移民戶做到了“當年移來，采茶就有收入，當年解決溫飽”。然而，20xx年3月，江城縣作為全省跨地州易地搬遷扶貧開發的安置地之一，由遷入地和遷出地政府機關組織，在明子山茶場安置了100戶移民。從而出現了“奇特”的現象：一是政府組織的100戶移民戶家家住上了政府建蓋的磚墻、石棉瓦頂的“洋 房”，而自發移民戶多數住的仍是用木杈杈作架、泥巴糊竹編的墻、茅草作頂的“貧民窟”;二是政府組織的移民戶往往流露處“趾高氣揚”，嘴上常掛著“我們是政府組織來”，有意見便找縣扶貧辦、易地安置辦解決;自發移民戶和當地農民則把他們稱為“中央軍”，是得罪不起的“上等人”。
在這一案例中，當地政府承受著對移民戶不公平待遇、甚至不過問自發移民戶的指責，也有其難言苦衷。政府組織的易地搬遷扶貧跨地州搬遷每人8000元，資金是 地州內跨縣級政府(有的是中央政府)劃撥的專用扶貧款，而自發搬遷則什么也沒有。江城縣(其他接收縣也是如此)是國家貧困縣，財政入不敷出，有時連公務員工資也發不出，根本沒有錢對自發搬遷戶進行補助。
我們上述研究結論，引起了中共云南省委、省政府領導和省政府扶貧辦的重視，已經停止了跨地州的、長距離的易地搬遷扶貧開發，重點抓好縣內的易地搬遷扶貧開發。
七、戶籍問題是困擾進城民工的首要難題
改革開放以來，昆明市各區、縣戶口管制逐步放寬，近幾年更規定凡在昆明投資達到一定數額有住宅的人均可落入城市戶口。這對于昆明市吸引外資、人才和技術，促進城鄉二元經濟向城鄉一體化轉變，具有十分重大的意義。
新街鄉已有上萬名農民在昆明市打工，特別是1000多人在昆明郊區組建乳業有限公司，有固定住所，有從業投資并且為昆明市牛奶產業和“菜藍子工程”做出了 重大貢獻的搬遷農戶，至今不能在當地落入戶口，子女入學、醫療保健等仍不能享受與當地人同等的待遇。而且，他們雖然在昆明市城區和郊區工作和生活了好多年，在城市里安家落戶的決心一直沒有動搖過，但身份還是外地農民工，還只是城市中的“流動人口”。
面對這些不公平待遇和生活中 碰到的難題，新街鄉農民代表曾多次到駐地相關機構咨詢和尋求幫助解決戶口問題，但是都沒有實現愿望。有關部門給出的理由，是他們的條件不夠。那么，進城農民落戶需要那些條件呢?帶著這個問題，我們查看了《云南省城鎮戶籍制度改革意見》，其中1條為“在昆明市主城建成區居住滿5年，有合法的職業或穩定的經濟 收入、有合法固定住所的人員可申請1人落戶”。此外我們又到某派出所向有關人員進行了咨詢，得到的回答是除以上條件外，還有2條：在昆明購買住房價位為 30萬元，并一次付清房款者，可帶房產證到駐地相關機構申請本人幾直系親屬落戶;在當地投資500萬元以上者，可帶上相關證件到駐地相關機構申請本人及直 系親屬落戶。由此可見，云南城市戶籍的門檻與發達省份相比仍然是很高的。
根據10幾年前的文件規定，有關部門反復研究了新街鄉農 民的申請，作出了不符合在昆明市落戶的裁定：一是新街鄉農民雖有住房，但是卻是自己蓋的;二是企業的稅收必須在20萬元/年以上者方才能有一人申請落戶。 但新街鄉農民奶牛合作社是“昆明前進乳業的奶源基地”，20xx年被中國奶牛協會評為《全國奶牛養殖示范小區》，屬于農業畜牧養殖產業，是國家免稅企業，享受免稅待遇，沒有繳稅;另一個商貿公司已按規定年上繳的稅收12萬元(定額)，但沒有達到20萬元的稅額。所以不符合落后的文件規定。
但是，會澤縣新街鄉在昆明市租地養殖奶牛的農戶至今尚未落入城市戶口，甚至連當地農村戶口也不給落。由于沒有當地戶口，這些搬遷農民就享受不到當地居民同等的政治、經濟與社會待遇;一是在當地基層自治組織中沒有選舉權與被選舉權，不能參與當地經濟、政治和社會發展重大問題的決策;二是子女上學必須額外上交 一筆費用，有的學校稱贊助費，有的學校稱議價生費，每個學生每年受費標準為：小學生5000元，初中生1萬元，高中生1.5—2萬元。三是享受不到當地的醫療衛生保健服務。
八、農民發展資金短缺至今沒有改善的動靜
農民發展資金短缺，是我國的一個老大難問題。新街鄉進城農民也不例外。奶牛合作社發展壯大，還需要不斷地資金投入。例如，機械設備的更新和增置、廠房的修建、經營項目的增加、生產規模的擴大等， 都需要大量資金。幾乎所有的奶牛養殖戶需要大量的買牛資金，更是貸款無門。
中共中央和國務院20xx年一號文件提出：“要從農村實際和農民需要出發，按照有利于增加農戶和企業貸款，有利于改善農村金融服務的要求，加快改革和創新農村金融體制。”“鼓勵有條件的地方，在嚴格監管、有效防范金融風險的前提下，通過吸引社會資本和外資，積極興辦直接為三農’服務的多種所有制的金融組織。”應該承認，有關部門為落實中央決定成立了研究小 組，加緊工作，但由于農村金融的復雜性，在一年多的時間內尚沒有制定出具有操作性的具體辦法，社會資本和外資也不見“積極興辦直接為’三農’服務的多種所有制的金融組織”;農村金融體制的改革和創新也沒有任何“加快”的跡象。這實在是太遺憾了!就在有關部門一年多遲遲拿不出落實措施的情況下，20xx年一號文件比20xx年一號文件提出了更高、更具體的要求：“要針對農村金融需求的特點，加快構建功能完善、分工合理、產權明晰、監管有力的農村金融體系。” 20xx年中共中央和國務院一號文件又要求“在保障資本金充足、嚴格金融監管和建立合理有效的退出機制的前提下，鼓勵在縣域內設立多種所有制的社區金融機構，允許私有資本、外資等參股。大力培育由自然人、企業法人或社團法人發起的小額貸款組織，有關部門要抓緊制定管理辦法。引導農戶發展資金互助組織。”
根據新街鄉農民的具體情況，我認為構建的這個農村金融體系應有以下幾部分組成：
(一)以農民合作金融組織為主體的多種所有制金融組織公平競爭
農村金融的多種所有制組織，包括現有的國有金融機構，有待于大力開展農業保險的各保險公司等;股份制銀行;外資銀行，以及中外合資(合作)銀行、外資控股(參股)銀行;農村合作金融機構，例如農村信用合作社、農民合作基金會，農民合作保險機構;個體私營金融機構，例如個體私營銀行(保險)、個體私營為主的 基金會(保險)，等等。
在農村金融的多種所有制組織中，農村合作金融機構將成為主體。在農村合作金融機構普遍建立、互為補充、公 平競爭的情況下，民間借貸特別是高利貸存在的環境和機會便大大減少。為了盡快滿足農民金融需求，近期內應該大力發展農村合作金融機構，一個簡便的措施是，鼓勵現有農村合作經濟組織借鑒村民基金會的經驗，開展集資、放貸、保險等金融業務，使其逐步成為農村合作金融組織。
(二)以小額信貸為主要形式的多種金融產品供給大于需求
適應“三農”需求的多種農村金融產品，主要的，一是靈活多樣的存款貸款;二是小額信貸，例如孟加拉國鄉村銀行gb模式為主要特征的小額信貸扶貧到戶，以我 國現行信用村為特征的小額信貸款;三是各類保險，當前農民最需要的主要是種植業、養殖業、農副產品加工業、農副產品銷售業、醫療保健等的保險，而目前這些保險在廣大農村幾乎是空白;四是適應農民客戶需求的各類證券、債券、票據等。在多種農村金融產品中，小額信貸將成為主要形式。實踐中，現有國內幾個保險機 構已養成了難以開展農村保險業務的頑疾，而現有農村合作經濟組織無一不承擔著風險的責任，積累了預防風險的寶貴經驗。因此，鼓勵農村合作經濟組織中的一些組織開展保險業務，促使其向保險機構轉變，要比新建保險機構容易得多。
(三)以上門服務為主體的多種金融服務方式任人選擇
傳統的金融服務方式是坐等貸款者顧客上門，從而既減少了自己的成本，又避免了風險。近幾年來，城市金融由于競爭，出現了金融機構人員上門拉存款和向優良客戶送貸上門的現象，體現了市場化的優越性。但是在農村，極少見到農村信用合作社、農業銀行和其他國有金融機構上門為農民服務的行為。
小額信貸扶貧到戶做到了對農戶上門服務，但是所需成本顯然是很大的。茅于軾先生實驗的村扶貧基金，由他選擇的村內農民自己管理，從而大大降低了成本;我實 驗的自然村基金，由村民大會民主選舉出的共管小組管理，既大大降低了成本，又由于放貸還貸都在村民大會上進行(正軌金融機構嚴格禁止的坐收坐支)，透明度高，接受全體村民的監督，還降低了風險。
(四)以貸款者互保為主要形式的多種擔保機制分散了風險
傳統的 金融擔保機制，是貸款者財產(權)抵押和第三者對貸款者提供財產(權)擔保。自1994年中國社科院杜曉山等人把孟加拉國鄉村銀行小額信貸引進后，貸款者 5—8戶聯保成為農村特別是貧困地區新的擔保方式，即一戶到期還不起貸款，其他幾戶就負有幫助其還款的責任。實踐證明，這一擔保機制適應了農村實際，非常有效，而且受到農民歡迎，具有旺盛生命力，將成為今后農村金融的主要擔保方式。
世界上解決小農戶、小企業特別是貧困戶的貸款擔保問題，特別推薦單獨成立專門的擔保公司，實踐證明也是一種有效的模式，很值得我國農村金融借鑒。不過，這樣的擔保公司由于賺錢不多，政府需要給予財政補貼和稅收政策優惠。
(五)以市場化為主的利率機制隨時調控供求
近年來，國家放開了農村信用合作社的貸款利率上限的限制，不少農村信用合作社的利率已接近當地高利貸的水平，一個以市場化為主的利率機制正在形成。
在此，我擔心的是，雖然僵化的農村信用合作社的運行體制與機制正在改革，但現有方案尚看不出動真格的地方，很可能走走過場，在其他農村金融組織的競爭面前敗下陣來，重演資不抵債的老路，又回到目前的作法，即：一是由中央政府補虧(全國1650億元)，叫做化錢買改革，化的都是全國納稅人的錢，從法律上看無依據，從理論上看無道理;二是由地方政府補虧，這對于轉型期負有地方發展重任的地方政府來看，他們可以判斷值得不值得。
(六)以“民間監督為主、官方(縣級)監督為輔”的監管體制有效防范風險
國外的經驗證明，對金融的監督，官方的作用是很重要的，但是也存在著監管脫離經濟發展大局、為監管而監管、監管尋租等問題，其結果，不僅無助于金融業的發展和效率，而且也無助于減低、減少金融機構危機發生的可能性;相反，提倡、鼓勵和支持民間直接監督金融業則是最有效的(張俊喜)。實際上，國內金融機構揭 發出來的違規、瞎干、腐敗等案件，絕大多數都是群眾揭發、舉報與提供線條，才得以破案、避免損失的。因此，面對分散、點多、復雜的農村金融，應確立“民間 監督為主、官方(縣級監督局)監督為輔”的監管體制。在這一體制中，鼓勁、重獎并為舉報人嚴格保密，是最重要、最關鍵環節。
農村金融監督(管)的目的與目標，是促進金融資源的有效配置，即將資金用在最需要、具潛力的項目中;其次才是防范風險。這是因為，用在最需要、具潛力的項目中，金融資產才最安全。我國近幾年來的實踐證明，金融風險主要發生在行政干預貸款，而行政干預貸款要么是不具潛力的項目，要么是領導官員瞎指揮的項目， 特別是金融監管部門對這些項目貸款很難監督。
(七)以政府扶持為主的良好外部環境
適應目前我國已進入工 業反哺農業、城市反哺農村新階段的實際，政府應對構建的農村金融體系進行稅收優惠、財政補貼、政策扶持等，營造和保持良好的農村金融發展的外部環境。 20xx、05、06年的一號文件已提出了當前扶持農村金融最緊迫的工作，需要有關部門具體化為可操作性的政策。
(八)通過民主程序建立基層自治組織
目前，新街鄉搬遷到昆明市郊的奶牛戶的組織有兩種：一是奶牛合作社以經濟手段把農戶聯結了起來，這是主要形式;二是新街鄉黨政機關的派出組織，即在昆明打工者中建立黨總支部，在6個會澤縣奶牛合作社建立了支部;鄉政府在呈貢建立了辦事處，但只有一個工作人員，各項活動開展的不是很正常，而且沒有融入當地社區正常的活動中。
考慮到新街鄉搬遷養奶牛戶已經在昆明市郊以70年期限租賃了土地，建蓋了場房和住宅，組建了奶牛合作社，實際上已經成為了長期性居民，在解決落戶問題的同時，應該使其盡快融入當地社區。在操作上擬分二步：在6個奶牛合作社全體社員中，通過民主選舉，產生奶牛合作社聯社，并在聯社黨員中建立黨支部，聯社負責人行使部分行政職能，取代辦事處;第二步，奶牛合作社聯社并入當地村委會、合作經濟組織中。
九、有關農民進城的思考
(一)農民進城應成為城市擴張的主力軍之一
中外城市發展的歷史表明，城市擴張的主力軍是農民。昆明城市擴張是現代化新昆明建設的題中之義。在昆明城市擴張中，應采取熱烈歡迎和特殊優惠的措施，吸引各地農民特別是省內農民進入昆明發展。據我們20xx年的一項研究表明，昆明市以農民為主的150多萬外來流動人口，對昆明市發展的貢獻為：創建了 21.2%的當年gdp總值;消費了全市當年社會消費品總額的17.8%;提供了約56萬個勞動就業崗位;帶動了昆明城區32.24%的擴張;通過激烈競 爭大大提高了本市常住人口中的勞動力的素質等。
因此，昆明市內及大小城鎮諸如象至今仍不給于解決會澤縣新街鄉來昆明養奶牛中農民 戶口的種種借口，例如農民進城影響城市社會治安、加重城市負擔、增加城市就業壓力、超計劃生育等等指責，以及由此制定與實施的種種限制乃至打擊農民進城的行為，是不符合城市發展規律的，因而是不正確的。
(二)農民進城是統籌解決農村、農業和農民“三農”問題的主要渠道之一
我國解決“三農”問題即農村經濟發展落后、農業結構調優和農民增收過程中，往往盯著農村和農業內部尋找對策，這有其正確的一面，但其理論指導的失誤也很明顯，主要是沒有看到農村城市化和城鎮化、農業產業化和工業化、農民工人化和居民化是歷史發展的規律，其中易地搬遷扶貧開發的設計全部由農村到農村便是一個 突出的典型例子。實踐證明，把生產生活條件很差的貧困農民，搬遷到生產生活條件相對較好的農村，當然可以使其解決溫飽、擺脫貧困，但是不可能使他們致富，特別是不能解決城鄉二元經濟結構中的農民居民化的問題。因此，在設計與實施易地搬遷扶貧開發工程時，應該打破貧困農民只能應該永遠是農民，不能成為城市城 鎮產業工人和居民的指導思想，樹立農民逐步變成城市城鎮居民的思想，通過培訓使搬遷農民掌握在城鎮謀生的技術，推廣會澤縣新街鄉農民進入昆明養殖奶牛的經驗，并使農民進城成為統籌解決“三農”問題的主要渠道之一。
(三)城市城鎮政府應把為進城農民服務作為重要職責之一
長期來，城市城鎮政府一直把為把本城市城鎮居民服務作為“”職責，沒有或很少考慮為進城農民服務。有的甚至把進城農民作為“盲流”、“擾亂社會治安 者”等，加以歧視、排擠、打擊與驅趕。這種狹隘理解政府職能的思想與黨中央、國務院要求的統籌解決城鄉問題是背道而弛的，也是社會的一大不公平。因此，貫徹落實黨中央、國務院提出的統籌城市發展，大力的解決“三農”問題，應該轉變城市城鎮政府職能，把單一地為城市城鎮居民服務轉變為包括進城農民在內市場主體服務上來，正如作到黨的十六屆三中全會決議所要求的地“加快形成行為規范、運轉協調、公正透明廉潔高效的行政管理體制”。
三農政策論文:緩解“三農”問題的財政支農政策選擇
摘要:國家實施的財政支農政策成為緩解“三農”問題的重要手段,但是我國城鄉收入差距、消費差距、財產差距,以及公共服務差距等仍十分突出。究其原因,既有市場的,也有體制的。
關鍵詞: “三農”問題;城鄉差距;財政支農政策
國家實施財政支農、惠農政策以來,我國“三農”問題加重、升級的趨勢得到有效遏制,城鄉差距擴大的趨勢明顯減緩,但“三農”問題的運行趨勢還沒有根本扭轉,“三農”問題仍很突出。本文擬從國家實施的財政支農政策入手,對“三農”問題現狀與特征的原因進行分析,在此基礎上提出相關政策建議。
一、城鄉居民收入、消費與財產比較
十六大以來,我國農民的人均收入增長較快,每年均超過6%,但城鄉收入差距并沒有縮小,且差距數越來越大,處于高位徘徊狀態。收入決定消費,城鄉收入差距大且高位運行導致城鄉居民消費差距大的現狀也沒有根本轉變。依據國家統計局2006年統計年鑒上的數據,我國農村居民生活水平落后城鎮居民生活幾乎一個等級,而且這種差距仍看不出有縮小的趨勢。目前,對城鄉居民家庭財產情況尚無統計,但從居民儲蓄存款余額來看,城鄉之間的差距相當大,財產差距擴大從另一方面說明了城市收入的差距問題。近年來,在中央一系列強有力政策措施的促進下,農村的基礎設施和社會事業有了很大發展。但由于以往的欠賬太多,農村水、電、路、氣等基礎設施建設滯后,農村中小學教育質量低、農民缺醫少藥等問題仍比較突出。目前,約2.8億農民的飲水不安全,1億多農戶急需解決燒飯、取暖的燃料問題。2005年,農民平均受教育年限僅7.7年,5.04億農村勞動力中, 高中以上文化程度的只占13.68%,小學及以下文化程度的占34.1%,不識字及識字很少的還占6.87%。2006年,我國平均每千人有病床2.34張,但主要集中在城市。城市每千人有病床3.67張, 農村只有0.76張;城市每張病床平均擁有8.8萬元的醫療設備,農村僅有1.1萬元。城鄉文化事業方面的差距則更為明顯。
上述幾個方面的差距狀態集中到一點,便是城鄉差距、城鄉居民生存權、甚至發展權的差距仍然很大,處在高位徘徊狀態。
二、原因分析:財政支農角度的透視
毫無疑問題,十六大以來的財政支農政策是緩解“三農”問題的重要政策保障。但是,當前的財政支農政策與“三農”解決問題的實際需求相差甚遠,政策的實施所產生的積極效應還不能完會消化二元體制(制度)及其市場等因素對“三農”的侵蝕。
1.財政支農規模偏小。國際經驗表明,財政支農政策對促進農業增長具有特別重要的意義:它不僅構成農業投入的主要來源,而且對一些公共農業基礎建設來說,甚至是的來源。十六大以來,財政支農力度與以前相比,力度明顯加大,但是財政支農規模偏小卻是一個不爭的事實。在我國這樣一個農民收入不高、私人農業投資有限的發展中國家,目前的財政支農規模是不足以擔當農民收入快速增長的重任。
2.財政支農結構偏差降低了支農資金效率。農業固定資產投資對農業的發展、特別對未來農業的發展具有決定性作用。盡管十六大以來,我國加大了對農業固定資產的投資力度,投資結構進一步優化,農業固定資產投資額平均每年增長16.45%,但是農業固定資產的年增長率波動較大,農業固定資產投資占全社會固定資產投資的比例較低,這與我國農業在國民經濟中的基礎地位很不相稱。另外,“直補”是財政支農政策的最重要工具之一,我國當前“直補”所占財政支農資金的比重很低,“直補”對農民增收的作用并不顯著。不僅如此,由于當前財政支農政策的運行、管理和監督機制不完善,大量支農資金、特別是間接補貼資金容易漏損,使支農資金難以起到支持農業、農民的作用。
3.財政支農的監管制度不健全。近年來, 國家出臺了一系列的紀檢監察制度,有關部門也圍繞工作需要制定出臺相關監管措施,如財政部制定實施了 《財政農業專項資金管理規則》、農業部實施了 《農業部財政項目支出管理暫行辦法》等文件,為規范支農惠農政策監管有章可依奠定了一定的基礎。但在具體政策層面上,對政策實施全程監管的制度不配套,尤其是對支農資金的監管,表現在立項撥付環節上,難以有效地監督計劃或負責資金安排分配的權利部門,嚴格按照規定的投資方向、重點和內容進行立項和分配撥付資金。在支農資金使用環節,難以及時發現擅自改變項目計劃和未按上級批準的要求執行,甚至擠占挪用、串用、虛列支農資金、套取騙取財政支農資金侵害農民利益等問題。在支農資金管理環節, 由于支農資金因立項不準、可行性研究不充分、設計不合理、管理不善等原因, 造成損失浪費、效益低下,甚至損害農民利益等問題和進行有效責任追究。缺乏健全監督制度的政策執行,難以保障政策的高效落實。據報道,國家審計署在對8省 ( 區)2004年至2006年天然林資源保護工程資金審計中, 查出虛報冒領挪用滯留等違規問題資金1.3億元等事例, 可以說政策執行不夠公開、透明是重要的誘因。
三、結論與政策建議
1.加大支農惠農力度。目前,我國支農資金從數上講提高很快,但支農資金的比重僅占國家財政收入的8%左右,占農業gdp的10%左右。因此,在加大中央財政支農力度的同時,應建立地方各級財政增加支農投入的機制。隨著中央財政轉移支付力度的不斷加大, 地方“吃飯”問題得到基本解決以后, 地方財政應有空間進一步加大對“三農”的支持力度。所以, 要在進一步完善財政體制的基礎上,明確中央和地方的支農責任,共同增加農業投入,逐步形成以中央為主體、地方為重要補充的中央與地方共同的財政支農投入機制。
2.優化支農惠農結構。當前,有限的支農惠農資金沒有發揮應有的作用。就其原因,與國家的支農惠農政策安排存在一些問題有關,使資金的投向結構不盡合理。首先,“直補”資金比例偏低,這對農民增收的貢獻不大。其次,支農資金分配上應突出支持糧食生產。如 進一步加大良種補貼、農機補貼、小型農田水利建設和測土配方施肥的投入規模。應支持現代農業產業體系建設,支持農村公共基礎設施建設,做到因地制宜、科學規劃, 不盲目照搬, 不大拆大建。根據現有的經濟實力, 集中力量重點支持農村道路、農村能源(沼氣) 和農村安全飲水等基礎設施建設,盡快改變農民的生產生活條件。
3.進一步規范支農資金監督機制,加強支農資金使用的監督管理,提高支農資金使用效率。一是要加強制度建設。在健全現有財政支農各項規章制度的基礎上,完善各項資金的管理制度,做到有法可依,依法理財。二是要加強支農資金的日常管理工作,通過開展經常性自查、重點檢查等活動,及時發現資金使用方面存在的問題及薄弱環節,認真加以整改。三是要自覺接受審計、監察、紀檢等部門的審計、監督,對核實的問題及時加以糾正,并按有關規定嚴肅處理。同時,要強化外部監督,積極引入社會監督機制,增加資金使用的透明度;提高農民監督意識,積極發揮人民群眾的監督檢查作用,實行政務公開、事務公開、財務公開,定期向群眾公布收支情況。四是要加強隊伍建設。隨著政府支農政策的不斷出臺和強化,支農資金使用、管理和監督的任務越來越重, 要求也越來越高。改變目前大多數縣從事財政支農管理的力量比較薄弱局面,加強基層農財隊伍建設, 適當充實力量。同時加強培訓,不斷提高業務能力、政策能力和工作水平,使財政支農管理工作能夠上升到一個新的臺階。
三農政策論文:服務三農政策下的新農村建設論文
一加強農業期刊服務“三農”的應對措施
1明確辦刊宗旨、穩固讀者群
突出辦刊特色，創建名牌期刊首先，期刊的采編人員要對稿件進行甄別和選擇，從源頭上保障科技信息的、有效。借助專家庫這一優勢資源，先期優化選擇，縮小農民的選擇范圍。根據辦刊宗旨、農業產業調整和重點領域的變化，調整報道重點，有針對性地確定階段性的辦刊目標。根據科技的進步、經濟發展的多樣性和政策的傾斜與調整來策劃選題，從而增強刊發文章的指導性、時效性和多樣性，及時、地報道農業生產的實用技術。其次，農業期刊要確定刊物的類別，是學術還是科普期刊。學術期刊要增強自身的推廣作用，與科普類期刊實現有針對性的鏈接，把農業科技發展的新成果及時時間介紹給農民，配合科技工作者做好農技推廣工作。再次，期刊要確定自己的讀者群，不同的讀者群有不同的期刊需求。要建立自己的讀者群，積極接受讀者反饋的建議，使讀者成為期刊的共建者，不斷整合編者、作者與讀者的智慧，增強期刊的凝聚力和辦刊水平。此外，期刊還要開辟專欄，創建名牌期刊。名刊名欄是期刊吸引作者和讀者的核心競爭力。一方面可以吸引學術水平較高、經驗豐富的專家學者、一線農藝師為期刊撰寫文章，形成穩定、有序的作者群；另一方面，設置專欄有助于不同學者展開學術討論，使期刊的內容更加豐富、信息編排更為緊密集中，從而吸引更多的讀者去訂閱期刊，真正實現期刊作為信息媒介服務“三農”，為社會主義新農村建設服務的目的。
2加強與農林院校和農業科研院所的交流合作
縮短發稿時間，及時近期的農業科技成果以農業期刊為信息交流平臺，加強與各高校和農業科研院所的合作交流，減少重復性的研究，同時，縮短發文時間，這就要求期刊要拓展稿源，建立穩定的作者群，從品質的作品中選編刊發。編輯也要樹立時間意識，加大編審力度，把研究的近期成果及時時間出去，實現農業科技服務農民的目的。
培養高效的復合型人才當今社會是信息的時代，網絡刊物，手機閱讀已經成為未來期刊發展的方向，農業期刊也不例外。中國期刊網和萬方數據資源庫已經收錄了各類學術期刊所發表的論文以及各高校的碩博士論文，極大地滿足了農業科技者瀏覽、學習、交流的需求。隨著網絡在農村的普及，建立“農業數字期刊群”實現農業期刊的免費瀏覽是未來發展的趨勢。期刊要想長足發展，實現服務“三農”的目標，除了要有穩定的作者群提供品質的稿件外，還需要業務水平高，綜合能力強的復合型人才。編輯人員要熟練掌握、應用多媒體等網絡技術，通過定期的培訓不斷提高編輯人員的綜合素質，充分發揮人才在現代農業發展中的作用。
4加強政府財政支持力度
提高期刊的辦刊水平政府要加大對農業的政策扶持力度，加強工業、服務業對農業的反哺力度，逐步提高農技推廣在農業總產值中所占的比重，依靠政策積極有效地促進農業期刊的發展。
5建立過刊贈送制度
延伸期刊的讀者群，增加傳播手段期刊是連續性的出版物，期刊社每期刊印都有剩余，部分期刊積壓形成過刊。可以把這些過刊免費發放到農民手中，繼續發揮作用。此外，農業類期刊有著自己固定的讀者群和作者群。期刊可以合理利用這一資源，把作為作者的農業科技工作者和作為讀者的農民有效連接在一起，定期組織專家赴實地進行農業考察技術推廣，將科技信息的供體和受體聯系起來，形成良性的科技生態鏈，鞏固期刊的科技紐帶作用。
二結語
農業期刊要想在新農村建設中更好服務“三農”，首先要找準自己的定位，穩定自己的讀者和作者群。充分發揮編輯人員的積極性和創造性，采用網絡和多媒體等信息技術，針對期刊自身的特點采取相應對策。充分發揮期刊的媒介作用，實現其科技價值，創造良好的社會效益和經濟效益，發揮好對科學技術這個及時生產力的支撐和引領作用。
作者：陶玲于靜張志玲單位：山西省農業科學院果樹研究所
三農政策論文:三農政策和經濟道路的研究論文
【論文關鍵詞】“三農”問題；擴大內需；結構調整；城市化
【論文摘要】21世紀我國面臨的諸多挑戰中，“三農”問題大概是最嚴峻的一個。“三農”問題的解決是一個系統工程，與我國當前宏觀經濟有著密切的關聯——它的解決將是當前我國擴大內需的重要保障；可帶動整個國民經濟結構調整，利于應對入世帶來的挑戰；可加速我國城市化、農村工業化、農業現代化的進程；此外，它的解決對西部大開發戰略的實施及我國的政治經濟體制改革也將產生深遠的影響。
農業停滯、農民貧窮、農村落后的“三農”問題是當前人們普遍關注的社會熱點問題。21世紀中國面臨的話多挑戰中，“三農”間題大概是最嚴峻的一個。“三農”問題不僅是關系到9億農民的生存發展問題，也是關系到整個中國社會穩定和發展的全局性問題。黨的“十六大”報告提出要在本世紀頭20年建設小康社會，同時再次將“三農”問題列為政府今后工作的重點。在這種背景下，探討“三農”問題與我國各大主要宏觀經濟間題的關系，為最終解決棘手的“三農”問題提供一個新的視角。
一、“三農”問魔與擴大內需
當前有效需求不足依然是制約我國國民經濟進一步發展的“瓶頸”，有效需求不足的一個重要原因是居民消費需求下降，一太面城市居民消費趨于飽和，另一方面是農村消費市場長期啟而不動，潛在消費需求不能轉化為現實購買行為。因此，采取措施啟動農村消費市場已成為當前實現擴大內需的關鍵一環。要啟動農村消費市場，必須解決“三農”問題，因為“三農”問題是阻礙農村居民消費增長的主要原因。
(一)收入是制約農民消費的首要因素。我國農村還處于消費水平與收人水平基本同
步變化的階段，還沒有進人邊際消費傾向遞減階段。因此，對低收人階層的農民來說，其收人增加，消費支出也會相應增加，收入增長的預期提高，消費傾向也隨之提高。但是近幾年來，農村家庭純收人增長率呈下降趨勢:19%年為9.00!0,1997年為4.6%,1998年為4.3%,1999年為3.8%,2001)年為2.1%o(1996--1999年數據轉引自:《宏觀經濟研究》.2001年第4期，第11頁;2000年數據轉引自:《宏觀經濟研究》.2001年第3期封底)。
農民純收人增長緩慢導致購買力嚴重下降，并直接影響到農民消費需求的增長。提高農民收人已成為啟動農村消費市場的重要前提。為此，必須多渠道、多途經提高農民收人，包括增加農產品供給和減少農業人數雙管齊下;加快農村剩余勞動力的轉移，繁榮小企業和小城鎮，擴大9億農民的就業空間和收人來源等等。
(二)農民負擔過重在很大程度上削弱了農民的支付能力，從而影響了其消費水平的提高。黨的十一屆三中全會后的農村改革獲得了巨大的成功，解決了農民的溫飽問題，但是農民收人逐漸增加的同時，其負擔也與日俱增，一些地方的亂收費、亂罰款、亂集資和各種攤派現象十分突出，嚴重影響了農村經濟發展和消費增長。因此，必須大力推進農村稅費改革和農村行政機構改革，從治本上杜絕各種增加農民負擔的源頭，擴大農民可支配收入的比重，從而提高農民的購買力，增加農民的消費熱情，擴大農村需求。
(三)消費環境不佳也在一定程度上阻礙了農民消費能力的實現。比如，農村基礎設施落后，阻礙了耐用消費品在農村的普及，從而影響了廣大農民的購買積極性。因此，國家要努力改善農村消費環境，為農民消費水平的提升創造條件。一方面增加財政對農業的投人;另一方面，建立農戶自我資金積累的投資機制。通過改善農村交通、通信條件，既可使農產品及時轉化為商品，增加農民收人，又使得所需的工業品能夠及時組織進來，解決農民賣難買難的問題。針對目前農村消費的熱點是家用電產品，應加快農村電網、電視轉播站等基礎設施建設。
總之，農村消費市場是一個有著廣闊前景和巨大發展空間的市場，啟動農村消費市場是擴大內需的重點。而要啟動農村消費市場，必須解決“三農”問題。換句話說，“三農”問題的解決是擴大內需的重要保障。
二“三農”問題與國民經濟結構調整
(一)入世使解決“三農”問題顯得更為迫切。
人世對我國國民經濟的發展來說，機遇與挑戰并存。從農業方面看，加人WTO有利于我國優勢農產品的出口和農民部分消費品支出的減少(由于部分進口消費品價格低于國內同類消費品價格)，相應增加可支配收人，也有利于有效解決貿易爭端。但同時也在農業經營和非農產業等方面給農民收人帶來挑戰。我國主要的農產品如小麥、玉米、大豆、棉花等生產成本較國外高，因此價格偏高，造成農產品出口困難;同時，在質量方面由于過去缺乏產品國際標準意識，我國農產品在國際市場上同樣缺乏競爭力。根據WTO的有關協議，我國將在s年內取消所有的配額和數量限制。農產品的進口關稅也將削減到14.s%一巧%，而且對國外農產品的進口也不得使用非關稅措施。因此，農民期望像過去那樣通過農業經營增收將很困難。從非農業收入方面分析，目前我國鄉鎮企業的增長速度開始回落，經濟效益下滑，吸納農村剩余勞動力的能力下降，農民從鄉鎮企業獲得的收人遞減。人世后，我國一些規模較小、設備落后、職工素質不高的鄉鎮企業將受到嚴重的沖擊，這些企業的兼并破產在所難免。而另一方面一些發展較快的新興產業面對激烈的國內國際市場競爭對勞動者的素質提出了更高的要求，從而使農村剩余勞動力轉移變得更困難。據有關專家預測，人世后中國農民將有966.2萬人失業，這必然形成新的就業壓力，給農民的就業增收帶來嚴重的影響。應對人世后帶來的上述種種問題，根本的途徑是實行戰略性的結構調整。
(二)解決“三農”問題與整個國民經濟結構調整本質上是一致的。
2001年初召開的中央農村工作會議明確提出，農業、農村經濟發展新階段的中心任務是實行戰略性的結構調整，基本著眼點在于優化品種、提高質量，從整體上提高農業的素質，提高我國農產品的市場競爭力。卿農業和農村經濟的戰略性結構調整，農業勞動生產率提高的結果是導致農業剩余勞動力的增多。在目前這個階段如何將這部分剩余勞動力轉移就業，需要研究許多新的課題.要有新思路，要深化改革。(1)要堅持所有制的多樣化，實行多種經營;(2)要堅持技術手段的多層次，不同技術層面的行業可吸納不同素質的勞動力;(3)要大力促進服務業的發展。由此可見，農業的戰略性結構調整，不僅是農業的內部問題，而且牽涉到整個國民經濟的結構調整。也就說，現階段“三農”問題不過是整個國民經濟結構不合理的一個縮影，“三農”問題的解決必須通過調整整個國民經濟產業結構來實現。
在我國目前的國民經濟結構中，無論產出結構，還是就業結構都不盡合理，而且就業結構轉換的速度也滯后于產出結構轉換的速度。根據統計資料，2000年我國國內生產總值中，及時產業為15.9%,第二產業為50.9%，第三產業為33.2%，而1991)年則分別為27.1%,41.6%,31.3%。由此可以看出，在過去十年間，農業增加值占國內生產總值的比例下降了很多，工業和建筑業的份額正好有大體的增長，而第三產業卻基本維持在同一個水平，未見明顯的增長。再從就業結構上看，目前大體上是，2000年我國及時產業吸納就業人數為50%，第二產業為22.5%，第三產業為27.5%，而1991)年則分別為60.1%,21.4%,18.5%0蜒表明，在十年里，及時產業就業人數依然占很大比重，第二產業吸收的就業人數變化不大，而第三產業卻有很大的增長。
不難看出，上述關于三次產業的產出結構和就業結構的數字存在著某種不相一致的問題。例如，第三產業產出比重沒有多少增加，但就業比重卻上升了近10個百分點，可見第三產業對勞動力有很強的吸納能力。但目前我國第三產業比重仍然偏低。國際上達到平均發展水平的國家，無論在產出還是就業方面，第三產業所占比重都在50''''%以上。雖然就綜合經濟發展和人民生活質量來看，我國已經達到國際平均發展水平，然而我國第三產業的比重離50%a仍有較太差距。可見，我國國民經濟結構不盡合理，急需進行調整和優化，尤其要大力發展第三產業，為吸納農村剩余勞動力創造條件，以實現農民增收的目的.最終解決“三農”問題。
三、“三農”問魔與我國城市化、農村工業化和農業現代化
(一)解決“三農”問題將為加速我國城市化進程創造條件。
根據國際經驗，工業化與城市化是同步推進的，而我國城市化水平卻嚴重滯后于工業化水平，也滯后于世界平均水平，這對我國的發展很不利。我國城市化滯后的原因主要是:(1)建國初實行以重工業優先發展的趕超戰略，將城市定位為生產城市，制約了城市規模的擴大和城市人口的增加，阻礙了城市化的進程;(2)是長期以來的城鄉分割和嚴格的戶籍管理制度;(3)是農村特殊的工業化道路，即發展鄉鎮企業“務工不進城”對城市化進程會發生一定的阻潛作用;(4)是對城市化認識上的偏差。比如認為工業化可以不走城市化的道路，城市化是資本主義特有的現象等，無形中也成為我國城市化的侄桔。
解決“三農”間題和解決我國城市化間題有著高度的相關性。不論是近期還是長遠，解決農村地區的經濟發展，增加農民收人的根本出路在于增加非農就業，而增加非農就業的主要途徑是加快城市化進程，把更多的農民變為非農民。有關專家指出，我國人多地少，要讓大批農民轉到城市，使農民的比重由現在的70%降到30%的時候，“三農”問題才真正解決。
(二)解決“三農”問題的過程也是實現農村工業化和農業現代化的過程。
長期以來，我國實行城市搞工業、農村搞農業這樣一種單一的經濟發展政策，其效果很不理想。一方面，工業化不可能單靠少數城市人來推動;另一方面，農業是個弱產業，面臨三大風險—自然風險、市場風險(產品賣難)、技術風險(農業技術投資回報率不穩定)，人世后，三大風險尤為嚴峻。因此，要實現農業現代化，單靠農業自身的力量是不行的，必須走農村經濟工業化的道路，使供應、生產、加工、銷售形成一體化經營，農村工業化同時也是解決“三農”問題的一個重要途徑。
首先，農村工業化是農村大量剩余勞動力的吸收器。農村工業企業一開始就抓住我國城市工業中相對薄弱的環節和方面，立足于門檻較低的勞動密集型產業。因此，有較大的勞動力吸納能力;其次，從長遠看，農村工業化是增加農民收人，縮小城鄉差別的根本途徑。農民增收緩慢，城鄉居民收人差距大，固然有犧牲農民利益來換取城市工業發展的歷史原因，更重要的是由于工業部門勞動生產率比農業部門高，從而導致工農業產品價格“剪刀差”的存在。勞動生產率提高是促進農民增收，使農民由貧變富的關鍵。而農村工業化正是提高農業部門勞動生產率的選擇。再次，農村工業化是實現鄉村城鎮化的基礎。我們所說的農村工業化主要就是指小城鎮日益工業化，這樣，可為鄉村城鎮化提供基礎和依托。歸根到底，農村工業化有利于推進農業現代化的進程。我國農業現代化的制約因素主要有兩個:一是農民的素質低:二是資金缺乏。而農村工業化將可以解除這兩個制約因素，實現農業的產業化和集約化經營，促進農業機械化和農業科技的推廣應用，從而實現農業現代化。超級秘書網
四、＂三農”問皿解決與西部大開發及我國政治經濟體制改革關系重大
(一)“三農”問題的解決與否還會牽涉西部大開發戰略的成敗。西部大開發首先是西部廣大農村的大開發，而不能只是幾個城市的大開發。東西部的差距主要體現在農村，在西部大開發戰略中，應當把解決西部地區“三農”問題作為大開發的戰略重點之一。就廣西而言，作為一個相對落后的農業大省，更要重視“三農”問題，要繼續推進科技興桂、科技興農戰略。從區域發展看，一方面桂東南要充分利用原有基礎、發揮地緣優勢，保持較快增長勢頭，率先實現農業產業戰略性調整，推進農村城市化、農村工業化和現代化進程，并對桂西北起良好輻射作用;另一方面，桂西北要加強基礎設施建設，充分利用當地資源優勢，發展生態農業，開發特色農產品，增加農業科技含量，并可嘗試搞旅游農業。同時，桂西北還應重視人才引進，培養、開發當地人力資源，從整體上提高農業人口素質，這也是解決我區“三農”問題的重要方略。
(二)解決“三農”問題對我國政治經濟體制改革進程也將產生深遠的影響。有觀點認為，“三農”問題主要來自農業外部，涉及中國深層的政治經濟體制問題，是一個系統工程，不能畢其工于一役。追根索源，“三農”問題的解決，農民增收、減負的根本保障在于我國經濟、社會、政治體制改革的進一步深化。“三農”問題是一個急需解決又需通盤考慮、審慎解決的問題。
綜上所述，新形勢下解決“三農”問題，無論對農業本身發展，還是對整個國民經濟的發展;無論對目前的經濟結構調整、政治經濟體制改革、應對人世帶來的挑戰，還是對關系我國長遠發展的城市化、現代化進程及西部大開發戰略都有著重要的現實意義。
三農政策論文:三農政策取向管理
眼下，“三農”問題世人關注，中央一號文件向全黨、全民吹響了解決“三農”問題的號角。但從根本上解決“三農”問題，是一個長期的過程，由于二元經濟結構給“三農”問題留下的后遺癥結太大、溝壑太深，城鄉經濟協調發展的統籌任務很重，農村經濟市場化的任務很艱巨！為此，當前和今后一段時期必須堅持安農、扶農、幫農的政策取向，把農民平穩地推向市場，用“三農”思想解決三農“問題”。
安農
安農，就是要為農業、農村經濟發展創造長期、穩定的發展環境，逐步還農民“國民待遇”，使農民安居樂業。
一是農村公益性基礎設施建設要加強，農村社會行政管理經費要由國家來買單。農村水、電、路等公益設施建設應改變過去以農民投資、投工、投勞為主體逐步轉向以國家投資為主體。農村基層組織運轉、農村教育文化、計劃生育、社會治安、中小型基礎設施建設等費用應由國家來負擔。農村社會保險、醫療保險制度應逐步得到改善。要首先從提高基礎設施建設水平上，進一步提高農業的整體素質和生產經營能力。
二是完善農村土地制度，賦予農民對承包土地的長期使用權，保護農民對承包土地的經營自主權，尊重農民對承包土地的流轉權，保障農民對承包土地的收益獲得權，保護農民對承包土地的法定處分權等。要堅決剎住亂圈亂占土地的行為，即使是政府批準的合法用地也必須給予農民相應的補償并對失地農民進行合理安置。土地是國家的，可使用權是農民的！土地是農民非常敏感的一個問題，其對土地的使用權也是責任制以來國家給予農民的僅有的社會生活保障。這是安民的一個至關重要的問題。
三是要在農民負擔問題上給農民吃定心丸。要落實完善農村稅費改革的各項政策，加快推進縣鄉機構和農村義務教育體制等綜合配套改革，取消農業特產稅，逐步降低農業稅率，今年拿多少、明年拿多少，要給農民一個明白帳。要切實斬斷伸向農民的黑手，傷害農民感情的集資、變相收費應該堅決實行一票否決。有集體資產，急需建設的項目要民主決策、“一事一議”。沒有集體資產、農民無力出資的急需建設項目，議也不要議，國家應優先投資建設。
安居樂業，這是千百年來廣大農民向往的生活方式。在社會主義新中國成立50多年后的今天，給當家作主的人民中的農民以正常的國民待遇、正常的生產經營環境，是立黨為公、執政為民的基本體現。
扶農
扶農，就是從政策上、投入上扶持農業加快發展。
統籌城鄉經濟發展，體現在政策和投入上，實際上應該是工業化初期向中期過渡時期，國家實行對農業和工業不偏不倚、協調發展的
支持政策。由于過去國家對農業的政策性補貼很少，投入嚴重不足，當前和今后一段時期，要逐步改變的重工輕農的補貼扭曲現象。要在WTO貿易框架下，建立完善各項配套扶持政策，刺激生產、促進加工貿易流通，促進農業產業結構優化、布局優化，提高農業整體
素質和農民增收能力。
具體來講，一是要建立完善農產品生產、流通補貼機制。對戰略物資如糧棉生產制定補貼措施，對農產品流通要在交通、稅收等方面給予暗補。二是加大農業科技創新的投入力度。對農業基礎研究、新品種開發、新技術推廣要加大投入力度，不能一刀切推向市場。三是加大農業信貸支持力度。首先要扭轉農業資金工業用的問題，對農產品規模化生產、加工、流通信貸要給予優先放貸和政策貼息。
扶持農業發展的各項補貼、投入和信貸要改革目前的投入渠道。過去，各級都把對農業的投入逐年增加作為重視農業的證據，國家也確實在通過財政渠道、計劃渠道、農業綜合開發、扶貧開發、糧食收購等多個渠道向農業投入了大量資金，但具體資金的投入方向、產生的效益，農民得到的實惠多少，確實是值得思考的。流進沙漠里的小溪，不知形容是否恰當。
幫農
幫農就是要建立健全農業社會化服務體系。就是要幫助農民解決市場經濟條件下該農民做而自己做不了的事情。實際上也是“扶農”的內容之一。信息服務、流通服務、技術服務，一家一戶的農民做不了。種什么、養什么、加工到什么程度、怎么種、怎么養、怎么加工、產品到哪里賣、賣給誰價錢高都是農民面臨的實實在在的困難和問題。面對小生產+大市場的農業生產經營與農村發展經濟現狀，政府必須建立健全社會化服務體系，幫助農民逐步走向規模化生產、產業化經營。為此要盡快建立健全農業信息服務體系，實施農業信息進村入戶工程；建立健全農產品市場流通體系，幫助農民開拓國內外市場；健全農業技術推廣服務體系，幫助農民開發使用新品種，采用新技術。同時要鼓勵和支持農民協會、學會、中介服務組織等社會化民間服務組織的發展壯大，提供政策保障，指導其健康發展。另外，要為農村勞動力提供職業技術培訓，為進城農民提供就業指導和勞動保障等。
安農、扶農、幫農，才能富農。解除農民的負擔，把農民扶上馬，送一程，心情舒暢地走上健康發展的社會主義市場經濟道路。
這是筆者從政策角度學習中央一號文件的一點感受。實際上，“三農”問題不是簡單的減法（減負）和加法（增加投入），單純靠政策的出臺也不能一下子解決，還需要政令暢通的高效行政體系來保障，政治體制改革的節奏要跟上，人為的“增負”、“低效”因素要努力減少。更何況目前的財政狀況短期內也不會滿足安農、扶農、幫農的投入。
但我堅信，“三農”問題的解決，前途是光明的。
三農政策論文:財政支持三農政策
黨的十六大提出，統籌城鄉社會經濟發展，建設現代農業，發展農村經濟，增加農民收入。黨的十六屆三中全會進一步提出統籌城鄉發展、統籌經濟社會發展、統籌區域發展、統籌人與自然和諧發展、統籌國內發展和對外開放的“五個統籌”的要求，這不僅是我國社會經濟發展理論的重大突破和創新，而且是有效解決“三農”問題指導思想的重大創新和轉變，對于制定實施新時期財政支持“三農”政策，做好新時期財政支農工作具有十分重要的意義，指明財政支農的方向。
長期以來，國家財政認真貫徹落實黨中央、國務院的各項方針政策，在支持農業基礎設施建設，提高農業綜合生產能力和農產品供給能力，改善生態環境，抵御自然災害和農村扶貧開發方面做出了積極的貢獻，并且逐步形成了與當前農業農村發展相適應的財政支農政策體系。隨著我國社會經濟發展和農業農村發展進入一個新的歷史時期，“三農”問題呈現出一些新的特點，對于財政支農工作來講，就是要牢固樹立、協調、可持續的科學發展觀，針對國民經濟社會發展和農業農村發展的實際，從城鄉協調、社會經濟協調、人與自然協調、地區協調的大局、全局出發，以人為本，圍繞促進農民增加收入、確保國家糧食安全、深化農村改革三大任務，積極調整和完善財政支農政策，逐步轉變財政支農方式，加強管理，提高效益，努力促進農村社會經濟協調發展。
一、財政支持“三農”政策歷史沿革和基本發展趨勢財政支持“三農”政策是國家財政通過分配和再分配手段促進解決“三農”問題一系列政策的總和。財政支農政策的制定實施受社會經濟發展階段、政治經濟制度、國家財力和不同時期農業農村發展目標任務影響，帶有鮮明的時代特征。
（一）財政支農政策的歷史演變。從新中國成立起，財政支農政策隨著整個社會經濟發展，經歷了一個不斷演變的過程。大體上可以劃分為五個階段。
及時階段（1949——1958）。這一時期是社會主義改造時期，農業是國民經濟的主導產業，當時國家財力還比較薄弱，為了穩固新生的政權，國家逐步對農產品實行統購統銷以保障工業化的推進。在組織制度上為保障統購統銷的實施，從合作社到。財政對農業的支持主要是安排少量的資金支持恢復農業生產，從農業上取得的財政收入要遠遠大于財政對農業的投入。同一時期，由于財政收支渠道較少，財政支農的資金來源渠道和投向都比較單一。
第二階段（1958——1978）。社會主義改造完成，“一大二公”制度的確立，國家開始實行高度集中的計劃經濟體制，相應地財政實行高度集中的統收統支的管理體制。與此同時，全國人大常委會出臺了《農業稅征收條例》，并開始實行農產品統購制度。盡管這一時期，國家財政安排了一部分資金支持改善農業生產條件，發展農業生產。但統購派購制度的實行使工農業成品的貿易環境向著工業嚴重傾斜。工農產品價格剪刀差使國家從農業中積累了相當數量的資金用于工業化。據計算，到1978年，國家從農業中汲取的積累大約在6000億元。農業為中國的工業化作出了巨大的貢獻。相對而言，財政對農業的投入份額非常小。但由于組織制度所具有的政治動員力量，這一時期，采取的大規模的興修水利和農田基本建設，在一定程度上對提高農業生產力積累了一定的基礎。“自力更生為主，國家支援為輔”形成了農業農村的事務主要依靠農民自己的歷史觀念。
第三階段（1978——1994）。1978年，中國的改革首先從農業農村拉開了序幕。實行家庭承包經營極大地調動了農民的積極性，解放了被長久桎梏的生產力。同時，為了改變工農業交換不平等的狀況，增加農民收入，國家大幅度地提高了農產品收購價格。國家財政用于農業的投入也大幅度增加，財政高度集中的統收統支管理體制被財政包干體制所替代，中央財政和地方財政在支農方面的側重點各有不同。其中，最典型的就是按照當時的財政體制，將用于農業基礎設施建設的小型農田水利資金包干給地方。到80年代后期，由于投入不足，我國農業呈現后勁不強，發展徘徊的局面。為了進一步加大對農業的投入，增強后勁，國家財政開征了耕地占用稅，并以此為主要來源建立了農業發展基金，實施大規模的農業綜合開發。這一時期是現行財政支農政策的形成時期。資金渠道多，政策覆蓋范圍廣，涉及農業農村發展的許多領域。
第四階段（1994——2002）。這一階段是我國確立社會主義市場經濟體制改革目標并付諸實施的重要歷史階段。從財政改革來說，一是1994年，以分稅制為核心的財政管理體制改革。二是從1998年起，實施積極的財政政策。三是從2000年起，財政支出改革、稅費改革和公共財政框架的構建。這些改革推動了社會主義市場經濟相適應的現代財稅制度逐步形成。這一時期，財政支農投入逐步增加，在繼續支持農業基礎設施建設、農業科技進步、農業抗災救災、農村扶貧開發的同時，加大了對生態建設的支持，加大了對農村改革特別是農村稅費改革的支持。
第五階段（2003——）。2003年是個具有里程碑意義的一年。黨中央在提出“統籌城鄉發展”解決三農問題的基礎上，進一步提出、協調、可持續的科學發展觀，并要求全黨把解決“三農”問題作為一切工作的重中之重。財政支農方面，除了已有的政策繼續執行并加大力度外，一是提出并開始實施公共財政覆蓋農村政策，新增教育、衛生、文化支出主要用于農村，同時在基本建設投資包括國債資金方面加大了對農村公共基礎設施建設的投入。二是改變財政支農方式，對農民實行直接補貼。三是改革農業稅制，取消農業特產稅，進行農業稅減免試點，以至逐步取消農業稅。
經過多年的演變、調整，一個適應社會主義市場經濟體制和農業農村發展形勢的，以支持糧食生產、促進農民增收、加強生態建設、推進農村改革、加快農村教育衛生文化發展等政策為主要內容的財政支持“三農”政策框架體系已經顯現。特別是2003年以后，我國財政支持“三農”政策開始實現戰略性轉變。及時，確立了“公共財政陽光要逐步照耀農村”的指導思想。這既是打破傳統公共財政資源配置格局的前奏，也是公共財政理論建設和實踐方面的重大創新。第二，財政支持“三農”支出結構的調整、支出方式的轉變、財政支持范圍的拓寬體現了“五個統籌發展”的要求。把促進農民增收與支持農業基礎設施建設、生態建設和公益事業發展結合起來，既抓住了解決“三農”問題的主要矛盾，又體現了“統籌農村經濟社會發展、人與自然和諧發展”的精神；把財政支持和農民直接受益結合起來，既初步理順了國家與農民的經濟利益分配關系，又體現了財政支持“三農”“以人為本”的精神；把支持農業農村經濟發展與加大支持農村勞動力轉移和農村社會事業發展力度結合起來，既減少農民，加快工業化、城市化進程，又體現了“統籌城鄉發展、區域協調發展”的精神。所有些都，不僅有利于促進“三農”問題的有效解決，而且將有力地推動農村小康社會建設。
（二）農業財政政策發展的基本趨勢。分析財政支農政策的歷史演變過程，大體可以看出有三個基本趨勢。
及時個趨勢，支持力度不斷加大，財政支農資金投入的穩定增長機制初顯雛形。近幾年，無論是用于“三農”的財政投入數量增加或是比重提高都非常明顯，保障財政支農投入不斷增加是穩定增長機制的初步形成。目前主要體現在四個方面，一是《中華人民共和國農業法》規定，財政用于農業的總投入增長幅度要高于財政經常性收入的增長幅度。二是新增教育、衛生、文化支出主要用于農村。三是開辟新的支農資金渠道，國有土地出讓金用于農業土地開發的比重不得少于15%.四是運用各種手段調動和鼓勵其他社會各方面資金投入農業農村。
第二個趨勢，市場化取向逐步增強，公共財政性質凸現。隨著社會主義市場經濟體制的建立完善和公共財政體制框架的形成，政府在“三農”發展中的事務逐步明晰，按照市場經濟條件下政府職能的要求，財政支持“三農”開始由過去直接支持農產品生產經營為主向支持支持農產品生產經營和農業市場體系完善并重轉變，支持重點主要放在農業基礎設施建設、農業科技進步、生態建設、農產品市場體系建設、農業救災抗災等體現公共財政性質方面，即使支持農產品生產經營也主要向關系國計民生方面的糧食、棉花等大宗農作物方面。
第三個趨勢，體現統籌發展明確，支出“二元”結構開始打破。從2003年起，隨著農村稅費改革試點的推開，財政支出安排中的“統籌發展”傾向逐步顯現。在支持城鄉統籌發展方面，加大了對農村農民發展的支持力度，逐步減輕農村居民的稅費負擔，實現城鄉居民均等享受公共財政提供的公共產品、公共服務和承擔均等的稅收義務；在支持農村社會經濟發展方面，落實新增教育、衛生、文化支出主要用于農村的政策，通過支出增量調整和加大轉移支付力度，加大對農村教育、衛生、文化等社會事業發展的支出。
這些基本趨勢是積極的、正面的，符合、協調、可持續的科學發展觀和“五個統籌發展”的要求，對于促進城鄉社會經濟協調發展和建設小康社會無疑都具有積極的重要意義。
二、財政支持“三農”政策的主要內容
（一）財政支持“三農”政策的主要種類。財政支持“三農”政策包括兩大類，一類是支出政策，主要方式是投資、補助、補貼等，一類是稅收政策，主要方式是輕稅、減免、退稅等。
支出方面。中央財政現有直接支持“三農”資金15大類，包括基本建設投資（國債資金）、農業科學事業費、科技三項費用、支援農村生產支出、農業綜合開發支出、農林水氣等部門事業費、支援不發達地區支出、水利建設基金、農業稅災歉減免補助、農村稅費改革轉移支付、農產品政策性補貼支出、農村中小教育支出、農村衛生支出、農村救濟支出、農業生產資料價格補貼。這一口徑是目前中央財政支持“三農”支出較大的口徑，基本涵蓋了中央財政支持“三農”的各個方面。1998——2003年，中央財政直接用于“三農”的支出累計9350多億元。
稅收方面。國家財政對農業農村一直實行輕稅和稅收優惠政策。自1958年全國人大頒布《農業稅征收管理條例》以來，農業稅一直實行增產不增稅，農村稅費改革試點以前的1999年，農業稅的實際稅率只有2.5%，農村稅費改革試點以后，農民的整體負擔大幅度下降，2004年中央又出臺了取消農業特產稅和農業稅減免試點。與此同時，國家財政對特定地區和特定群體實行社會減免政策，對受災地區和農民實行災歉減免政策。在農產品加工增殖稅和出口退稅上，國家財政對農產品加工增殖稅實行進項抵扣政策，對農產品及加工品出口實行優先退稅政策。
此外，國家財政還通過清理、取消各種不合理收費，減輕農民的額外負擔；通過利用外資支持農業農村發展。
（二）財政支持“三農”政策具體內容。及時，支持農業農村基礎設施建設。主要是大江大河的治理、中小型基本農田水利設施建設、農業科研基礎設施建設、大宗農產品商品基地建設、鄉村道路建設、農村電網改造、人畜飲水設施改善等，用于這方面的財政支農資金包括農業基本建設投資（含國債投資）、農業綜合開發、小型農田水利建設支出、農村小型公益設施建設資金、扶貧資金等。第二，支持農業科技進步。主要是農業科研、科技成果中試轉化、農業科技推廣應用和農民科技培訓等。用于這方面的財政支農資金包括農業科研支出、科技三項費用、農業科技推廣支出、農業科技成果轉化資金、農民科技培訓資金、財政扶貧資金等。第三，支持糧食生產和農業結構調整。主要是支持糧食等大宗農作物生產發展、農業結構調整、農業產業化經營和農村勞動力轉移就業等。用于這方面的財政支農資金包括良種補貼、農業產業化資金、農民就業技能培訓資金、支持農民專業合作組織資金、農產品政策補貼資金等。第四，支持生態建設。主要是支持生態惡化的重點地區改善生態環境，為國民經濟和社會可持續發展奠定基礎。用于這方面的財政支農資金包括退耕還林資金、天然林保護資金、森林生態效益補償資金、草原生態治理資金、水土保持資金等。第五，支持抗災救災。主要是支持抗御洪澇災害、動植物病蟲害和其他一些自然災害，幫助受災地區和群眾恢復生活生產。用于這方面的財政支農資金包括特大防汛抗旱資金、動植物病蟲害防治資金、森林草原防火資金、農村救濟費、農業稅災歉減免補助資金、蓄滯洪運用補償資金等。第六，支持扶貧開發。主要是支持貧困地區改善生產生活條件，促進貧困地區社會經濟發展。用于這方面的資金包括財政扶貧資金、國債資金（以工代賑）等。第七，支持農村社會事業發展。主要是支持發展農村教育、衛生、文化等事業，促進農村社會經濟協調發展。財政用于這方面的資金包括教育支出、醫療衛生支出、文化支出等。第八，支持農村改革。主要是支持農村深化改革，促進理順農村經濟關系，加快農村市場經濟體制建設。財政用于這方面的資金包括農村稅費改革轉移支付、農產品政策補貼等。
（三）幾項重點財政支農政策的評價。2003年以來，“三農”問題再度成為社會的焦點，成為全黨和全國所有工作的重中之重。特別是糧食問題、農民收入問題、農村社會發展問題是焦點中之焦點。按照中央的要求和部署，國家財政加大了對這幾方面的政策支持力度。
及時，關于支持糧食生產政策。支持糧食生產曾是財政支農政策的重中之重，很長一段時間內財政支農資金絕大部分是集中用于糧食生產的。隨著20世紀90年代后期糧食供求關系的變化，財政支持糧食生產的力度變弱。2003年，在連續減產的情況下，糧食總產量降低到最近幾年的低點。糧食問題再度引起重視，財政支持糧食生產的政策力度驟然加強。目前，財政支持糧食生產政策主要有，降低農業稅稅率和在黑龍江省、吉林省進行免征農業稅試點，對種糧農民實行直接補貼，對糧食生產特別是水稻生產實行良種補貼，農業基本建設投資和農業綜合開發資金向糧食主產區集中，對一部分糧食主產區實行大型農業機械購置補貼，土地出讓金集中一部分用于農業土地開發，農業生產資料價格補貼等，與財政有關的糧食生產政策還有品質糧產業振興工程、糧食的低收購價和糧食流通體制改革。
這些政策的實施對于促進糧食生產，提高種糧農民的收入見效快，短期效果明顯。當前種糧農民積極性高，夏糧增產已經說明這一點。但從目前這些政策的實施預期看，除直補政策和基本建設資金、農業綜合開發資金集中使用外，其他均為普惠性的措施，如果今后繼續保持現有的力度，種糧農民的積極性是否還能繼續保持仍將是一個問題。同時，這些政策措施的出臺實施，也帶來一些新的情況，一是外出打工的農民返鄉種糧，二是一些原來農業結構調整的土地再度種糧，這些問題的出現對于經濟結構和農業結構調整來說都具有反調節的傾向，不利于糧食生產經營的規模化，不利于糧食生產長效機制的形成。三是糧食生產的科技支持政策沒有實質性措施，盡管有政策上的要求，但沒有明確固定的支持資金。
第二，關于促進農民增收政策。農民增收無論對社會經濟發展、有效解決“三農”問題，還是保障糧食穩定生產都是一個核心的問題。近年來，國家財政在“多予”、“少取”、“放活”等方面都采取了一系列促進農民增收政策。農民就業技能培訓政策、支持農業產業化發展政策、支持農民專業合作組織政策、各種支持糧食生產政策、農村稅費改革及取消農業特產稅、降低農業稅率或免征農業稅政策、清理各種不合理收費以及為進城農民工務工創造環境等政策措施。這些政策對于促進農民增收發揮了非常大的作用。現在的問題是除了進一步完善環境措施和農民就業技能培訓政策外，其他的一些政策措施力度小、力量分散，而且沒有抓住農民增收的另一個主要方向，農民的自主創業。
第三，關于支持農村社會發展政策。黨的十六大提出“統籌城鄉發展”和2003年年初召開的中央農村工作會議提出“新增教育、衛生、文化支出主要用于農村”政策，一定程度上改變了過去財政資源分配主要偏向城市的格局。但現在的問題是，盡管這兩年中央財政用于農村的教育、衛生、文化等方面的支出增長幅度很大，由于體制和原來基數小，這一政策并未真正的落實。省級財政同樣沒有很好地落實。目前縣鄉財政普遍困難，以縣為主的教育體制在中西部地區難以為繼。
三、當前財政支持“三農”政策存在的主要問題
（一）穩定增長機制沒有形成。近幾年，財政用于“三農”的財政投入數量不斷增加，但年度間不均衡，財政支農支出占財政總收入或總支出的比重一直在一個比較低的水平徘徊（相對農村人口占全國總人口比重）。盡管，這幾年為了保障財政支農投入不斷增加，中央采取了一系列措施，如，《中華人民共和國農業法》規定，財政用于農業的總投入增長幅度要高于財政經常性收入的增長幅度；新增教育、衛生、文化支出主要用于農村；開辟新的支農資金渠道，國有土地出讓金用于農業土地開發的比重不得少于15%；運用各種手段調動和鼓勵其他社會各方面資金投入農業農村等，但實際沒有得到很好地執行。特別是一些地方財政支農投入不足，城鄉財政資源配置不對稱的狀況沒有徹底改觀。1998年實施積極財政政策以來，中央財政用于“三農”的投入增加較多，增長較快，在整個財政支農支出中所占比重較高。據有關部門典型調查，在目前縣一級財政支農投入中，中央財政投入占50.8%，其中，西部地區為68.6%，中部地區為53.1%.
（二）資金使用分散和交叉重復并存。集中體現在用于農業方面的資金，包括農業基本建設投資、農業科技支出、支持農業生產支出、農業綜合開發資金等都存在使用上的分散和交叉重復并存的現象。分析原因，主要有兩個方面，及時，農業的多功能性和農業發展政策的多目標性。農業的多功能性決定農業發展既要考慮到實現食物供給、生產資料供給、資源的合理利用和環境效應，又要考慮到農民增收、農村穩定，因此，一段時間內或每年的農業發展政策必須同時確定多個目標，即使2004年中央1號文件以農民增收為主題，但政策目標仍呈多元化。具體到每個農口職能部門，當年的工作目標也是發散的。這必然導致國家財政支農資金要針對每項政策目標設立、分配。第二，體制轉軌的不性。我國現行的財政支農政策都是從傳統計劃經濟體制下延續下來，支農資金的科目分類、管理體制都是以部門塊塊為主。由于財政支農資金分屬多個部門管理，各部門對政策的具體理解、執行和資金使用要求各不相同，政策之間缺乏有機的協調，各個部門在貫徹中央“三農”政策時都會在資金安排分配面面俱到。目前最突出的是發展改革委、科技部、財政部和農口各部門之間以及各部門內部機構之間分配管理的財政支農資金在分配上還沒有形成一個有效的協調機制，基本上是各自為陣，資金使用分散和和投入交叉重復現象比較嚴重。
（三）高效、規范的支農機制沒有形成。盡管這些年，財政支農資金管理制度建設有了長足的進步，也在管理中引入了諸如公式法、因素法和專家評審制度，但由于資金分屬各個部門管理，各部門對管理的具體要求和規定不同，加上運行環節多，過程長，管理成本高，規范的管理監督機制難以有效形成，導致資金到位率低。擠占挪用現象普遍，違規違紀現象在各部門、各領域都有發生，除此之外，農口國有事業單位機構和人員臃腫，國家財政支持“三農”資金有相當一部分用于各級農口事業單位機構和人員支出，“搞農業吃農業”的現象嚴重。使真正用于農業、農民和農村的資金大為減少。相當程度上影響了財政資金使用的安全、有效、規范。
四、完善財政支農政策的幾點思考“三農”問題涉及的面廣、范圍大、人口多，解決“三農”問題的目標主要分三個層次，及時個層次，促進農產品的有效供給和農業現代化建設。特別是糧食棉花等大宗農產品的現代化生產經營和有效供給。第二個層次，促進農民收入的穩定增長。第三個層次，促進城鄉社會經濟協調發展。因此，在現有財力和財政支出存量結構剛性較強的狀況下，改革和完善財政支農政策需要按照“明確目標、統籌兼顧、整合資金，完善機制、突出重點”的思路穩步推進。
（一）改革和完善財政支持“三農”政策應遵循“三個原則”。隨著工業化、城市化和全球經濟一體化進程的加快，農業農村經濟社會發展進入了一個新的階段。在農產品供求關系發生根本轉變的同時，糧食生產出現不穩定，農產品過剩與不足并存，現代農業和傳統農業并存，國內市場競爭和國際市場競爭同在；農民收入保持持續增長的同時，城鄉居民收入差距呈拉大趨勢；城鄉分割的格局正在打破，但實現城鄉社會經濟協調發展仍然存在制度、政策上的障礙，農村社會經濟發展滯后；農村稅費改革、流通體制和金融體制等改革不斷推進，但新舊體制依然交替，復歸在創新的同時隨時可能出現，農村各項改革處于攻堅階段。這些新情況、新特點、新問題要求財政支農必須堅持統籌發展的原則，堅持市場化的原則，堅持公共財政的原則。
及時，統籌發展原則。在財政支出安排上，要統籌考慮城鄉的財政資源合理配置；在支持“三農”發展上，要統籌考慮社會經濟協調發展；在實施各項政策上，要統籌考慮政策的著力點和政策力度，把突出支持重點與促進發展有機地結合起來。
第二，市場化原則。在促進農業農村發展中，政府的支持保護是一個重要方面。無論是農民增收，還是農產品的有效供給，最主要的要注意充分發揮市場機制的基礎調節作用，通過政府的支持保護和市場機制的調節、檢驗，逐步提高農業農民農村的自主發展能力。財政支持的重點要放在為市場機制運行創造良好環境、提高農民素質等方面，運用財政貼息、補助、投資、稅收等手段，調動和吸引社會各方面的資金投入農業，開發農業。
第三，公共財政原則。就是能夠交由市場調節或微觀主體能辦的事務，財政要逐步退出，要按照公共財政支出的范圍確定每一個時期財政支農的重點，集中力量辦大事、辦政府應該辦的事。
（二）明確政策目標，突出政策著力點。解決“三農”問題是一項長期的任務，要從長遠和眼前兩個方面確定不同時期的政策目標和著力點。
長遠來說，要按照、協調、可持續的科學發展觀的要求，把加快城市化、促進農村社會經濟協調發展和建設農村小康社會作為財政支農的政策著力點。通過統籌城鄉協調和社會經濟協調發展，綜合運用投資、補貼、貼息、稅收等手段，實現財政資源在城鄉和農業農村兩個方面的綜合平衡、合理配置，促進城鄉融合和農村經濟社會的繁榮。
近期來說，按照中央近期解決“三農”問題的總體要求，考慮我國國情國力和“三農”問題的現實，圍繞正確處理好農民增收和確保國家糧食安全的關系，把財政支農政策著力點放在農民增收、糧食穩定生產和農村深化改革三個方面，并以解決農民增收問題為中心，確定財政支農政策的著力點。
（三）合理確定資金分類，整合支農資金。根據財政支農目標和重點，要逐步改變過去財政支農資金渠道多，分類不合理的狀況，按照建立市場經濟體制和公共財政體制框架的要求，適當歸并設置支農資金，突出財政支農資金的公共性。初步考慮分設為五大類：（1）改善基本生產條件類資金。指主要用于支持農業生產、改善農業生產條件、促進農業現代化建設的資金。目前可以歸并為此類的資金有：農林水等領域的基本建設投資、支持農業生產類資金、農業綜合開發資金、水利建設基金、農業科研推廣資金、良種補貼資金、糧食直接補貼資金等。（2）抗災救災類資金。指主要用于農業防災減災、病蟲害防治和農村災歉救助的資金。目前可以歸并此類資金的有，特大防汛抗旱資金、農作物和森林病蟲害防治資金、動植物疫情防治資金、農業稅災歉減免補助資金、農村救濟費等。（3）生態環境建設類資金。指用于農村水土林草等生態資源的建設保護和開發利用方面的資金。包括農村水土保持補助費、退耕還林資金、天然林保護資金、防沙治沙資金等。（4）結構調整類資金。指促進農業結構調整、農產品精深加工和農村勞動力轉移就業資金。目前可以歸并此類的資金有：農業產業化資金、農民培訓資金。（5）管理服務類資金。指主要用于對農業農村
發展進行組織管理和提供公共服務的資金，包括農林水氣等部門的行政事業費。（6）農村發展類資金。指主要用于支持農村公益設施建設和農村社會事業發展方面的資金，目前可以歸并此類的資金有：支援不發達地區資金、農村公共基礎設施建設資金、農村教育、醫療衛生和文化方面的支出、農村稅費改革轉移支付等。
在適當歸并資金分類的基礎上，對現有財政支農資金進行整合。整合不是簡單的調整和歸并，也不是單純地將某一部分資金劃歸一個部門或機構管理，而是要形成分類科學、分工明確、管理規范、運轉有序的資金使用管理的有效機制，提高財政支農資金使用效益，提高政府支持保護“三農”的能力和效率。整合的重點是現有農業發展方面的資金。
近期考慮是通過打造“項目”或“產業”平臺實現農業資金整合。在目前機構和職能還不能作大的調整的情況下，通過打造“項目”和“產業”平臺來整合資金不失為一個比較有效的資金配置途徑。首先，部門或地區黨政領導對資金整合要重視，要認真貫徹中央政策的統一要求，加強對資金整合的組織和領導，要把各部門的思想和資金使用統一到最終解決“三農”的目標上。其次，打造“項目”平臺和“產業”平臺，構建整合載體。在不調整原有管理體制、不改變資金原有性質的前提下，有機捆綁、相互銜接、匹配投入、各司其職，實現項目共建、資源共享和利益均沾。要著重尋找資金整合的切入點和著力點，努力構建資金整合的載體。比如，可將農村基礎設施建設作為一個整合載體，把農業基建投資、農業綜合開發、水利建設基金、農村小型公益設施、農村基礎教育、醫療衛生和文化等方面的資金，按照統一的規劃投入到重點區域，統籌安排使用。再次，在制定有關政策措施管理規定時，既要保障政策措施的原則性、明確性和規范性，又要適當留有余地，以便于地方的靈活運用和自主決策，做到原則性與靈活性相結合。
長遠打算應通過調整機構和職能實現農業資金整合。按照“減少交叉、強化協調、適應市場、增加服務”的原則，明確各部門的職能，盡量減少職能的交叉，建立能夠對農業進行靈活、有效宏觀調控的管理體制。初步的設想是，綜合職能部門如國家發改委、財政部、科技部等不再具體分配農業財政資金、審批涉農項目，主要負責農業農村發展規劃、農業農村發展戰略、農業農村發展政策、農業農村投入計劃布局的研究，將預算的具體執行、項目的具體審批、項目的組織實施等職能劃歸相關職能部門。這樣可以有效地解決農業農村運行機制各環節相互脫節的問題，構建相對集中、便于協調、高效靈活的機制配置政府支農資源。通過體制改革和職能的合理配置實現資金整合需要循序漸進，分步實施，應與本屆政府工作階段性目標和節拍相銜接，應與政府機構改革和職能調整相一致。
（四）調整支農方式，創新支農機制。在現有經濟發展水平和財力情況下，資金供求矛盾突出也將長期存在，國家財政不僅承擔著支持保護“三農”的責任，而且要創造條件和環境，充分利用市場機制的力量，通過切合實際的支農方式，調動各方面的積極性和各方面的資金投入“三農”。
及時，是落實政策要求，建立財政支農資金穩定增長機制。按照法定要求和政策要求，保障財政支持“三農”支出的增長幅度不低于財政總支出的增長幅度，重點放在收入增量的調整上。中央財政要這樣做，地方財政也要這樣做，特別是省、市兩級財政。從制度上形成財政支農資金穩定增長的機制。
第二，支持建立糧食生產的長效機制。穩定發展糧食生產，確保糧食問題長治久安需要解決三個問題，種糧者積極性、科學技術和規模化經營。調動種糧農民的積極性關鍵是種糧要有收入，目前采取的這些措施短期內有效，但長期看，種糧者的經營效益來自種糧的節本增效，主要措施就是科學技術和規模化經營。這是解決糧食問題的關鍵。因此，圍繞品質糧產業振興工程，對現行支持糧食生產政策作適當調整。一是對糧食直接補貼的規模宜維持目前水平不變，對原來準備實行直接補貼的另外50億元資金調整用于糧食科技攻關和新技術、新品種推廣；二是對糧食良種補貼要適當增加資金規模，但要收縮品種和區域范圍；三是對農業基本建設投資和農業綜合開發資金的結構進行進一步調整，重點支持糧食主產區的主產縣加強基礎設施建設。四是對上述政策的實施要有規模經營的導向。
第三，把農民就業技能培訓和農民自主創業、加快城市化進程結合起來。減少農民是增加農民收入，解決“三農”問題的根本之策，除了繼續創造良好的外部環境外，一是繼續加大對農民就業技能培訓的力度，特別是中央財政和省市財政要增加對糧食主產區農民就業技能的培訓力度。財政扶貧資金要提高用于貧困地區農民就業技能培訓的比重。二是支持農民自主創業。在目前農村消費層次還比較低的情況，要把支持農民自主創業的著眼點放在農村消費市場上，通過把目前支持農業產業化等方面的資金適當加以整合，以投資、貼息的方式支持農民就地或進城（鎮）創業。
第四，以教育和衛生為突破口，支持農村社會發展。在調整基本建設投資和國債使用方向，加強農村公共基礎設施建設的同時，突出支持農村教育和農村衛生。一是真正落實“新增教育、文化、衛生支出主要用于農村”政策，不僅要通過檢查促落實，而且需要研究采取措施保障落實。二是加大中央財政和省級財政對農村基礎教育、農村公共衛生的支持力度，既要考慮“硬件”的建設，更重要的是“軟件”的建設。
第五，穩步推進農村稅費改革，分步驟解決突出問題。農村稅費改革面臨3個方面的問題，取消農業特產稅和農業稅、稅費改革過程遇到的其他問題、城鄉統一稅制。解決這些問題或多或少都要拿錢，因此，要分清輕重緩急，分步驟解決。一是加快取消農業特產稅和農業稅。力爭在3年內完成。二是在近兩年著力解決鄉村債務問題和縣鄉財政困難問題。三是著手研究妥善解決基層機構改革和城鄉統一稅制問題。
第六，充分利用貼息、稅收等手段和投資參股方式，支持生產經營者通過市場機制進行融資。對目前用于農業結構調整、農業產業化、農產品加工、農業科技成果轉化等方面的資金進行適當整合，減少直接補助的比重，逐步改為貼息的方式，支持農產品加工企業和農業產業化龍頭企業利用市場的力量進行融資擴張。
第七，加強統一立法，規范財政支農資金的管理。主要是財政支農政策、制度、管理方式要逐步統一，要改變目前各部門各自為陣的做法，通過統一立法，確保用途相同的各種渠道資金能夠集中在解決“三農”問題的目標和重點上。
三、當前財政支持“三農”政策存在的主要問題
（一）穩定增長機制沒有形成。近幾年，財政用于“三農”的財政投入數量不斷增加，但年度間不均衡，財政支農支出占財政總收入或總支出的比重一直在一個比較低的水平徘徊（相對農村人口占全國總人口比重）。盡管，這幾年為了保障財政支農投入不斷增加，中央采取了一系列措施，如，《中華人民共和國農業法》規定，財政用于農業的總投入增長幅度要高于財政經常性收入的增長幅度；新增教育、衛生、文化支出主要用于農村；開辟新的支農資金渠道，國有土地出讓金用于農業土地開發的比重不得少于15%；運用各種手段調動和鼓勵其他社會各方面資金投入農業農村等，但實際沒有得到很好地執行。特別是一些地方財政支農投入不足，城鄉財政資源配置不對稱的狀況沒有徹底改觀。1998年實施積極財政政策以來，中央財政用于“三農”的投入增加較多，增長較快，在整個財政支農支出中所占比重較高。據有關部門典型調查，在目前縣一級財政支農投入中，中央財政投入占50.8%，其中，西部地區為68.6%，中部地區為53.1%.
（二）資金使用分散和交叉重復并存。集中體現在用于農業方面的資金，包括農業基本建設投資、農業科技支出、支持農業生產支出、農業綜合開發資金等都存在使用上的分散和交叉重復并存的現象。分析原因，主要有兩個方面，及時，農業的多功能性和農業發展政策的多目標性。農業的多功能性決定農業發展既要考慮到實現食物供給、生產資料供給、資源的合理利用和環境效應，又要考慮到農民增收、農村穩定，因此，一段時間內或每年的農業發展政策必須同時確定多個目標，即使2004年中央1號文件以農民增收為主題，但政策目標仍呈多元化。具體到每個農口職能部門，當年的工作目標也是發散的。這必然導致國家財政支農資金要針對每項政策目標設立、分配。第二，體制轉軌的不性。我國現行的財政支農政策都是從傳統計劃經濟體制下延續下來，支農資金的科目分類、管理體制都是以部門塊塊為主。由于財政支農資金分屬多個部門管理，各部門對政策的具體理解、執行和資金使用要求各不相同，政策之間缺乏有機的協調，各個部門在貫徹中央“三農”政策時都會在資金安排分配面面俱到。目前最突出的是發展改革委、科技部、財政部和農口各部門之間以及各部門內部機構之間分配管理的財政支農資金在分配上還沒有形成一個有效的協調機制，基本上是各自為陣，資金使用分散和和投入交叉重復現象比較嚴重。
（三）高效、規范的支農機制沒有形成。盡管這些年，財政支農資金管理制度建設有了長足的進步，也在管理中引入了諸如公式法、因素法和專家評審制度，但由于資金分屬各個部門管理，各部門對管理的具體要求和規定不同，加上運行環節多，過程長，管理成本高，規范的管理監督機制難以有效形成，導致資金到位率低。擠占挪用現象普遍，違規違紀現象在各部門、各領域都有發生，除此之外，農口國有事業單位機構和人員臃腫，國家財政支持“三農”資金有相當一部分用于各級農口事業單位機構和人員支出，“搞農業吃農業”的現象嚴重。使真正用于農業、農民和農村的資金大為減少。相當程度上影響了財政資金使用的安全、有效、規范。
四、完善財政支農政策的幾點思考“三農”問題涉及的面廣、范圍大、人口多，解決“三農”問題的目標主要分三個層次，及時個層次，促進農產品的有效供給和農業現代化建設。特別是糧食棉花等大宗農產品的現代化生產經營和有效供給。第二個層次，促進農民收入的穩定增長。第三個層次，促進城鄉社會經濟協調發展。因此，在現有財力和財政支出存量結構剛性較強的狀況下，改革和完善財政支農政策需要按照“明確目標、統籌兼顧、整合資金，完善機制、突出重點”的思路穩步推進。
（一）改革和完善財政支持“三農”政策應遵循“三個原則”。隨著工業化、城市化和全球經濟一體化進程的加快，農業農村經濟社會發展進入了一個新的階段。在農產品供求關系發生根本轉變的同時，糧食生產出現不穩定，農產品過剩與不足并存，現代農業和傳統農業并存，國內市場競爭和國際市場競爭同在；農民收入保持持續增長的同時，城鄉居民收入差距呈拉大趨勢；城鄉分割的格局正在打破，但實現城鄉社會經濟協調發展仍然存在制度、政策上的障礙，農村社會經濟發展滯后；農村稅費改革、流通體制和金融體制等改革不斷推進，但新舊體制依然交替，復歸在創新的同時隨時可能出現，農村各項改革處于攻堅階段。這些新情況、新特點、新問題要求財政支農必須堅持統籌發展的原則，堅持市場化的原則，堅持公共財政的原則。
及時，統籌發展原則。在財政支出安排上，要統籌考慮城鄉的財政資源合理配置；在支持“三農”發展上，要統籌考慮社會經濟協調發展；在實施各項政策上，要統籌考慮政策的著力點和政策力度，把突出支持重點與促進發展有機地結合起來。
第二，市場化原則。在促進農業農村發展中，政府的支持保護是一個重要方面。無論是農民增收，還是農產品的有效供給，最主要的要注意充分發揮市場機制的基礎調節作用，通過政府的支持保護和市場機制的調節、檢驗，逐步提高農業農民農村的自主發展能力。財政支持的重點要放在為市場機制運行創造良好環境、提高農民素質等方面，運用財政貼息、補助、投資、稅收等手段，調動和吸引社會各方面的資金投入農業，開發農業。
第三，公共財政原則。就是能夠交由市場調節或微觀主體能辦的事務，財政要逐步退出，要按照公共財政支出的范圍確定每一個時期財政支農的重點，集中力量辦大事、辦政府應該辦的事。
（二）明確政策目標，突出政策著力點。解決“三農”問題是一項長期的任務，要從長遠和眼前兩個方面確定不同時期的政策目標和著力點。
長遠來說，要按照、協調、可持續的科學發展觀的要求，把加快城市化、促進農村社會經濟協調發展和建設農村小康社會作為財政支農的政策著力點。通過統籌城鄉協調和社會經濟協調發展，綜合運用投資、補貼、貼息、稅收等手段，實現財政資源在城鄉和農業農村兩個方面的綜合平衡、合理配置，促進城鄉融合和農村經濟社會的繁榮。
近期來說，按照中央近期解決“三農”問題的總體要求，考慮我國國情國力和“三農”問題的現實，圍繞正確處理好農民增收和確保國家糧食安全的關系，把財政支農政策著力點放在農民增收、糧食穩定生產和農村深化改革三個方面，并以解決農民增收問題為中心，確定財政支農政策的著力點。
（三）合理確定資金分類，整合支農資金。根據財政支農目標和重點，要逐步改變過去財政支農資金渠道多，分類不合理的狀況，按照建立市場經濟體制和公共財政體制框架的要求，適當歸并設置支農資金，突出財政支農資金的公共性。初步考慮分設為五大類：（1）改善基本生產條件類資金。指主要用于支持農業生產、改善農業生產條件、促進農業現代化建設的資金。目前可以歸并為此類的資金有：農林水等領域的基本建設投資、支持農業生產類資金、農業綜合開發資金、水利建設基金、農業科研推廣資金、良種補貼資金、糧食直接補貼資金等。（2）抗災救災類資金。指主要用于農業防災減災、病蟲害防治和農村災歉救助的資金。目前可以歸并此類資金的有，特大防汛抗旱資金、農作物和森林病蟲害防治資金、動植物疫情防治資金、農業稅災歉減免補助資金、農村救濟費等。（3）生態環境建設類資金。指用于農村水土林草等生態資源的建設保護和開發利用方面的資金。包括農村水土保持補助費、退耕還林資金、天然林保護資金、防沙治沙資金等。（4）結構調整類資金。指促進農業結構調整、農產品精深加工和農村勞動力轉移就業資金。目前可以歸并此類的資金有：農業產業化資金、農民培訓資金。（5）管理服務類資金。指主要用于對農業農村發展進行組織管理和提供公共服務的資金，包括農林水氣等部門的行政事業費。（6）農村發展類資金。指主要用于支持農村公益設施建設和農村社會事業發展方面的資金，目前可以歸并此類的資金有：支援不發達地區資金、農村公共基礎設施建設資金、農村教育、醫療衛生和文化方面的支出、農村稅費改革轉移支付等。
在適當歸并資金分類的基礎上，對現有財政支農資金進行整合。整合不是簡單的調整和歸并，也不是單純地將某一部分資金劃歸一個部門或機構管理，而是要形成分類科學、分工明確、管理規范、運轉有序的資金使用管理的有效機制，提高財政支農資金使用效益，提高政府支持保護“三農”的能力和效率。整合的重點是現有農業發展方面的資金。
近期考慮是通過打造“項目”或“產業”平臺實現農業資金整合。在目前機構和職能還不能作大的調整的情況下，通過打造“項目”和“產業”平臺來整合資金不失為一個比較有效的資金配置途徑。首先，部門或地區黨政領導對資金整合要重視，要認真貫徹中央政策的統一要求，加強對資金整合的組織和領導，要把各部門的思想和資金使用統一到最終解決“三農”的目標上。其次，打造“項目”平臺和“產業”平臺，構建整合載體。在不調整原有管理體制、不改變資金原有性質的前提下，有機捆綁、相互銜接、匹配投入、各司其職，實現項目共建、資源共享和利益均沾。要著重尋找資金整合的切入點和著力點，努力構建資金整合的載體。比如，可將農村基礎設施建設作為一個整合載體，把農業基建投資、農業綜合開發、水利建設基金、農村小型公益設施、農村基礎教育、醫療衛生和文化等方面的資金，按照統一的規劃投入到重點區域，統籌安排使用。再次，在制定有關政策措施管理規定時，既要保障政策措施的原則性、明確性和規范性，又要適當留有余地，以便于地方的靈活運用和自主決策，做到原則性與靈活性相結合。
長遠打算應通過調整機構和職能實現農業資金整合。按照“減少交叉、強化協調、適應市場、增加服務”的原則，明確各部門的職能，盡量減少職能的交叉，建立能夠對農業進行靈活、有效宏觀調控的管理體制。初步的設想是，綜合職能部門如國家發改委、財政部、科技部等不再具體分配農業財政資金、審批涉農項目，主要負責農業農村發展規劃、農業農村發展戰略、農業農村發展政策、農業農村投入計劃布局的研究，將預算的具體執行、項目的具體審批、項目的組織實施等職能劃歸相關職能部門。這樣可以有效地解決農業農村運行機制各環節相互脫節的問題，構建相對集中、便于協調、高效靈活的機制配置政府支農資源。通過體制改革和職能的合理配置實現資金整合需要循序漸進，分步實施，應與本屆政府工作階段性目標和節拍相銜接，應與政府機構改革和職能調整相一致。
（四）調整支農方式，創新支農機制。在現有經濟發展水平和財力情況下，資金供求矛盾突出也將長期存在，國家財政不僅承擔著支持保護“三農”的責任，而且要創造條件和環境，充分利用市場機制的力量，通過切合實際的支農方式，調動各方面的積極性和各方面的資金投入“三農”。
及時，是落實政策要求，建立財政支農資金穩定增長機制。按照法定要求和政策要求，保障財政支持“三農”支出的增長幅度不低于財政總支出的增長幅度，重點放在收入增量的調整上。中央財政要這樣做，地方財政也要這樣做，特別是省、市兩級財政。從制度上形成財政支農資金穩定增長的機制。
第二，支持建立糧食生產的長效機制。穩定發展糧食生產，確保糧食問題長治久安需要解決三個問題，種糧者積極性、科學技術和規模化經營。調動種糧農民的積極性關鍵是種糧要有收入，目前采取的這些措施短期內有效，但長期看，種糧者的經營效益來自種糧的節本增效，主要措施就是科學技術和規模化經營。這是解決糧食問題的關鍵。因此，圍繞品質糧產業振興工程，對現行支持糧食生產政策作適當調整。一是對糧食直接補貼的規模宜維持目前水平不變，對原來準備實行直接補貼的另外50億元資金調整用于糧食科技攻關和新技術、新品種推廣；二是對糧食良種補貼要適當增加資金規模，但要收縮品種和區域范圍；三是對農業基本建設投資和農業綜合開發資金的結構進行進一步調整，重點支持糧食主產區的主產縣加強基礎設施建設。四是對上述政策的實施要有規模經營的導向。
第三，把農民就業技能培訓和農民自主創業、加快城市化進程結合起來。減少農民是增加農民收入，解決“三農”問題的根本之策，除了繼續創造良好的外部環境外，一是繼續加大對農民就業技能培訓的力度，特別是中央財政和省市財政要增加對糧食主產區農民就業技能的培訓力度。財政扶貧資金要提高用于貧困地區農民就業技能培訓的比重。二是支持農民自主創業。在目前農村消費層次還比較低的情況，要把支持農民自主創業的著眼點放在農村消費市場上，通過把目前支持農業產業化等方面的資金適當加以整合，以投資、貼息的方式支持農民就地或進城（鎮）創業。
第四，以教育和衛生為突破口，支持農村社會發展。在調整基本建設投資和國債使用方向，加強農村公共基礎設施建設的同時，突出支持農村教育和農村衛生。一是真正落實“新增教育、文化、衛生支出主要用于農村”政策，不僅要通過檢查促落實，而且需要研究采取措施保障落實。二是加大中央財政和省級財政對農村基礎教育、農村公共衛生的支持力度，既要考慮“硬件”的建設，更重要的是“軟件”的建設。
第五，穩步推進農村稅費改革，分步驟解決突出問題。農村稅費改革面臨3個方面的問題，取消農業特產稅和農業稅、稅費改革過程遇到的其他問題、城鄉統一稅制。解決這些問題或多或少都要拿錢，因此，要分清輕重緩急，分步驟解決。一是加快取消農業特產稅和農業稅。力爭在3年內完成。二是在近兩年著力解決鄉村債務問題和縣鄉財政困難問題。三是著手研究妥善解決基層機構改革和城鄉統一稅制問題。
第六，充分利用貼息、稅收等手段和投資參股方式，支持生產經營者通過市場機制進行融資。對目前用于農業結構調整、農業產業化、農產品加工、農業科技成果轉化等方面的資金進行適當整合，減少直接補助的比重，逐步改為貼息的方式，支持農產品加工企業和農業產業化龍頭企業利用市場的力量進行融資擴張。
第七，加強統一立法，規范財政支農資金的管理。主要是財政支農政策、制度、管理方式要逐步統一，要改變目前各部門各自為陣的做法，通過統一立法，確保用途相同的各種渠道資金能夠集中在解決“三農”問題的目標和重點上。
三、當前財政支持“三農”政策存在的主要問題
（一）穩定增長機制沒有形成。近幾年，財政用于“三農”的財政投入數量不斷增加，但年度間不均衡，財政支農支出占財政總收入或總支出的比重一直在一個比較低的水平徘徊（相對農村人口占全國總人口比重）。盡管，這幾年為了保障財政支農投入不斷增加，中央采取了一系列措施，如，《中華人民共和國農業法》規定，財政用于農業的總投入增長幅度要高于財政經常性收入的增長幅度；新增教育、衛生、文化支出主要用于農村；開辟新的支農資金渠道，國有土地出讓金用于農業土地開發的比重不得少于15%；運用各種手段調動和鼓勵其他社會各方面資金投入農業農村等，但實際沒有得到很好地執行。特別是一些地方財政支農投入不足，城鄉財政資源配置不對稱的狀況沒有徹底改觀。1998年實施積極財政政策以來，中央財政用于“三農”的投入增加較多，增長較快，在整個財政支農支出中所占比重較高。據有關部門典型調查，在目前縣一級財政支農投入中，中央財政投入占50.8%，其中，西部地區為68.6%，中部地區為53.1%.
（二）資金使用分散和交叉重復并存。集中體現在用于農業方面的資金，包括農業基本建設投資、農業科技支出、支持農業生產支出、農業綜合開發資金等都存在使用上的分散和交叉重復并存的現象。分析原因，主要有兩個方面，及時，農業的多功能性和農業發展政策的多目標性。農業的多功能性決定農業發展既要考慮到實現食物供給、生產資料供給、資源的合理利用和環境效應，又要考慮到農民增收、農村穩定，因此，一段時間內或每年的農業發展政策必須同時確定多個目標，即使2004年中央1號文件以農民增收為主題，但政策目標仍呈多元化。具體到每個農口職能部門，當年的工作目標也是發散的。這必然導致國家財政支農資金要針對每項政策目標設立、分配。第二，體制轉軌的不性。我國現行的財政支農政策都是從傳統計劃經濟體制下延續下來，支農資金的科目分類、管理體制都是以部門塊塊為主。由于財政支農資金分屬多個部門管理，各部門對政策的具體理解、執行和資金使用要求各不相同，政策之間缺乏有機的協調，各個部門在貫徹中央“三農”政策時都會在資金安排分配面面俱到。目前最突出的是發展改革委、科技部、財政部和農口各部門之間以及各部門內部機構之間分配管理的財政支農資金在分配上還沒有形成一個有效的協調機制，基本上是各自為陣，資金使用分散和和投入交叉重復現象比較嚴重。
（三）高效、規范的支農機制沒有形成。盡管這些年，財政支農資金管理制度建設有了長足的進步，也在管理中引入了諸如公式法、因素法和專家評審制度，但由于資金分屬各個部門管理，各部門對管理的具體要求和規定不同，加上運行環節多，過程長，管理成本高，規范的管理監督機制難以有效形成，導致資金到位率低。擠占挪用現象普遍，違規違紀現象在各部門、各領域都有發生，除此之外，農口國有事業單位機構和人員臃腫，國家財政支持“三農”資金有相當一部分用于各級農口事業單位機構和人員支出，“搞農業吃農業”的現象嚴重。使真正用于農業、農民和農村的資金大為減少。相當程度上影響了財政
資金使用的安全、有效、規范。
四、完善財政支農政策的幾點思考“三農”問題涉及的面廣、范圍大、人口多，解決“三農”問題的目標主要分三個層次，及時個層次，促進農產品的有效供給和農業現代化建設。特別是糧食棉花等大宗農產品的現代化生產經營和有效供給。第二個層次，促進農民收入的穩定增長。第三個層次，促進城鄉社會經濟協調發展。因此，在現有財力和財政支出存量結構剛性較強的狀況下，改革和完善財政支農政策需要按照“明確目標、統籌兼顧、整合資金，完善機制、突出重點”的思路穩步推進。
（一）改革和完善財政支持“三農”政策應遵循“三個原則”。隨著工業化、城市化和全球經濟一體化進程的加快，農業農村經濟社會發展進入了一個新的階段。在農產品供求關系發生根本轉變的同時，糧食生產出現不穩定，農產品過剩與不足并存，現代農業和傳統農業并存，國內市場競爭和國際市場競爭同在；農民收入保持持續增長的同時，城鄉居民收入差距呈拉大趨勢；城鄉分割的格局正在打破，但實現城鄉社會經濟協調發展仍然存在制度、政策上的障礙，農村社會經濟發展滯后；農村稅費改革、流通體制和金融體制等改革不斷推進，但新舊體制依然交替，復歸在創新的同時隨時可能出現，農村各項改革處于攻堅階段。這些新情況、新特點、新問題要求財政支農必須堅持統籌發展的原則，堅持市場化的原則，堅持公共財政的原則。
及時，統籌發展原則。在財政支出安排上，要統籌考慮城鄉的財政資源合理配置；在支持“三農”發展上，要統籌考慮社會經濟協調發展；在實施各項政策上，要統籌考慮政策的著力點和政策力度，把突出支持重點與促進發展有機地結合起來。
第二，市場化原則。在促進農業農村發展中，政府的支持保護是一個重要方面。無論是農民增收，還是農產品的有效供給，最主要的要注意充分發揮市場機制的基礎調節作用，通過政府的支持保護和市場機制的調節、檢驗，逐步提高農業農民農村的自主發展能力。財政支持的重點要放在為市場機制運行創造良好環境、提高農民素質等方面，運用財政貼息、補助、投資、稅收等手段，調動和吸引社會各方面的資金投入農業，開發農業。
第三，公共財政原則。就是能夠交由市場調節或微觀主體能辦的事務，財政要逐步退出，要按照公共財政支出的范圍確定每一個時期財政支農的重點，集中力量辦大事、辦政府應該辦的事。
（二）明確政策目標，突出政策著力點。解決“三農”問題是一項長期的任務，要從長遠和眼前兩個方面確定不同時期的政策目標和著力點。
長遠來說，要按照、協調、可持續的科學發展觀的要求，把加快城市化、促進農村社會經濟協調發展和建設農村小康社會作為財政支農的政策著力點。通過統籌城鄉協調和社會經濟協調發展，綜合運用投資、補貼、貼息、稅收等手段，實現財政資源在城鄉和農業農村兩個方面的綜合平衡、合理配置，促進城鄉融合和農村經濟社會的繁榮。
近期來說，按照中央近期解決“三農”問題的總體要求，考慮我國國情國力和“三農”問題的現實，圍繞正確處理好農民增收和確保國家糧食安全的關系，把財政支農政策著力點放在農民增收、糧食穩定生產和農村深化改革三個方面，并以解決農民增收問題為中心，確定財政支農政策的著力點。
（三）合理確定資金分類，整合支農資金。根據財政支農目標和重點，要逐步改變過去財政支農資金渠道多，分類不合理的狀況，按照建立市場經濟體制和公共財政體制框架的要求，適當歸并設置支農資金，突出財政支農資金的公共性。初步考慮分設為五大類：（1）改善基本生產條件類資金。指主要用于支持農業生產、改善農業生產條件、促進農業現代化建設的資金。目前可以歸并為此類的資金有：農林水等領域的基本建設投資、支持農業生產類資金、農業綜合開發資金、水利建設基金、農業科研推廣資金、良種補貼資金、糧食直接補貼資金等。（2）抗災救災類資金。指主要用于農業防災減災、病蟲害防治和農村災歉救助的資金。目前可以歸并此類資金的有，特大防汛抗旱資金、農作物和森林病蟲害防治資金、動植物疫情防治資金、農業稅災歉減免補助資金、農村救濟費等。（3）生態環境建設類資金。指用于農村水土林草等生態資源的建設保護和開發利用方面的資金。包括農村水土保持補助費、退耕還林資金、天然林保護資金、防沙治沙資金等。（4）結構調整類資金。指促進農業結構調整、農產品精深加工和農村勞動力轉移就業資金。目前可以歸并此類的資金有：農業產業化資金、農民培訓資金。（5）管理服務類資金。指主要用于對農業農村發展進行組織管理和提供公共服務的資金，包括農林水氣等部門的行政事業費。（6）農村發展類資金。指主要用于支持農村公益設施建設和農村社會事業發展方面的資金，目前可以歸并此類的資金有：支援不發達地區資金、農村公共基礎設施建設資金、農村教育、醫療衛生和文化方面的支出、農村稅費改革轉移支付等。
在適當歸并資金分類的基礎上，對現有財政支農資金進行整合。整合不是簡單的調整和歸并，也不是單純地將某一部分資金劃歸一個部門或機構管理，而是要形成分類科學、分工明確、管理規范、運轉有序的資金使用管理的有效機制，提高財政支農資金使用效益，提高政府支持保護“三農”的能力和效率。整合的重點是現有農業發展方面的資金。
近期考慮是通過打造“項目”或“產業”平臺實現農業資金整合。在目前機構和職能還不能作大的調整的情況下，通過打造“項目”和“產業”平臺來整合資金不失為一個比較有效的資金配置途徑。首先，部門或地區黨政領導對資金整合要重視，要認真貫徹中央政策的統一要求，加強對資金整合的組織和領導，要把各部門的思想和資金使用統一到最終解決“三農”的目標上。其次，打造“項目”平臺和“產業”平臺，構建整合載體。在不調整原有管理體制、不改變資金原有性質的前提下，有機捆綁、相互銜接、匹配投入、各司其職，實現項目共建、資源共享和利益均沾。要著重尋找資金整合的切入點和著力點，努力構建資金整合的載體。比如，可將農村基礎設施建設作為一個整合載體，把農業基建投資、農業綜合開發、水利建設基金、農村小型公益設施、農村基礎教育、醫療衛生和文化等方面的資金，按照統一的規劃投入到重點區域，統籌安排使用。再次，在制定有關政策措施管理規定時，既要保障政策措施的原則性、明確性和規范性，又要適當留有余地，以便于地方的靈活運用和自主決策，做到原則性與靈活性相結合。
長遠打算應通過調整機構和職能實現農業資金整合。按照“減少交叉、強化協調、適應市場、增加服務”的原則，明確各部門的職能，盡量減少職能的交叉，建立能夠對農業進行靈活、有效宏觀調控的管理體制。初步的設想是，綜合職能部門如國家發改委、財政部、科技部等不再具體分配農業財政資金、審批涉農項目，主要負責農業農村發展規劃、農業農村發展戰略、農業農村發展政策、農業農村投入計劃布局的研究，將預算的具體執行、項目的具體審批、項目的組織實施等職能劃歸相關職能部門。這樣可以有效地解決農業農村運行機制各環節相互脫節的問題，構建相對集中、便于協調、高效靈活的機制配置政府支農資源。通過體制改革和職能的合理配置實現資金整合需要循序漸進，分步實施，應與本屆政府工作階段性目標和節拍相銜接，應與政府機構改革和職能調整相一致。
（四）調整支農方式，創新支農機制。在現有經濟發展水平和財力情況下，資金供求矛盾突出也將長期存在，國家財政不僅承擔著支持保護“三農”的責任，而且要創造條件和環境，充分利用市場機制的力量，通過切合實際的支農方式，調動各方面的積極性和各方面的資金投入“三農”。
及時，是落實政策要求，建立財政支農資金穩定增長機制。按照法定要求和政策要求，保障財政支持“三農”支出的增長幅度不低于財政總支出的增長幅度，重點放在收入增量的調整上。中央財政要這樣做，地方財政也要這樣做，特別是省、市兩級財政。從制度上形成財政支農資金穩定增長的機制。
第二，支持建立糧食生產的長效機制。穩定發展糧食生產，確保糧食問題長治久安需要解決三個問題，種糧者積極性、科學技術和規模化經營。調動種糧農民的積極性關鍵是種糧要有收入，目前采取的這些措施短期內有效，但長期看，種糧者的經營效益來自種糧的節本增效，主要措施就是科學技術和規模化經營。這是解決糧食問題的關鍵。因此，圍繞品質糧產業振興工程，對現行支持糧食生產政策作適當調整。一是對糧食直接補貼的規模宜維持目前水平不變，對原來準備實行直接補貼的另外50億元資金調整用于糧食科技攻關和新技術、新品種推廣；二是對糧食良種補貼要適當增加資金規模，但要收縮品種和區域范圍；三是對農業基本建設投資和農業綜合開發資金的結構進行進一步調整，重點支持糧食主產區的主產縣加強基礎設施建設。四是對上述政策的實施要有規模經營的導向。
第三，把農民就業技能培訓和農民自主創業、加快城市化進程結合起來。減少農民是增加農民收入，解決“三農”問題的根本之策，除了繼續創造良好的外部環境外，一是繼續加大對農民就業技能培訓的力度，特別是中央財政和省市財政要增加對糧食主產區農民就業技能的培訓力度。財政扶貧資金要提高用于貧困地區農民就業技能培訓的比重。二是支持農民自主創業。在目前農村消費層次還比較低的情況，要把支持農民自主創業的著眼點放在農村消費市場上，通過把目前支持農業產業化等方面的資金適當加以整合，以投資、貼息的方式支持農民就地或進城（鎮）創業。
第四，以教育和衛生為突破口，支持農村社會發展。在調整基本建設投資和國債使用方向，加強農村公共基礎設施建設的同時，突出支持農村教育和農村衛生。一是真正落實“新增教育、文化、衛生支出主要用于農村”政策，不僅要通過檢查促落實，而且需要研究采取措施保障落實。二是加大中央財政和省級財政對農村基礎教育、農村公共衛生的支持力度，既要考慮“硬件”的建設，更重要的是“軟件”的建設。
第五，穩步推進農村稅費改革，分步驟解決突出問題。農村稅費改革面臨3個方面的問題，取消農業特產稅和農業稅、稅費改革過程遇到的其他問題、城鄉統一稅制。解決這些問題或多或少都要拿錢，因此，要分清輕重緩急，分步驟解決。一是加快取消農業特產稅和農業稅。力爭在3年內完成。二是在近兩年著力解決鄉村債務問題和縣鄉財政困難問題。三是著手研究妥善解決基層機構改革和城鄉統一稅制問題。
第六，充分利用貼息、稅收等手段和投資參股方式，支持生產經營者通過市場機制進行融資。對目前用于農業結構調整、農業產業化、農產品加工、農業科技成果轉化等方面的資金進行適當整合，減少直接補助的比重，逐步改為貼息的方式，支持農產品加工企業和農業產業化龍頭企業利用市場的力量進行融資擴張。
第七，加強統一立法，規范財政支農資金的管理。主要是財政支農政策、制度、管理方式要逐步統一，要改變目前各部門各自為陣的做法，通過統一立法，確保用途相同的各種渠道資金能夠集中在解決“三農”問題的目標和重點上。
三農政策論文:農民為什么對三農政策漠不關心
日前，《學習時報》有一篇文章說，一些地方的農民對中央一號文件無動于衷，許多地方的農民不知道也不在意其中有什么內容。文章作者說，除了這些農村地方對國家的農村政策缺乏應有的宣傳以外，主要是因為地方領導干部一直沒有很好地落實中央的政策，使農民無法抱有希望，所以，當城里人談“三農”問題談得熱火朝天的時候，農民自己反而成了局外人。
不管那些“三農”政策是怎么來的，一開始農民聽說了肯定是很樂意的，至少這些政策畢竟和他們是有關的。但是，政策里許諾的種種好處怎么也到不了自己身邊，時間久了，他們也就懶得關心了：愛怎么著怎么著吧，反正都是你們說的。
上述分析當然有道理，但問題恐怕還應該再深究一下。農民對國家“三農”政策的冷漠，恐怕應該說是農民各方面的權利未能得到保障的結果：怎么這些政策總是從“上邊”下來的？憑什么有關農民的政策總要別人“宣傳”給我們，我們才知道？憑什么總是“上邊”叫人“落實”了，我們才知道政策好還是不好呢？
毫無疑問，即使個別涉農文件有不符合農民利益要求的環節，但一號文件以及大多數涉農政策法律文件是符合農民利益要求的，也是在一定程度的調查研究之后制定的，但問題是，如果農民在社會生活的各個領域受到了應有的尊重，農村地區到處都有活躍的民主生活，以致于各級各地所有涉農政策和法律農民都有機會直接或通過代表參與制定的，那么，他們會那么漠不關心嗎？
不是嗎？在我國的政權機構里，如黨的領導機關、政府機關、司法機關都設在城里，通常里邊都沒有農民身份的人，所有的黨政機關的人幾乎都是“城里人”。在立法機關中，人大的常委會里當然沒有農民身份的人，即使是非常設機構里也很少有農民身份的人，以第十屆全國人民代表大會代表名額為例，城市按人口每24萬人選代表1人，農村則按人口每96萬人選代表1人，而即使當選者是農民身份的人，也多是農村“先進生產力”的代表，而不是占農民人口70%的低收入農民的代表，指望這些人民代表代表大多數農民不是很容易的。領導機關設在城市，掌握其中權力的人生活在城市，久而久之，難免要形成作為城市人的利益和立場，而所有涉農文件都是“城里人”制定的，指望這樣的政策制定者在多大程度上代表農民的利益恐怕也是不現實的。所以，“國家”的農村政策，實際上一定程度上也就是城市的農村政策。農民不關心這樣的“農村政策”當然是對的：憑什么要農民關心為城市服務的農村政策呢？而指責農民對“農村政策”漠不關心，當然也是沒有道理的。
寫到這里，我必須插敘一下本人親眼所見的一個生動體現農民權利和地位的鏡頭。2004年6月13日，我參加一個有警車開道的調研組的工作，我們的車隊在浙江的一個地方，突然被一群當地農民攔住了。他們可能認為有警車開道就一定有大官在，拼死沖破警察的阻攔沖向我們乘坐的中巴車，有一個農民跑到緊隨開道警車的那輛車前邊，就跪下來，手里舉起折疊起來的一卷打印紙。那顯然是他們的“狀子”。
立即，不止一個警察上來拖走他。又有幾個各自拿著“狀子”的農民從各個方向跑過來，有農民干脆把打印好的材料扔向我們的中巴車。前邊中巴車上的人下來接受了他們的“狀子”。其實他們肯定知道，他們根本不可能對這次存在著一定風險的告狀行動抱有多大希望，他們只能是試試而已。事實上正是如此：一點作用不會有，我們這一行人都不掌握解決這些問題的權力。在古代，老爺的轎子只有很少幾頂，而且還差不多頂頂有用，而現在“轎子”實在太多了。
我坐第二輛車上，打開車窗看著這些顯然是告狀無門的憤怒的農民，忍不住淚水奪眶而出：幾千年了，中國農民表達自己利益訴求的方式沒有變，還是攔領導的轎子，還是跪下來請青天老爺做主……
不是嗎？如果城鄉關系主要表現為城市對農村的統治和索取關系，如果農民不僅在農村遇到的都是為城里和鄉下的政府服務的專橫的鄉村干部，除了“要糧（“皇糧”）、要錢（“國稅”即農業稅，外加各種多如牛毛的收費）、要地（征用農地）”以外基本上什么都不管，農村里本來屬于農民自己的公共事務也幾乎沒有他們置喙的余地；農民如果到了城市，一進城就得交上各種各樣的費，而且只能干城里人都不愿意干的臟險苦累活，不僅低人一等、備受歧視，還不能保障拿到應得的血汗錢，那么，你要農民怎么去關心城里人的農村政策？
而且，在一些地方，農民對涉及自身利益的問題不關心、不參與，農民參與機制的缺失，又進一步造成了其自身權利的喪失，進一步加劇了一些農村政權的專斷取向，形成了一定程度的惡性循環，更導致了一些官員的腐敗，使各種各樣的惡政得以施行。正如革命導師恩格斯在《法德農民問題》一文中說的：農民作為“人口的主體的這種冷漠態度，不僅是巴黎和羅馬議會貪污腐化的最強大的支柱，而且是俄國專制制度的最強大的支柱。”我國一些農村政權之所以出現嚴重的腐敗現象，正是他們的權力得不到農民監督和制約的結果。
城市與農村的分隔，使城里的領導者和鄉下的農民漸行漸遠，感情疏遠，情緒抵觸，不僅農民對國家的農村政策不關心，更嚴重的問題是，政權機關由于嚴重脫離農民群眾而對自己能否控制農村社會、凝聚農民也逐漸失去信心，對許多政策能否得到占人口大多數的農民的支持感到沒有把握，在制定和實施許多甚至包括與農村關系并不密切的重大政策的時候都感到力不從心。或許可以說，城市里的有些領導者正在受到漠視農民權利的政策的懲罰，而且這種懲罰還將陸續相繼地降臨。
當然，還是像恩格斯在《法德農民問題》中所說的：農民的“這種冷漠態度決不是不可克服的”，只要像革命時期的共產黨人那樣真正把農民的利益看作是自己的利益，真正切實地放下城里人的架子到農村去和農民交朋友、為農民謀利益，承認、尊重和保護農民追求和實現自己各種利益的權利，通過各種各樣的制度去實現和保障農民應有的權利和利益，而不是把自己的意志強加在農民頭上，不是以幫助農民的名義行掠奪農民之實，農民不僅不會對國家的政策冷漠，而一定會成為國家最忠實的支持者。20世紀的中國歷史早已證明了這一點。
三農政策論文:解決新階段三農政策思路
改革開放以來，我國農村發生了舉世公認的巨大變化。但由于錯綜復雜的種種原因，我國“三農”問題的解決還遠遠未達到理想的程度。雖然長期困擾我國國民經濟發展的農產品供給不足的矛盾緩解了，但農業和農村經濟結構不合理、農業綜合效益不高、農民收入增長緩慢的矛盾日益突出；雖然我國人民生活總體上進入了小康，但還有大量的農村人口生活水平相當低下；雖然全民的教育文化水平和醫療衛生服務在穩定提高，但農村教育、醫療等基本社會事業的發展明顯滯后；雖然我們在加強農業基礎地位，改善農民生活條件上做了大量工作，但工農之間、城鄉之間、地區之間收入差距擴大的趨勢還未根本扭轉。解決新階段農業和農村發展中的各種矛盾和困難，不能就農業論農業、就農村論農村，必須認真貫徹黨的十六大和十六屆三中全會精神，牢固樹立科學的發展觀，切實貫徹統籌城鄉經濟社會發展的方針，改變原來計劃經濟體制下形成的城鄉分割的二元經濟結構。
一、當前農村發展面臨的主要矛盾和問題
當前農村經濟發展面臨的最根本、最突出的問題是農民收入增長緩慢問題。從1997年開始農民收入增長進入一個低谷期。1997-2002年農民人均純收入年平均增長3.97%，比改革開放以來24年平均值（7.33%）低3.36個百分點。可以說，現在既是建國以來農產品供應最充裕的時期，也是改革開放以來農民增收形勢最嚴峻的時期。
分析農民收入必須注意三個問題：一是觀察農民收入不能僅看平均數。在農民收入平均增長速度的背后，掩蓋的一個很大問題就是，具體到糧食主產區和純農戶，相當一部分農民的收入是停滯甚至是下降的。據國家統計局提供的資料，2000-2002年，全國增收總戶占56.4%，收入持平農戶占1.6%，減收農戶占42%。二是要看到城鄉之間、不同地區之間、不同階層之間的收入差距擴大的局面不僅沒有改善，而且在不斷惡化。1997-2002年，城鎮居民可支配收入平均增長7.8%，比農民人均收入增幅高3.84個百分點，城鄉民居收入差距逐年拉大。2002年城鄉居民收入比達到3.11：1，比1978年的2.51：1擴大0.54，比1983年的1.82：1（改革開放以來低年）擴大1.29，比1997年的2.47：1擴大0.64。三是雖然近年來農民收入出現了恢復性的增長，但基礎并不牢固，影響農民收入增長的一些根本性的、長期的、深層次的因素并沒有克服。
近年來我們進行了廣泛的基層調查，從政策層面對制約農民收入增長的深層次原因進行了分析。根據調查，我們將影響農民增收的主要因素歸納為以下幾個方面：
（一）農業增長越來越面臨明顯的需求約束
這幾年中央號召要大力調整農業結構，而從農民的角度來講，則是：種啥啥多，賣啥啥賤”。造成這種情況的深層次原因是農業增長開始面臨需求約束。從1996-2001年，城鎮居民收入每增加1元錢，用于食品的支出只有4分錢，這就是經濟學上的食品收入需求彈性，其數值只有0.04。現在市場上需求約束不明顯的農產品越來越少。中國城鎮居民的恩格爾系數已經降到只有30%，農民的恩格爾系數已經降到低于50%。自90年代以來中國城鄉居民的恩格爾系數急劇下降，這必然會在整體上影響農產品需求的擴張。農業的需求約束除了受長期的消費結構的變化影響之外，還受短期的經濟周期性波動的影響。近年來大量工人下崗，40%左右的農民收入下降，他們對農產品及其加工品的需求肯定會受到影響。從統計上看，從1998年以來城鄉居民對肉類的需求是減少的。農業一旦進入了消費需求約束的階段，農業政策制定就面臨著兩大難題：及時個難題是通過增加農產品的產量來增加農民收入會變得越來越困難；第二個難題是通過提高農產品的價格來提高農民收入的潛力也會越來越小。
（二）農民非農就業不足，城鎮化進程明顯滯后，城鄉分割的二元結構體制尚未從根本上發生改變
在計劃經濟時期，我國不是隨著工業化的發展，逐步推進城市化，加速農村勞動力和人口向城鎮轉移，而是從體制、政策到各項管理制度上，都限制城鎮的發展和勞動力的流動，尤其限制農民進城就業和定居。我國工業化程度已經達到世界中等發達國家水平，但城市化程度卻只達到37.7%，比2000年世界平均城市化水平還要低10.3%。我國目前人均GDP僅有900多美元，但已經出現了嚴重的農產品需求制約，最基本的原因全是城鎮農產品消費群體比重太小。我國農民的就業極不充分，農村剩余勞動力轉移困難，最根本的障礙是城市化進程明顯滯后。2001年，我國農業GDP份額已經下降到15.2%，而農業就業份額仍高達50%。及時產業與非農產業人均創造GDP的比例，已由1990年的3.9：1，擴大到2001年的5.2：1。農村人口非農化和城鎮化進程緩慢，農民比重過大，導致農業相對勞動生產率過低，這是“三農”問題的癥結所在。
改革開放前，我國城鄉之間一直未能建立起一種良性的關系，導致城鄉二元經濟結構凝固化。在傳統的計劃經濟體制下，長期實行農產品統購統銷體制，工農產品不能平等交易，國家通過工農產品價格剪刀差，從農業部門取得了巨額的資金，農業的基礎地位長期受到嚴重削弱；在城鄉分割的二元結構體制下，城鄉之間要素不能自由流動，大量的農村勞動力被束縛在土地上，農村就業嚴重不足；由于實行農村農業人口與城市非農業人口兩種戶籍制度，造成城鎮居民與農民權利和發展機會的不平等，加劇了城鄉結構的失衡，使城鄉關系遭到了嚴重扭曲。改革開放以來，隨著市場機制的引入和作用領域的擴展，城鄉聯系顯著增強。但是，迄今為止，原來計劃經濟體制下形成的城鄉分割的二元結構體制尚未從根本上發生改變。現在農民外出就業仍面臨著不公平的環境，對農民外出就業仍然有很多歧視性的政策。這種歧視性的政策主要表現在四個方面：一是對農民外出就業的不合理的行業和工種的限制；二是對農民外出要求的各種證件太多；三是對外出民工的收費過多過濫；四是在一些地區仍存在粗暴對待民工的現象。
（三）農民稅負重，農業稅收制度不完善
目前，農村稅費制度改革的試點。工作已在全國推開。從試點情況看，稅費改革后，農民負擔總體上有所減輕，特別是稅費改革有利于規范農村分配關系，有利于推進鄉村機構改革，有利于改善干群關系，緩解社會矛盾。目前農村稅費制度改革仍然屬于試驗性質，這項改革仍然是在舊的城鄉利益格局還沒有從根本上得到改變的背景下進行的。農村稅費改革后，農業稅是按土地的常年總產量計征的，沒有考慮當年總收入扣除生產耗費后的實際所得，這個常年產量既包括農民銷售的商品糧，也包括農民的口糧和種子糧等。也就是說，沒有把農產品作為商品，而以農產品的產出來計稅，從而出現了有的農民種地賠錢還得照章納稅。農業稅稅率統一為不高于常年產量的7%，附加稅率統一為不高于正稅的20%，合計為不超過常年產量的8.4%。大多數地方實際執行的稅負都是8.4%。無論是與我國歷史上的農業稅率相比，還是與其他國家農民承擔的稅負相比，按土地常年總產量征收8.4%的農業稅，稅率都偏高。農村稅費改革后征收單一農業稅的辦法雖然在總體上減輕了農民負擔，但卻會造成稅負不公，在減輕非農戶和兼業農戶負擔的同時，加重了純農戶的負擔。城鎮個體戶的增值稅有月銷售額600-2000元的起征點，工薪階層所得稅也有月收入為800元的免征額。而農業稅并沒有起征點和免征額，無論土地常年產量是多少，是自用還是外銷都要納稅，按全額計征，這不符合稅收公平原則。
（四）國家對農業和農民的支持與保護體系不健全
這主要體現在：
1、國家財政支農資金投入總量不足，支農資金投入結構不合理。如果按WTO協議計算口徑，1996-2000年，我國農業支持總量分別為1083億元、1267億元、1826億元、1709億元和2200億元，分別占當年農業總產值的4.9%、5.3%、7.4%、7%和8.8%。按照相同的口徑，發達國家的支持水平約為30%-50%，巴基斯坦、泰國、印度、巴西等發展中國家約為10%-20%。在WTO規則允許的12種“綠箱”政策措施中，我國使用了6種（政府的一般服務支出、食物安全儲備、國內食物援助、自然災害救助、生態環境保護和地區發展援助）。“黃箱”支出在1996年-1998年計算基期內年均297億元，占農業總產值的1.23%，與談判允許的8.5%（1740億元）相比，我國“黃箱”政策的支持空間還有1443億元。政府財政農業支出用于人員供養及行政開支部分大體維持在60%左右，而用于建設性的支出比重不高。在財政農業建設性資金中，用于大中型帶有社會性的水利建設比重較大，而農民可以直接受益的中小型基礎設施建設的比重較小。在政府農業投入中，直接用于流通環節的補貼過高，而直接用于生產環節的補貼很少。1998年以來，政府支農投入中，每年用于糧、棉、油、糖流通的補貼在500-700億元之間，占政府農業支持總量的30%以上。而一些關系農業發展全局的基礎性、戰略性、公益性項目，如農業品質改良、重大病害控制、食品安全保障、社會化服務體系建設等，或者沒有財政立項支持，或者缺乏足夠的投入保障。財政農業支出實行分塊管理，部門分割嚴重，有限的資金不能形成合力，資金使用效果差。
2、農村資金嚴重外流，農戶和農村中小企業獲得貸款非常困難。農村信用社是農村資金外流的重要渠道。1978-2000年期間，通過農村信用社農村資金凈流出4519.2億元。農村信用社凈流出資金中有一部分以存款準備金、轉存銀行款的形式流向中央銀行，還有相當部分的農村資金被農村信用社通過購買國債和金融債等方式大量轉移。郵政儲蓄機構的性質決定了它只吸收存款，資金轉給人民銀行，自己不發放貸款。近年來由于郵政儲蓄轉存款利率水平過高，為4.131%，高于金融機構在人民銀行1.89%的存款利率，且無任何風險，儲蓄規模迅速增加，到2002年12月郵政儲蓄存款余額為7369億元，其中65%來自縣及縣以下地區，鄉鎮及所轄農村占34%。
90年代中期以后，隨著農業銀行商業化改革進程的加快，農業銀行金融資源的配置不再局限于農業和農村，其機構網點正逐步從農村收縮，農貸款的增幅趨緩，占比開始下降，業務也日益向城市和工業靠攏。目前，農業貸款僅占農業銀行各項貸款余額的10%，農業銀行支農力度減弱。雖然農村信用社是直接覆蓋廣大農村、網點眾多的正規金融機構，但為農戶提供的貸款非常有限。據統計，全國農戶貸款面為25%。農業貸款占農村信用社貸款的比重1990年為46.2%，2000年降低到34.2%。在各大商業銀行紛紛撤出農村以后，僅靠農村信用社系統的信貸實力，根本無力解決農民貸款難的問題。作為專營農副產品收購資金的供應和管理的農業政策性金融機構，隨著糧棉購銷市場化進程加快，糧棉流通領域政策性經營空間縮小，農業發展銀行糧棉收購貸款業務量出現大幅下降，農業發展銀行支農作用明顯弱化。
（五）農村義務教育，醫療衛生、社會保障等社會事業發展嚴重滯后
1、農村義務教育投入格局與我國當前的整體財政分配格局極不適應。總體來看，我國農村義務教育的投入是不斷增加的，從1994年的485.5億元增加到2000年的919.97億元，其中預算內農村義務教育經費支出從1994年的286.8億元增加到了2000年的597.66億元。但是，我國財政預算內衣村義務教育投入嚴重不足。1994-2000年，預算內農村義務教育經費占農村義務教育經費總額的比重為57.7%。長期以來，我國政府間教育投入的大致格局是：中央和省級的教育投入主要用于高等教育，較少用，于基礎教育；基礎教育投入的職責基本上由基層政府承擔，特別是農村基礎教育投入主要由縣鄉政府承擔。中央和省級政府對義務教育只承擔補助貧困地區和少數民族地區的責任。根據我們對湖北省襄陽縣、河南省鄢陵縣和江西省泰和縣的專題調查，襄陽縣1991-2002年教育經費中各級財政預算撥款占40.7%，其中，鄉級財政占到了34.4%，縣財政占到了6.3%，省級以上財政專款僅占0.1%。泰和縣2000年教育經費中各級財政預算撥款占58.9%，縣財政占13.3%，鄉級財政占到了45.7%，全縣教育投入中來自省級以上的財政專款正常年份只有20萬元左右，從2001年開始有中央下撥的危房改造專款135萬元。鄢陵縣2000年教育經費中各級財政預算撥款占58%，縣財政占9.2%，鄉級財政占到了48.3%，來自省級以上的財政專款幾乎沒有。從三個縣的情況看，教育支出約占縣級財政支出的50%左右，而在鄉鎮一級則占75%左右。應當看到，過去隨著義務教育管理層次逐漸下放，基層政府和農民承擔了發展農村義務教育的主要責任，這種分級辦學體制在加重了基層政府和農民負擔的同時，在客觀上也遲滯了農村教育的發展，造成了農村與城市之間以及地區之間義務教育機會不平等的延續乃至擴大。2001年6月國務院公布《關于基礎教育改革與發展的決定》，明確了縣級政府對本地農村義務教育負有主要責任，要求教師工資由縣級政府負責統一發放。2002年4月中央又強調指出，農村義務教育要實現從主要由農民承擔轉到主要由政府承擔、政府的責任從以鄉鎮為主轉到以縣為主兩個重大轉變。農村義務教育“以縣為主”的管理和投入體制的確立，對解決當前農村義務教育發展面臨的突出問題和困難發揮了重要的作用。但也應看到，中西部地區相當一部分縣、市，經濟發展水平不高，政府財力薄弱，基本上是“吃飯”財政，由縣級政府負責統一發放教師工資仍面臨著很大的困難。
2、農村公共衛生和預防保健工作薄弱，廣大農民缺乏基本醫療保障。很多地區鄉村衛生服務機構設施條件差，經濟效益較差，難以吸引高素質的衛生人員。政府衛生預算支出在城鄉之間的分配極不合理。1991-2000年，政府農村衛生預算支出累計只有690億元，僅占政府衛生總預算支出的15.9%。1991-2000年期間，我國政府衛生預算支出增加了506.71億元，而用于農村的衛生支出只增加了63.08億元，僅占12.4%。由于農村公共衛生服務資金嚴重不足，許多公共衛生服務項目必須通過收費彌補服務的成本，影響了計劃免疫、婦幼保健等公共衛生服務項目的開展，導致近年來部分地區兒童計劃免疫任務不能完成等問題。農村中某些已經得到控制的地方病、傳染病的發病率出現了反彈甚至死灰復燃。一些農村地區職業病和環境污染所致疾病明顯上升，對農民健康造成新的威脅。改革以前，有85%的農民參加了合作醫療，
但20世紀80年代以后，合作醫療大面積滑坡。現在只有10%的村有合作醫療，而且主要集中在發達地區。1991-2000年我國農村衛生總費用中政府投入比重由12.54%下降到6.59%，社會衛生投入從6.73%下降到3.26%，而同期農民個人支出從80.73%上升到90.15%。目前，廣大農民缺乏基本醫療保障，基本上處于自費醫療的狀態。由于缺乏醫療保障體系，農民的醫療費用大幅度上升，明顯超過子農民的承受能力。1991年到2001年，農村衛生費用年均增長12.8%。而農民的收入增長率僅為7.7%。目前，農民看不起病、因病致殘、因病返貧的問題在貧困地區十分突出。
3、農村目前除養老保險和醫療保險在小范圍進行改革試點以外，其他社會保障項目基本上沒有建立起來。長期以來，我國城鄉社會保障制度處于分割狀態。在城鎮，我國已初步建立起了包括企業職工基本養老保險、職工基本醫療保險、低生活保障等在內的社會保障制度的基本框架。與城鎮社會保障制度相比，農村社會保障制度的建設還非常薄弱。農村目前基本上是依靠以集體土地承包經營為基礎的家庭保障模式，農村社會保障仍然是以國家救濟和鄉村集體辦福利事業為重點，除養老保險和醫療保險在小范圍進行改革試點以外，其他社會保障項目基本上沒有建立起來。
（六）農村市場經濟體制還有待完善
這突出表現在三個方面：
1、農村土地制度不夠規范。一是農村土地使用權流轉制度不夠健全。主要是一些地方采用行政手段，直接收回農民的土地承包權，搞強制性的土地流轉；有的地方在收回農戶承包地后，甚至不對農戶作任何經濟補償。二是現行土地征用地制度對農民明顯不公。現在農民上訪中有60%與土地有關，其中30%又跟征地有關。現在征地問題已經成為農村很尖銳的矛盾。從1987-2001年全國征用耕地2，400萬畝，因為征地有3，400萬農民失去土地或部分失去土地。現在地方政府的口號是“吃飯靠財政，發展靠土地”，要“以地聚財，經營土地，經營城市”。現在國家每征一畝地，鐵路、公路給農民的補償是5，000-8，000元。我們現在一些重大的基礎設施建設，征地款都沒有打足。工商業用地對農民的補償一般是每畝2-3萬元，發達地區是3-5萬元，而且這些錢不是直接補償給農民本人，征地款到村里之后如何分配又是一個很尖銳的問題。農民講基層政府在80年代是“吃肚皮”，因為當時最富的單位是搞計劃生育的，鄉一級政府的計劃外收入主要靠計劃生育罰款。現在則是“吃地皮”。現行的征地制度有三個問題，及時是征地范圍過寬，很多征地不是為了公共利益，比如搞房地產；第二是對農民的補償太低；第三是對失地農民的安置問題，現在采取“一腳踢”的辦法，一次性給予補償金之后就不再管了。在一些城鄉結合部，出現了所謂的“四無農民”，即“種田無地，就業無崗，社保無份，告狀無門”。這種情況已引起了中央的高度重視。
2、農民進入市場的組織化程度低。中國現有的農民合作經濟組織包括社區集體經濟組織、專業合作經濟組織、供銷社和信用社等。政府發展農民合作經濟組織，采取了“兩條腿走路”的方針，一是改造舊的農民合作經濟組織，即主要是對農村供銷合作社進行改造，使之成為農民的合作經濟組織。1995年中央在《關于深化供銷合作社改革的決定》明確要把供銷合作社辦成真正的農民合作經濟組織。二是發展各種新型合作經濟組織。根據農業部農村經濟體制與經營管理司統計，目前，全國建立了14萬個比較規范的農民專業合作經濟組織，其中包括的各種形式的專業協會、專業合作社和股份合作社。直到今天，真正意義上的農民合作經濟組織并沒有形成大的氣候，在為農民提供技術、信息、資金、物資和產品銷售服務等方面發揮的作用還很有限。目前各種類型的農民專業合作組織普遍存在規模不大，覆蓋面小，實力薄弱，管理制度不健全和穩定性較差等問題。社區集體經濟組織主要承擔政府下達的各項任務，帶有比較濃厚的行政色彩，大多數鄉村集體組織往往只具備對社區內部事務進行管理的職能，而明顯缺乏對農戶提供服務的功能。1995年中央5號文件《關于深化供銷合作社改革的決定》明確要把供銷合作社辦成真正的農民合作經濟組織。從實際情況看，盡管供銷社在探索“民辦”體制方面行了探索，但由于歷史包袱太重、人員過多、管理不善、機制不活等各個方面的原因，供銷社無法參與市場競爭，經營萎縮，虧損嚴重，在農村流通領域的主渠道作用已基本喪失。目前，相當一部分基層供銷社實際上已經名存實亡，喪失為農民服務的能力。在體制上沒有真正代表農民利益的組織和團體。建立農民協會的設想雖然80年代末就提出來了，但一直沒有付諸實施。
3、糧食流通體制改革嚴重滯后。糧食流通體制存在的主要問題有：國有糧食企業政企不分、政策性業務和商業性業務不分、儲備和經營不分的現象仍然非常普遍；我國糧食的統一市場還未形成；國家貯備糧功能定位不明確，儲備規模過大，成本過高，時效性差；糧食部門冗員負擔重，虧損掛帳數額巨大，難以消化。
二、解決我國“三農”問題的政策思路
對于解決“三農”問題，應該說中央的思路越來越明確。1998年中央就提出了農業和農村的發展進入新階段的科學判斷；1999年中央提出新階段農業和農村發展的主要任務是推動農業和農村經濟結構的戰略性調整；2000年又提出農業結構戰略性調整的核心目標是增加農民收入；2002年中央提出增加農民收入要采取綜合性措施“多予、少取、放活”；2003年中央又提出要把解決“三農”問題作為全黨工作的“重中之重”。這是新的中央領導集體在“三農”問題上的鄭重保障。黨的十六報告明確提出了“統籌城鄉社會經濟的發展”的重要論斷，提出了解決“三農”問題的指導思想。十六屆三中全會又進一步提出了統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌經濟社會發展、統籌人與自然和諧發展、統籌國內發展和對外開放的要求的新的發展觀，這就為解決新階段的“三農”問題指明了方向和道路。
（一）確保國家糧食安全，推進農業結構戰略性調整，提高農業綜合效益和競爭力
2000年至今，糧食已連續4年產不足需。今年的糧食總產量可能要跌至8800億斤至8900億斤。在這種背景下，糧食安全成為人們關注的問題。應清醒看到，如果今后糧食繼續減產，糧食產需缺口在現有水平上繼續擴大，就可能出現糧食供求偏緊的局面。從中長期看，由于人口增加，耕地減少，城市化加快，人民生活水平提高，我國糧食需求將呈剛性增長，糧食供求關系將是偏緊的。糧食是關系國計民生的特殊商品，確保糧食安全是一項長期的戰略任務。我國糧食問題從總體上要主要依靠自己解決，自給自足或依賴他人都是不可取的。因此，今后幾年糧食政策應由過去幾年適當控制糧食產量轉向促進糧食產量的合理回升，以保持糧食供求的基本平衡。要把保護和提高糧食生產能力作為確保國家糧食安全的基礎。必須要嚴格控制各類建設用地對耕地尤其是基本農田的侵占。要積極研究和推廣先進的農業節水技術，同時，提高我國水資源的利用率。要強化糧食增產的科技支撐體系建設。國家對糧食生產的支持和保護，應主要體現在對糧食主產區的支持和保護上。現有的各種國家支持農業的投資要向主產區傾斜。而且，要進一步研究開辟支持主產區的新的專門資金來源渠道。
推進農業結構的戰略性調整，必須研究擴大農產品需求問題。擴大需求主要是兩個問題：及時是加快農產品加工業發展。沒有中間需求，沒有農產品加工業的帶動，農業結構的調整是很困難的；第二是擴大出口。農產品出口對帶動農業結構調整、增加農民收入發揮著越來越重要的作用。現在我國農產品出口面臨的較大的問題是技術壁壘。要盡快解決出口農產品質量不高，加工程度低，相關政策支持和服務不夠問題，著力提高出口競爭力，積極應對復雜的國際農產品貿易環境，力爭使農產品出口上一個新臺階。
（二）加快農業剩余勞動力轉移的步伐，加快農村人口的城市化進程
增加農民收入，關鍵要解決好農民的就業問題。要繼續發展農村二三產業，重點發展農產品加工業，發展勞動密集型產業，發展服務業。農民過去是棋盤上的一顆棋子，沒有流動的活性，改革就是要讓農民具有活性，能夠自由流動。要取消針對農民工制定的限制性就業政策，公平對待民工。各級政府要取消對企業使用農民工的行政審批。簡化農民外出就業手續，取消專對農民工設置的各種不合理的證件，清理各種針對農民工的不合理收費。要建立覆蓋城鄉的職業教育和培訓體系。現在中國流動人口有1.4億左右，有些人已經在城市居住了很多年，但仍然不能融入到城市中。要完善對流動人口的管理制度，加大戶籍制度改革力度。城市發展規劃和社會各種公共服務規劃應該有效服務于全社會，而且，應當將外來人口的管理費用納入財政預算。大中城市要進一步放寬農民進城落戶的條件，允許外來人口按職業或者居住地入戶。農村居民在城鎮就業并落戶后，在住房、參軍、子女入托，入學等方面享受與當地城鎮居民同等的待遇，履行相應的義務。農村居民在城鎮就業并落戶的，在沒有納入城鎮社會保障體制前，可繼續保留土地承包權，并可享受原集體資產的收益分配，繼續保留農村的宅基地使用權。戶籍制度改革的目標是允許農民自主進城定居，讓戶口只具有標志居住地的意義，在戶口失去特殊福利含義的條件下實現城鄉居民的平等權利。這樣有利于從根本上解決城鄉居民兩種身份、就業和待遇不平等的問題，有利于城鄉經濟協調的發展。
（三）逐步降低農業稅稅率，創造條件建立統一的城鄉稅制
十六屆三中全會明確提出了這樣的要求。就糧食生產而言，農民從中獲得的利潤是微小的，甚至是無利可圖的。稅費改革后按土地常年總產量征收8.4%的農業稅，根據我們的調查，這樣高的稅率，幾乎抽走了糧食生產的全部剩余。也就是說，小規模的糧食生產基本上無稅可征。在農業稅的稅基中，包括下農民的口糧、農民的醫療支出等，對農民用于基本生存的收入征稅是不合理的。這說明在稅收制度上對農民明顯不公。“以稅惠農”的辦法最能保障農民直接受益。世界上只有極少數國家在生產環節向農民征稅，絕大多數國家都是城鄉統一稅制，對農業不單獨收稅。現在正在試點的農村稅費改革，實質上是對傳統農業稅制進行的改良。目前農村稅費改革試點方案所要達到的目標還不是最終目標。我國農業稅制度改革的總體思路是：適應社會主義市場經濟的需要，按照建立公共財政體制和現代稅制的要求，逐步減少、以至取消專門對農民設置的稅制體系，使農民作為納稅人取得與其他社會成員平等的納稅地位，逐步統一城鄉稅制。考慮到現階段我國經濟發展水平和國家財政的承受能力，建立城鄉統一的稅收體系，可以采取分步到位的方式。農業特產稅的總額已不足我國目前財政總收入的百分之一。在近年財政收入每年以兩位數增長的背景下，應該說，除少數地區外，絕大部分地區已經具備了取消農業特產稅的條件，中央已決定取消農業特產稅。考慮到一下取消農業稅對財政影響大，可由中央統一確定分期減征幅度，逐步降低農業稅稅率，比如，可將農業稅稅率每年遞減，力爭及早實現取消農業稅的政策目標。農民作為一個社會階層，應該有納稅義務，取消對農民單獨征稅的稅種后，把農民的稅收負擔納入相應的稅收系統。可以對農民征收所得稅。由于個人所得稅設置了免征額，可以將絕大多數農民排除在征稅范圍之外，只有規模化經營的有收入所得的農業生產者才承擔稅負。取消農業稅后，還可以把農產品稅納入增值稅體系。
（四）調整國民收入分配結構和財政支出結構，繼續加大財政對農村和農業的支持力度，切實改進對農業和農村經濟的金融服務
建立財政支農資金穩定增長的機制，關鍵是要增加投入總量，并優化財政支農資金使用結構。按照建立公共財政體制的要求，要調整財政支農資金的使用方向，轉變補貼方式。要逐步減少對流通環節的補貼，要將主要農產品市場風險基金（如糧食風險基金）轉為對農民的直接收入補貼。要充分利用WTO的“綠箱”政策，增加農業科研和推廣、質量安全和檢驗檢測，農產品流通設施、農民培訓等方面的投入。逐步將縣以下以改善農民基本生產條件和生活質量為重點的中小型基礎設施建設納入各級政府基本建設投資的范疇。
近年來，農村資金嚴重外流；農業銀行支農力度減弱，農業發展銀行支農作用弱化，農村信用社獨木難支，農戶和農村中小企業獲得貸款非常困難，農村金融機構不良貸款占比較大，農村存在較高的金融風險，從根本上解決當前我國農村金融中的突出問題，必須以促進農村金融市場的發展為目標，推行農村金融體制的整體改革。農村金融體制改革的重點：一是解決農村信用社普遍存在的所有權不清晰、法人治理結構不完善、管理水平較低以及缺乏有效的激勵機制和內部人控制等問題；二是通過加強對金融中介的監管，放松利率管制等，創造一個促進農村金融市場發展的有利環境：三是重新對農業銀行、農業發展銀行和農村信用社進行功能定位和調整，建立一個更完善、更有活力的真正為“三農”服務的農村金融體系。此外要從農村實際出發，研究有利于增加農戶和企業貸款、有利于改善農村金融服務的其他途徑和辦法。
（五）繼續加大政府對農村義務教育的支持力度，切實改進農村公共衛生服務，逐步縮小城鄉社會保障水平的差距
長期以來，公共財政對農村社會事業的支持有限。要讓公共財政的陽光普照廣大農村，讓公共財政的雨露滋潤億萬農民。解決公共財政對農村和農民的支持問題，必須逐步增加對農村教育、農村醫療衛生和社會保障等社會事業的支持力度。
目前，98%的縣已經將農村教師工資發放上收到縣，最近兩年政府對農村義務教育的支持力度明顯加大。去年農村義務教育總投入中政府預算內支出占到了78.2%，中央財政的投入占到了農村義務教育總投入的28%。即使現在農村義務教育投入中政府投入已占了大頭，也應該清楚，這種投入還是低水平的，遠不能滿足農村義務教育發展的要求。由于過去欠帳多，農村義務教育發展面臨的一些突出問題遠沒有得到解決，如拖欠教師工資問題、學校公用經費不足問題、大量危房問題、教育負債問題等。在教育投入中，投入小學的社會收益率是較高的。而國際經驗表明，政府將錢投在補貼學生的學費和課本費上，效果會更好。1907年日本就實行了6年的免費義務教育，1947年又實行了9年免費義務教育。優先發展教育100年前就成為日本的基本國策，這是日本成為經濟強國的重要原因。最近國務院關于農村義務教育的文件提出爭取2007年農村困難家庭享受“兩免一補”。就我國的總體經濟實力和財力來講，今后應該有能力在免除農村義務教育學雜費和書本費方面，逐步實行免費的義務教育方面走的更快些。實現這一目標，要求進一步加大中央和省級財政對農村基礎教育的支持力度。
中央已明確要求今后中央及地方政府每年增加的衛生事業經費主要用于發展農村衛生事業。這是從增量角度增加農村衛生投入的重要舉措。應當看到，目前，農村衛生投入的大頭在地方政府，由于相當一部分縣鄉財政保工資都困難，每年對農村衛生增加的投入十分有限。實踐證明，如果不對目前的衛生籌資體制進行改革，政府所提出的所有的農村衛生目標的實現都要大打折扣，不同地區之間的差距就不可能縮小。對農村衛生籌資體制進行根本性改革，一是要在中央和地方各級政府之間合理界定責任；二是要在城鄉之間公平分配衛生資源，三是要完善中央對貧困地區的轉移支付制度。
政府的主要職責應是強化農村公共衛生服務。在農村地區，近60%的門診服務消費是由村衛生室或私人診所提供的。僅有四分之一是由鄉鎮衛生院提供，而其他的14%由縣級和市級醫院提供。國務院關于進一步加強農村衛生工作的決定提出，村衛生室承擔衛生行政部門賦予的預防保健任務，提供常見傷、病的初級診治等職能，但目前對村級衛生機構幾乎沒有財政支持。要對鄉衛生院重新定位，并增強公共財政對村級衛生室的支持。
中國農村人口多，政府財力有限，短期內難以在農村建立覆蓋面很寬的醫療保障制度，只能把有限的資金用于最急需的地方。而對廣大農民來說，疾病威脅主要是重大疾病，這是他們無力承擔的風險，發展大病統籌合作醫療是適應農民要求的。要將建立以大病統籌為主的互助合作醫療制度作為完善農村醫療保障制度的重點。大病統籌互助合作醫療制度的建立必須與農民的承受能力相適應，堅持自愿原則。完
善其他形式的農村合作醫療制度。條件成熟的農村地區，也可以鼓勵農民參加商業醫療保險。
完善農村社會保障制度，要從中國農村的實際出發，堅持城鄉一體化的政策導向，堅持分階段、逐步完善的原則，堅持地區差異原則，加大政府對農村社會保障的投入力度，優先解決農民的基本生活保障問題，建立多層次的農村社會保障體系，逐步縮小城鄉社會保障水平的差距，最終建立城鄉一體化的社會保障體系。要探索加快建立農村低生活保障制度。低生活保障是國民應該享有的基本權利，因此必須重視農民低生活保障的建立。可以先從經濟發達地區起步，最終建立城鄉一體化的低生活保障制度。要堅持家庭養老保障與社會養老保險相結合的制度，逐步提高社會化養老的程度。要把符合一定條件的農民工納入城市社會保障的范圍。農民工社會保障應按照他們的實際需求分階段、分層次、逐步推進。工傷保險制度是幾乎所有建立了社會保險制度的國家普遍優先考慮的保障項目，工傷保險制度應當作為我國最基本的社會保障項目盡快予以確立。國務院2003年4月27日公布的《工傷保險條例》擴大了保障范圍，將農民工包括在內，這個《條例》的實施，將使得農民工和城市企業職工在工傷保險面前不再有差別。對于已經在城市中有穩定的工作、穩定收入的進城農民，可逐步納入城市社會保障的范圍。
（六）在堅持農村家庭承包制度的基礎上，進一步推進農村的組織創新和制度創新
無論農村的組織和制度怎樣創新，土地承包關系的穩定是基礎，要依法確保農民的土地財產權。農民失地失業是將來中國社會穩定的較大威脅。我們的政策就是要讓農民保留一塊土地，讓他們能夠在城鄉之間雙向流動。
進一步完善農村土地制度，要明確界定農民土地承包權，增加國家對農民的產權保護，使農民形成長期的預期。建立“依法、自愿、有償”的土地流轉機制。土地承包權流轉要建立在長期穩定家庭承包制度的基礎下，在承包期內，不能采取強制手段，直接收回農民的土地承包權，重新進行土地發包。我國的基本國情決定，在相當長的時期內，土地是農民最基本的生活保障，要充分認識農村土地使用權的流轉和集中長期性。改革現行的征地制度，既要著眼于控制耕地征占規模，更要著眼于保護農民合法利益。要縮小征地范圍，提高征地補償標準，改革征地補償方式，積極引導集體非農建設用地的流轉。目前世界大多經濟發達國家或地區將土地市場價值作為征地補償依據，為了切實保護農民利益，必須以土地的市場價值為依據，實行公平補償，不能以侵害農民利益為代價降低建設成本。征地補償的形式可以多樣化，比如，貨幣、就業安置、社會保險、企業股份等。在公共利益之外的非公益性用地，不再動用國家征地權力，而是在土地利用總體規劃和農地轉用年度計劃的控制下，改為征購。要修改相應的法律法規，除國家非盈利性公益事業用地先征為國有外，其它類型的土地都應允許在不改變集體土地所有權性質的前提下進行集體非農建設用地流轉。
積極引導農民走向多種形式的聯合與合作，是改革以來的一項基本政策。發展農民新型合作經濟組織，要尊重農民的意愿和選擇。要大力發展各種類型的農民專業合作組織，為農民提供科技、信息、資金、物資和產品銷售等服務。供銷社的改革，不應再過多地強調恢復其合作制的性質，而應該從各地農村的實際情況出發，因地制宜的推進。探索和支持以龍頭企業為主體，在自愿互助的基礎上建立各種農產品行業協會和社會性中介組織。
糧食流通體制改革的重點是放開糧食收購市場，促進糧食市場價格機制的形成。要深化國有糧食企業改革，把政策性經營和商業性經營的機構、經費和業務分開，國有糧食企業同其他企業一樣實行公平競爭。要加快糧食市場體系建設，促進全國統一市場的形成。要糧食放開經營后，一定的價格波動是必然現象，當糧價下跌時，會給生產者帶來風險。為了保護糧食生產和糧農利益，糧食流通體制改革要處理好放開收購市場、推進國有糧食企業改革與保護主產區和種糧農民利益的關系，要對農民給予直接補貼，而且要盡可能提高糧食風險基金中用于直接補貼農民特別是種糧農民的比重。公務員之家版權所有
三農政策論文:三農政策下小額農貸探討論文
摘要:“三農”問題始終是黨和政府高度重視和需要著力解決的問題。近些年來，我國在解決“三農”問題上不斷進行嘗試和改進，尤其是針對農民貸款難這一難題采取了一系列的政策性扶持措施，通過對湖北省松滋市農行發放農戶小額信用貸款的調查研究，發現通過近幾年來的實踐，農戶小額信貸的成效十分顯著，同時在推廣農戶小額信貸的過程中也存在著缺陷和不足，需要我們進一步的探索和完善。
關鍵詞:農戶小額信用貸款；現狀；創新；成效
1對小額農貸的現狀分析
為了響應國家減少農村貧困、提高農民收入，支持“三農”經濟發展的口號而采取的農戶小額信用貸款這一方案已開展多年，實踐證明這一重要措施在推進農業生產，幫助農民致富，促進農村經濟發展上起到了不容置疑的作用。但從總體上看，農村金融的發展還不能與農村經濟發展的需要達同步水平，主要有以下幾個方面的問題:
(1)小額農貸的發放有局限性，信息在農民與金融機構之間不對稱。我國的小額農貸是借鑒孟加拉、印度尼西亞等國的小額貸款并結合我國農村的實際情況而做出的一項“自上而下”的改革措施，部分金融機構將小額農貸看做是單純的政治性、政策性的扶貧手段，而不是經營性的主營業務，因此缺乏自身的主觀能動性和內在激勵只是被動的發放貸款，同時，其授信額度有限不能滿足有償還能力的種養殖大戶，從而導致了農戶“想借而借不到”；另一方面，由于貸款程序日益規范化、手續嚴格化，而由農民和金融機構工作人員之間的信息溝通不夠所帶來的繁重的工作量也促使了“農貸難”的產生。
(2)小額農貸比較效益低，金融機構在農村基層網點的撤退，導致農村資金外流嚴重。和城市的經濟發展相比，農村的發展速度遠遠落后，而金融機構由于其自身的盈利性也促使其將經營重點轉向城市，除了農行以外的各商業銀行幾乎都逐步從農村市場一一撤出，存款的分流也就致使了農村信貸資金的供給不足，即所謂的沒有“造血”反而“失血”，于是，農信社就挑起了為農村市場提供資金的大梁，也獲得了壟斷地位。正如農民們對銀行的看法“支工不支農，支富不支窮”，在這種情況下，農民正常生產生活所需的資金得不到滿足，民間借貸活躍，甚至出現了高利貸的行為，使得農民所背重擔不斷增加。
(3)農戶小額信用貸款存在著風險隱患。一是自然風險，小額農貸承載的主主體是從事農業生產的農戶，而農業是弱質產業，其經營好壞受自然災害的影響大，這就帶來不可避免的信貸資金風險；二是市場風險，小額農貸只是分散了貸款對象，但在同一地區由于生產經營環境相似，不排除眾多農戶集中種植、養殖相同產品，這樣會引起市場行情的變化從而帶來風險；三是管理風險，因為小額農貸面臨的事廣大農村市場，而信貸人手有限，由此帶來了信貸管理與信貸規模的擴大所要求的防范風險間的缺口；四是信用風險，由于信息不對稱，信貸人員無法得到所貸資金真正的用途，使得信貸資金的風險高度集中，債務鏈的脆弱導致一旦斷裂和遭到破壞就會失去對貸款償還的約束力。
(4)農戶貸款擔保抵押難。我國擔保法規定更低、宅基地等農村集體所有的土地使用權不得用于抵押，由于抵押物的缺乏和專為農戶貸款提供擔保服務機構的不完善，使得農戶獲得貸款的難度較大。
2關于農行松滋市支行針對小額農貸采取的措施與創新
秉承著中央和地方政府對農行“面向三農、服務縣域”的要求，松滋農行以此為思想根源，在分析自身的自然資源、經濟條件以及農村的市場現狀以后，針對農戶小額信用貸款制訂了系列方案，取得了可觀的成績。
在采取積極措施的同時不斷加強自身的改善，使得農行松滋支行從2008年起連續6個季度綜合考核居荊州市及時。在2009年上半年中，農行松滋支行貸款凈投2億，其中小額農貸4300萬元，發放惠農卡2.3萬張，卡存款凈增1200萬元，累計授信3035戶，授信額6900萬元，用信1637戶，用信額4300萬元，均超額完成全年計劃。共培植農村市場VIP客戶1030戶，共營銷貸記卡1210張，個人網銀3110個，企業網銀19個，轉帳電話790部，POS機282部，借記卡35400張，貴賓卡960張，短信通6230戶，電話銀行9400戶，手機銀行420戶，第三方存管195戶，福彩無紙化投注業務630戶。
在區域特色上，確立了“4+8”三農產品板塊經濟格局，四大板塊即以農業產業化龍頭企業、城市基礎建設、成長性中小企業、品質個人類私營業主為重點的核心資產業務，和以農村種養殖集群板塊、牲豬養殖集群板塊、松滋雞養殖集群板塊、農資生產資料集群板塊、飼料經銷商集群板塊、農機經銷商集群板塊、水果花卉林產品集群板塊、外出務工集群板塊等八大精品板塊小額農貸為重點構筑三農板塊格局。
在業務經營方式上，一是加強宣傳力度，做到家喻戶曉；二是創新擔保方式，在突出抵押擔保以外，積極探索擔保公司擔保、保險介入、政府部門建立風險基金等多種形式；三是創新激勵機制，實行“內外激勵相結合”；四是創新產品，根據客戶特點，梳理并整合現有產品，擴大成熟產品在農村的覆蓋面；五是創新服務，與地方黨政部門和客戶有效地搭建溝通與合作平臺。公務員之家
在風險防范上，一是要求信息員作為聯保小組成員，與農行簽訂貸款償還責任狀，在農戶不能還款時由其負責；二是與擔保公司簽訂協議，全額覆蓋小額農貸；三是與政府相關涉農部門建立風險補償基金，分攤風險；四是讓保險公司介入貸款和農戶保險。
3結語
為深入貫徹落實黨的十七屆三中全會提出的“建立現代農村金融制度，加強農村金融體系建設”新要求，進一步明確“三農”市場定位，擴大“三農”服務覆蓋面，緩解農民貸款難，農行在2008年4月試點推出了銀行借記卡的新產品——金穗惠農卡，并于2009年采取點面結合、重點突破的推廣方式，將惠農卡普及至了全國農村市場，計劃新發惠農卡2300萬張，激活率達95%以上，授信率不低于農戶有效信貸需求的30%，授信戶數達350萬戶以上，用信額達500億元。未來三年的目標是發行惠農卡1億張，覆蓋全國50%左右的農戶。據統計，今年上半年農行新增了小額農貸340億元，占全行個人貸款總量的25%，相當于去年全年總增量的七倍，創農行商業化改革后的歷史之最。
在今年7月14日，農行與中國人民財產保險、華安財產保險、通保保險經紀公司三家公司合作，引入財產保險公司借款人人身意外傷害保險與家庭財產保險綜合產品。這三款產品不僅能有效防控信貸風險，也為農戶本人提供了更多的風險保障，這是保險業務與三農業務首次合作的產物，也是農行總行與保險公司總層面發起的首次合作。
與此同時，農行也在風險控制上設定了底線，設定到2011年涉農貸款不良率必須控制在5%以內，近兩年新發放的貸款不良率控制在2%以內，三農金融部貸款撥備覆蓋率三年內要達到130%。隨著農行股改的進一步深入以及風控部門的成立，系統的風險控制能力也逐漸在增強。
可以看出，小額農貸在國家政策的扶持下已經取得了驕人的成績，對農村金融機構的發展、農民生活條件的改善、農村小康社會的建設以及農業生產的發展起到了不容忽略的推動作用。與此同時，我們也看到了其中存在的問題和不足，應不斷加以改善和完善，使小額農貸這個積極求索的漫長過程發揮其對“三農”的較大功效。
三農政策論文:三農問題的財政支農政策選擇緩解論文
摘要:國家實施的財政支農政策成為緩解“三農”問題的重要手段，但是我國城鄉收入差距、消費差距、財產差距，以及公共服務差距等仍十分突出。究其原因，既有市場的，也有體制的。
關鍵詞:“三農”問題；城鄉差距；財政支農政策
國家實施財政支農、惠農政策以來，我國“三農”問題加重、升級的趨勢得到有效遏制，城鄉差距擴大的趨勢明顯減緩，但“三農”問題的運行趨勢還沒有根本扭轉，“三農”問題仍很突出。本文擬從國家實施的財政支農政策入手，對“三農”問題現狀與特征的原因進行分析，在此基礎上提出相關政策建議。
一、城鄉居民收入、消費與財產比較
十六大以來，我國農民的人均收入增長較快，每年均超過6%，但城鄉收入差距并沒有縮小，且差距數越來越大，處于高位徘徊狀態。收入決定消費，城鄉收入差距大且高位運行導致城鄉居民消費差距大的現狀也沒有根本轉變。依據國家統計局2006年統計年鑒上的數據，我國農村居民生活水平落后城鎮居民生活幾乎一個等級，而且這種差距仍看不出有縮小的趨勢。目前，對城鄉居民家庭財產情況尚無統計，但從居民儲蓄存款余額來看，城鄉之間的差距相當大，財產差距擴大從另一方面說明了城市收入的差距問題。近年來，在中央一系列強有力政策措施的促進下，農村的基礎設施和社會事業有了很大發展。但由于以往的欠賬太多，農村水、電、路、氣等基礎設施建設滯后，農村中小學教育質量低、農民缺醫少藥等問題仍比較突出。目前，約2.8億農民的飲水不安全，1億多農戶急需解決燒飯、取暖的燃料問題。2005年，農民平均受教育年限僅7.7年，5.04億農村勞動力中，高中以上文化程度的只占13.68%，小學及以下文化程度的占34.1%，不識字及識字很少的還占6.87%。2006年，我國平均每千人有病床2.34張，但主要集中在城市。城市每千人有病床3.67張，農村只有0.76張；城市每張病床平均擁有8.8萬元的醫療設備，農村僅有1.1萬元。城鄉文化事業方面的差距則更為明顯。
上述幾個方面的差距狀態集中到一點，便是城鄉差距、城鄉居民生存權、甚至發展權的差距仍然很大，處在高位徘徊狀態。
二、原因分析:財政支農角度的透視
毫無疑問題，十六大以來的財政支農政策是緩解“三農”問題的重要政策保障。但是，當前的財政支農政策與“三農”解決問題的實際需求相差甚遠，政策的實施所產生的積極效應還不能完會消化二元體制(制度)及其市場等因素對“三農”的侵蝕。
1.財政支農規模偏小。國際經驗表明，財政支農政策對促進農業增長具有特別重要的意義:它不僅構成農業投入的主要來源，而且對一些公共農業基礎建設來說，甚至是的來源。十六大以來，財政支農力度與以前相比，力度明顯加大，但是財政支農規模偏小卻是一個不爭的事實。在我國這樣一個農民收入不高、私人農業投資有限的發展中國家，目前的財政支農規模是不足以擔當農民收入快速增長的重任。
2.財政支農結構偏差降低了支農資金效率。農業固定資產投資對農業的發展、特別對未來農業的發展具有決定性作用。盡管十六大以來，我國加大了對農業固定資產的投資力度，投資結構進一步優化，農業固定資產投資額平均每年增長16.45%，但是農業固定資產的年增長率波動較大，農業固定資產投資占全社會固定資產投資的比例較低，這與我國農業在國民經濟中的基礎地位很不相稱。另外，“直補”是財政支農政策的最重要工具之一，我國當前“直補”所占財政支農資金的比重很低，“直補”對農民增收的作用并不顯著。不僅如此，由于當前財政支農政策的運行、管理和監督機制不完善，大量支農資金、特別是間接補貼資金容易漏損，使支農資金難以起到支持農業、農民的作用。
3.財政支農的監管制度不健全。近年來，國家出臺了一系列的紀檢監察制度，有關部門也圍繞工作需要制定出臺相關監管措施，如財政部制定實施了《財政農業專項資金管理規則》、農業部實施了《農業部財政項目支出管理暫行辦法》等文件，為規范支農惠農政策監管有章可依奠定了一定的基礎。但在具體政策層面上，對政策實施全程監管的制度不配套，尤其是對支農資金的監管，表現在立項撥付環節上，難以有效地監督計劃或負責資金安排分配的權利部門，嚴格按照規定的投資方向、重點和內容進行立項和分配撥付資金。在支農資金使用環節，難以及時發現擅自改變項目計劃和未按上級批準的要求執行，甚至擠占挪用、串用、虛列支農資金、套取騙取財政支農資金侵害農民利益等問題。在支農資金管理環節，由于支農資金因立項不準、可行性研究不充分、設計不合理、管理不善等原因，造成損失浪費、效益低下，甚至損害農民利益等問題和進行有效責任追究。缺乏健全監督制度的政策執行，難以保障政策的高效落實。據報道，國家審計署在對8省(區)2004年至2006年天然林資源保護工程資金審計中，查出虛報冒領挪用滯留等違規問題資金1.3億元等事例，可以說政策執行不夠公開、透明是重要的誘因。公務員之家
三、結論與政策建議
1.加大支農惠農力度。目前，我國支農資金從數上講提高很快，但支農資金的比重僅占國家財政收入的8%左右，占農業GDP的10%左右。因此，在加大中央財政支農力度的同時，應建立地方各級財政增加支農投入的機制。隨著中央財政轉移支付力度的不斷加大，地方“吃飯”問題得到基本解決以后，地方財政應有空間進一步加大對“三農”的支持力度。所以，要在進一步完善財政體制的基礎上，明確中央和地方的支農責任，共同增加農業投入，逐步形成以中央為主體、地方為重要補充的中央與地方共同的財政支農投入機制。2.優化支農惠農結構。當前，有限的支農惠農資金沒有發揮應有的作用。就其原因，與國家的支農惠農政策安排存在一些問題有關，使資金的投向結構不盡合理。首先，“直補”資金比例偏低，這對農民增收的貢獻不大。其次，支農資金分配上應突出支持糧食生產。如進一步加大良種補貼、農機補貼、小型農田水利建設和測土配方施肥的投入規模。應支持現代農業產業體系建設，支持農村公共基礎設施建設，做到因地制宜、科學規劃，不盲目照搬，不大拆大建。根據現有的經濟實力，集中力量重點支持農村道路、農村能源(沼氣)和農村安全飲水等基礎設施建設，盡快改變農民的生產生活條件。
3.進一步規范支農資金監督機制，加強支農資金使用的監督管理，提高支農資金使用效率。一是要加強制度建設。在健全現有財政支農各項規章制度的基礎上，完善各項資金的管理制度，做到有法可依，依法理財。二是要加強支農資金的日常管理工作，通過開展經常性自查、重點檢查等活動，及時發現資金使用方面存在的問題及薄弱環節，認真加以整改。三是要自覺接受審計、監察、紀檢等部門的審計、監督，對核實的問題及時加以糾正，并按有關規定嚴肅處理。同時，要強化外部監督，積極引入社會監督機制，增加資金使用的透明度；提高農民監督意識，積極發揮人民群眾的監督檢查作用，實行政務公開、事務公開、財務公開，定期向群眾公布收支情況。四是要加強隊伍建設。隨著政府支農政策的不斷出臺和強化，支農資金使用、管理和監督的任務越來越重，要求也越來越高。改變目前大多數縣從事財政支農管理的力量比較薄弱局面，加強基層農財隊伍建設，適當充實力量。同時加強培訓，不斷提高業務能力、政策能力和工作水平，使財政支農管理工作能夠上升到一個新的臺階。
三農政策論文:三農問題與三農政策綜述
引言
盡管農村是掀起中國改革的先鋒，但隨后長期的忽視已導致農村改革還處于初始階段。隨著其他各方面改革的深入以及市場機制的基本建立，所謂“農民真苦，農村真窮，農業真危險”的“三農”問題又成為中國經濟社會發展的“瓶頸”制約，是導致目前內需不足的主要因素，因而越來越多的學者將目光投向了這一領域。我們這里將近期學術界對解決三農問題的相關討論作一綜述，以對目前三農問題的解決思路作一梳理。
1解決三農問題的重要性
農業、農村和農民問題統稱為“三農問題”，這三者是相互依存和作用的[1]：農民是經濟的主體，具有主觀能動性，很大程度上決定著農村的發展水平，農業是農民經營的產業，農業發展的如何，及其結構分配直接關系到農民的收入，影響到農民的積極性、農村的穩定性。農村是農業和農民賴以存在的社會環境，某種程度上制約著農村經濟的發展。筆者認為中國作為一個農業大國，“三農”問題關系到國民素質、經濟發展，關系到社會穩定、國家富強。
“三農問題”一直以來是中國現代化建設的瓶頸[2]，農業、農村、農民問題成為了社會主義建設函數當中的重要變量。在“以農補工”和“一國兩策，城鄉分治”的狀態下，農村越來越被置于邊緣化境地；在“市場失靈+政府失靈”的困局中，農民于市場經濟語境中表現得越來越失語。如此，以土地為生存技術和生活保障的農民只有選擇外出逐利謀生，同時也把更多的夢想和希望留給了他們的下一代。在廣大農村，父母雙雙出去打工，16歲以下的“留守兒童”已經愈來愈多。實際上，很多外出打工者基本上是為他們的子女積攢學費而“投資未來”不斷流動的。可是，這些“留守兒童”又成了當下中國基礎教育的盲點他們小小年紀便得不到父母的關愛，家庭教育處于空白，一些學生養成了許多不良習氣甚至做出令人難以置信的惡性事件來，一些家庭“投資未來”的理想也隨之破滅。
近年來黨中央國務院不斷提出對“三農”問題解決措施，并且指出解決“三農”問題是全黨工作的重中之重。國務院總理在十屆全國人大二次會議上作政府工作報告時強調，解決農業、農村和農民問題，是我們全部工作的重中之重[3]。他提出，2004年要按照統籌城鄉發展的要求，采取更直接、更有力的政策措施，加強農業，支持農業，保護農業，努力增加農民收入，要保護和提高糧食綜合生產能力，實行最嚴格的耕地保護制度等等。2005年，國家發展和改革委員會主任馬凱表示，必須繼續堅持把解決好“三農”問題放在整個經濟工作重中之重的位置上[4]。他提出了完善支農政策，改善生產條件，穩定涉農價格以及拓寬增收渠道等措施。同志在黨的十七大報告中指出[8]：“解決好農業、農村、農民問題”，事關建設小康社會大局，必須始終作為全黨工作的重中之重。
2推進社會主義新農村建設
2.1社會主義新農村建設是黨的重要歷史任務
今日的新農村建設不過是過去10年中國鄉村建設在新的歷史階段的一個延伸而已。當然，它也有自己獨特的內涵[5]。自從20世紀80年代中期以后，農民負擔重、農民增收難等問題就一直困擾著中國農村的發展，到了20世紀90年代末期，“農村真窮、農民真苦、農業真危險”的呼聲又一次響起[6]，“三農”問題又一次引起朝野上下的廣泛關注，且成為黨和國家工作中的“重中之重”。在這一背景下，新時期的鄉村建設運動蓬勃而起，并從前人那里獲得了經驗和精神上的雙重支持，而新的時代條件和時代問題又使這次新鄉村建設運動有了新的樣式、特征和意義。
黨的十六屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》，明確了今后5年我國經濟社會發展的奮斗目標和行動綱領，提出了建設社會主義新農村的重大歷史任務，為做好當前和今后一個時期的“三農”工作指明了方向。建設小康社會，最艱巨最繁重的任務在農村。加速推進現代化，必須妥善處理工農城鄉關系。構建社會主義和諧社會，必須促進農村經濟社會進步。農村人口眾多是我國的國情，只有發展好農村經濟，建設好農民的家園，讓農民過上寬裕的生活，才能保障全體人民共享經濟社會發展成果，才能不斷擴大內需和促進國民經濟持續發展。當前，我國總體上已進入以工促農、以城帶鄉的發展階段，初步具備了加大力度扶持“三農”的能力和條件。“十一五”時期，必須抓住機遇，加快改變農村經濟社會發展滯后的局面，扎實穩步推進社會主義新農村建設。
2.2農業科技在推動社會主義新農村建設中的重要作用
2l世紀是信息時代，是生命科技的世紀[7]，是自然科學發生重大變革并取得突破進展的時代，是人、自然社會協調發展的世紀。技術、經濟、社會的飛速發展和急劇變化，給農業科技工作帶來了良好的機遇和嚴峻的挑戰。
農業科技將向深度和廣度發展，現代科學技術在學科分化、分工與更新的同時，將走向新的綜合與聯合，現代農業科學技術將具有智能化、生物化、產業化和企業化的明顯特征。自然科學與社會科學更加緊密結合，人們在21世紀能更好地掌握自然規律和經濟規律，有力地促進農業發展的戰略決策，體制、機制和政策的完善，以及農業科學技術水平的提高，推動農業和農村經濟的發展。而農業科技的發展在推動新農村建設中也起到了重要作用。
農業科技是推進新農村建設的重要支撐[8]。科學技術是及時生產力。建設新農村，發展農業和農村經濟是首要任務。無論是新興產業的發展還是傳統產業的提升、土地產出率的提高還是農產品的加工增值、農業綜合生產能力的增強還是環境資源的保護都離不開科技進步。尤其是我市目前農業和農村經濟增長中的結構性、素質性問題仍然比較突出，資源與環境的形勢依然比較嚴峻，農民文明素質和生活質量不高的狀況尚未顯著改觀的情況下，科技創新與進步的作用更顯突出。
2.3建設新農村必須大力發展縣域經濟
黨的十六屆五中全會提出了建設社會主義新農村的重大歷史任務，為做好當前和今后一個時期的“三農”工作指明了方向。我國作為農業人口占絕大多數的國家，加快社會主義新農村建設是建設小康社會的關鍵之舉。縣域涵蓋“三農”，聯結城鄉，是解決“三農”問題的主陣地；縣域經濟是城鄉融合發展的區域經濟，其實力和活力直接關系到社會主義新農村的建設。按照統籌城鄉發展的方略，應把發展壯大縣域經濟與加快社會主義新農村建設結合起來，積極探索城鄉一體化發展的新路子。
發展壯大縣域經濟，是解決“三農”問題的一條重要途徑[9]。改革開放以來，沿海地區堅持把發展壯大縣域經濟作為解決“三農”問題的切入點，使廣大農民群眾成為發展縣域經濟的主力軍，實現了鄉鎮企業的異軍突起和小城鎮的蓬勃發展，為農民創業、就業、發展市場經濟提供了大舞臺。農村工業化和城鎮化的快速推進，推動了縣城和中心鎮的發展，促進了產業集聚、人口集聚和農民分工分業，形成了以城帶鄉、以工促農、工農聯動、城鄉互動的新機制，增強了城鎮對縣域經濟發展的支撐作用和對農村發展的帶動作用。生機勃勃、快速發展的縣域經濟是沿海地區發展的一大亮點。比如，浙江省堅持以縣城和中心鎮為依托，以特色支柱產業為支撐，以鄉鎮企業為主體，把鄉鎮企業、專業市場、工業園區和城鎮建設有機結合起來，充分發揮區域比較優勢，鼓勵農民大力發展民營經濟和中小企業，做大做強特色經濟，形成以工業化支撐城鎮化、城鎮化提升工業化的發展格局。同時，充分發揮縣域經濟實力強和帶動農村發展能力強的優勢，著力形成以工促農、以城帶鄉、城鄉互動共促的新機制，有效地推動了農村非農化的進程，為農民提供了更多的創業門路和就業機會，促進了農民收入持續快速增長。而縣域經濟發展壯大，又推動農村社會事業進步和農民素質提高。加強農村基礎設施建設，大力發展農村社會事業，促進城市基礎設施向農村延伸、城市公共服務向農村覆蓋、城市現代文明向農村輻射。由此可見，縣域經濟發展與新農村建設可以實現良性互動[10]。所以，建設新農村必須發展縣域經濟。
3縣域經濟發展的重要性
3.1縣域經濟的發展現狀、趨勢和挑戰
縣域經濟是以縣(市)級行政區劃規定的范圍為管理對象，以發展本地經濟為宗旨的經濟，是具有區域性、層次性、開放性特點的經濟系統，是一個功能相對完備和健全的經濟單元，是一個縣(市)范圍內的經濟的總和，是區域經濟的概念之一[11]。縣域經濟的一個基本特點，就是其經濟活動內容的廣泛性、綜合性和豐富性。在縣域經濟這個范圍內，既有城鎮經濟，也有鄉村經濟，既有及時產業，也有第二產業和第三產業，各種經濟成分比較全，可以說，幾乎整個國民經濟的所有指標，在縣域范圍內，都可以得到反映。
建國后，縣域經濟的發展主要經歷了三個階段[12]：農村經濟階段、鄉鎮企業大發展階段和推進“三化”階段。進入新世紀，縣域經濟發展開始進入一個新階段[11]。經過20多年的經濟持續快速發展，人民生活總體上達到小康水平，進入建設小康社會的新的發展階段。農業和農村經濟發展進入農產品供給由長期短缺轉向總量基本平衡、豐年有余的新的發展時期。所有這些都標志著縣域經濟的發展環境已經發生了深刻變化，需要從“新階段”的戰略高度來把握縣域經濟發展方向，著力解決縣域經濟發展中的困難和問題，不斷壯大和發展縣域經濟。
縣域經濟是統籌城鄉經濟社會發展的基本單元，是國民經濟的重要基礎。既是城鎮經濟與農村經濟的結合部，又是工業經濟與農業經濟的交匯點，也是宏觀經濟與微觀經濟的銜接處。它是強國富民的基石，是工業資源的基地，是拉動消費的“超市”，還是經濟發展的動力。但是，縣域經濟發展也存在很多的局限性，如城鎮化發展滯后，高等資源要素缺乏，產業結構不合理，政策體制性影響等等。面對縣域經濟的這些特點，我們應以戰略性的眼光看待縣域經濟的發展。
3.2縣域經濟發展的戰略與措施
發展縣域經濟，必須堅持“城鄉一盤棋，工農一齊抓”[13]的指導思想。把縣域經濟的發展擺在戰略位置，打破城市工業、鄉村農業、城鄉分割的二元經濟結構，進一步壯大縣(市)經濟的實力。
筆者認為，必須把增加農民收入作為縣域經濟發展的出發點和落腳點，緊緊扭住經濟中心不動搖，以結構調整為主線，積極推進經濟增長方式的轉變；以增加財力、提高綜合經濟實力為核心，不斷推進縣域經濟的跨越式發展。筆者覺得要重點注意以下幾個方面：
一、把經濟結構調整作為縣域經濟發展的重中之重。農業調整，要按照“區域調特、規模調大、品種調優、效益調高”[10]的思路，來提高農業的整體效益。
二、把壯大民營經濟作為縣域經濟發展的根本出路。從縣域經濟發展的走勢看，民營經濟產權清晰、主體明確、機制靈活，越來越顯示出旺盛的生命力、很強的吸引力和極大的競爭力。大力發展民營經濟，對促進縣域經濟發展、安置就業、活躍市場和保持社會穩定等具有重要作用[14]。因此，要想加快發展縣域經濟，就必須走出一條挖掘民智、吸引民資、依靠民力做活民營經濟的發展之路。
三、把培育特色經濟作為縣域經濟發展的主攻方向。從區域競爭的態勢看，特色就是財力，特色就是潛力，特色就是競爭力，特色就是生命力。經濟發達縣（市）的實踐也證明，發展特色經濟是成功之道。特色是品牌、是市場、是競爭力，要想加快發展縣域經濟，就必須更好地適應形勢，放大優勢，培植強勢，做亮特色經濟。
四、把加快城鎮建設作為縣域經濟發展的有效載體。堅持“高起點規劃、高質量建設、高標準管理、高效益經營”[12]的原則，積極推進以縣城為核心的城鎮建設，引導生產要素盡快向城區集聚和重組，為二、三產業的快速發展拓展空間，創造條件。
五、把抓好項目建設作為縣域經濟發展的強力支撐。從經濟發展的動力看，只有堅持不懈地抓投入、上項目、引資金，才能增強經濟發展后勁。
3.3縣鄉干部在縣域經濟中的職責
縣域經濟的發展離不開縣鄉干部的正確領導，縣鄉干部在推動縣域經濟發展方面起著主導作用。縣委書記在一個縣處于核心地位，其作用發揮得如何，對該縣的經濟發展至關重要[15]。而要推動縣域經濟，就必須提高縣鄉干部的領導發展能力。
提高領導發展能力，對發展壯大縣域經濟具有十分重要的作用[16]。筆者認為領縣鄉干部要提高領導能力，應著眼于搶抓機遇、科學決策能力的提高，突破封閉思維模式，面向市場，創新配置資源思路。為發展壯大縣域經濟定位；應著眼于把握重點，推動落實能力的提高，以推進工業化、農業產業化和城鎮化為切入點，為發展壯大縣域經濟提供強大的支撐力；應著眼于教育、科技和經濟緊密結合機制創新能力的提高，實施人才戰略，為發展壯大縣域經濟提供不竭的推動力。在新的經濟發展浪潮中，縣域經濟能否走向壯大，關鍵在于培育人力資源，解決制約縣域經濟發展高素質人才匱乏的“瓶頸”[16]。因此，必須從提高縣域經濟發展的大局考慮，把實施科教興縣人才強縣戰略落到實處。
總之，三農問題錯綜復雜，任重而道遠，以上僅僅是對近年來學術界對三農政策論述的一個綜述。任何改革的一小步進展都離不開社會各界的群策群力，本文只是就其中的根本性問題進行梳理，試圖為下階段的改革和有的放矢的爭論理出思路。
三農政策論文:中國三農政策改革的新動力
新中國建立六十年,對中國農業問題的認識日漸提升高度,但在大多數人心中,1956年總理宣布的追求農業現代化的大目標,仍然揮之不去,但按照蘇俄模式的農業現代化,或者九十年代學習過的美國模式,也并不是可以追求的目標。
在工業化、城市化驅動下,世界農業正形成“三分天下”的局面。所謂“三分天下”,是指發展現代農業的三種模式與道路。這個世界真正能夠實現規模農業,并靠規模擴張、簡單生產力外延擴張來積累足夠資本,進行資本化農業的,不超過十個殖民地國家:加拿大、美國、巴西、阿根廷、澳大利亞、新西蘭、俄羅斯等。一片廣袤的原野上,大拖拉機開過去,一切就解決了,這種模式只適合殖民時代留下的一個空前寬松的資源條件的國家,它適合福特主義的大生產邏輯,并且被美國引領著。這種規模經濟當然令人羨慕,但意味著整個殖民化過程得再來一遍。
被大家視為楷模的是第二類歐盟農業。歐盟農業至今是典型的現代化市民農業,60%以上歐盟國家的農場主早已不是農民,而是市民,是中產階級中下收入者、小書店老板、中小學教員、政府小公務員,這部分人因無力進入高端的資產市場,于是走向了低端的農業,這也是歐洲今天成為世界綠色運動策源地的重要基礎。因為這部分人很多是高學歷,很多有精神追求:那是我休閑度假之地,也是我告別都市喧囂之后陶冶心性的地方,于是就有了歐洲近些年來的綠色主義運動,因此導致歐洲國家農業上的貿易壁壘。這種農業不可能靠機械化,這是與生物技術相結合的資本半深化的農業。
第三種就是我們所走的模式,叫做日韓模式,其實是東亞模式。東亞模式是沒有被徹底地用歐洲的、非洲的方式殖民化過,所以留下了大量的原住民人口的農業發展模式,而且人口非常密集。在這樣一個條件下,這種農業一定資源高度短缺,例如中國只有世界7%的耕地,6%的水資源,卻要養活世界20%以上人口。如按照美國模式、加拿大模式,那不意味著離開地球?
我認為世界各國的農業一定不可以用同一個政策、同一個思想、同一個理論體系來指導。而且,大家不要盲目崇拜美國模式。有人會說,美國只有2.7%的人是農業人口,但事實不是,美國農場主的耕地上可能一家人雇著三四十個農工,從墨西哥來打工的。農工會算為當地農民嗎?不算,那只是季節工,不算農民人口,因此美國只算農場主人口,然后拿來跟中國農民比,這樣比出中國農民多么落后,合理嗎?然后還說中國的農民一定要改成專業化。但看看歐盟,農場規模比中國大幾十倍,它專業化了嗎?也沒有。
中國應該要向日本、韓國學習農業現代化的經驗。日本、韓國也是人多地少,但他們怎么實現農業現代化?或者說怎么讓農民增收?一定是讓農民能進入所有領域,給足夠的優惠。為什么日、韓95%以上的農民加入了合作社?這是因為他們的收入60%以上來源于非農業,而這又來源于政府允許農村合作社以低成本、低門檻經營,并把農村合作社進入金融、保險、旅游、飯店、房地產等全部收益大多免稅,才導致95%以上農民進入合作社。也只有把所有涉農的可能產生的收益都讓給農民,農民才能保障有足夠的、非農業人口買得起的糧食。我們都知道糧食安全不是私人問題,但從事農業的人基本上都得不到社會平均收入,沒有跟市民、工人、公務員一樣的社會保障,為什么就會是私人問題?他們憑什么承擔社會責任?只有大規模的公共投入,這才合理地形成農村相對穩定以及糧食安全,而不是靠學習西方的機械化、產業化。
其次,任何外部主體進入小農社會必有交易成本,如果采取的方式不恰當,會加大負面效果。因為我們把一個城市高成本的現代上層建筑照搬到鄉土社會,就發生了不是經濟基礎決定上層建筑,而是上層建筑反過來決定經濟基礎的毛病。東亞屬于典型的小農村設置經濟,已經延續了上千年,為什么歷朝歷代都講皇權不下鄉,并不是皇帝老兒不想管到農民家的炕頭上,而是成本太高,因為農民高度分散。
所以,中國要發展農業,還必須解決鄉村治理問題,完成鄉村治理結構建設,但這不是搬一個現代制度來就能完成,必須根據中國農村的國情與經濟形態才能解決。(摘自《中國改革》)
三農政策論文:三農政策對農村金融資源的逆向配置影響探析
摘 要 “三農”政策是當前我國較為重要的關于農村經濟發展的政策之一，這一政策的推出是為了解決當前日益嚴重的“三農”問題。解決“三農”問題的根本是促進農村經濟的發展，而經濟的發展需要資金的支持。但當前，我國農村金融的發展現狀是大量的農村金融資源流入農村市場，同時這些資源在農村市場中的配置存在著嚴重不均衡的現象，這種現象便是農村金融的“逆向配置”。本文在梳理相關理論的基礎上，探討了“三農”政策對農村金融資源逆向配置的影響，并進行了分析，提出了相應建議。
關鍵詞 “三農”政策 農村金融資源 逆向配置
一、“三農”政策及農村金融資源理論概述
（一）“三農”政策的發展
一直以來，黨和政府都十分重視“三農”問題，在“三農”問題方面也有較大的投入。近年來政府在這一政策的人力物力財力上都給予了更大的支持，對促進農村經濟的發展和農村資源的合理分配起到了相當重要的作用。
（二）農村金融資源的構成
農村金融資源一般來說指的是國家在一段時期內可以用于農村經濟發展的所有資源。廣義上農村金融資源包括貨幣資源、管理資源、人力資源等等，狹義上僅僅指與金融相關的貨幣和資本。一般來說，人們所說的是狹義的農村金融資源。
（三）農村金融資源的逆向流動
現階段農村金融資源的逆向流動主要通過三種方式：及時，政府渠道。第二，金融渠道。第三，價格渠道。
金融渠道流出主要是存款流出、貸款流出、存貸款差流出和郵政儲蓄流出等方式。金融資源在金融渠道的流出在農村相當普遍，很多農村居民進城務工也是推動這一現象的原因之一。
價格渠道的流出往往在無形之中，人們會自然而然地將資金化使用，而區域經濟差異的擴大讓價格渠道流出金融資源這一現象愈來愈嚴重。工農產品的價格差異是金融資源流出的主要形式，農村生產資料的原料上漲幅度超過了農產品的收購價，農村居民的利益受到損害。這種反向流動讓農村金融資源流出農村市場，導致農村發展資源缺乏資金。
二、“三農”政策對農村金融資源的配置影響
“三農”政策的推出大大降低了農村金融資源的逆向配置的現象，這一積極影響體現在三個方面：
農村信用社和農村銀行等金融資源合理配置。“三農”政策的主要投入是在農村信用社和農村銀行方面，這有效提升了農村金融服務水平，改善了農村信用環境，切實緩解了“三農”和中小微企業“貸款難”、“擔保難”問題，加快了扶貧攻堅和同步小康進程。
農村金融機構地域風險能力加強。2004年“三農”政策推出之前，全國農村信用社不良貸款率高達28.1%，資本充足率為負。“三農”政策推出的十多年來，全國的農村信用社逐漸開始盈利，截至2014年低，不良貸款率3.1%，比政策推廣前下降25個百分點，資本充足率8.99%。這和“三農”政策的推出有很大的關系。
農村金融服務水平提高。農村金融機構信息科技建設、網點建設和服務逐步開始，金融服務水平不斷提高。自助終端電子機具，如POS機、ATM機也在農村普及開來，依托網點、網上銀行、手機銀行，構建了覆蓋縣、鄉、村，聯通各村之間的服務網點也逐漸建立起來。
三、對農村金融資源優化的建議
（一）依照政府政策的規劃發展
農村金融資源的根基在“三農”、定位在“三農”、優勢也在“三農”，必須始終堅持服務“三農”、服務社區居民、服務中小微企業以及服務縣域經濟的市場定位，依照政府政策的規劃發展，在深化改革中把強化內控機制、加強風險管理作為的一項重要內容，并通過不斷完善內控制度、完善法人治理結構增強內部控制的能力，提高控制風險的水平。
（二）建設特色鮮明的農村金融文化
農村金融機構發展的好壞是由農村金融企業決定，而企業的競爭中文化的競爭相當重要。農村金融企業必須找準自己的文化核心價值理念，找準符合自身實際的有效載體，以“誠者信合”企業文化讓自身“做優做強”。企業在培育自身文化的時候，要有自己的特色和鮮明的個性。這個特色和個性還必須從本企業自身出發，借鑒一些做得好的企業文化，精心培育自己的企業文化，不能脫離本企業的自身實際。
（三）加快金融產品創新的步伐
盡管在國家政策扶持和自身的努力下，農村金融取得了較大的發展，但是農村對于經濟發達地區來說還是屬于經濟發展落后地區。金融機構和經濟發展成正比關系，經濟越來越快速發展的今天為金融的發展創造了有利的社會經濟環境。要實現金融產品創新，而且金融產品的創新要圍繞農村居民的切身需求，在保障安全和效益的前提下，積極地開發出一些適合農村經濟發展特點的金融產品。
（四）加大人才培養力度
為了適應市場經濟的相關要求，提高農村金融機構的競爭力，就要建立業務素質較高、技術過硬的職工隊伍。及時，在選用人員方面，必須嚴格把關，盡量招收高學歷人才。第二，領導的選聘應該通過考試及業績等競爭方式上崗，加強約束機制。第三，農村金融機構要不斷地推出新的激勵模式，以帶動農村金融機構的員工不斷進行創新，堅持效益、責任、風險和利益的一致性，做到公開、公平、公正。
四、結語
從現代化建設的角度來看，當前“三農”政策對農村金融資源的影響主要是好的方面，“三農”政策對農村金融的投入促進了農村金融的發展。并且，“三農”政策對農村金融的影響不僅僅是促進其發展，更為重要的是使農村金融資源配置效率有所提高，推動農村經濟又好又快發展。因此，農村金融的配置問題的解決是極為重要的。倘若“三農”政策只是加大對農村金融方面的投入而不提高農村金融的配置效率，將會嚴重制約農村金融的發展。
（作者單位為四川農業大學）