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公共行政管理論文:公共行政管理論文

摘要：公共性是一個歷史地生成的概念。它是隨著公共領域的出現而出現的。具有公共性的公共行政是晚近才出現的#對于公共行政而言。公共性的概念是與合理性，合法性和代表性聯系在一起的。并需要通過這些概念來加以理解。公共性是公共行政的根本性質。它決定著政府的目標和行政行為的取向。當代公共行政需要在對維護公共利益$提高公共服務的品質$鼓勵行政人員的創新意識和加強責任感之中來表現公共性。

關鍵詞：公共性，公共行政；公共利益；合法性；代表性

在我國，80年代中期恢復和重建行政學的時候，我們是在行政管理學的名義下來進行學科規劃和理論建構的。近些年來，由于公共行政概念的引入，關于公共性的概念以及其所指稱的內涵引起了人們的關注和討論。這一討論不僅是有理論意義的，而且具有直接的實踐價值。因為,它關系到對行政的性質的認識和界定，如何認識和界定行政的性質又對政府目標的實現，政府行為的規范以及行政體制和程序的設計,都有著直接的指導意義。或者說公共性這個概念所標示的是最為基本的行政理念,是整個行政體系和行政行為模式建構出發點和原則。在行政發展史上，公共性的概念是與公共行政這一行政模式聯系在一起的。只有對于公共行政來說才有公共性的問題。然而，在這個問題上的認識混亂，往往使我們在考察行政管理歷史的時候誤用公共行政的概念。從我國的情況來看，學術界在概念使用上的混亂是驚人的，人們甚至談論所謂奴隸社會的公共行政封建社會的公共行政。在這些社會歷史階段中，有行政是毫無疑問的。但這時的行政在多大程度上屬于公共的(顯然應當作出否定的問答。同樣，人們對publicadministrationandpublicmanagement:也不加區分.要么將兩者都稱作為公共行政,要么將兩者都稱作為公共管理.這實際上是在橫向的維度把公共行政的公共性與公共領域的公共性加以混淆了，而在縱向的維度上則把不同的社會治理模式的公共性混淆了.如果我們在這些概念上經常出現誤用或亂用的情況的話，說明我們的理論是缺乏系統性和一致性的.說明我們關于現實的認識是混亂的，說明我們提出的行政改革方案在目標上是不明確的或有著錯誤導向的可見，需要對“公共性”的概念進行討論。

一、公共性問題的由來

哈貝馬斯是一位在公共性問題研究中作出了突出貢獻的學者，它在《公共領域中的結構轉型》這部著作中對公共性的生成進行了耐心細致的考證根據哈貝馬斯的研究，公共性的問題并不是歷來就有的，而是與近代社會一道成長起來的，在公共性問題的早期存在中，只能到咖啡館、信息欄、俱樂部小報中去發現公共性的雛形至于人們對公共性問題的認識則更晚得多就“公共”(Public)這個詞語來看，在英國，大致是從17世紀中葉才開始使用雖然英國這個時候使用了。公共。這個詞語，卻往往是在。世界。或者。人類。這個意義來使用這個詞語的，也就是說，它尚不具有現代語匯中“公共”一詞的內涵在法語中，“公共”(lepublic)一詞最早是用來指稱“公眾”，這與現代語匯中的。公共。一詞已經有了一定的相近性，考慮到“公共”一詞與“公眾”一詞在現代社會的一定程度上的相關性，應當說，法國人是較早開始覺知到有著公共性問題的存在的大約17世紀末，法語中的。Publicity。被借用到英語里，變成了。Publicity。在德語中，直到18世紀才開始出現這個詞當這個詞被移植到德語中的時候，主要是從屬于批判的目的，大概是指“公眾典論”。這也就像當代中國有人使用“善治”這個詞來達到批判目的，即批判某種治理是“惡治”一樣至于法語中的。公眾典論。(opinionpublique)和德語中的“公眾典論”(ffentlicheMeinung)一詞，則是到了18世紀下半葉才被造出來。

哈貝馬斯的書是一部哲學著作，他的目的是從哲學的角度考察公共領域的生成及其轉型所以，它在這里所作出的考證還是屬于對公共領域中公共性生成的考古學發掘在哲學的意義上，公共性只能是一種形態或屬性，即公共領域的屬性但是，對于一些具體的學科來說，公共性就需要在與某些實體性存在相對應的關系中來加以把握考慮到公共行政是公共領域的一個實體性的構成部分，那么公共行政的公共性也就可以在哈貝馬斯關于公共性生成的歷史中來加以把握。但是，“公共行政”(PublicAdministration)這個概念是美國人的創造，是在威爾遜提出了“政治一行政二分”原則之后才被創造出來的。起初，它所表明的是行政的’價值中立”和工具性。到了20世紀中期以后，“公共行政”這個概念開始向早期的“公共”一詞回歸，有了廣泛而充分的“代表性”的涵義，即充分地反映公眾意志、積極地回應公眾要求、以一切特殊利益背后的社會普通利益為目標取向等內容。這樣一來，“公共”一詞所指稱的就是行政的性質，即具有公共性的行政，它即不同于“政黨分肥制”條件下的服務于階級或階層利益的行政，也不同于‘政治一行政’二分。原則下的工具性行政，而是一種具有公共性的行政所以，公共行政這個概念的出現已經有了100多年的歷史，但其內涵卻發生了變化，我們大致可以把20世紀60年代末和70年代初看作為公共行政的轉型期，在此之前的公共行政與在此之后的公共行政是有著不同內容的也就是說，是經歷了這樣一個轉型過程，公共行政才進入了自覺建構公共性的歷史階段在這之前，雖然包含著公共性內容和有著公共性的問題，但一直處在一個不自覺的狀態這也就是弗雷德里克森所說的:。簡而言之，第二代行為主義者與其先驅相比，不太偏重于‘一般的’，而較偏重于‘公共的’;不太偏重于‘描述的’，而較偏重于‘顧客影響導向的’;不太偏重于‘中立的’，而較偏重于‘規范的’并且按照人們的愿望，它并非是不太科學的。.

正如哈貝馬斯在考察公共領域時回溯到14世紀一樣，對公共行政的考察也可以回溯到近代政府的出現，即回溯到根據啟蒙思想家的設計原則而建立起來的政府。有了國家，也就有了政府。在人類文明史的早期歷史階段中，國家與政府并沒有得到分化，而是合為一體的，以至于直到今天，人們還會在國家的意義上使用政府的概念或在政府的意義上使用國家的概念或者，人們為了把國家和政府區別開來而把國家稱作為廣義的政府，而把實現了與國家分化的政府稱作為狹義的政府其實，國家與政府未分化狀態下的政府是近代社會出現以前普遍存在的政府形式，對于這種政府和國家的關系，我們己經沒有必要在今天的學術語境中來加以嚴格區分了，因為它已經失去了作為建構對象的學術探討價值但是，對于這種政府及其行政的性質進行定位卻是有意義的，它可以幫助我們認識近代以來的政府及其行政的性質，也有益于我們需要致力于建構的走向未來的政府及其行政的性質。

根據馬克思階級分析的理論，國家、政府及其行政是在社會分化為不同階級而且階級斗爭日益激烈的歷史條件下出現的社會分化為不同的階級，意味著階級不l{益的出現，而不同階級的利益之間的沖突和矛盾，則是階級斗爭的總根源，為了把階級斗爭控制在一定的范圍內，就出現了國家、政府及其行政表面看來，國家、政府及其行政出于維護一個社會的秩序目的而控制階級斗爭，擁有了公共性的內容;實質上，這種類型的國家、政府及其行政是出于統治階級利益實現的目的事實上，在世界各國的歷史中，我們都可以看到，統治階級在其利益能夠得到實現的時候，會表現出維護社會秩序的主動性，而一旦其利益得不到有效的實現時，總會首先破壞秩序對于這一類型的國家和政府來說，它的行政目標是從屬于統治階級利益的實現的，行政就是階級的行政，是階級統治和階級壓迫的工具，根本不具有“公共”性質，也不存在所謂公共性的問題所以，我們把這種行政稱作為“統治行政”。對于這種行政，是決不可以使用公共行政為一概念來加以指稱的。

近代社會，隨著資產階級革命和資產階級國家的出現，國家與政府開始分化政府對公共事務關注的程度也在逐步地得以提高。但是，在西方剛剛進入近代社會的時候，資產階級的首要日的是鞏固新生的政權，資產階級政府需要在兩個戰場上強化暴力職能，一方面，它需要防止舊勢力的復辟;另一方面，又需要應對新生的無產階級的挑戰所以，其重點就放在階級鎮壓和政治統治上，對社會事務的管理就相應地顯得薄弱和有限畢竟，資產階級的政府是在啟蒙思想家們的設計原則下來進行建構的，特別是國家的權力制衡原則決定了。這種政府包含著統治職能弱化和管理職能強化的可能性。到了近代社會發展的中期，隨著資產階級政權的穩固性加強，隨著經濟和科學技術的進步，政府逐漸開始了用社會管理職能取代政治統治職能的進程。雖然這個時候的政府行政還不能被看作為公共行政，但已經在一定程度上擁有了公共性。當然，由于“政黨分肥”等政治操作上的原因，阻礙了行政公共化的進程，但行政管理化的歷史趨勢必將要求結束“政黨分肥制”因而，在19世紀80年代前后，英美等國開始了政治與行政分化的歷程，最終出現了不同于“統治行政”的“管理行政”模式。

管理行政就是公共行政，但是，還只是工具性意義上的公共行政，這種行政具有公共性的特征，卻是形式上的公共性，而實質上的公共性，則是比較薄弱的。所以，公共行政進一步發展的前景，就必然是形式上的公共性與實質上的公共性相統一的。公共行政20世紀70年代以來的行政改革，在其深層動力上，可以看作是公共性的踩動也就是說，人類歷史到了這樣一個時刻，公共行政形式上的公共性已經不能適應社會治理的需求，人們也不再滿足了公共行政只在形式上擁有公共性。從全球范圍來看，行政改革在每一個國家都有著獨特的路徑選擇，彼得斯在《政府的未來治理模式》一書中就概括出了四種行政改革模式但是，在如何根據走向實質公共性的要求來建構公共行政方面，都遠遠沒有達到60年代的“新公共行政運動”在公共性問題上完成的理論自覺所以，我們可以斷言，各國行政改革下一步的目標必然會朝向更加逼近實質公共性的獲得，自覺地去圍繞著如何增強公共行政的公共性問題而進行制度設計和制度安排。如果一個國家不能走向這個目標的話，那么它的行政改革就必然是走了彎路甚至歧路。

二、公共行政公共性的價值

吳瓊恩認為，由于威爾遜提出了政治與行政二分的原則，對行政人員提出了堅持價值中立的要求，從而出現了一次行政典范變遷，實現了從傳統的行政管理到公共行政的歷史性轉換，公共行政開始強調“公共性”結果，行政不再以服務于階級統治和黨派政治為宗旨，而是像威爾遜所說的那樣，積極地考慮。首先，政府能夠適當地和成功地進行什么工作其次，政府怎樣才能以盡可能高的效率及在費用或能源方面盡可能少的成本完成這些適當的工作。￡這就是行政的效率主義化或管理化，從而突出了行政的合理性和合法性問題。

出于合理性的目的，行政學的主要目的在于提高行政效率。行政效率是行政學的一個中心問題，若離開了效率，則行政學亦將無法成為一門單獨的學問了。然而，僅僅關注效率的合理性還是一種形式上的合理性，這種合理性只有實現了與合法性的整合才是公共行政所具有的特征。不論是否向國家意志負責與否，只要是肩負公共目的責任的組織，皆是公共行政關注的對象然而是否存在有一種責任機制或者是否有能夠達成公共同意的方法，來決定這些組織的功效(fficacp)與合法性(Legitimacp)，這才是公共行政的公共性所隱含的意義。界合理性與合法性是公共行政的兩個必要向度，正是這兩個向度的統一，才賦予了公共行政以公共性的內涵，而且，在一定程度上，公共性的涵義應該超越管理的技術層面，更加關注公共行政的合法性問題。

關于合法性，《布萊克維爾政治學百科全書》是這樣解釋的:這一概念意指某個政權及政權的代表及其‘命令’在某個或某些方面是合法的它是一種特性，這種特性不是來自正式的法律或法令，而是未自由有關規范所規范的，‘下屬’據以(或多或少)給予積極支持的社會認可(或認可的可能性)和‘適當性’討論的焦點在于兩個方面;及時是統治、政府或政權怎樣及能否—在某一社區或社會范圍內，以價值觀念或建立在價值觀念基礎上的規范所認可的方式—有效運行;第二是這種有效性的范圍、基礎和來源。根據這種解釋，公共行政的合理性是包含于合法性之中的，是作為合法性的一項指標而存在的。然而，合法性又是在很好地回應社會的需求和滿足環境的需要中獲得的可見，對于公共行政來說，公共性、合理性與合法性是密切聯系在一起的，它們之間互為前提、基礎和手段，只有三個方面實現了統一，才能形成公共行政的整體所以，對公共行政公共性概念的認識，需要同時在合理性和合法性概念的探討中進行，如果離開了合理性和合法性的概念，公共性的概念也就成了空洞的抽象，對于公共行政的公共性質也就無從把握。

但是，公共性并不是關于公共行政的解釋性概念，對這個概念的理解，還需要有著規范性的視角從社會治理的角度看，公共行政是在工業社會的歷史階段中為適應社會治理需要而產生的一種基本的社會治理途徑，工業社會的治理體系為它確定了總的目標，它從屬于這個目標，擔負起主要的社會治理責任在參與社會治理的過程中，公共行政的基本任務就是處理個人與集體、不同的社會團體、不同的利益階層等之間的關系，以求在多元的利益沖突中發現共同的基點。這個基點就是公共利益對公共利益的追求，又使公共行政獲得了公共性對于公共行政而言，公共利益是它的目標，公共性是它的實質，其他方面則都是手段，即作為工具體系的手段目標決定性質，性質則規范著手段所以，公共性的問題，對于公共行政的全部過程及其行為主體，都有著規范的意義在更廣泛的意義上，對公共行政的制度、體制和行為模式，都有著終極性的規范意義。公共行政既是實現公共性的行政也是公共的行政。

如果追蹤溯源的話，就會發現，公共利益還只是一個抽象，它必須在兩個方面與人聯系在一起考慮，才會有著現實意義:其一，公共利益并不是無主體的利益，它雖然是存在于個人與集體、不同的社會集團、不同的利益階層之間的普通性的利益，是超越來任何個人、集體、社會集團、社會階層的，卻又是與人直接關聯在一起的如果不聯系到人來考慮公共利益，也會把行政目標導向誤區其二，公共利益需要通過人來加以實現，具體地說，就是通過行政人員來把公共行政的公共利益追求變為現實，行政人員的觀念、態度和行為，對公共利益的實現有著至關重要的影響正是由于這個原因，羅伯特?達爾認為:公共行政的大多數問題是圍繞著人來考慮的，因此，公共行政研究本質上是對處在具體環境中表現出某種行為，以及預計或預測會表現出某種行為的人研究艾進一步地說，在公共行政公共性的概念中，包含著“以人為本”的內涵，行政組織以及行政人員能否有著以人為本的觀念和行為意向，也決定著公共行政的公共性能否得到實現在此，作為公共行政性質的公共性就轉化成了行政組織和行政人員的行為目標，而以人為本則是通向這一目標的根本途徑，這一點也決定了行政學研究的學術方向，如果行政學的研究忽視了人而在組織結構、行政體制、行政程序上謀求公共行政運行的科學化技術化解決方案的話，肯定是一個錯誤的學術方向，而行政學研究現狀卻向我們展示:恰恰是這種錯誤的學術方向得到了鼓勵和倡導。

從人的角度來思考公共行政，除了公共行政的合理性和合法性之外，就在公共性的題旨下引入了“以人為本”的向度，而且，這一向度的引入，從根本上解決了合理性和合法性有可能流了形式的問題，即賦予了合理性和合法性以實質性的內容。也由于“以人為本”向度的引入，公共性的概念變得更加具體和更加豐滿了，具有了更加明確的內涵落實在公共行政的職能上，則會實現從以政府運行為中心向以社會和公眾的需求為中心的轉變，從以行政效率為中心向以社會和公眾的根本利益的較大程度的實現為中心，從權力支配的行為模式向服務的行為模式的轉變。至于談到行政人員，他應當是一個見聞廣闊的、積極參與的公民;他有明顯的個人效能感;在同傳統的影響來源的關系中，他有高度的獨立性和自立性，特別是在他決定如何處理個人的事務時尤為如此;他樂意接受新經驗以及新的觀念，也就是說，他是相當開放的，在認識上是靈活的。井公共行政的公共性正是依賴于這樣的行政人員，才能得以實現共性的問題，也不認為古代政府的行政具有實質性的表現公共性的方式。

近代社會，在三權分立和制衡學說以及“民有、民治、民享”的理念下所做出的制度設計和制度安排，為政府表現公共性提供了一個可能性的框架。因為，根據“代議制”的原則，人民選舉議員，組成議會，議會的適當職能不是管理而是監督和控制政府:把政府的行為公開出米，迫使它對人們認為有問題的一切行為作出充分的說明和解釋;譴責那些該受責備的行為并且，如果政府人員濫用職權，或者履行責任的方式同公共典論相沖突，就將他們撤職，并任命新的繼承人此外，議會還有一項職能，即表達民眾的意見，并根據這種意見向政府行為提出要求這種政體。實際上對政府作出了這樣的要求:(l)公共行政應當成為公共利益的代言人，需要有著作為公共利益代言人的責任感，需要執行公眾意志和表達公眾意愿(2)公共行政應當具有普遍的代表性，從行政組織到行政人員，在政策和行為上應當公開，能夠在構成和行為動機上公平地反映社會的主要人口類別(3)公共行政應當具有充分的開放性，不僅對代議機構開放，而且應當對全體民眾開放，防止行政人員獨占與公務有關的信息，杜絕行政人員可能以機密或欺騙的手法損害民眾的利益(4)公共行政應當接受民眾的廣泛參與這四個方面，是近代政府表現公共行政的公共性的基本途徑，在威爾遜和韋伯理論基礎上建立起來的公共行政模式就是近代行政的典型形態在這種公共行政表現公共性的各種途徑中，“代表性“是又是最為重要的途徑，特別是在行政人員這里，如果能夠有著充分的代表性，也就意味著公共行政擁有了公共性。因為，這行政人員這個層面上看，如果行政人員缺乏代表性，比如說只有代表資產階級的行政人員，其所執行的政策與方案，可能會對工人階級帶有偏見這樣以來，公共行政的公共性就會顯得不足甚至喪失。

從本質上說，當代公共行政與近代以來的傳統公共行政相比，政體環境并沒有發生根本性的變化，因而，它在公共性的表現途徑方面，一方面，進一步強化傳統公共行政的表現途徑;另一方面，又在具體的表現方式上有所改進概括地說，當代公共行政在公共性問題上的表現有以下四個方面:

(1)從抽象的公共利益到公民的實際要求傳統公共行政，即在威爾遜的政治與行政二分原則和馬克斯?韋伯官僚制基礎上建立起來公共行政體系及其運行機制，都定位在強化政府維護公共利益和提供公共產品的能力上，因而，要求公務員不能結黨營私，必須確立官僚成員維護公共利益的誠實形象，并且致力于提供各種公共產品，諸如改善教育及衛生保健等方面工作，以求凸顯政府追求“效率”的天職，但是“公共利益”是一個抽象的概念，依此概念為前提而制定的各種計劃方案，一旦交由各機關來執行，就會造成政策變形的結果因為官僚成員無法感受到計劃方案與人民之間的密切關系，他們有可能會只重視自己的需要和前途而同顧民意所以，當代公共行政強調政府機關及其成員以實現公民的價值為行動的指導原則，致力于對公眾的具體需求作出回應，同時，重視公共資源的投入和執行政策的過程，以求能夠達致顧客所期望的結果。

(2)從片面而狹隘的效率觀到對公共服務品質的考慮。傳統公共行政是一種效率主導型的公共行政，它所持有的是片面而且狹隘的效率觀，在一定程度上是工業社會“投入一產出”相對應的“制造業”模式在公共行政中的反映，因而，它的全部精力就放在組織層級結構的合理性和系統運行的高效率方面來了，然而，卻造成了周期性的機構膨脹、職能交叉和權責混亂的局面結果，效率目標不能得到實現，而公共性也喪失了當代公共行政接受了這一教訓，甲慎地重新界定公共服務的品質和價值，強調依公民的需要來量體裁衣和對癥下藥。而且，當代公共行政特別強調可以具體評估和促進績效的公共服務行為，要求行政行為及其績效能夠接受評估，其基本標準就是公眾的滿意度當代公共行政還努力塑造開放公眾參與公共產品生產的流程，使公共產品的提供更具有回應力。

(3)從嚴密控制下的被動性到自覺遵守規范的主動性傳統公共行政把嚴密的控制作為效率的保障，其實，官僚制組織本身就是一個等級控制體系，把整個政府變成了一架嚴密的機器，把行政人員變成了行政執行的工具。事實上，嚴密的控制不僅未能實現高效率，反而會經常性地引發機關成員的消極抵抗，特別是從根本上抑制了行政人員任何提高服務品質的創造性思考能力，使行政人員失去了創新追求的被動的行政執行工具對于當代公共行政而言，遵守法規章程是不容置疑的，但需要通過工作流程不斷的改善來提高和強化服務品質。在這方面，當代公共行政為了鼓勵行政人員積極主動的創新意識而作出了許多新的探索，比如:在行政過程中，以闡明任務的意義來替代死守規章，在大的原則下闡明機關的規范，借以激勵機關成員創造性地開展活動;在人事管理中，把獎勵同工作中的積極表現聯系起來，以激勵那些原來只會照章行事的人員去勇于承擔責任和解決問題;在組織定位上，強調服務取向

(4)從強制履行職責到樹立行政倫理精神根據傳統官僚制的概念，所謂管理者，主要是指扮演所要求履行的職責的角色。這種一個命令一個動作的管理手段，只會造成機關充斥形式主義組織文化的現象當代公共行政要求，應讓公務人員具有主動性和責任感，認為公共行政的實質就是要通過樹立公務人員的責任感來激發其積極的工作態度，即讓行政人員感到自己負有責任在這個過程中，政府在服務取向和顧客導向的原則下，擴大行政人員的自由裁量權，給予行政人員更大的發揮個人積極性和主動性的空間至于自由裁量行為擴大所造成的偏差，則通過經常性的評估來加以控制。

通過上述考察，我們看到，公共行政的發展史就是一部探索改進公共性實現方式的歷史，甚至，公共行政這一社會治理途徑的發現，就是在追求公共性的引領下完成的公共性的問題有一個從潛在存在到顯性化和從不自覺到自覺的過程，隨著公共行政這一社會治理途徑的出現，公共性的問題也顯露了出來，這是人類社會治理文明化的具體體現近代社會的行政，特別是近100多年來的公共行政，在公共性的實現問題上作出了許多可貴的探索，這是人類社會治理文明的成果，我們需要加以吸收和借鑒但是，我們也需要看到，公共性是公共行政的根本性質，因而成了公共行政發展的永恒目標，公共行政發展過程中的每一個前進的步伐，都是朝著這個目標前行的步驟根據這一認識，可以說，公共行政自覺建構的每一項舉措，也都必須是有益于公共性實現的。比如，行政改革如果不是有益于公共性的實現，而是出于某個(些)矛l{益集團的要求，那么，就不是有著正確方向的行政改革因此，對于公共行政來說，認識公共性問題，實現公共性自覺，是根源于把握公共行政的發展方向和推動人類社會治理文明進步的要求的。

公共行政管理論文:公共行政管理主義內涵研究論文

〔內容摘要〕公共行政的管理主義是20世紀70年代后在特定背景下發展起來并產生廣泛影響的政府治理理論以及運動。它為政府管理與改革以及公共行政研究提供了不同的視野。管理主義存在著許多值得反思與批判的缺陷：基本價值的偏頗；對市場機制的迷信；公私管理的混淆；不當的顧客隱喻等。21世紀公共行政的重建需要關注公共行政的公共性，關注政府與社會、市場、公民的互動，不可陷入偏狹的陷阱。

〔關鍵詞〕公共行政管理主義反思性批判

一、導言

自1980年代以來，公共管理已成為各國政府再造的理論基石和實踐指南。正如學者羅森布魯姆所言，由政府再造所促發的新公共管理運動，其理論及實務均已展現其獨特之處，成為與傳統管理途徑、政治途徑以及法律途徑并駕齊驅的新研究途徑。(Rosenbloom,1998,P.20)同時亦對公共行政學之發展產生了巨大的影響。依學者哈貝馬斯的分類，科學認知包括三種旨趣，即經驗－分析性科學(empiricalanalyticalscience)、歷史－論釋性科學(historical-hermeneutical)以及批判取向的科學(criticallyorientedscience)。本文的旨趣在于分析新公共管理作為一種理論主張以及實踐的內涵，探討其出現的環境系絡(context)，進而進行批判性反思。

二、公共行政管理主義之內涵

從1980年代以后，在西方大部分發達國家，均出現了大規模的政府再造運動，這一運動被冠以不同的稱號，如管理主義(managerialism)、以市場為基礎的公共管理(market-basedPublicadministration)、企業型政府(entrepreneurialgovernment)，甚至具有政治理念色彩的名稱，如新右派(NewRight)(Gray,1993)、新治理(NewGovernance)，盡管名稱各異，但基本上卻描述著相同的現象，即傳統官僚體制已經被新型態的以市場為基礎的治理模式所取代，并認為公共部門正浮現出新的典范(NewParadigm)(OwenE.Hughes,1998,P.1-4)。那么，這種公部門的管理主義或新公共管理包含什么樣的內涵呢？依據OECD（經濟合作與發展組織）所作的界定，西方國家所展現的政府改革的共同內涵，包括以下幾個方面：

（1）企業管理技術的采用；

（2）服務以及顧客導向的強化；

（3）公共行政體系內的市場機制以及競爭功能的引入（OECD，1990，1993，1995）。學者拉森和斯圖亞特(Ronson&Stewart,1994,P14-15)認為，它包括：（1）視人民為顧客，并強調顧客的價值；（2）創造市場或準市場的競爭機制；（3）擴大個人以及私部門自理的范圍；（4）購買者的角色須從供給者的角色中分離出來；（5）契約或半契約配置的增加；（6）由市場來測定績效目標；（7）彈性工資。

學者胡德(Hood,1991)特別歸納出其七項要點，認為新公共管理的特質為：

（1）在公部門之中放手給專業管理，這表示讓管理者自己管理；

（2）目標必須明確，績效必須能夠加以測量；

（3）特別強調產出控制，重視實際的成果甚于重視程序；（4）走向分解的轉變。分解(disaggregation)的意思是透過小型政策領域的機關設立，而將大規模的部會分割開來；

（5）轉變為更大的競爭性；

（6）重視私部門型態的管理行為；

（7）資源運用上的克制與節約。

從理論和實務兩個方面來看，公共行政中的管理主義包括以下幾個方面的基本主張：及時，公共行政研究的焦點在于結果而非運作的過程；第二，為了實際結果，公共行政應妥善運用各種市場競爭機制，以提供更佳的產品或服務，同時在市場機制下，政府各機關一方面應如同企業般從供給者與需求的互動過程中取得經費，另一方面也要與其它組織進行競爭；第三，配合市場導向和市場機制的運作，公共行政也應強調顧客導向(CustomerDriven)的觀念；第四，政府應該扮演"導航者"的角色，政府的主要職責應定位于確保各項公共服務與公共財貨均可被順利提供，但卻不必要自己動手處理；第五，政府應推動法規松綁的工作，今日的公共管理應改變過去唯法則是向的觀念，更重視市場競爭、顧客需求以及成果的達成；第六，公共部門的工作人員應授予權能(empowered)以充分發揮創意并投入工作；第七，公共行政的文化應盡可能朝彈性的、創新的、問題解決、具有企業家精神的方向發展。

三、公共行政管理主義的歷史背景

在分析管理主義的起源與發展時，學者波利特(Pollitt,1990)曾指出，管理主義的核心思想，根本是一種政治人物所信仰的意識形態，因配合社會與經濟情境的改變，成為社會所接受的觀點，并因此在實踐中予以推動。的確，導致管理主義興起，是多種因素所構成的，具體分析，以下幾個方面的因素至為重要：1、政府規模的擴大和政府角色的膨脹以及社會對政府之不滿第二次世界大戰以后，在福利更加觀念的推動下，政府的權力不斷擴張，政府的職能范圍擴大，政府的角色多樣化，尤其是為保障公民之福利，政大量透過立法管制干預人民的生活，包括經濟性的管制和保護性的管制，其結果是一方面政府必須投入大量的資源以提供公共服務，另一方面為支付大量公共開支所采取的重稅政策也導致經濟競爭力的下降和民眾的不滿。在此情況下，政府遭受到越來越多的抨擊，如胡斯所言，對政府的抨擊來自三個方面：一是認為政府的規模太大，而且消耗了過多的稀有資源；二是政府的范圍，政府自身陷入了過多的活動，而且許多活動的提供皆有替化方法可以運用；三是政府行事的方法，認為透過官僚體制提供服務必然導致平庸和無效率。

2、經濟因素與財政壓力工業化國家朝福利國家的方向發展，造成政府每年必須負擔龐大的轉移性財政支出，拖垮了政府的預算和經濟，而經濟衰退、失業率的上升則形成了政治、經濟的不穩定。另一方面，國際經濟的自由化趨勢所造成的競爭壓力逐漸加劇，對各國政府均造成巨大的改革壓力，如何促進國內經濟的發展，節省政府的施政成本，提升國際競爭力，自然成為各國執政者面臨的核心課題。在此情況下，思經政府改革以緩解財政經濟壓力，追求國家競爭力必成為一重要策略。

3、社會問題與政府不可治理性的增加隨著工業化和科技發展，在社會進步的同時，也引發了諸多的社會問題，如人口膨脹問題、都市化問題、社會治安問題、環境惡化問題、消費者保護問題、失業問題、教育問題、健康問題、種族歧視問題、交通問題、犯罪問題……層出不窮，舊的問題尚未解決，新的問題又不斷出現。政府所面臨的公共問題的復雜性、動蕩性和多元性環境，導致政府不可治理性(ungovernability)的增加。另一方面，面對日益復雜的社會問題，傳統的政府功能實有力不從心之感，加之官僚體系本身的保守、消極、被動，以及官僚制度的墨守陳規、不負責任、衙門作風、繁文縟節、官樣文章、腐敗，正如凱頓(G.E.Caiden,1991,P.1)所言：不管東西方國家，均可發現許多相似的行政問題，如行政傲慢(administrativearrogance)、無效能(ineffectiveness)、無效率(inefficiency)、行政帝國主義(administrativeimperialism)，均引發了民眾對政府的信任危機，使政府的存在充滿了合法性危機。在此情況下，政府改革的呼聲日盛，特別是讓公共服務回歸社會、市場的呼聲而起，縮小政府職能成為一股潮流和趨勢。

4、新右派學說與保守主義政治意識形態的巨大影響從某種程度上來講，"管理主義"是一種意識形態的運動，正如波利特所言，管理主義乃是新右派在思考國家時，一種可接受的門面。從20世紀70－80年代起，具有保守主義政治傾向的政黨在西方執政，新右派的政治主張抨擊60年代盛行的社會福利國家和政治有許多重要缺點，例如多元主義盛行使公共支出大幅增加；官僚體系偏好擴大自己所能享有的資源以致發生"預算較大化"；公共服務系壟斷型態的運作模式；政府過度擴張的結果威脅個人自由，同時不利于企業及企業精神之伸張；政府尋求均等的社會正義措施缺乏正當性；公共支出大幅增加會因舉債而排斥私部門之成長。在他們看來，政府之失靈比市場更為嚴重。對于新右派的信仰者而言，更佳管理提供了一種標簽，其中私部門領域可引進公部門之中，政治控制可獲得強化、預算削減、專業自主性降低、公務員的工會弱化，以及半競爭性的架構將奮起趕走官僚體制天生的無效率。正是在這種意識形態下，親市場、反國家的信念大行其道，公共行政求助于市場或者類似市場的解決之道，幾乎成為一種不可置疑的選擇。

四、管理主義的反思與批判

公共行政中的管理主義，自從其產生起，理論界和實務界見仁見智。學者胡德認為，管理主義是一種沒有實質內涵?quot;夸大伎倆"，它實際上并沒有改變任何東西。根據他的觀點，管理主義對公共服務造成傷害，同時它在降低成本的中心主旨方面，也沒有太大的效果，它認為管理主義"頂多瓶子是新的，但里面的觀念卻是舊的"，并認為這是一時之狂熱(CargoCult)(Hood,1991,)。而在其它人看來，管理主義代表著一種新的典范，代表著未來公共行政與國家治理的方面。在我看來，公共行政中的管理主義，和其它公共行政的理論和學說一樣，均代表著人類尋求良好政府治理(GoodGovernance)的一種努力；在某種程度上反映了社會以及社會公民對有效率的政府服務的合理期待；管理主義的許多主張和創意不能不說是具有啟發性的。但是，公共行政中的管理主義，與其說是一種典范的轉移，還不如說是另一個解謎之道。對管理主義的過度迷信，也是一種"致命的自負"。從反思批判的觀點來看，公共行政之管理主義也存在著許多缺陷。在我看來，這種缺陷主要表現在以下幾個方面：

1、對人性認識的偏頗管理主義的理論基礎主要來自公共選擇理論(PublicChoiceTheory)，委托－人理論(PrincipalAgentTheory)以及交易成本理論(TransactionCostTheory)、新古典經濟學理論(TheNeoclassicalTheory)。管理主義承繼了新古典經濟學對人性的假設，認為（1）理性行動者是由自利所激勵；（2）理性行動者是機會主義的、欺詐的、自我服務的、怠惰的和善于利用他人的；（3）由于這種假設，理性行動者不能被信任。然而，管理主義援引新古典經濟學的人性假設，可能產生幾個盲點，首先，它忽視了文化因素對人性的規制。人的自利性在以下情形下可能會比較突出：無任何社會互動之原子化的個人；團體利益與個人利益嚴重抵觸時；短期互動；涉及自身重大利益且是可以量化的情況下。除此而外，同胞愛、互惠性、互信、容忍、體諒、利他等文化因素同樣會對人的行為產生規制的；另外，許多理論同樣說明，人性是復雜的，人的需要也是多樣化的；更重要的是當我們接受了人性走私理論假定時，就會產?quot;習焉不察"的現象，即我們失去了對自私和麻木不仁的道德敏感度，逐漸接受"利己不損人"的生活態度，而忽略了促進良好美德的重要，也會引發公共利益和公共倫理的危機。因為理論不僅可以是事實的反映，也可能引導人們走到理論假設的方面上去。在這樣的人性假設下，公務倫理也便失去了存在的價值和依據，而事實上，良好的公務倫理是十分重要的。

2、管理主義所導致的公共行政價值的偏頗和公共行政在民主治理過程的正當性的喪失管理主義看來，政府施政的基本價值在于"三E"：經濟(economy)、效率(efficiency)與效能(effeteness)，也就是強調企業價值的優先性和工具理性(instrumentrationality)。然而事實上，公共行政具有追求或要求多元的，有時甚至于沖突的多元價值的特質。公共行政在本質上是以民主憲政為基石，強調追求人民主權、公民權利、人性尊嚴、社會公正、公共利益、社會責任等多元價值的。過分強調對效率和工具理性的追求，使公共行政無力反省公共行政以及公共服務的根本價值、目的，將其矮化為執行與管理之工具，不但無力負起公共行政對民主政治價值捍衛責任，也無法實現提升公民道德生活的信息與使命。行政學家鄧哈特(RobertsDenhardt,1993)認為，以效率為導向的工具理性只會引導人們關注達成既定目標的手段，而忽略對目的本身的關切；也就是在工具理性下的種種行動，將使行政工作越來越遠離社會價值的體現，而只是斤斤計較減少行政成本，而淪為公務產生過程中的工具，以致喪失作為行政體系行動本身的"道德系絡"(MoralContent)。學者佩龍和葛爾力(BelloneandGoerl,1992,131-132)曾指出以市場為導向的公共行政或管理主義與民主政治價值之間存在著沖突，即自主性朊裰髟鶉?AutonomyVsAccountability)、個人遠見與公民參與(PersonalVisionVsCitizenParticipation)、秘密性與公開性(SecrecyVsOpenness)、風險承擔與公共財的監護(Risk-TakingVsStewardshipofPublicGood)之間的沖突，的確是有道理的。筆者也同意泰瑞(Terry,1998)的觀點，經由公共選擇理論，人理論等確立的管理主義對于"民主價值"是無益而經不起深究的。現代政府的正當性或合法性必須奠基于足以承擔責任，并能實踐民主社會的價值前提。

3、市場基本教義和對市場機能的不當崇拜管理主義以方法論上的個人主義為基礎，以自利與理性為假定，以演繹推理與計量模型證明市場是最有效率的制度。至于政府，由于人民對其所有權系分散且不可讓渡，故缺乏加以監督的誘因，加上沒有市場機制予以制衡，因而自利的官員得以罔顧公益，專注于追求個人利益，是故政府效率低下。因此主張公共財貨與服務應交更有效率的市場來提供，減少政府的職能，使政府更加小而美。然而這種市場基本教義（MarketFundamentalism）本身就是天真的、和不符合邏輯的。首先，對市場的過分崇拜忽略了市場的缺陷。經濟學家事實上并不諱談市場經濟的限制，福利經濟學承認市場機能的失調(MarketFailure)，政府以財政政策與公共政策介入市場，設定官僚體系執行這些政策，以挽救消費者權益，改正因市場機能失調所產生的問題，是政府存在的目的。晚近的組織經濟學(OrganizationalEconomics)從交易成本切入，了解競爭市場的理論限制，間接展現市場與政府權力之間的特殊關系，從契約法規的建立，財產權的確立，到各種管制政策，都顯示市場建立的背后，存在政府介入的需要。其二，市場基本教義也忽略了公部門競爭與競爭市場誘因結?溝牟鉅臁6雜詮講棵啪赫裕嬖謐瘧局噬系牟煌綣棵挪返牟豢煞指钚?indivisibility)，政府的產出（政策或服務）是公共財、無法分割、內容上是互斥的；龐大的規模經濟而產生的獨斷性；政府政策具有強制性；服務具有獨占性；進入市場的高門檻(BarrierstoEntry)；價格系統之不存在等。正是由此，公部門引進競爭機制，是存在很大的限制的。也就是說公部門引進市場機能的限制，就是市場機能本身的限制，吾人無法將市場無法運作而交到公部門手中的工作再丟回市場管理。其三，從實踐來看，公共部門市場化的途徑主要有二，一是民營化(Privatization)；二是簽約外包(Contractingout)，其效用如何，仍是一個未可肯定的問題。"在競爭市場上，私人公司通常比政府體制有效率，但僅憑此推斷沒有競爭也沒有市場考驗的私人組織會帶來效率，將是不實際的想法"(Dohahue,1989,P.222)。事實上，公共部門市場化在提供希望的同時，也提供了許多錯誤，如公益的喪失、規避巧用、尋租、特權與貪污等。管理主義對市場的迷信，顯而是不恰當的。金融大亨索羅斯在其"全球資本主義的危機"一書中認為："市場基本教義錯誤解釋市場運作方式，讓市場扮演一個過度重要的角色，無意中對開放社會構成危險"，"對政治的不滿促進了市場基本教義，而市場基本教義的抬頭又回過來使政治失靈。全球資本主義較大的缺陷之一是容許市場機制和利潤動機滲透了原來補助不應該出現的活動范圍之內"，吾人值得深思。同如布隆克所言："自由市場這看不見的手，盡管他有不可懷疑的力量，但是它仍不足以確保許多牽涉到人類幸福以及能讓人類持進步樂觀態度的社會目標的實現"（布隆克，2000年中譯本，P.5）。

4、向私部門學習之自我解構與公私管理之混淆公共行政的管理主義的一個主要假設在于：公共部門之管理與私部門的管理不存在差異，存在著一種跨越公私情景的一般管理(GenericManagement)。無論是在政府機關還是私營機關從事管理者，都需要類似的管理知識、技能、概念與工具，以幫助同樣功能（如計劃、決策、組織、領導、溝通、控制）的發揮，從而長期有效地生產和提供財貨與服務，在這樣的理論下?quot;企業型政府"幾乎成為政府再造的精神支柱，目的在于引進私部門的價值、文化、結構、流程、技術進行政府改造，進行自我解構(deconstruction)。吾人應該承認，公私部門之管理的確存在相似性的，管理知識、技能、工具亦可相互學習與借鑒。然而，公共管理與私人管理有本質之差異。行政學大師瓦爾多早在1948年便批判此種公私通則性忽略了公共行政之根本，即源于民主政治理念之"公共"本質(Waldo,1948:P.159-191)，艾利森(Allison,1980)在其經典著作便揭示了公私兩域之管理，在所有不重要層面上相同，而在所有重要的層面上不同。奧托、赫迪(Ott,Hyde,1991)也指出企業管理與公共行政有不同的意識形態和不同之價值。羅森布魯姆(Rosenbloom,1998)亦從國家主權、公共利益、法律規則等方面分析了二者之不同。在我看來，公共管理與私人管理是存在巨大的差異的，這種差異表現在：憲政與市場、公益與私益、法治與契約自由、社會公義與效率利潤等多方面。簡單而言，公共行政在本質上是以民主憲政為基礎，通過政府整合社會資源，落實民主治理的基本理念，展現公共利益之過程。將公共管理與私人管理相混同，恰恰喪失了公共行政在民主治理中的正當角色，喪失其應有的真正意義。

5、不恰當的"顧客"隱喻公共行政中的管理主義，將顧客對企業的重要性比擬為人民－政府間的關系，因此強調顧客滿意(CustomerSatisfied)作為政府施政的目標，并認為顧客導向的理念會促使服務者直接對顧客負責；由顧客作選擇提供服務者，排除了政治因素的不當干預；依對象的不同，對民眾提供更多的選擇；以顧客為導向的產出較能符合大眾的需求，而且亦能達成公平(OsbornandGaebler,1992:181-186)。但是，顧客導向的公共服務本身乃是一個值得懷疑的不當隱喻：首先，公民在民主治理中的角色是比較復雜的，公民是公共服務的接受者，從這個角度要求政府提供服務；公民亦是公共服務的合伙人或參與者，其行為亦對公共服務的績效發生影響；公民亦是公共服務的監督者，有責任監督政府的運作；同樣公民亦是納稅義務的承擔者。將政府服務的對象比作顧客，可能無法理解公民的角色，使公民與政府之間的關系不健全、角色錯亂。正如佛里克森(G.Federickson,1997)所言，民眾是政府的"所有者"(owner)，而非顧客，"所有者"概念具有主動性，它可以決定政府的議程為何，更符合人民的地位；其二，雖然顧客至上的初衷是改進公共服務的質量，這是好的，但亦有許多困難必須加以解決：如難以滿足多元目標，因為在開放社會下人民要求政府服務的范圍相當廣泛，甚至于多元目標經常出現沖突，政府在有限資源下，不可能滿足每一位顧客；與顧客需求連接的困難，政府的每一規則從整體利益角度考慮，很難與每一位顧客的需求對接；其三，政府不僅僅是服務的提供者，也是管制者，在許多情況下，政府必須抑制公民的某些需求，才足以保障公共利益的存在，而且事實上，無非公民的一切期求都是合法的，政府滿足的僅是公民合法之期待。其四，政府服務的獨占性或壟斷性，由于缺乏競爭的壓力，人民需求彈性又大，無論將其視為顧客或主人，均難以發揮顧客導向所企圖的優點。的確，政府與人民間的互動關系，切忌不可單方操縱或過度消極，真正的解決之道在于建立民主之對話機制，并使各自既分享權利又履行義務。

五、公共行政重建之理論與實踐之思考

應該承認公共行政之管理主義，對于公共行政之理論與實踐提供了一種視角。無論如何，對于公共行政而言，多元視角的透視是有益的。然而，管理主義是否象有些學者所講的，公共行政典范(paradigm)的轉移，還是一個值得懷疑的問題。行政學者全中燮(Jong,J1994)認為，行政學典范的效果不能以其出版的經驗著作來衡量，而必須以?quot;概念架構"(ConceptualFramework)和應用于有效解決問題的是否健全以判斷。新典范取代舊典范，必須表現新典范有效解決問題的能力和解謎(PuzzleSolutions)的能力。顯然，現在談論管理主義是一種典范仍為時過早，這種先于事實(BeforetheFact)的典范支持者或許過于自信。另外，將其視為一種典范，很容易將以"市場機制"、"小而能"、"顧客導向"、"效率至上"的企業型政府視為一種的信仰，構成一個不當的"市場中心主義"，而扭曲了公共行政的特質。吾人應承認，每一個時代皆有每一個時代的政府治理，政府治理應隨時代政治、經濟、文化、技術之變遷而發展。同理，公共行政之理論和學說亦應隨時代的發展而發展。在這個社會大轉變的時代，公共行政之理論是需要不斷重?ê頭⒄溝摹Mü怨殘姓芾碇饕宓吶行苑此跡收呷銜殘姓礪壑亟ㄔ諼蠢炊皇蘭停枰刈⒑退伎家韻錄父齜矯嫻奈侍猓?/P>

1、公共行政應更多視為一種民主國家治理的過程，而不僅僅視為一種管理過程；

2、公共行政應承認政府在國家治理過程中的正當性，避免過度強調市場，可造成"空洞化的國家"；

3、公共行政應關注其公共性，避免公共精神的喪失；

4、公共行政應從政府與社會、公共部門與私人部門、政府與公民的互動角度思考問題，避免兩極化之思考；

5、公共行政應跨越"左"和"右"的意識形態，發展較為中性的整體觀點；

6、公共行政固然要向企業學習，但大可不必，亦沒有必要走向"自我解構"，甚至于反國家的道路。更重要者，在學習企業的同時，應考慮情景之特殊性；

7、公共行政不應淡化對公務倫理的要求，因為這是實現良好治理之必需；

8、公共行政既要重視公共系絡，亦要重視管理的知能與策略；9、公共行政之研究，要采科際整合的途徑，避免單一視角帶來的盲點。二千余年前，中國先哲大圣老子曾謂："天下皆知美之為美，斯惡矣；皆知善之為善，斯不善也。故有無相生，難易相成，長短相形，高下相傾，音聲相和，前后相隨，是以圣人處無為之事，行不言之?quot;。并謂"不自見故明，不自是故彰，不自伐有功，不自矜故長"。對公共行政之理論與實務而言，可謂是至理名言。

公共行政管理論文:公共行政管理主義論文

〔內容摘要〕公共行政的管理主義是20世紀70年代后在特定背景下發展起來并產生廣泛影響的政府治理理論以及運動。它為政府管理與改革以及公共行政研究提供了不同的視野。管理主義存在著許多值得反思與批判的缺陷：基本價值的偏頗；對市場機制的迷信；公私管理的混淆；不當的顧客隱喻等。21世紀公共行政的重建需要關注公共行政的公共性，關注政府與社會、市場、公民的互動，不可陷入偏狹的陷阱。

〔關鍵詞〕公共行政管理主義反思性批判

一、導言

自1980年代以來，公共管理已成為各國政府再造的理論基石和實踐指南。正如學者羅森布魯姆所言，由政府再造所促發的新公共管理運動，其理論及實務均已展現其獨特之處，成為與傳統管理途徑、政治途徑以及法律途徑并駕齊驅的新研究途徑。(Rosenbloom,1998,P.20)同時亦對公共行政學之發展產生了巨大的影響。依學者哈貝馬斯的分類，科學認知包括三種旨趣，即經驗－分析性科學(empiricalanalyticalscience)、歷史－論釋性科學(historical-hermeneutical)以及批判取向的科學(criticallyorientedscience)。本文的旨趣在于分析新公共管理作為一種理論主張以及實踐的內涵，探討其出現的環境系絡(context)，進而進行批判性反思。

二、公共行政管理主義之內涵

從1980年代以后，在西方大部分發達國家，均出現了大規模的政府再造運動，這一運動被冠以不同的稱號，如管理主義(managerialism)、以市場為基礎的公共管理(market-basedPublicadministration)、企業型政府(entrepreneurialgovernment)，甚至具有政治理念色彩的名稱，如新右派(NewRight)(Gray,1993)、新治理(NewGovernance)，盡管名稱各異，但基本上卻描述著相同的現象，即傳統官僚體制已經被新型態的以市場為基礎的治理模式所取代，并認為公共部門正浮現出新的典范(NewParadigm)(OwenE.Hughes,1998,P.1-4)。那么，這種公部門的管理主義或新公共管理包含什么樣的內涵呢？依據OECD（經濟合作與發展組織）所作的界定，西方國家所展現的政府改革的共同內涵，包括以下幾個方面：

（1）企業管理技術的采用；

（2）服務以及顧客導向的強化；

（3）公共行政體系內的市場機制以及競爭功能的引入（OECD，1990，1993，1995）。學者拉森和斯圖亞特(Ronson&Stewart,1994,P14-15)認為，它包括：（1）視人民為顧客，并強調顧客的價值；（2）創造市場或準市場的競爭機制；（3）擴大個人以及私部門自理的范圍；（4）購買者的角色須從供給者的角色中分離出來；（5）契約或半契約配置的增加；（6）由市場來測定績效目標；（7）彈性工資。

學者胡德(Hood,1991)特別歸納出其七項要點，認為新公共管理的特質為：

（1）在公部門之中放手給專業管理，這表示讓管理者自己管理；

（2）目標必須明確，績效必須能夠加以測量；

（3）特別強調產出控制，重視實際的成果甚于重視程序；（4）走向分解的轉變。分解(disaggregation)的意思是透過小型政策領域的機關設立，而將大規模的部會分割開來；

（5）轉變為更大的競爭性；

（6）重視私部門型態的管理行為；

（7）資源運用上的克制與節約。

從理論和實務兩個方面來看，公共行政中的管理主義包括以下幾個方面的基本主張：及時，公共行政研究的焦點在于結果而非運作的過程；第二，為了實際結果，公共行政應妥善運用各種市場競爭機制，以提供更佳的產品或服務，同時在市場機制下，政府各機關一方面應如同企業般從供給者與需求的互動過程中取得經費，另一方面也要與其它組織進行競爭；第三，配合市場導向和市場機制的運作，公共行政也應強調顧客導向(CustomerDriven)的觀念；第四，政府應該扮演"導航者"的角色，政府的主要職責應定位于確保各項公共服務與公共財貨均可被順利提供，但卻不必要自己動手處理；第五，政府應推動法規松綁的工作，今日的公共管理應改變過去唯法則是向的觀念，更重視市場競爭、顧客需求以及成果的達成；第六，公共部門的工作人員應授予權能(empowered)以充分發揮創意并投入工作；第七，公共行政的文化應盡可能朝彈性的、創新的、問題解決、具有企業家精神的方向發展。

三、公共行政管理主義的歷史背景

在分析管理主義的起源與發展時，學者波利特(Pollitt,1990)曾指出，管理主義的核心思想，根本是一種政治人物所信仰的意識形態，因配合社會與經濟情境的改變，成為社會所接受的觀點，并因此在實踐中予以推動。的確，導致管理主義興起，是多種因素所構成的，具體分析，以下幾個方面的因素至為重要：1、政府規模的擴大和政府角色的膨脹以及社會對政府之不滿第二次世界大戰以后，在福利更加觀念的推動下，政府的權力不斷擴張，政府的職能范圍擴大，政府的角色多樣化，尤其是為保障公民之福利，政大量透過立法管制干預人民的生活，包括經濟性的管制和保護性的管制，其結果是一方面政府必須投入大量的資源以提供公共服務，另一方面為支付大量公共開支所采取的重稅政策也導致經濟競爭力的下降和民眾的不滿。在此情況下，政府遭受到越來越多的抨擊，如胡斯所言，對政府的抨擊來自三個方面：一是認為政府的規模太大，而且消耗了過多的稀有資源；二是政府的范圍，政府自身陷入了過多的活動，而且許多活動的提供皆有替化方法可以運用；三是政府行事的方法，認為透過官僚體制提供服務必然導致平庸和無效率。

2、經濟因素與財政壓力工業化國家朝福利國家的方向發展，造成政府每年必須負擔龐大的轉移性財政支出，拖垮了政府的預算和經濟，而經濟衰退、失業率的上升則形成了政治、經濟的不穩定。另一方面，國際經濟的自由化趨勢所造成的競爭壓力逐漸加劇，對各國政府均造成巨大的改革壓力，如何促進國內經濟的發展，節省政府的施政成本，提升國際競爭力，自然成為各國執政者面臨的核心課題。在此情況下，思經政府改革以緩解財政經濟壓力，追求國家競爭力必成為一重要策略。

3、社會問題與政府不可治理性的增加隨著工業化和科技發展，在社會進步的同時，也引發了諸多的社會問題，如人口膨脹問題、都市化問題、社會治安問題、環境惡化問題、消費者保護問題、失業問題、教育問題、健康問題、種族歧視問題、交通問題、犯罪問題……層出不窮，舊的問題尚未解決，新的問題又不斷出現。政府所面臨的公共問題的復雜性、動蕩性和多元性環境，導致政府不可治理性(ungovernability)的增加。另一方面，面對日益復雜的社會問題，傳統的政府功能實有力不從心之感，加之官僚體系本身的保守、消極、被動，以及官僚制度的墨守陳規、不負責任、衙門作風、繁文縟節、官樣文章、腐敗，正如凱頓(G.E.Caiden,1991,P.1)所言：不管東西方國家，均可發現許多相似的行政問題，如行政傲慢(administrativearrogance)、無效能(ineffectiveness)、無效率(inefficiency)、行政帝國主義(administrativeimperialism)，均引發了民眾對政府的信任危機，使政府的存在充滿了合法性危機。在此情況下，政府改革的呼聲日盛，特別是讓公共服務回歸社會、市場的呼聲而起，縮小政府職能成為一股潮流和趨勢。

4、新右派學說與保守主義政治意識形態的巨大影響從某種程度上來講，"管理主義"是一種意識形態的運動，正如波利特所言，管理主義乃是新右派在思考國家時，一種可接受的門面。從20世紀70－80年代起，具有保守主義政治傾向的政黨在西方執政，新右派的政治主張抨擊60年代盛行的社會福利國家和政治有許多重要缺點，例如多元主義盛行使公共支出大幅增加；官僚體系偏好擴大自己所能享有的資源以致發生"預算較大化"；公共服務系壟斷型態的運作模式；政府過度擴張的結果威脅個人自由，同時不利于企業及企業精神之伸張；政府尋求均等的社會正義措施缺乏正當性；公共支出大幅增加會因舉債而排斥私部門之成長。在他們看來，政府之失靈比市場更為嚴重。對于新右派的信仰者而言，更佳管理提供了一種標簽，其中私部門領域可引進公部門之中，政治控制可獲得強化、預算削減、專業自主性降低、公務員的工會弱化，以及半競爭性的架構將奮起趕走官僚體制天生的無效率。正是在這種意識形態下，親市場、反國家的信念大行其道，公共行政求助于市場或者類似市場的解決之道，幾乎成為一種不可置疑的選擇。

四、管理主義的反思與批判

公共行政中的管理主義，自從其產生起，理論界和實務界見仁見智。學者胡德認為，管理主義是一種沒有實質內涵?quot;夸大伎倆"，它實際上并沒有改變任何東西。根據他的觀點，管理主義對公共服務造成傷害，同時它在降低成本的中心主旨方面，也沒有太大的效果，它認為管理主義"頂多瓶子是新的，但里面的觀念卻是舊的"，并認為這是一時之狂熱(CargoCult)(Hood,1991,)。而在其它人看來，管理主義代表著一種新的典范，代表著未來公共行政與國家治理的方面。在我看來，公共行政中的管理主義，和其它公共行政的理論和學說一樣，均代表著人類尋求良好政府治理(GoodGovernance)的一種努力；在某種程度上反映了社會以及社會公民對有效率的政府服務的合理期待；管理主義的許多主張和創意不能不說是具有啟發性的。但是，公共行政中的管理主義，與其說是一種典范的轉移，還不如說是另一個解謎之道。對管理主義的過度迷信，也是一種"致命的自負"。從反思批判的觀點來看，公共行政之管理主義也存在著許多缺陷。在我看來，這種缺陷主要表現在以下幾個方面：

1、對人性認識的偏頗管理主義的理論基礎主要來自公共選擇理論(PublicChoiceTheory)，委托－人理論(PrincipalAgentTheory)以及交易成本理論(TransactionCostTheory)、新古典經濟學理論(TheNeoclassicalTheory)。管理主義承繼了新古典經濟學對人性的假設，認為（1）理性行動者是由自利所激勵；（2）理性行動者是機會主義的、欺詐的、自我服務的、怠惰的和善于利用他人的；（3）由于這種假設，理性行動者不能被信任。然而，管理主義援引新古典經濟學的人性假設，可能產生幾個盲點，首先，它忽視了文化因素對人性的規制。人的自利性在以下情形下可能會比較突出：無任何社會互動之原子化的個人；團體利益與個人利益嚴重抵觸時；短期互動；涉及自身重大利益且是可以量化的情況下。除此而外，同胞愛、互惠性、互信、容忍、體諒、利他等文化因素同樣會對人的行為產生規制的；另外，許多理論同樣說明，人性是復雜的，人的需要也是多樣化的；更重要的是當我們接受了人性走私理論假定時，就會產?quot;習焉不察"的現象，即我們失去了對自私和麻木不仁的道德敏感度，逐漸接受"利己不損人"的生活態度，而忽略了促進良好美德的重要，也會引發公共利益和公共倫理的危機。因為理論不僅可以是事實的反映，也可能引導人們走到理論假設的方面上去。在這樣的人性假設下，公務倫理也便失去了存在的價值和依據，而事實上，良好的公務倫理是十分重要的。

2、管理主義所導致的公共行政價值的偏頗和公共行政在民主治理過程的正當性的喪失管理主義看來，政府施政的基本價值在于"三E"：經濟(economy)、效率(efficiency)與效能(effeteness)，也就是強調企業價值的優先性和工具理性(instrumentrationality)。然而事實上，公共行政具有追求或要求多元的，有時甚至于沖突的多元價值的特質。公共行政在本質上是以民主憲政為基石，強調追求人民主權、公民權利、人性尊嚴、社會公正、公共利益、社會責任等多元價值的。過分強調對效率和工具理性的追求，使公共行政無力反省公共行政以及公共服務的根本價值、目的，將其矮化為執行與管理之工具，不但無力負起公共行政對民主政治價值捍衛責任，也無法實現提升公民道德生活的信息與使命。行政學家鄧哈特(RobertsDenhardt,1993)認為，以效率為導向的工具理性只會引導人們關注達成既定目標的手段，而忽略對目的本身的關切；也就是在工具理性下的種種行動，將使行政工作越來越遠離社會價值的體現，而只是斤斤計較減少行政成本，而淪為公務產生過程中的工具，以致喪失作為行政體系行動本身的"道德系絡"(MoralContent)。學者佩龍和葛爾力(BelloneandGoerl,1992,131-132)曾指出以市場為導向的公共行政或管理主義與民主政治價值之間存在著沖突，即自主性朊裰髟鶉?AutonomyVsAccountability)、個人遠見與公民參與(PersonalVisionVsCitizenParticipation)、秘密性與公開性(SecrecyVsOpenness)、風險承擔與公共財的監護(Risk-TakingVsStewardshipofPublicGood)之間的沖突，的確是有道理的。筆者也同意泰瑞(Terry,1998)的觀點，經由公共選擇理論，人理論等確立的管理主義對于"民主價值"是無益而經不起深究的。現代政府的正當性或合法性必須奠基于足以承擔責任，并能實踐民主社會的價值前提。

3、市場基本教義和對市場機能的不當崇拜管理主義以方法論上的個人主義為基礎，以自利與理性為假定，以演繹推理與計量模型證明市場是最有效率的制度。至于政府，由于人民對其所有權系分散且不可讓渡，故缺乏加以監督的誘因，加上沒有市場機制予以制衡，因而自利的官員得以罔顧公益，專注于追求個人利益，是故政府效率低下。因此主張公共財貨與服務應交更有效率的市場來提供，減少政府的職能，使政府更加小而美。然而這種市場基本教義（MarketFundamentalism）本身就是天真的、和不符合邏輯的。首先，對市場的過分崇拜忽略了市場的缺陷。經濟學家事實上并不諱談市場經濟的限制，福利經濟學承認市場機能的失調(MarketFailure)，政府以財政政策與公共政策介入市場，設定官僚體系執行這些政策，以挽救消費者權益，改正因市場機能失調所產生的問題，是政府存在的目的。晚近的組織經濟學(OrganizationalEconomics)從交易成本切入，了解競爭市場的理論限制，間接展現市場與政府權力之間的特殊關系，從契約法規的建立，財產權的確立，到各種管制政策，都顯示市場建立的背后，存在政府介入的需要。其二，市場基本教義也忽略了公部門競爭與競爭市場誘因結?溝牟鉅臁6雜詮講棵啪赫裕嬖謐瘧局噬系牟煌綣棵挪返牟豢煞指钚?indivisibility)，政府的產出（政策或服務）是公共財、無法分割、內容上是互斥的；龐大的規模經濟而產生的獨斷性；政府政策具有強制性；服務具有獨占性；進入市場的高門檻(BarrierstoEntry)；價格系統之不存在等。正是由此，公部門引進競爭機制，是存在很大的限制的。也就是說公部門引進市場機能的限制，就是市場機能本身的限制，吾人無法將市場無法運作而交到公部門手中的工作再丟回市場管理。其三，從實踐來看，公共部門市場化的途徑主要有二，一是民營化(Privatization)；二是簽約外包(Contractingout)，其效用如何，仍是一個未可肯定的問題。"在競爭市場上，私人公司通常比政府體制有效率，但僅憑此推斷沒有競爭也沒有市場考驗的私人組織會帶來效率，將是不實際的想法"(Dohahue,1989,P.222)。事實上，公共部門市場化在提供希望的同時，也提供了許多錯誤，如公益的喪失、規避巧用、尋租、特權與貪污等。管理主義對市場的迷信，顯而是不恰當的。金融大亨索羅斯在其"全球資本主義的危機"一書中認為："市場基本教義錯誤解釋市場運作方式，讓市場扮演一個過度重要的角色，無意中對開放社會構成危險"，"對政治的不滿促進了市場基本教義，而市場基本教義的抬頭又回過來使政治失靈。全球資本主義較大的缺陷之一是容許市場機制和利潤動機滲透了原來補助不應該出現的活動范圍之內"，吾人值得深思。同如布隆克所言："自由市場這看不見的手，盡管他有不可懷疑的力量，但是它仍不足以確保許多牽涉到人類幸福以及能讓人類持進步樂觀態度的社會目標的實現"（布隆克，2000年中譯本，P.5）。

4、向私部門學習之自我解構與公私管理之混淆公共行政的管理主義的一個主要假設在于：公共部門之管理與私部門的管理不存在差異，存在著一種跨越公私情景的一般管理(GenericManagement)。無論是在政府機關還是私營機關從事管理者，都需要類似的管理知識、技能、概念與工具，以幫助同樣功能（如計劃、決策、組織、領導、溝通、控制）的發揮，從而長期有效地生產和提供財貨與服務，在這樣的理論下?quot;企業型政府"幾乎成為政府再造的精神支柱，目的在于引進私部門的價值、文化、結構、流程、技術進行政府改造，進行自我解構(deconstruction)。吾人應該承認，公私部門之管理的確存在相似性的，管理知識、技能、工具亦可相互學習與借鑒。然而，公共管理與私人管理有本質之差異。行政學大師瓦爾多早在1948年便批判此種公私通則性忽略了公共行政之根本，即源于民主政治理念之"公共"本質(Waldo,1948:P.159-191)，艾利森(Allison,1980)在其經典著作便揭示了公私兩域之管理，在所有不重要層面上相同，而在所有重要的層面上不同。奧托、赫迪(Ott,Hyde,1991)也指出企業管理與公共行政有不同的意識形態和不同之價值。羅森布魯姆(Rosenbloom,1998)亦從國家主權、公共利益、法律規則等方面分析了二者之不同。在我看來，公共管理與私人管理是存在巨大的差異的，這種差異表現在：憲政與市場、公益與私益、法治與契約自由、社會公義與效率利潤等多方面。簡單而言，公共行政在本質上是以民主憲政為基礎，通過政府整合社會資源，落實民主治理的基本理念，展現公共利益之過程。將公共管理與私人管理相混同，恰恰喪失了公共行政在民主治理中的正當角色，喪失其應有的真正意義。

5、不恰當的"顧客"隱喻公共行政中的管理主義，將顧客對企業的重要性比擬為人民－政府間的關系，因此強調顧客滿意(CustomerSatisfied)作為政府施政的目標，并認為顧客導向的理念會促使服務者直接對顧客負責；由顧客作選擇提供服務者，排除了政治因素的不當干預；依對象的不同，對民眾提供更多的選擇；以顧客為導向的產出較能符合大眾的需求，而且亦能達成公平(OsbornandGaebler,1992:181-186)。但是，顧客導向的公共服務本身乃是一個值得懷疑的不當隱喻：首先，公民在民主治理中的角色是比較復雜的，公民是公共服務的接受者，從這個角度要求政府提供服務；公民亦是公共服務的合伙人或參與者，其行為亦對公共服務的績效發生影響；公民亦是公共服務的監督者，有責任監督政府的運作；同樣公民亦是納稅義務的承擔者。將政府服務的對象比作顧客，可能無法理解公民的角色，使公民與政府之間的關系不健全、角色錯亂。正如佛里克森(G.Federickson,1997)所言，民眾是政府的"所有者"(owner)，而非顧客，"所有者"概念具有主動性，它可以決定政府的議程為何，更符合人民的地位；其二，雖然顧客至上的初衷是改進公共服務的質量，這是好的，但亦有許多困難必須加以解決：如難以滿足多元目標，因為在開放社會下人民要求政府服務的范圍相當廣泛，甚至于多元目標經常出現沖突，政府在有限資源下，不可能滿足每一位顧客；與顧客需求連接的困難，政府的每一規則從整體利益角度考慮，很難與每一位顧客的需求對接；其三，政府不僅僅是服務的提供者，也是管制者，在許多情況下，政府必須抑制公民的某些需求，才足以保障公共利益的存在，而且事實上，無非公民的一切期求都是合法的，政府滿足的僅是公民合法之期待。其四，政府服務的獨占性或壟斷性，由于缺乏競爭的壓力，人民需求彈性又大，無論將其視為顧客或主人，均難以發揮顧客導向所企圖的優點。的確，政府與人民間的互動關系，切忌不可單方操縱或過度消極，真正的解決之道在于建立民主之對話機制，并使各自既分享權利又履行義務。

五、公共行政重建之理論與實踐之思考

應該承認公共行政之管理主義，對于公共行政之理論與實踐提供了一種視角。無論如何，對于公共行政而言，多元視角的透視是有益的。然而，管理主義是否象有些學者所講的，公共行政典范(paradigm)的轉移，還是一個值得懷疑的問題。行政學者全中燮(Jong,J1994)認為，行政學典范的效果不能以其出版的經驗著作來衡量，而必須以?quot;概念架構"(ConceptualFramework)和應用于有效解決問題的是否健全以判斷。新典范取代舊典范，必須表現新典范有效解決問題的能力和解謎(PuzzleSolutions)的能力。顯然，現在談論管理主義是一種典范仍為時過早，這種先于事實(BeforetheFact)的典范支持者或許過于自信。另外，將其視為一種典范，很容易將以"市場機制"、"小而能"、"顧客導向"、"效率至上"的企業型政府視為一種的信仰，構成一個不當的"市場中心主義"，而扭曲了公共行政的特質。吾人應承認，每一個時代皆有每一個時代的政府治理，政府治理應隨時代政治、經濟、文化、技術之變遷而發展。同理，公共行政之理論和學說亦應隨時代的發展而發展。在這個社會大轉變的時代，公共行政之理論是需要不斷重?ê頭⒄溝摹Mü怨殘姓芾碇饕宓吶行苑此跡收呷銜殘姓礪壑亟ㄔ諼蠢炊皇蘭停枰刈⒑退伎家韻錄父齜矯嫻奈侍猓?/P>

1、公共行政應更多視為一種民主國家治理的過程，而不僅僅視為一種管理過程；

2、公共行政應承認政府在國家治理過程中的正當性，避免過度強調市場，可造成"空洞化的國家"；

3、公共行政應關注其公共性，避免公共精神的喪失；

4、公共行政應從政府與社會、公共部門與私人部門、政府與公民的互動角度思考問題，避免兩極化之思考；

5、公共行政應跨越"左"和"右"的意識形態，發展較為中性的整體觀點；

6、公共行政固然要向企業學習，但大可不必，亦沒有必要走向"自我解構"，甚至于反國家的道路。更重要者，在學習企業的同時，應考慮情景之特殊性；

7、公共行政不應淡化對公務倫理的要求，因為這是實現良好治理之必需；

8、公共行政既要重視公共系絡，亦要重視管理的知能與策略；9、公共行政之研究，要采科際整合的途徑，避免單一視角帶來的盲點。二千余年前，中國先哲大圣老子曾謂："天下皆知美之為美，斯惡矣；皆知善之為善，斯不善也。故有無相生，難易相成，長短相形，高下相傾，音聲相和，前后相隨，是以圣人處無為之事，行不言之?quot;。并謂"不自見故明，不自是故彰，不自伐有功，不自矜故長"。對公共行政之理論與實務而言，可謂是至理名言。

公共行政管理論文:公共行政管理主義反思批判論文

〔內容摘要〕公共行政的管理主義是20世紀70年代后在特定背景下發展起來并產生廣泛影響的政府治理理論以及運動。它為政府管理與改革以及公共行政研究提供了不同的視野。管理主義存在著許多值得反思與批判的缺陷：基本價值的偏頗；對市場機制的迷信；公私管理的混淆；不當的顧客隱喻等。21世紀公共行政的重建需要關注公共行政的公共性，關注政府與社會、市場、公民的互動，不可陷入偏狹的陷阱。

〔關鍵詞〕公共行政管理主義反思性批判

一、導言

自1980年代以來，公共管理已成為各國政府再造的理論基石和實踐指南。正如學者羅森布魯姆所言，由政府再造所促發的新公共管理運動，其理論及實務均已展現其獨特之處，成為與傳統管理途徑、政治途徑以及法律途徑并駕齊驅的新研究途徑。(Rosenbloom,1998,P.20)同時亦對公共行政學之發展產生了巨大的影響。依學者哈貝馬斯的分類，科學認知包括三種旨趣，即經驗－分析性科學(empiricalanalyticalscience)、歷史－論釋性科學(historical-hermeneutical)以及批判取向的科學(criticallyorientedscience)。本文的旨趣在于分析新公共管理作為一種理論主張以及實踐的內涵，探討其出現的環境系絡(context)，進而進行批判性反思。

二、公共行政管理主義之內涵

從1980年代以后，在西方大部分發達國家，均出現了大規模的政府再造運動，這一運動被冠以不同的稱號，如管理主義(managerialism)、以市場為基礎的公共管理(market-basedPublicadministration)、企業型政府(entrepreneurialgovernment)，甚至具有政治理念色彩的名稱，如新右派(NewRight)(Gray,1993)、新治理(NewGovernance)，盡管名稱各異，但基本上卻描述著相同的現象，即傳統官僚體制已經被新型態的以市場為基礎的治理模式所取代，并認為公共部門正浮現出新的典范(NewParadigm)(OwenE.Hughes,1998,P.1-4)。那么，這種公部門的管理主義或新公共管理包含什么樣的內涵呢？依據OECD（經濟合作與發展組織）所作的界定，西方國家所展現的政府改革的共同內涵，包括以下幾個方面：

（1）企業管理技術的采用；

（2）服務以及顧客導向的強化；

（3）公共行政體系內的市場機制以及競爭功能的引入（OECD，1990，1993，1995）。學者拉森和斯圖亞特(Ronson&Stewart,1994,P14-15)認為，它包括：（1）視人民為顧客，并強調顧客的價值；（2）創造市場或準市場的競爭機制；（3）擴大個人以及私部門自理的范圍；（4）購買者的角色須從供給者的角色中分離出來；（5）契約或半契約配置的增加；（6）由市場來測定績效目標；（7）彈性工資。

學者胡德(Hood,1991)特別歸納出其七項要點，認為新公共管理的特質為：

（1）在公部門之中放手給專業管理，這表示讓管理者自己管理；

（2）目標必須明確，績效必須能夠加以測量；

（3）特別強調產出控制，重視實際的成果甚于重視程序；（4）走向分解的轉變。分解(disaggregation)的意思是透過小型政策領域的機關設立，而將大規模的部會分割開來；

（5）轉變為更大的競爭性；

（6）重視私部門型態的管理行為；

（7）資源運用上的克制與節約。

從理論和實務兩個方面來看，公共行政中的管理主義包括以下幾個方面的基本主張：及時，公共行政研究的焦點在于結果而非運作的過程；第二，為了實際結果，公共行政應妥善運用各種市場競爭機制，以提供更佳的產品或服務，同時在市場機制下，政府各機關一方面應如同企業般從供給者與需求的互動過程中取得經費，另一方面也要與其它組織進行競爭；第三，配合市場導向和市場機制的運作，公共行政也應強調顧客導向(CustomerDriven)的觀念；第四，政府應該扮演"導航者"的角色，政府的主要職責應定位于確保各項公共服務與公共財貨均可被順利提供，但卻不必要自己動手處理；第五，政府應推動法規松綁的工作，今日的公共管理應改變過去唯法則是向的觀念，更重視市場競爭、顧客需求以及成果的達成；第六，公共部門的工作人員應授予權能(empowered)以充分發揮創意并投入工作；第七，公共行政的文化應盡可能朝彈性的、創新的、問題解決、具有企業家精神的方向發展。

三、公共行政管理主義的歷史背景

在分析管理主義的起源與發展時，學者波利特(Pollitt,1990)曾指出，管理主義的核心思想，根本是一種政治人物所信仰的意識形態，因配合社會與經濟情境的改變，成為社會所接受的觀點，并因此在實踐中予以推動。的確，導致管理主義興起，是多種因素所構成的，具體分析，以下幾個方面的因素至為重要：1、政府規模的擴大和政府角色的膨脹以及社會對政府之不滿第二次世界大戰以后，在福利更加觀念的推動下，政府的權力不斷擴張，政府的職能范圍擴大，政府的角色多樣化，尤其是為保障公民之福利，政大量透過立法管制干預人民的生活，包括經濟性的管制和保護性的管制，其結果是一方面政府必須投入大量的資源以提供公共服務，另一方面為支付大量公共開支所采取的重稅政策也導致經濟競爭力的下降和民眾的不滿。在此情況下，政府遭受到越來越多的抨擊，如胡斯所言，對政府的抨擊來自三個方面：一是認為政府的規模太大，而且消耗了過多的稀有資源；二是政府的范圍，政府自身陷入了過多的活動，而且許多活動的提供皆有替化方法可以運用；三是政府行事的方法，認為透過官僚體制提供服務必然導致平庸和無效率。

2、經濟因素與財政壓力工業化國家朝福利國家的方向發展，造成政府每年必須負擔龐大的轉移性財政支出，拖垮了政府的預算和經濟，而經濟衰退、失業率的上升則形成了政治、經濟的不穩定。另一方面，國際經濟的自由化趨勢所造成的競爭壓力逐漸加劇，對各國政府均造成巨大的改革壓力，如何促進國內經濟的發展，節省政府的施政成本，提升國際競爭力，自然成為各國執政者面臨的核心課題。在此情況下，思經政府改革以緩解財政經濟壓力，追求國家競爭力必成為一重要策略。

3、社會問題與政府不可治理性的增加隨著工業化和科技發展，在社會進步的同時，也引發了諸多的社會問題，如人口膨脹問題、都市化問題、社會治安問題、環境惡化問題、消費者保護問題、失業問題、教育問題、健康問題、種族歧視問題、交通問題、犯罪問題……層出不窮，舊的問題尚未解決，新的問題又不斷出現。政府所面臨的公共問題的復雜性、動蕩性和多元性環境，導致政府不可治理性(ungovernability)的增加。另一方面，面對日益復雜的社會問題，傳統的政府功能實有力不從心之感，加之官僚體系本身的保守、消極、被動，以及官僚制度的墨守陳規、不負責任、衙門作風、繁文縟節、官樣文章、腐敗，正如凱頓(G.E.Caiden,1991,P.1)所言：不管東西方國家，均可發現許多相似的行政問題，如行政傲慢(administrativearrogance)、無效能(ineffectiveness)、無效率(inefficiency)、行政帝國主義(administrativeimperialism)，均引發了民眾對政府的信任危機，使政府的存在充滿了合法性危機。在此情況下，政府改革的呼聲日盛，特別是讓公共服務回歸社會、市場的呼聲而起，縮小政府職能成為一股潮流和趨勢。

4、新右派學說與保守主義政治意識形態的巨大影響從某種程度上來講，"管理主義"是一種意識形態的運動，正如波利特所言，管理主義乃是新右派在思考國家時，一種可接受的門面。從20世紀70－80年代起，具有保守主義政治傾向的政黨在西方執政，新右派的政治主張抨擊60年代盛行的社會福利國家和政治有許多重要缺點，例如多元主義盛行使公共支出大幅增加；官僚體系偏好擴大自己所能享有的資源以致發生"預算較大化"；公共服務系壟斷型態的運作模式；政府過度擴張的結果威脅個人自由，同時不利于企業及企業精神之伸張；政府尋求均等的社會正義措施缺乏正當性；公共支出大幅增加會因舉債而排斥私部門之成長。在他們看來，政府之失靈比市場更為嚴重。對于新右派的信仰者而言，更佳管理提供了一種標簽，其中私部門領域可引進公部門之中，政治控制可獲得強化、預算削減、專業自主性降低、公務員的工會弱化，以及半競爭性的架構將奮起趕走官僚體制天生的無效率。正是在這種意識形態下，親市場、反國家的信念大行其道，公共行政求助于市場或者類似市場的解決之道，幾乎成為一種不可置疑的選擇。

四、管理主義的反思與批判

公共行政中的管理主義，自從其產生起，理論界和實務界見仁見智。學者胡德認為，管理主義是一種沒有實質內涵?quot;夸大伎倆"，它實際上并沒有改變任何東西。根據他的觀點，管理主義對公共服務造成傷害，同時它在降低成本的中心主旨方面，也沒有太大的效果，它認為管理主義"頂多瓶子是新的，但里面的觀念卻是舊的"，并認為這是一時之狂熱(CargoCult)(Hood,1991,)。而在其它人看來，管理主義代表著一種新的典范，代表著未來公共行政與國家治理的方面。在我看來，公共行政中的管理主義，和其它公共行政的理論和學說一樣，均代表著人類尋求良好政府治理(GoodGovernance)的一種努力；在某種程度上反映了社會以及社會公民對有效率的政府服務的合理期待；管理主義的許多主張和創意不能不說是具有啟發性的。但是，公共行政中的管理主義，與其說是一種典范的轉移，還不如說是另一個解謎之道。對管理主義的過度迷信，也是一種"致命的自負"。從反思批判的觀點來看，公共行政之管理主義也存在著許多缺陷。在我看來，這種缺陷主要表現在以下幾個方面：

1、對人性認識的偏頗管理主義的理論基礎主要來自公共選擇理論(PublicChoiceTheory)，委托－人理論(PrincipalAgentTheory)以及交易成本理論(TransactionCostTheory)、新古典經濟學理論(TheNeoclassicalTheory)。管理主義承繼了新古典經濟學對人性的假設，認為（1）理性行動者是由自利所激勵；（2）理性行動者是機會主義的、欺詐的、自我服務的、怠惰的和善于利用他人的；（3）由于這種假設，理性行動者不能被信任。然而，管理主義援引新古典經濟學的人性假設，可能產生幾個盲點，首先，它忽視了文化因素對人性的規制。人的自利性在以下情形下可能會比較突出：無任何社會互動之原子化的個人；團體利益與個人利益嚴重抵觸時；短期互動；涉及自身重大利益且是可以量化的情況下。除此而外，同胞愛、互惠性、互信、容忍、體諒、利他等文化因素同樣會對人的行為產生規制的；另外，許多理論同樣說明，人性是復雜的，人的需要也是多樣化的；更重要的是當我們接受了人性走私理論假定時，就會產?quot;習焉不察"的現象，即我們失去了對自私和麻木不仁的道德敏感度，逐漸接受"利己不損人"的生活態度，而忽略了促進良好美德的重要，也會引發公共利益和公共倫理的危機。因為理論不僅可以是事實的反映，也可能引導人們走到理論假設的方面上去。在這樣的人性假設下，公務倫理也便失去了存在的價值和依據，而事實上，良好的公務倫理是十分重要的。

2、管理主義所導致的公共行政價值的偏頗和公共行政在民主治理過程的正當性的喪失管理主義看來，政府施政的基本價值在于"三E"：經濟(economy)、效率(efficiency)與效能(effeteness)，也就是強調企業價值的優先性和工具理性(instrumentrationality)。然而事實上，公共行政具有追求或要求多元的，有時甚至于沖突的多元價值的特質。公共行政在本質上是以民主憲政為基石，強調追求人民主權、公民權利、人性尊嚴、社會公正、公共利益、社會責任等多元價值的。過分強調對效率和工具理性的追求，使公共行政無力反省公共行政以及公共服務的根本價值、目的，將其矮化為執行與管理之工具，不但無力負起公共行政對民主政治價值捍衛責任，也無法實現提升公民道德生活的信息與使命。行政學家鄧哈特(RobertsDenhardt,1993)認為，以效率為導向的工具理性只會引導人們關注達成既定目標的手段，而忽略對目的本身的關切；也就是在工具理性下的種種行動，將使行政工作越來越遠離社會價值的體現，而只是斤斤計較減少行政成本，而淪為公務產生過程中的工具，以致喪失作為行政體系行動本身的"道德系絡"(MoralContent)。學者佩龍和葛爾力(BelloneandGoerl,1992,131-132)曾指出以市場為導向的公共行政或管理主義與民主政治價值之間存在著沖突，即自主性朊裰髟鶉?AutonomyVsAccountability)、個人遠見與公民參與(PersonalVisionVsCitizenParticipation)、秘密性與公開性(SecrecyVsOpenness)、風險承擔與公共財的監護(Risk-TakingVsStewardshipofPublicGood)之間的沖突，的確是有道理的。筆者也同意泰瑞(Terry,1998)的觀點，經由公共選擇理論，人理論等確立的管理主義對于"民主價值"是無益而經不起深究的。現代政府的正當性或合法性必須奠基于足以承擔責任，并能實踐民主社會的價值前提。

3、市場基本教義和對市場機能的不當崇拜管理主義以方法論上的個人主義為基礎，以自利與理性為假定，以演繹推理與計量模型證明市場是最有效率的制度。至于政府，由于人民對其所有權系分散且不可讓渡，故缺乏加以監督的誘因，加上沒有市場機制予以制衡，因而自利的官員得以罔顧公益，專注于追求個人利益，是故政府效率低下。因此主張公共財貨與服務應交更有效率的市場來提供，減少政府的職能，使政府更加小而美。然而這種市場基本教義（MarketFundamentalism）本身就是天真的、和不符合邏輯的。首先，對市場的過分崇拜忽略了市場的缺陷。經濟學家事實上并不諱談市場經濟的限制，福利經濟學承認市場機能的失調(MarketFailure)，政府以財政政策與公共政策介入市場，設定官僚體系執行這些政策，以挽救消費者權益，改正因市場機能失調所產生的問題，是政府存在的目的。晚近的組織經濟學(OrganizationalEconomics)從交易成本切入，了解競爭市場的理論限制，間接展現市場與政府權力之間的特殊關系，從契約法規的建立，財產權的確立，到各種管制政策，都顯示市場建立的背后，存在政府介入的需要。其二，市場基本教義也忽略了公部門競爭與競爭市場誘因結構的差異。對于公私部門競爭而言，存在著本質上的不同，如公部門產品的不可分割性(indivisibility)，政府的產出（政策或服務）是公共財、無法分割、內容上是互斥的；龐大的規模經濟而產生的獨斷性；政府政策具有強制性；服務具有獨占性；進入市場的高門檻(BarrierstoEntry)；價格系統之不存在等。正是由此，公部門引進競爭機制，是存在很大的限制的。也就是說公部門引進市場機能的限制，就是市場機能本身的限制，吾人無法將市場無法運作而交到公部門手中的工作再丟回市場管理。其三，從實踐來看，公共部門市場化的途徑主要有二，一是民營化(Privatization)；二是簽約外包(Contractingout)，其效用如何，仍是一個未可肯定的問題。"在競爭市場上，私人公司通常比政府體制有效率，但僅憑此推斷沒有競爭也沒有市場考驗的私人組織會帶來效率，將是不實際的想法"(Dohahue,1989,P.222)。事實上，公共部門市場化在提供希望的同時，也提供了許多錯誤，如公益的喪失、規避巧用、尋租、特權與貪污等。管理主義對市場的迷信，顯而是不恰當的。金融大亨索羅斯在其"全球資本主義的危機"一書中認為："市場基本教義錯誤解釋市場運作方式，讓市場扮演一個過度重要的角色，無意中對開放社會構成危險"，"對政治的不滿促進了市場基本教義，而市場基本教義的抬頭又回過來使政治失靈。全球資本主義較大的缺陷之一是容許市場機制和利潤動機滲透了原來補助不應該出現的活動范圍之內"，吾人值得深思。同如布隆克所言："自由市場這看不見的手，盡管他有不可懷疑的力量，但是它仍不足以確保許多牽涉到人類幸福以及能讓人類持進步樂觀態度的社會目標的實現"（布隆克，2000年中譯本，P.5）。

4、向私部門學習之自我解構與公私管理之混淆公共行政的管理主義的一個主要假設在于：公共部門之管理與私部門的管理不存在差異，存在著一種跨越公私情景的一般管理(GenericManagement)。無論是在政府機關還是私營機關從事管理者，都需要類似的管理知識、技能、概念與工具，以幫助同樣功能（如計劃、決策、組織、領導、溝通、控制）的發揮，從而長期有效地生產和提供財貨與服務，在這樣的理論下?quot;企業型政府"幾乎成為政府再造的精神支柱，目的在于引進私部門的價值、文化、結構、流程、技術進行政府改造，進行自我解構(deconstruction)。吾人應該承認，公私部門之管理的確存在相似性的，管理知識、技能、工具亦可相互學習與借鑒。然而，公共管理與私人管理有本質之差異。行政學大師瓦爾多早在1948年便批判此種公私通則性忽略了公共行政之根本，即源于民主政治理念之"公共"本質(Waldo,1948:P.159-191)，艾利森(Allison,1980)在其經典著作便揭示了公私兩域之管理，在所有不重要層面上相同，而在所有重要的層面上不同。奧托、赫迪(Ott,Hyde,1991)也指出企業管理與公共行政有不同的意識形態和不同之價值。羅森布魯姆(Rosenbloom,1998)亦從國家主權、公共利益、法律規則等方面分析了二者之不同。在我看來，公共管理與私人管理是存在巨大的差異的，這種差異表現在：憲政與市場、公益與私益、法治與契約自由、社會公義與效率利潤等多方面。簡單而言，公共行政在本質上是以民主憲政為基礎，通過政府整合社會資源，落實民主治理的基本理念，展現公共利益之過程。將公共管理與私人管理相混同，恰恰喪失了公共行政在民主治理中的正當角色，喪失其應有的真正意義。

5、不恰當的"顧客"隱喻公共行政中的管理主義，將顧客對企業的重要性比擬為人民－政府間的關系，因此強調顧客滿意(CustomerSatisfied)作為政府施政的目標，并認為顧客導向的理念會促使服務者直接對顧客負責；由顧客作選擇提供服務者，排除了政治因素的不當干預；依對象的不同，對民眾提供更多的選擇；以顧客為導向的產出較能符合大眾的需求，而且亦能達成公平(OsbornandGaebler,1992:181-186)。但是，顧客導向的公共服務本身乃是一個值得懷疑的不當隱喻：首先，公民在民主治理中的角色是比較復雜的，公民是公共服務的接受者，從這個角度要求政府提供服務；公民亦是公共服務的合伙人或參與者，其行為亦對公共服務的績效發生影響；公民亦是公共服務的監督者，有責任監督政府的運作；同樣公民亦是納稅義務的承擔者。將政府服務的對象比作顧客，可能無法理解公民的角色，使公民與政府之間的關系不健全、角色錯亂。正如佛里克森(G.Federickson,1997)所言，民眾是政府的"所有者"(owner)，而非顧客，"所有者"概念具有主動性，它可以決定政府的議程為何，更符合人民的地位；其二，雖然顧客至上的初衷是改進公共服務的質量，這是好的，但亦有許多困難必須加以解決：如難以滿足多元目標，因為在開放社會下人民要求政府服務的范圍相當廣泛，甚至于多元目標經常出現沖突，政府在有限資源下，不可能滿足每一位顧客；與顧客需求連接的困難，政府的每一規則從整體利益角度考慮，很難與每一位顧客的需求對接；其三，政府不僅僅是服務的提供者，也是管制者，在許多情況下，政府必須抑制公民的某些需求，才足以保障公共利益的存在，而且事實上，無非公民的一切期求都是合法的，政府滿足的僅是公民合法之期待。其四，政府服務的獨占性或壟斷性，由于缺乏競爭的壓力，人民需求彈性又大，無論將其視為顧客或主人，均難以發揮顧客導向所企圖的優點。的確，政府與人民間的互動關系，切忌不可單方操縱或過度消極，真正的解決之道在于建立民主之對話機制，并使各自既分享權利又履行義務。

五、公共行政重建之理論與實踐之思考

應該承認公共行政之管理主義，對于公共行政之理論與實踐提供了一種視角。無論如何，對于公共行政而言，多元視角的透視是有益的。然而，管理主義是否象有些學者所講的，公共行政典范(paradigm)的轉移，還是一個值得懷疑的問題。行政學者全中燮(Jong,J1994)認為，行政學典范的效果不能以其出版的經驗著作來衡量，而必須以?quot;概念架構"(ConceptualFramework)和應用于有效解決問題的是否健全以判斷。新典范取代舊典范，必須表現新典范有效解決問題的能力和解謎(PuzzleSolutions)的能力。顯然，現在談論管理主義是一種典范仍為時過早，這種先于事實(BeforetheFact)的典范支持者或許過于自信。另外，將其視為一種典范，很容易將以"市場機制"、"小而能"、"顧客導向"、"效率至上"的企業型政府視為一種的信仰，構成一個不當的"市場中心主義"，而扭曲了公共行政的特質。吾人應承認，每一個時代皆有每一個時代的政府治理，政府治理應隨時代政治、經濟、文化、技術之變遷而發展。同理，公共行政之理論和學說亦應隨時代的發展而發展。在這個社會大轉變的時代，公共行政之理論是需要不斷重建和發展的。通過對公共行政管理主義的批判性反思，筆者認為，公共行政之理論重建在未來二十一世紀，需要關注和思考以下幾個方面的問題：

1、公共行政應更多視為一種民主國家治理的過程，而不僅僅視為一種管理過程；

2、公共行政應承認政府在國家治理過程中的正當性，避免過度強調市場，可造成"空洞化的國家"；

3、公共行政應關注其公共性，避免公共精神的喪失；

4、公共行政應從政府與社會、公共部門與私人部門、政府與公民的互動角度思考問題，避免兩極化之思考；

5、公共行政應跨越"左"和"右"的意識形態，發展較為中性的整體觀點；

6、公共行政固然要向企業學習，但大可不必，亦沒有必要走向"自我解構"，甚至于反國家的道路。更重要者，在學習企業的同時，應考慮情景之特殊性；

7、公共行政不應淡化對公務倫理的要求，因為這是實現良好治理之必需；

8、公共行政既要重視公共系絡，亦要重視管理的知能與策略；9、公共行政之研究，要采科際整合的途徑，避免單一視角帶來的盲點。二千余年前，中國先哲大圣老子曾謂："天下皆知美之為美，斯惡矣；皆知善之為善，斯不善也。故有無相生，難易相成，長短相形，高下相傾，音聲相和，前后相隨，是以圣人處無為之事，行不言之?quot;。并謂"不自見故明，不自是故彰，不自伐有功，不自矜故長"。對公共行政之理論與實務而言，可謂是至理名言。

公共行政管理論文:公共行政管理研究論文

〔內容摘要〕公共行政的管理主義是20世紀70年代后在特定背景下發展起來并產生廣泛影響的政府治理理論以及運動。它為政府管理與改革以及公共行政研究提供了不同的視野。管理主義存在著許多值得反思與批判的缺陷：基本價值的偏頗；對市場機制的迷信；公私管理的混淆；不當的顧客隱喻等。21世紀公共行政的重建需要關注公共行政的公共性，關注政府與社會、市場、公民的互動，不可陷入偏狹的陷阱。

〔關鍵詞〕公共行政管理主義反思性批判

一、導言

自1980年代以來，公共管理已成為各國政府再造的理論基石和實踐指南。正如學者羅森布魯姆所言，由政府再造所促發的新公共管理運動，其理論及實務均已展現其獨特之處，成為與傳統管理途徑、政治途徑以及法律途徑并駕齊驅的新研究途徑。(Rosenbloom,1998,P.20)同時亦對公共行政學之發展產生了巨大的影響。依學者哈貝馬斯的分類，科學認知包括三種旨趣，即經驗－分析性科學(empiricalanalyticalscience)、歷史－論釋性科學(historical-hermeneutical)以及批判取向的科學(criticallyorientedscience)。本文的旨趣在于分析新公共管理作為一種理論主張以及實踐的內涵，探討其出現的環境系絡(context)，進而進行批判性反思。

二、公共行政管理主義之內涵

從1980年代以后，在西方大部分發達國家，均出現了大規模的政府再造運動，這一運動被冠以不同的稱號，如管理主義(managerialism)、以市場為基礎的公共管理(market-basedPublicadministration)、企業型政府(entrepreneurialgovernment)，甚至具有政治理念色彩的名稱，如新右派(NewRight)(Gray,1993)、新治理(NewGovernance)，盡管名稱各異，但基本上卻描述著相同的現象，即傳統官僚體制已經被新型態的以市場為基礎的治理模式所取代，并認為公共部門正浮現出新的典范(NewParadigm)(OwenE.Hughes,1998,P.1-4)。那么，這種公部門的管理主義或新公共管理包含什么樣的內涵呢？依據OECD（經濟合作與發展組織）所作的界定，西方國家所展現的政府改革的共同內涵，包括以下幾個方面：

（1）企業管理技術的采用；

（2）服務以及顧客導向的強化；

（3）公共行政體系內的市場機制以及競爭功能的引入（OECD，1990，1993，1995）。學者拉森和斯圖亞特(Ronson&Stewart,1994,P14-15)認為，它包括：（1）視人民為顧客，并強調顧客的價值；（2）創造市場或準市場的競爭機制；（3）擴大個人以及私部門自理的范圍；（4）購買者的角色須從供給者的角色中分離出來；（5）契約或半契約配置的增加；（6）由市場來測定績效目標；（7）彈性工資。

學者胡德(Hood,1991)特別歸納出其七項要點，認為新公共管理的特質為：

（1）在公部門之中放手給專業管理，這表示讓管理者自己管理；

（2）目標必須明確，績效必須能夠加以測量；

（3）特別強調產出控制，重視實際的成果甚于重視程序；（4）走向分解的轉變。分解(disaggregation)的意思是透過小型政策領域的機關設立，而將大規模的部會分割開來；

（5）轉變為更大的競爭性；

（6）重視私部門型態的管理行為；

（7）資源運用上的克制與節約。

從理論和實務兩個方面來看，公共行政中的管理主義包括以下幾個方面的基本主張：及時，公共行政研究的焦點在于結果而非運作的過程；第二，為了實際結果，公共行政應妥善運用各種市場競爭機制，以提供更佳的產品或服務，同時在市場機制下，政府各機關一方面應如同企業般從供給者與需求的互動過程中取得經費，另一方面也要與其它組織進行競爭；第三，配合市場導向和市場機制的運作，公共行政也應強調顧客導向(CustomerDriven)的觀念；第四，政府應該扮演"導航者"的角色，政府的主要職責應定位于確保各項公共服務與公共財貨均可被順利提供，但卻不必要自己動手處理；第五，政府應推動法規松綁的工作，今日的公共管理應改變過去唯法則是向的觀念，更重視市場競爭、顧客需求以及成果的達成；第六，公共部門的工作人員應授予權能(empowered)以充分發揮創意并投入工作；第七，公共行政的文化應盡可能朝彈性的、創新的、問題解決、具有企業家精神的方向發展。

三、公共行政管理主義的歷史背景

在分析管理主義的起源與發展時，學者波利特(Pollitt,1990)曾指出，管理主義的核心思想，根本是一種政治人物所信仰的意識形態，因配合社會與經濟情境的改變，成為社會所接受的觀點，并因此在實踐中予以推動。的確，導致管理主義興起，是多種因素所構成的，具體分析，以下幾個方面的因素至為重要：1、政府規模的擴大和政府角色的膨脹以及社會對政府之不滿第二次世界大戰以后，在福利更加觀念的推動下，政府的權力不斷擴張，政府的職能范圍擴大，政府的角色多樣化，尤其是為保障公民之福利，政大量透過立法管制干預人民的生活，包括經濟性的管制和保護性的管制，其結果是一方面政府必須投入大量的資源以提供公共服務，另一方面為支付大量公共開支所采取的重稅政策也導致經濟競爭力的下降和民眾的不滿。在此情況下，政府遭受到越來越多的抨擊，如胡斯所言，對政府的抨擊來自三個方面：一是認為政府的規模太大，而且消耗了過多的稀有資源；二是政府的范圍，政府自身陷入了過多的活動，而且許多活動的提供皆有替化方法可以運用；三是政府行事的方法，認為透過官僚體制提供服務必然導致平庸和無效率。2、經濟因素與財政壓力工業化國家朝福利國家的方向發展，造成政府每年必須負擔龐大的轉移性財政支出，拖垮了政府的預算和經濟，而經濟衰退、失業率的上升則形成了政治、經濟的不穩定。另一方面，國際經濟的自由化趨勢所造成的競爭壓力逐漸加劇，對各國政府均造成巨大的改革壓力，如何促進國內經濟的發展，節省政府的施政成本，提升國際競爭力，自然成為各國執政者面臨的核心課題。在此情況下，思經政府改革以緩解財政經濟壓力，追求國家競爭力必成為一重要策略。

3、社會問題與政府不可治理性的增加隨著工業化和科技發展，在社會進步的同時，也引發了諸多的社會問題，如人口膨脹問題、都市化問題、社會治安問題、環境惡化問題、消費者保護問題、失業問題、教育問題、健康問題、種族歧視問題、交通問題、犯罪問題……層出不窮，舊的問題尚未解決，新的問題又不斷出現。政府所面臨的公共問題的復雜性、動蕩性和多元性環境，導致政府不可治理性(ungovernability)的增加。另一方面，面對日益復雜的社會問題，傳統的政府功能實有力不從心之感，加之官僚體系本身的保守、消極、被動，以及官僚制度的墨守陳規、不負責任、衙門作風、繁文縟節、官樣文章、腐敗，正如凱頓(G.E.Caiden,1991,P.1)所言：不管東西方國家，均可發現許多相似的行政問題，如行政傲慢(administrativearrogance)、無效能(ineffectiveness)、無效率(inefficiency)、行政帝國主義(administrativeimperialism)，均引發了民眾對政府的信任危機，使政府的存在充滿了合法性危機。在此情況下，政府改革的呼聲日盛，特別是讓公共服務回歸社會、市場的呼聲而起，縮小政府職能成為一股潮流和趨勢。

4、新右派學說與保守主義政治意識形態的巨大影響從某種程度上來講，"管理主義"是一種意識形態的運動，正如波利特所言，管理主義乃是新右派在思考國家時，一種可接受的門面。從20世紀70－80年代起，具有保守主義政治傾向的政黨在西方執政，新右派的政治主張抨擊60年代盛行的社會福利國家和政治有許多重要缺點，例如多元主義盛行使公共支出大幅增加；官僚體系偏好擴大自己所能享有的資源以致發生"預算較大化"；公共服務系壟斷型態的運作模式；政府過度擴張的結果威脅個人自由，同時不利于企業及企業精神之伸張；政府尋求均等的社會正義措施缺乏正當性；公共支出大幅增加會因舉債而排斥私部門之成長。在他們看來，政府之失靈比市場更為嚴重。對于新右派的信仰者而言，更佳管理提供了一種標簽，其中私部門領域可引進公部門之中，政治控制可獲得強化、預算削減、專業自主性降低、公務員的工會弱化，以及半競爭性的架構將奮起趕走官僚體制天生的無效率。正是在這種意識形態下，親市場、反國家的信念大行其道，公共行政求助于市場或者類似市場的解決之道，幾乎成為一種不可置疑的選擇。

四、管理主義的反思與批判

公共行政中的管理主義，自從其產生起，理論界和實務界見仁見智。學者胡德認為，管理主義是一種沒有實質內涵?quot;夸大伎倆"，它實際上并沒有改變任何東西。根據他的觀點，管理主義對公共服務造成傷害，同時它在降低成本的中心主旨方面，也沒有太大的效果，它認為管理主義"頂多瓶子是新的，但里面的觀念卻是舊的"，并認為這是一時之狂熱(CargoCult)(Hood,1991,)。而在其它人看來，管理主義代表著一種新的典范，代表著未來公共行政與國家治理的方面。在我看來，公共行政中的管理主義，和其它公共行政的理論和學說一樣，均代表著人類尋求良好政府治理(GoodGovernance)的一種努力；在某種程度上反映了社會以及社會公民對有效率的政府服務的合理期待；管理主義的許多主張和創意不能不說是具有啟發性的。但是，公共行政中的管理主義，與其說是一種典范的轉移，還不如說是另一個解謎之道。對管理主義的過度迷信，也是一種"致命的自負"。從反思批判的觀點來看，公共行政之管理主義也存在著許多缺陷。在我看來，這種缺陷主要表現在以下幾個方面：

1、對人性認識的偏頗管理主義的理論基礎主要來自公共選擇理論(PublicChoiceTheory)，委托－人理論(PrincipalAgentTheory)以及交易成本理論(TransactionCostTheory)、新古典經濟學理論(TheNeoclassicalTheory)。管理主義承繼了新古典經濟學對人性的假設，認為（1）理性行動者是由自利所激勵；（2）理性行動者是機會主義的、欺詐的、自我服務的、怠惰的和善于利用他人的；（3）由于這種假設，理性行動者不能被信任。然而，管理主義援引新古典經濟學的人性假設，可能產生幾個盲點，首先，它忽視了文化因素對人性的規制。人的自利性在以下情形下可能會比較突出：無任何社會互動之原子化的個人；團體利益與個人利益嚴重抵觸時；短期互動；涉及自身重大利益且是可以量化的情況下。除此而外，同胞愛、互惠性、互信、容忍、體諒、利他等文化因素同樣會對人的行為產生規制的；另外，許多理論同樣說明，人性是復雜的，人的需要也是多樣化的；更重要的是當我們接受了人性走私理論假定時，就會產?quot;習焉不察"的現象，即我們失去了對自私和麻木不仁的道德敏感度，逐漸接受"利己不損人"的生活態度，而忽略了促進良好美德的重要，也會引發公共利益和公共倫理的危機。因為理論不僅可以是事實的反映，也可能引導人們走到理論假設的方面上去。在這樣的人性假設下，公務倫理也便失去了存在的價值和依據，而事實上，良好的公務倫理是十分重要的。

2、管理主義所導致的公共行政價值的偏頗和公共行政在民主治理過程的正當性的喪失管理主義看來，政府施政的基本價值在于"三E"：經濟(economy)、效率(efficiency)與效能(effeteness)，也就是強調企業價值的優先性和工具理性(instrumentrationality)。然而事實上，公共行政具有追求或要求多元的，有時甚至于沖突的多元價值的特質。公共行政在本質上是以民主憲政為基石，強調追求人民主權、公民權利、人性尊嚴、社會公正、公共利益、社會責任等多元價值的。過分強調對效率和工具理性的追求，使公共行政無力反省公共行政以及公共服務的根本價值、目的，將其矮化為執行與管理之工具，不但無力負起公共行政對民主政治價值捍衛責任，也無法實現提升公民道德生活的信息與使命。行政學家鄧哈特(RobertsDenhardt,1993)認為，以效率為導向的工具理性只會引導人們關注達成既定目標的手段，而忽略對目的本身的關切；也就是在工具理性下的種種行動，將使行政工作越來越遠離社會價值的體現，而只是斤斤計較減少行政成本，而淪為公務產生過程中的工具，以致喪失作為行政體系行動本身的"道德系絡"(MoralContent)。學者佩龍和葛爾力(BelloneandGoerl,1992,131-132)曾指出以市場為導向的公共行政或管理主義與民主政治價值之間存在著沖突，即自主性朊裰髟鶉?AutonomyVsAccountability)、個人遠見與公民參與(PersonalVisionVsCitizenParticipation)、秘密性與公開性(SecrecyVsOpenness)、風險承擔與公共財的監護(Risk-TakingVsStewardshipofPublicGood)之間的沖突，的確是有道理的。筆者也同意泰瑞(Terry,1998)的觀點，經由公共選擇理論，人理論等確立的管理主義對于"民主價值"是無益而經不起深究的。現代政府的正當性或合法性必須奠基于足以承擔責任，并能實踐民主社會的價值前提。

3、市場基本教義和對市場機能的不當崇拜管理主義以方法論上的個人主義為基礎，以自利與理性為假定，以演繹推理與計量模型證明市場是最有效率的制度。至于政府，由于人民對其所有權系分散且不可讓渡，故缺乏加以監督的誘因，加上沒有市場機制予以制衡，因而自利的官員得以罔顧公益，專注于追求個人利益，是故政府效率低下。因此主張公共財貨與服務應交更有效率的市場來提供，減少政府的職能，使政府更加小而美。然而這種市場基本教義（MarketFundamentalism）本身就是天真的、和不符合邏輯的。首先，對市場的過分崇拜忽略了市場的缺陷。經濟學家事實上并不諱談市場經濟的限制，福利經濟學承認市場機能的失調(MarketFailure)，政府以財政政策與公共政策介入市場，設定官僚體系執行這些政策，以挽救消費者權益，改正因市場機能失調所產生的問題，是政府存在的目的。晚近的組織經濟學(OrganizationalEconomics)從交易成本切入，了解競爭市場的理論限制，間接展現市場與政府權力之間的特殊關系，從契約法規的建立，財產權的確立，到各種管制政策，都顯示市場建立的背后，存在政府介入的需要。其二，市場基本教義也忽略了公部門競爭與競爭市場誘因結構的差異。對于公私部門競爭而言，存在著本質上的不同，如公部門產品的不可分割性(indivisibility)，政府的產出（政策或服務）是公共財、無法分割、內容上是互斥的；龐大的規模經濟而產生的獨斷性；政府政策具有強制性；服務具有獨占性；進入市場的高門檻(BarrierstoEntry)；價格系統之不存在等。正是由此，公部門引進競爭機制，是存在很大的限制的。也就是說公部門引進市場機能的限制，就是市場機能本身的限制，吾人無法將市場無法運作而交到公部門手中的工作再丟回市場管理。其三，從實踐來看，公共部門市場化的途徑主要有二，一是民營化(Privatization)；二是簽約外包(Contractingout)，其效用如何，仍是一個未可肯定的問題。"在競爭市場上，私人公司通常比政府體制有效率，但僅憑此推斷沒有競爭也沒有市場考驗的私人組織會帶來效率，將是不實際的想法"(Dohahue,1989,P.222)。事實上，公共部門市場化在提供希望的同時，也提供了許多錯誤，如公益的喪失、規避巧用、尋租、特權與貪污等。管理主義對市場的迷信，顯而是不恰當的。金融大亨索羅斯在其"全球資本主義的危機"一書中認為："市場基本教義錯誤解釋市場運作方式，讓市場扮演一個過度重要的角色，無意中對開放社會構成危險"，"對政治的不滿促進了市場基本教義，而市場基本教義的抬頭又回過來使政治失靈。全球資本主義較大的缺陷之一是容許市場機制和利潤動機滲透了原來補助不應該出現的活動范圍之內"，吾人值得深思。同如布隆克所言："自由市場這看不見的手，盡管他有不可懷疑的力量，但是它仍不足以確保許多牽涉到人類幸福以及能讓人類持進步樂觀態度的社會目標的實現"（布隆克，2000年中譯本，P.5）。

4、向私部門學習之自我解構與公私管理之混淆公共行政的管理主義的一個主要假設在于：公共部門之管理與私部門的管理不存在差異，存在著一種跨越公私情景的一般管理(GenericManagement)。無論是在政府機關還是私營機關從事管理者，都需要類似的管理知識、技能、概念與工具，以幫助同樣功能（如計劃、決策、組織、領導、溝通、控制）的發揮，從而長期有效地生產和提供財貨與服務，在這樣的理論下?quot;企業型政府"幾乎成為政府再造的精神支柱，目的在于引進私部門的價值、文化、結構、流程、技術進行政府改造，進行自我解構(deconstruction)。吾人應該承認，公私部門之管理的確存在相似性的，管理知識、技能、工具亦可相互學習與借鑒。然而，公共管理與私人管理有本質之差異。行政學大師瓦爾多早在1948年便批判此種公私通則性忽略了公共行政之根本，即源于民主政治理念之"公共"本質(Waldo,1948:P.159-191)，艾利森(Allison,1980)在其經典著作便揭示了公私兩域之管理，在所有不重要層面上相同，而在所有重要的層面上不同。奧托、赫迪(Ott,Hyde,1991)也指出企業管理與公共行政有不同的意識形態和不同之價值。羅森布魯姆(Rosenbloom,1998)亦從國家主權、公共利益、法律規則等方面分析了二者之不同。在我看來，公共管理與私人管理是存在巨大的差異的，這種差異表現在：憲政與市場、公益與私益、法治與契約自由、社會公義與效率利潤等多方面。簡單而言，公共行政在本質上是以民主憲政為基礎，通過政府整合社會資源，落實民主治理的基本理念，展現公共利益之過程。將公共管理與私人管理相混同，恰恰喪失了公共行政在民主治理中的正當角色，喪失其應有的真正意義。

5、不恰當的"顧客"隱喻公共行政中的管理主義，將顧客對企業的重要性比擬為人民－政府間的關系，因此強調顧客滿意(CustomerSatisfied)作為政府施政的目標，并認為顧客導向的理念會促使服務者直接對顧客負責；由顧客作選擇提供服務者，排除了政治因素的不當干預；依對象的不同，對民眾提供更多的選擇；以顧客為導向的產出較能符合大眾的需求，而且亦能達成公平(OsbornandGaebler,1992:181-186)。但是，顧客導向的公共服務本身乃是一個值得懷疑的不當隱喻：首先，公民在民主治理中的角色是比較復雜的，公民是公共服務的接受者，從這個角度要求政府提供服務；公民亦是公共服務的合伙人或參與者，其行為亦對公共服務的績效發生影響；公民亦是公共服務的監督者，有責任監督政府的運作；同樣公民亦是納稅義務的承擔者。將政府服務的對象比作顧客，可能無法理解公民的角色，使公民與政府之間的關系不健全、角色錯亂。正如佛里克森(G.Federickson,1997)所言，民眾是政府的"所有者"(owner)，而非顧客，"所有者"概念具有主動性，它可以決定政府的議程為何，更符合人民的地位；其二，雖然顧客至上的初衷是改進公共服務的質量，這是好的，但亦有許多困難必須加以解決：如難以滿足多元目標，因為在開放社會下人民要求政府服務的范圍相當廣泛，甚至于多元目標經常出現沖突，政府在有限資源下，不可能滿足每一位顧客；與顧客需求連接的困難，政府的每一規則從整體利益角度考慮，很難與每一位顧客的需求對接；其三，政府不僅僅是服務的提供者，也是管制者，在許多情況下，政府必須抑制公民的某些需求，才足以保障公共利益的存在，而且事實上，無非公民的一切期求都是合法的，政府滿足的僅是公民合法之期待。其四，政府服務的獨占性或壟斷性，由于缺乏競爭的壓力，人民需求彈性又大，無論將其視為顧客或主人，均難以發揮顧客導向所企圖的優點。的確，政府與人民間的互動關系，切忌不可單方操縱或過度消極，真正的解決之道在于建立民主之對話機制，并使各自既分享權利又履行義務。

五、公共行政重建之理論與實踐之思考

應該承認公共行政之管理主義，對于公共行政之理論與實踐提供了一種視角。無論如何，對于公共行政而言，多元視角的透視是有益的。然而，管理主義是否象有些學者所講的，公共行政典范(paradigm)的轉移，還是一個值得懷疑的問題。行政學者全中燮(Jong,J1994)認為，行政學典范的效果不能以其出版的經驗著作來衡量，而必須以?quot;概念架構"(ConceptualFramework)和應用于有效解決問題的是否健全以判斷。新典范取代舊典范，必須表現新典范有效解決問題的能力和解謎(PuzzleSolutions)的能力。顯然，現在談論管理主義是一種典范仍為時過早，這種先于事實(BeforetheFact)的典范支持者或許過于自信。另外，將其視為一種典范，很容易將以"市場機制"、"小而能"、"顧客導向"、"效率至上"的企業型政府視為一種的信仰，構成一個不當的"市場中心主義"，而扭曲了公共行政的特質。吾人應承認，每一個時代皆有每一個時代的政府治理，政府治理應隨時代政治、經濟、文化、技術之變遷而發展。同理，公共行政之理論和學說亦應隨時代的發展而發展。在這個社會大轉變的時代，公共行政之理論是需要不斷重建和發展的。通過對公共行政管理主義的批判性反思，筆者認為，公共行政之理論重建在未來二十一世紀，需要關注和思考以下幾個方面的問題：

1、公共行政應更多視為一種民主國家治理的過程，而不僅僅視為一種管理過程；

2、公共行政應承認政府在國家治理過程中的正當性，避免過度強調市場，可造成"空洞化的國家"；

3、公共行政應關注其公共性，避免公共精神的喪失；

4、公共行政應從政府與社會、公共部門與私人部門、政府與公民的互動角度思考問題，避免兩極化之思考；

5、公共行政應跨越"左"和"右"的意識形態，發展較為中性的整體觀點；

6、公共行政固然要向企業學習，但大可不必，亦沒有必要走向"自我解構"，甚至于反國家的道路。更重要者，在學習企業的同時，應考慮情景之特殊性；

7、公共行政不應淡化對公務倫理的要求，因為這是實現良好治理之必需；

8、公共行政既要重視公共系絡，亦要重視管理的知能與策略；9、公共行政之研究，要采科際整合的途徑，避免單一視角帶來的盲點。二千余年前，中國先哲大圣老子曾謂："天下皆知美之為美，斯惡矣；皆知善之為善，斯不善也。故有無相生，難易相成，長短相形，高下相傾，音聲相和，前后相隨，是以圣人處無為之事，行不言之?quot;。并謂"不自見故明，不自是故彰，不自伐有功，不自矜故長"。對公共行政之理論與實務而言，可謂是至理名言。

公共行政管理論文:分析公共行政管理效率提升的方法

【摘要】當前，我國的公共行政管理效率普遍偏低，盡管我國的公共行政管理經過了多次的變革，卻仍舊達不到理想的效果，這是因為公共行政管理部門存在一定的問題所造成的。因此，這就需要公共行政管理部門采取有效的措施，提升行政管理的效率。本文主要講述了公共行政管理效率當前的現狀分析，并找出導致公共行政管理效率低的根本原因，從而提出公共行政管理效率提升的方法，使行政管理得到更有效的提升。

【關鍵詞】公共行政；管理效率；提升

公共行政管理效率其實就是央浼人們要以科學、合理的方式進行，并充分有效提高工作效率，除此之外也要把社會與環境因素歸入到考慮的范圍中，從而很好的發揮人們的自身能力將公共行政管理達到更好的效果。但是，我國的公共行政管理一直都沒有得到很好的提升，雖然也作出了較多的變革，其效果仍舊不隨人愿。所以，公共行政管理效率的提升是O其重要的，是當前行政管理活動最主要的目標。人們只有科學的進行管理，才能使管理效率得到有效的提升，并促進其發展。我國的公共行政管理應當充分借鑒一些比較成功的經驗，要與時俱進更要與實際情況有效切合，這樣才能使公共行政管理的效率得到有效的提升。公共行政管理屬于國家其中的一種職能，其職能是對行政管理內容的反映，并且對國家、企業的經濟有著一定的影響關系。行政管理的效率直接影響了公共管理活動是否能夠成功，所以，只有科學、合理的進行行政管理活動才能有效提升管理效率。

一、公共行政管理效率的現狀分析

（一）公共行政機構繁瑣

自從我國改革開放之后行政機關實行了多次的變革，仍舊是無法擺脫復雜化，機構行政職能穿插、重復。就好比除了建立有委、辦、廳、局以外還建立了二三級相關單位。此外，這些單位的相關工作人員也特別多，其中有很多都是一些虛職，沒有進行實際工作，只是建立一個職位擺在這里做做樣子罷了，這對于公共管理的發展是非常不利的。

（二）部門間缺乏協同

雖說公共行政管理部門間的分工都不盡相同，可總會發生一些特殊情況的時候，這時就需要兩個或者兩個以上的部門一齊進行管理活動。但是，我國當前的公共行政管理部門之間都是各不打擾，各自部門干各自部門的事，這一現象說明管理部門之間嚴重缺乏協同性，這就導致當綜合性的社會現象出現時難以及時處理。

（三）審批程序繁雜，辦事磨蹭

提高管理效率與審批程序的簡化是密不可分的，當前的審批程序太過復雜化，這也是行政管理效率無法提升的關鍵問題，盡管這一問題已多次提出，但是由于部分領導在職權內對這個事件不放在心上，也不盡自己的職責解決問題，才使得多年來仍舊處于審批程序繁雜現象。由于審批程序的相關手續過于繁雜，要想解決這一問題就需要現提出申請報告，然后才能一級一級的向上陳述，這個過程下來需要花費一些時間，在基層辦點事情通常都需要好幾個章甚至更多才行，不然事情很難進行下去。

二、造成公共行政管理效率低的原因

公共行政管理經過了多次的改善后固然得到了顯著的提升，但是仍舊存在一定的問題，這些問題恰恰就是阻礙了公共行政管理的發展。

（一）管理觀念受到傳統化的影響

我國相對于其他國家而言思想比較傳統，傳統的思想使得人的觀念比較封建。封建思想主要表現在小農思想、私有觀念，這就使得我國的公共行政管理部門深深地受到傳統思想的影響，也就大大阻礙了公共行政管理效率的發展。中國在傳統封建的時期國家較高代表人就創辦了一套與封建時期切合的行政管理體系，這套體系的建立是為國家較高代表人而服務的。傳統思想的殘余導致行政管理相關工作人員受到舊官僚主義的牽制，故步自封，行事效率不高。直到新中國成立之后，以人民為主的新體制就此成立，然而，舊體制向新體制轉型的過程中引起了彼此抵制的現象，這就使得行政管理的效率相比轉型前更低。

（二）法律制度尚未完善

自從新中國成立以后公共行政管理的新體制執行至今盡管進行了多次變革，但是，該體系仍舊不夠完善，這便是阻礙公共行政管理效率不高的主要因素。公共行政管理的相關法律法規不夠健全，其中部分法律法規固然存在卻沒有執行，或者執行的力度尚缺。

（三）缺乏監督管理

在公共行政管理中各個部門都建立有相應的監督部門，但是部門的監督體系不夠完善，這就使得監督力度無法充分發揮出來，行政管理效率也因此得不到提升。監督管理存在的缺陷都是源于法制不夠完善，導致行政管理活動缺乏謹慎性、自覺性。沒有建立監督反饋的途徑，上級在監督下級的相關工作時，下級沒有及時向上級反饋相關工作的效果。

（四）相關工作人員素質有待提高

當前，我國公共行政管理部門的相關工作人員的素質廣泛較低，特別是一些地方、鄉鎮的行政管理工作人員的素質更是過低。部分行政管理部門的領導素質低，無法給普通工作人員起帶頭作用，不能樹立一個良好的行為典范，將會直接影響了行政管理部門相關工作人員的工作效率。部分工作人員缺乏與行政管理相關的專業能力，在執行工作時隨波逐流，朝三暮四，無法達到實際的效果。

三、提升公共行政管理效率的有效舉措

公共行政管理效率是權衡行政管理的重要指標，只有管理效率高才能使管理活動能夠科學有效的進行。我國當前的行政管理仍然有公共行政機構繁瑣、部門間缺乏協同以及審批程序繁雜，辦事磨蹭的現象存在。導致這些問題發生的主要因素是因為我國當前的行政管理觀念過于傳統化、規章制度不夠完善、監督力度尚缺和相關工作人員素質低，不盡心盡職等。所以，要想公共行政管理效率得到充分的提升就應當綜合權衡，改善。

（一）更新行政管理的觀念，跟上時代的步伐

我國市場經濟的不斷發展、不斷進步使得社會的腳步也得到了加快，就連人們的思維觀念、言行舉止也因此而改變了，我國當前的公共行政管理部門的工作人員需要緊跟時代的腳步，有效采取新的觀念，淘汰傳統思想觀念，將公共行政管理效率的提升作為當前必須要完成的目標。此外，公共行政管理部門的相關工作人員必須牢記行政管理效率不僅僅是用來權衡一個國家的行政管理水平，更是和國家經濟以及社會穩定存在非常重要的影響。要想改變傳統的觀念就要提升自身的效率意識，正確樹立服務人民的思想觀念，掙脫所謂的官僚主義形式，并且有效擺脫當前所存在的行政私有觀念，以及樹立正確的時間觀和全局觀。

（二）完善相關的法律與制度

公共行政管理部門只有將制度完善好才能有效提升工作效率，并且充分保障各個部門在進行工作期間能夠有效貫穿，公共行政管理部門只有將行政管理制度完善好，這樣才能使工作人員在工作期間科學、合理的進行。公共行政管理只有依據憲法和法律賦予的職責權限，在法律規定的職權范圍內依法進行管理的活動，才能使制度得到有效的完善，這也是建立法制國家最主要的核心。此外，完善相關的法律與制度必須要按照國家當前的實際情況實行，充分建立與新時代有效切合的新機制。

（三）提升行政管理工作人員的素質

因為工作人員的素質低便會導致在工作期間顯得懶散化，從而也使得管理效率不高，因此，提升公共行政管理人員的素質是非常重要的。行政管理部門應當在員工上崗前對其進行相關的培訓，從而有效提高工作人T的專業能力。還應建立一個激勵員工效率的機制，從而激發工作人員的工作效率，培養他們養成積極參與工作的良好狀態。此外，還應當對管理部門的工作人員建立一套評估體系，不僅上級對下級要進行評估，下級也應當對上級進行評估，并且無論是上級還是下級都應當接受其評估，這樣的方式能夠有效促進工作人員的自我提高，提升自我修養，提升公共行政管理效率。

（四）加強公共行政管理的監督

公共行政管理部門應當加強監督，根據法律制度嚴格執行工作，而且只有充分加強行政管理部門的監督才能正確掌握哪些變革對提升效率有效，哪些決策對提升效率無效。除了對公共行政管理的內部監督外，還需對社會采取有效的監督，因為社會監督能夠對行政管理部門的權利起到束縛的作用，從而充分促進公共行政管理效率的有效提升。

四、結語

總而言之，公共行政管理效率的提升是我國當前極其重要的目標，所以，這就需要行政管理部門更新行政管理的觀念，跟上時代的步伐，完善相關的法律與制度，加強公共行政管理的監督，以及提升行政管理工作人員的素質，才能有效提升公共行政管理的效率。此外，加強公共行政管理效率還需根據當前時代的實際情況進行有效的切合，才能更加充分、有效促進公共行政管理效率的提升。

公共行政管理論文:淺談我國公共行政管理的發展

摘 要：社會經濟的發展和公共事業的發展有著密切的聯系。當前形勢下，我國公共事業的發展與社會主義市場經濟發展要求不適應，影響了社會經濟發展的質量。經過深入的研究，總結出我國公共事業發展緩慢的根本原因是公共事業的行政管理落后，只有落實公共行政管理工作，提高公共行政管理工作質量，才能促進公共事業的發展。

關鍵詞：公共行政管理；制度；職能；法規

一、引言

公共事業是構成國民經濟整個體系的重要組成部分，大力發展公共事業，可以提高人民群眾的物質文化水平，也能夠推動社會經濟、教育、科學和文化的發展。因此加強公共行政管理工作是政府面臨的重要任務，只有把這項任務做好才能夠真正地為社會謀福利。

二、公共行政管理的含義

公共行政管理是指行政機關依據法律的規則，運用行政權力，控制社會成員，約束、強迫其行為的公共管理活動。

這里的公共行政管理的含義涉及了誰管理，管什么和怎樣管的問題。

“誰管理”指的是公共行政管理的主體問題。這里的行政主體普遍來說是指政府，政府作為公共行政管理的實踐者，為公共行政管理做出了巨大的貢獻。

“管什么”是公共行政管理的客體。這里的客體主要包括公共事業中的人民群。“怎樣管”主要是指行政管理部門運用什么根據，應用什么程序對公共事業進行行政管理。

三、公共行政管理面臨的問題

（一）管理制度不健全

在我國公共行政管理制度是不健全的，管理方式也是不合理的，管理水平也是比較低下的。公共行政管理制度缺乏一個民主科學的決策機制，是不能保障制度的有效執行的，一些責任追究制的權力監督力度也是比較小的，很難保障群眾的利益。其中，以權謀私，濫用職權，貪污腐敗的現象也是比較多的，嚴重損害了群眾的利益。公共行政管理制度存在這些缺陷的原因是，行政辦事的透明力度不夠，影響了群眾知情權的實行。再加上政府部門的管理機制不夠完善，缺乏真正的問責制，使一些政府官員在進行管理中濫用職權，以權謀私。在這樣的公共行政管理制度下，人民群眾的利益是很難得到有效保障的，公共事業也是很難發展的。

（二）政府職能轉變欠缺

在當前的公共行政管理中，最普遍的一個問題是政府職能的轉變沒有得到落實。政府的管理模式依然死板，強制，控制，落后，沒有轉變為服務型的政府管理模式。政府在管理中過多的干涉企業的投資經營活動，市場監管機制尚未建立健全，都嚴重阻礙了社會經濟的發展。政府職能轉變的欠缺，不僅影響了企業的正常發展，也嚴重影響了公共行政管理水平的提高。

（三）部門管理權責不明確

我國的公共行政管理模式雖然在不斷的發展，但是仍然存在權力上收，責任下劃的問題。例如，上級部門聽命于其的主管部門或者以其部門為工作的中心，強調其的職能及權力等不合理的現象時有發生。部門管理權責的不明確，使公共行政管理工作處于一片混亂的狀態，很難保障工作效率。因此，政府應該進一步完善發展公共事業，保障人民群眾的利益，同時部門要做好招商引資工作，大力發展當地的經濟。

四、公共行政管理的有效策略

（一）完善公共行政管理體制

完善公共行政管理體制的主要工作是加強行政監督。這里的監督主要是指權力機關，或者政協以及群眾的外部監督，以及運用輿論的監督力量，采用宣傳教育的方式，增加對行政的監督力度。通過這種外部監督，減少公共行政管理部門濫用職權，貪污受賄的現象，使公共行政管理環境變得民主，廉潔。完善行政管理體制的各項法律法規，政策，規章制度，在工作中采取靈活的工作方法，及時發現管理中的問題，然后提出有效的解決方案。通過外部監督，完善行政管理體制中的一系列問題，使公共行政管理中存在的問題有法可依，從而促進我國公共行政管理工作的成功開展。

（二）加快轉變政府職能

推進我國公共行政管理體制的發展，需要轉變政府職能，使政府成為服務型的政府。服務型的政府能夠自覺接受群眾的監督，全心全意為人民服務，也能夠推動公共行政管理工作的順利開展。例如，一些政府開設的投訴信箱，就能直觀體現服務型政府的優越性。服務型的政府在進行公共行政管理過程中，才能真正地為群眾謀福利，深化行政審批制度改革，推進企業的經濟發展。

（三）加強公共行政法規的建設

統一公共行政程序制度的法律化，約束各地區、各部門之間各司其職。提高行政管理工作效率，解決當前行政管理辦事拖拉，執法效率低下的問題。建立一套明確的公共行政管理法律責任規定，使各部門的法律責任的明確劃分，讓執法者在執法活動中，能遵守法律，嚴格按照規定辦事。通過對公共行政法規建設，改善當前公共行政管理中的問題，從而提高執法質量。

五、結語

公共行政管理工作是我國政府的一項重要職能，政府只有履行好這個職能，才能真正地成為服務型政府。公共行政管理工作的完善也是一個漫長的過程，需要政府不斷探索，相信公共行政管理工作通過不斷改變管理方式，會實現公共行政管理的繁榮，從而促進公共行政管理事業的發展。

公共行政管理論文:新公共行政理論對我國行政管理改革的借鑒意義

新公共行政理論所倡導的民主行政價值以及社會公平等內涵可以為我國在行政管理改革的過程中提供一定的參考意義和借鑒價值。本文就以此為基礎，通過對新公共行政理論的深入研究，總結出我國在行政改革過程中產生的問題，并且根據問題提出相應的解決對策，構建我國政府未來的行政改革模式。

一、緒論

公共行政是現今所有國家在政府管理方面一個重要的內容，行政改革也就是任何國家在對政府的合法性和國家發展的要求進行適應的過程。我國在行政管理改革的過程中同樣需要選擇一種更為適合的理論，任何一種公共行政理論的產生和發展都是以一定社會背景為基礎的。我國在改革開放以及社會主義市場經濟體制轉變之后，我國社會在經濟發展方式、政府決策、市民社會的發展以及行政方式的改變上發生了巨大的變化，社會利益結構表現的越來越多元化。新公共行政理論對于社會公平、民主行政以及適應性變革的內容和我國行政改革的現狀相吻合，是我國行政管理的實踐發展方向。

二、新公共行政理論視角下我國行政改革存在的主要問題

我國在改革開放的初期，也就是由計劃經濟向市場經濟轉變的過渡階段的時候。“重視效率，忽略公平”的方式在一定程度上有利于社會經濟的大開放以及對經濟生產積極性的調動，這也是改革開放初期我國所處環境所決定的。同時，“發展才是硬道理”的理論是對效率的追求。不過，我國現在已經從原來的過渡階段走向了成熟的市場經濟體制，社會結構正在發生非常巨大的變化。傳統形式下的效率優先原則已經不能夠對我國變革中所面臨的問題進行解決。基于這一點，同時結合新公共行政的相關理論，對我國的政策、組織體系等方面進行分析后，發現我國在公共行政改革中存在下列問題：

（一）政策制定中，效率和社會公平不能兼顧

我國在政策的制定和設計當中，對效率和社會公平的關系不能夠的調和以及兼顧。主要有兩個方面的內容：

首先，我國傳統的價值觀中，“效率優先，兼顧公平”的理念理解錯誤。傳統價值觀眾只是把效率和社會公平在單一的方面尋求協調，但是且忽略了經濟效率和社會公平是相輔相成的。新公共行政理論所強調的社會性效率只能在超越傳統價值觀的基礎上，轉而采取社會性效率的價值體系后，才可能對效率與社會公平的統一有所實現。

其次，我國對于與公民聯系緊密的政策法規缺乏社會公平。在這一點上，筆者舉一個例子，我國的社會保障制度要求對效率和公平同時兼顧，效率具體指的是社會保障基金如何使用才能使其實現的利用，公平指的是在制度的設計和制定上，要體現社會公平。這些都是我國社會保障的建立意圖所在。不過，在先進的社會保障制度中，社會保障的基金不但可以用于貸款和投資等活動。并且，其覆蓋的范圍也不是很大，投保資金的水平也具有相當大的差別。社保基金的過度流動和使用就會使得部分低投保資金水平的城鎮和農村居民所擁有的社會保障水平受到損害，這么做也就違背了社會公平的原則。

（二）公共行政組織制度阻礙效率與社會公平的協調統一

我國從改革開放開始，先后提出了“突出效率，淡化公平”、“效率優先，兼顧公平”以及“效率中公平，公平下效率”的轉變。這些轉變是對于我國政府對社會轉型期國家在各個領域的適應能力的突出，不過以行政組織制度的自身穩定性為基礎的公共行政組織制度改革并不能與社會發展戰略和經濟相互協調。比如說傳統的科層制度以及嚴格的行政命令方式在一定程度上對于行政效率的提高具有很大的保障，不過對于行政效率的過度看重就會讓很多的公職人員把注意力過度關注在行政目標的完成上，對公民提供的好服務以及按照公民的訴求積極地進行回應等有所忽略。公共行政過程在傳統的行政審批制度中被強制規定成為一種流程，并不是服務。傳統的績效考核制度用犧牲社會公平和浪費社會資源作為代價來建設政績。這些行為都與社會效率的價值觀相悖，并且這些問題不但存在于政府機關中，在醫院、學校等和公民利益相關的組織中也大量存在。公共行政組織制度的改革是我國對于效率和社會公平關系相互協調的重要保障，同時也是公共行政改革深化的核心。

（三）公共權力分配過度市場化損害公民權利和社會公平

公共權力分配市場化指的是政府和企業、社會組織等機構在提供的公共服務上所簽訂的契約。但是目前我國公共權力分配過度的市場化，這就造成了公民權利和社會公平遭到了一定的損害。

首先，公共權力的行使主體多元化對于政府公共權力掌控能力和政府的責任進行了削減，導致很多公共服務所產生的后果并不能對其進行調控和補償。原因在于公共權力分配在市場化的條件下進入公共資源，那么它也就會遵守市場規律，并不是原來的政府單一主體分配方式中公共服務所認定的公民權利，并且更加壞的結果在于一些公共行政部門把他們并不是公共服務的提供者作為理由來對責任進行逃避。例如，我國的房價調控，我國的房價一直在漲，并且已經對公民社會的基本生活產生了很大的影響，但是政府的很多政策并沒有取得應有的效果，筆者分析最為重要的原因就是房地產開發商所提供的商品房并不屬于公共資源，但是經過政府審批的土地又屬于公共資源。這就導致政府在給予房地產開發商公共資源的同時，也給予了房地產開發商相應的權利，房地產開發商就可以在購買的土地上建立起屬于自身的價值，對民生以及社會公平等問題不必進行考慮。不過這么做并不代表著政府也同樣擁有權利不去考慮社會公平和民生的問題，政府有責任在土地的競拍的過程中應該把土地的使用權分配給那些能夠對社會公平和公民生活提供保障的企業，建立更多的經濟適用房以及保障性住房，對社會弱勢群體的基本生活進行保障。

其次，公共權力分配過度市場化有可能助長權力腐敗。公共服務外包的過程中，很多政府的官員和人之間構建了一種灰色的合同，政府官員從這些灰色交易中謀取自身的利益，也就是說政府官員在灰色收入中對公共服務應該具有的資金投入進行了變相的占用，那么這就會使得公共服務的質量不能夠做到更好，對公民基礎設施服務權力的享受造成了損害。比如說我國的公路和橋梁的建設，很多公路和橋梁在建成之后并不能達到應有的建設標準，原因在于有部分的官員對工程款進行私吞和灰色交易的存在。

三、基于新公共行政理論下我國行政改革的主要對策

（一）深化分配體制改革

我國在收入分配差距問題上最能體現效率和公平兩者之間存在的問題，這也就給我國行政管理改革提出了一項重要的要求。也就是說在行政體制的設計和制定上要對分配體制的改革進一步深化，并不的否定先富帶動后富的理論，因為這個理論是根據市場經濟的客觀發展規律而決定的。我們需要解決的關鍵問題在于怎么先富帶動后富，這首先要求政府不但要對生產力進行解放，同時要利用積極的財政和稅收政策對先富人群的社會責任進行規范，幫助社會中的弱勢群體更好的支付。現今的交互性社會并不能讓不同收入水平的公民群體之間達到價值觀之一，僅僅靠著公民社會的內部協調，比如說救助或者慈善活動并不能對弱勢群體的生活提供更好的保障，社會公平的問題也就不能夠得到有效的解決。我們只能在政策調控保障的前提下，從根本上對收入分配差距的問題進行有效的解決才能夠對弱勢群體的生活水平和社會地位提供應有的保障，并且社會公平也能夠實現。

（二）社會公共行政組織體制改革

在這一點上，主要內容包含對傳統科層制度下過于集中的權利進行分散以及對傳統的績效考核制度進行改革。在這里應該明確一點，對集中的權利進行分散并不代表著對政府的行政效率和能力進行削減，重點在于減少和杜絕公共行政過程中權力對社會公平的影響，這種分散包含行政組織的內部分散和外部分散兩種，內部分散主要尋找一種制度設計，對公共行政人員在行政過程中的價值目標進行鼓勵，使其并不是對行政任務單純的進行完成，更多的是對公民實際服務訴求和社會公平進行關注和實現。外部分散指的是政務公開和市民熱線等可以讓公民參與到政策的制定和安排的過程。傳統的績效考核并不是把盡職盡責等同于職責形式化。因為任期制度的存在，會讓更多的在職官員產生政績形式化的想法，往往把這些作為自己升遷的籌碼，這樣一來就會對社會公平和社會資源產生不利影響。和這種行為相比較來說，我們應當制定一種長期的，以社會公平和公民權益的保障為目標的政績考核標準，對傳統的政績考核制度進行改革，并且加強權力組織內外分散的關系，政績考核制度改革也是公共行政組織內權力進行分散的一個有效的手段，原因在于政績考核標準往往會導致權力的過度集中。

（三）社會保障性組織的制度改革

和公民息息相關的社會保障性組織，比如說醫院和學校等，這些組織和機構對于公民最基本的權益提供著保障，政府應該對這些社會保障性組織進一步的深化改革，利用政策法規和一些強制性的手段對社會保障性組織進行規范，使其能夠杜絕一些不良的現象，比如說不同成績的學生差距性繳費的現象。同時，國家財政應該對公益性社會保障組織的運行和建設提供應有的支持，比如說農村社區醫療以及國家貧困生基金等等。這些對于社會性保障組織制度的改革和財政的支持能夠使得公民的基本權利和社會公平得到最為直接有效的保障，同時也是公民對政府合法性態度的最為直接的認可，意義相當深遠。

（四）提升政府職能，統一公共權力行使主體

新公共行政理論對社會公平是十分看中的，強調公民參與和了解公民社會的實際需求，并且對政府職能的加強非常的關注。對于公共權力分配過度的市場化，筆者認為應該對政府的職能進一步的提升，對公共權力的行使主體進行統一。公共資源作為特殊的社會資源，在我國的社會轉型期階段，公共資源配置的過程中往往會出現公務人員的腐敗現象。這種現象的產生不僅來自于公共資源的強壟斷性，而且公共權力行使主體的多元化也是一個主要的原因。如果想要從根本上對公共資源配置的合理性問題進行解決，那么只是把其寄托于市場化手段是不能夠有效解決的，應該對政府的調控能力和執行能力進一步的增強。新公共行政理論強調社會公平和民主參與，那么就要求政府在為公共服務提供保障的前提下，也要關注公民權益的表達，并不是公共服務人的利益。對公共權力行使主體進行統一的意思在于，我們并不能對公共權力市場化的否認，不過對于多元權利的行使主體，政府應該是公共權力的分配者，由政府提供一定的制度安排和監控過程對多元化主體權力行使的合法性和公平性提供保障。強制力可以作為政府在公共權力分配的過程中所存在的權力資源，這是一種積極的權力資源，可以對政府智能的提升和解決公共權力的壟斷，核心在于怎么樣利用德育和法制來使強制力成為社會公平和公民權益保障的有力武器。

（五）加強公職人員價值觀的培養

我國目前正在由權治轉向法治，那么在公共行政的領域中，道德作為一種價值觀的力量可以在公共權力分配的過程中對公職人員的價值觀產生一定的影響，這也間接導致公共權力的分配方式和結果受到一定影響。筆者認為，這種價值觀應該建立于人格的基礎上，公職人員應該具有保障社會公平的行政價值觀，應該對政府內部的公職人員進行價值觀的培養和監督活動。這是一項長久的任務，應該在培養的階段增加憎惡公開和公民參與的內容，并且提升公職人員的道德建設。

（作者單位為浙江省海寧高新技術產業園區管委會）

公共行政管理論文:公共行政管理的創新

我國當前處于社會轉型期，政治經濟體制改革正逐步推進與深化發展。在這種背景下，政府機構改革也取得了較大的成就，特別是在公共行政管理領域，公共行政管理已經開始由權力行政向服務行政轉變，而這一改變無疑是為我國服務型政府的建設開辟了一條新的道路。然而，我國公共行政管理工作并非完善無瑕，事實上，它在當今新的歷史時期中面臨著如何創新的問題。該文分析了我國公共行政管理的現狀及問題，并就如何創新公共行政管理方法提出了幾點對策。

我國自實行改革開放以來，社會結構發生了劇烈的變化，而這種劇烈的變化對我國社會的發展而言是一把雙刃劍，因為它既使我國的經濟發展取得了突飛猛進的進步，同時又引發了一系列的社會矛盾。究其矛盾發生的根本原因，主要在于我國的社會行政管理沒有跟上社會發展的步伐。因此，我們有必要積極探索一種新的行政管理模式。公共行政管理是我國政府或公共行政組織對國家或社會公共事務進行管理的活動，是我國行政管理的表現形式，要想使我國改革開放以來就存在的深層次社會矛盾與問題得到根本性的解決，就要從創新公共行政管理著手。下面筆者來對此進行具體的分析。

1.公共行政管理概述

公共行政管理作為一種國家事務和社會公共事務的管理方式，在現代社會的大部分國家均得到應用。而我國的公共行政管理在經歷了幾十年的時間之后，逐步表現出了與國家發展路徑整體上的相協調、部分中存矛盾的穩定形態[1]。在這種態勢下，我國的經濟、政治、社會公共生活等方面均得到一定的發展。需要注意的是，這些方面的成就的獲得與公共行政管理的幾個特點有莫大的關聯。

公共行政管理具有四個方面的特點：及時，公共行政管理具有性。所謂的性是指它在國家資源調配與事務處理方面具有一定的掌控權。公共行政管理對國家資源的調配不僅是指物質資源的調配，同時也包括對精神層面的人力或思維資源的調配，而這兩種調配形式幾乎將囊括了社會生活的各個方面，因而它的性的特點得到了體現。第二，公共行政管理具有公平性的特點。公平公正是我國政府推崇的治國原則，而實際上公平性也在我國政府機構的工作中得到了體現，對社會各個階層、各個行業中的人群產生了重大的影響[2]。盡管公共行政管理的公平性受到公共行政單位和相關法律條文的約束，但是恰恰因為這一點，我國公共行政管理的公平性處在科學的領導與合理的約束范圍中，所以受權勢的影響較小，公平性受到保護。第三，公共行政管理具有強制性的特點。強制性是我國政府部門依法實施監管手段的過程中所表現出來的特性，是公共行政管理的重要特點。就公共行政管理的監管對象而言，政府部門所監管的對象都要受到法律法規的制約，并且這種制約是強制性的，如果沒有得到執行就需要承擔相應的法律責任；就公共行政管理的監管制度來看，國家行政管理制度在內容方面落實了強制性的基本原則；而從公共行政管理工作的建設方面來看，資源調配與人員調控都強化了強制性的原則。第四，公共行政管理具有宏觀性的特點。宏觀性就是不僅要考慮局部，更要考慮全局。政府作為公共行政管理的重要機構，對宏觀性這一特點的表現比較明顯，政策扶持和制度管理等都屬于公共行政宏觀性管理[3]。在這些工作中，政府不僅要研究歷史文獻資料，而且還要對現階段的工作情況進行具體的分析，并從中找出問題，再從宏觀性的角度制定解決對策并付諸實施。

2.我國公共行政管理的現狀及問題

當前，我國公共行政管理工作在黨和政府的正確領導下取得了很大的進步，但是，社會轉型期這一客觀性的歷史背景使得我國公共行政管理仍然存在著一些問題。筆者根據相關的工作經驗總結出以下幾點。

我國公共行政管理工作中新理念與傳統觀念同時存在。新理念和傳統觀念的同時存在具有深刻的歷史原因。我國的市場經濟體制建立起來之后，國家開始重視與市場經濟和世界經濟貿易相關的新觀念，于是中央和地方性的培訓班開辦起來，地方政府官員及基層工作人員普遍接受了培訓班的教育，而這些新的觀念就是在這種情況下得到傳播[4]。然而，這種觀念上的轉變并不代表它能夠迅速在管理工作中得到體現，換言之，新觀念與管理工作之間還需要有一個過渡期。就現狀而言，新觀念的應用還不夠深入，而與此相反的是，傳統的管理觀念在政府管理中得到了鮮明的體現，在法律、規章制度等的操作上具有明顯的優勢。在這種新舊交雜的情況下，政府的角色并沒有發生很大的改變，它仍然是行政命令發出的主體，是權力的中心。以招商引資為例，企業的招商引資仍然需要政府發揮牽頭的作用，而投資者也對政府所引導的投資項目比較放心。這就說明，我國的公共行政管理工作中，傳統觀念仍然占據主導地位，新的管理模式與方法需要建立起來。

我國的服務行政與命令行政并存。命令行政是我國計劃經濟時代的產物，而自從我國實行改革開放、加入世界貿易組織以來，行政管理就面臨著從命令行政向服務行政轉變的問題。然而現實情況是，服務行政尚處于建設當中，而命令行政也同時存在于政府行政管理中，形式簡單、只體現長官的意志[5]。從歷史經驗教訓來看，計劃經濟不符合經濟發展規律，作為它的產物的命令行政也沒有理由在新的發展時期繼續推行。但是，我國市場經濟體制的建設仍處于發展階段，公共行政管理雖然克服了一定的命令性管理，但是命令行政在這種情況下仍然具有一定的存在基礎：一方面，上級政府給下級政府設定管理目標，下達管理任務，對沒有完成任務的政府官員給予免職處理等，使得命令行政具有了執行的動力。另一方面，行政管理的工作人員，為了取得工作業績，也需要使用命令行政。因為命令行政的實施比服務行政更為簡便、快捷，能夠迅速突出工作成績，而這一點是許多從政人員獲得晉升的必備條件。

我國的制度行政和非制度行政同時存在。我國建國初期的民主法制建設尚沒有完善，并且舊中國所遺留下來的專制傳統比較多，而在第九屆全國人大第二次會議中，依法治國的基本原則才以憲法的形式確定下來。而作為依法治國的實現形式，制度行政在我國政府管理中也經歷了一個漫長的、不斷改進的過程。但是就其實際的實施效果來看，法制缺失的情況仍然存在，特別是在經濟領域，法制的建設總是落后一步。所以，當前的形勢是制度行政缺乏有力的制度支持，比如在行政的決策、管理、監督等方面，就沒有一個具體的制度作為保障，而只具有籠統的規定。在這種制度缺失的情況下，非制度行政就有了生長的土壤，在公共行政管理工作中發生作用。歸根結底，非制度行政是行政立法緩慢以及有法不依這兩個原因所造成的，而現階段制度行政與非制度行政的并存既表明我國的行政法制建設取得了一定的成果，同時也表明我國的行政法制建設還需要得到進一步的完善。

3.我國公共行政管理的創新

我國公共行政管理的創新可以從以下幾點來進行：

轉變行政管理觀念，建設服務型政府。在我國發展市場經濟的背景下，政府的角色應該從以前的權力主體轉變成服務者，在市場活動中發揮引導作用。具體而言就是要成全企業的獨立的經濟權力主體地位，并且讓社會權力回歸社會。我國企業一貫對政府的依賴性比較強，特別是國有企業，生產計劃、銷售計劃等幾乎都由政府包攬，而如果這種情況還不改變，那么企業就無法成為獨立的經濟權力主體。企業沒有掌握經濟權，就無法在市場經濟環境下長期生存。對此，作為公共行政管理機構，政府部門要轉變行政管理觀念，以服務于企業建設代替主導企業建設，不干預企業的經營與規劃。除此之外，讓社會權力回歸社會也是創新公共行政管理工作的一個重要手段。公共行政管理的對象是國家事務和社會公共事務，而當今的情況是社會團體、社會組織逐漸增多，并且在公共事務的處理方面發揮著很大的作用。對此，政府應該順應這一發展形勢，積極引導社會力量的發展，改變包攬一切的做法，改為讓社會團體、社會組織等在社會公共事務中擔當重要角色[6]。通過這種方式，使社會權力終究回歸到社會中。

創新行政制度。行政制度是公共行政管理的重要前提條件，要想創新公共行政管理，就要從創新行政制度開始。首先，建立聽證制度。聽證制度在一些地方政府機構中已經建立起來，并取得了良好的效果，這就更加說明它的實施的必要性與可行性。通過聽證制度，人民群眾能夠對公共行政管理工作表達自己的意見與建議，而政府部門也能夠從中找到工作的不足之處。其次，建立公共質詢制度。公共質詢制度是建立在公民有知情權的基礎之上的，為了提高行政的透明度，政府就要對公民及社會組織等就行政管理問題做詳細的解釋，使公民和社會組織等對公共行政管理具有充分的了解。，建立行政公決制度。行政公決制度是實現行政民主化的重要形式，確切地說是發展直接民主的方式。因為它是通過公民直接參與行政的方式來達到目的。行政公決制度在我國的實施尚處于探索階段，筆者認為，這一制度建設應該在全國范圍內得到推廣。

善于利用電視網絡等新媒體來實施監督。新媒體在現代社會中已經得到普及應用，而且它在政府監督中的作用也已經得到了體現。而創新公共行政管理不僅僅是要使用新媒體，同時還要在使用新媒體的過程中不斷改進這種媒體監督的方式。首先，新媒體的不透明現象要得到整治，只有這樣，監督才有意義，新媒體才能夠發揮實際的監督作用。其次，與新媒體監督相關的法律法規應該建立起來，填補法律空缺，讓新媒體監督具有法律作支撐，而能夠更好地發揮監督作用。，新媒體也要努力完善自身的內部機制建設，從根本上提高新媒體在監督公共行政管理上的能力。

提高辦事效率。我國公共行政管理工作普遍存在著辦事效率低的情況，而造成這一問題的主要原因就是政府機構臃腫，人浮于事。在創新公共行政管理的方法上，必須針對這一點做出改進，而改進工作要以提高辦事效率為核心，以“精兵簡政”作為改革的實施方向。對此，“一站式”辦公、“現場辦公”等新的制度就可以在其中得到應用。以“一站式”辦公為例，政府在辦公過程中既控制了資源配置權，又控制了各種審批權，在這種辦公模式下，于是資源配置與審批工作可以在同一個地方完成，這就大大提高了行政工作人員的辦事效率。需要注意的是，這種形式要在政府職能徹底轉變為服務型、引導型的情況下才能夠取得良好的實施效果。

公共行政管理的創新是國家和社會發展到一定階段所做出的要求，對國家及社會的發展具有積極的作用。我國公共行政管理工作的創新，需要回歸到現實問題中，從公共行政管理的現狀中找到突破口，據此對現行的公共行政管理工作展開探索，找到創新的方法。而在這個過程中，都必須秉持一個原則，即公共行政管理的一切創新都是為了讓政府機構更好地服務于公民。只有這樣，我國的公共行政管理創新才是有意義的創新。

公共行政管理論文:提升國內公共行政管理效率問題的措施

摘要：現今，國內公共的行政管理效率低下，遠不能達到要求。然而行政部門的管理效率問題卻是制約著不僅企業甚至國家的發展和效益。連年的探究和改進雖然在一定的程度上改變了這種狀況，然而仍然不盡人意。本文對當下的影響公共行政管理的主要因素進行了分析和探索，并且提出了相應的提高公共行政管理效率的措施。

關鍵詞：公共行政 管理效率 因素 措施

所謂的公共行政管理效率，就是指要求人們以科學有效的方式，將提升工作效率作為目的，同時將社會以及環境因素納入考慮范圍，的發揮人的能力和作用以此來達到和實現好效果的管理。然而我國的公共行政管理一直以來較為低下從而不能達到要求，盡管經歷了多年的整改，其效果也是不盡人意。如何提高公共行政管理的效率是一個令人深思的問題。

一、公共行政管理效率低下的影響因素

1.管理體制的問題

我國一直使用的管理方式和體制是由蘇聯的管理體制而借鑒來的，在建國初得到完善而建立。在建國初各種社會主義的建設和富有特色的改造運動中起到了重要的作用。然而它卻是有其適應階段的，在現今的社會主義建設事業中便暴露出了其缺點和缺陷。例如官僚體制而引發的官僚主義和現象，尸位素餐、空余職位閑多、兵多而官少。又如部門繁多、機構復雜、結構臃腫等等。這些問題和現象都是存在于管理體制中進而影響公共行政管理效率的因素。

2.行政管理的人員問題

行政管理人員問題，主要集中在行政管理人員的素質方面。行政人員的素質是否夠高，是影響行政管理效率的重要因素。在現階段，此方面存在的主要問題有兩方面。一方面是行政管理人員本身的素養達不到要求。不論是政治思想素養還是道德知識要求以及業務辦公能力都不能達到標準，因此而影響行政管理效率的提升。另一方面就是行政管理人員的整體素質問題，現在的管理制度以及體制使其不能夠很好地適應新型的行政管理工作的要求。

3.行政管理的思想觀念問題

首先，便是在法律方面的意識問題。公共行政管理的行政工作是代表全體人民利益和效益的工作，因此就必須嚴格的遵守和履行社會主義的法律制度和要求，對于法律制度觀念的缺乏，是現今行政工作的一個較為薄弱的方面。其次，就是行政工作的效率觀念方面的問題。缺乏新型的效率觀念，會導致結構臃腫繁雜、不利于辦公，在行政管理工作當中要拋棄低下的效率，提升管理效率。

4.行政管理的技術問題

新型的行政管理方式，是提高公共行政管理效率和保障其高速運行的必備條件。然而這方面也存在其問題，首先便是受個人的因素影響。僅憑個人智慧是無法實現高效率的，必須的綜合結合各門科學從而保障公共行政管理的運行。其次，就是我國現在的科技水平還不能夠滿足以現代化手段來改造公共行政管理。

二、提升國內公共行政管理效率的有效措施

1.合理化行政管理體制，提升公共行政管理效率

及時，要對行政體制進行深層次的改革，嚴格的劃分職權，避免尸位素餐，建立多層次的管理制度，切實的落實責任制度。第二，以合理的根據和依據建立行政機構體制，精簡職位，提高效能，取消多余或重疊的職位，簡化行政機構。第三，合理設置管理機構的比例，健全結構分類，改善現今機構龐雜卻監督力低下的狀況。與此同時，也要適應社會改革的需要，合理的設置管理部門。為了鞏固和落實精簡的原則和結果，還要采取一系列的適合措施以避免上述狀況的出現和發生。

2.提升公共行政管理人員的素質，確保公共行政管理效率

及時，對于行政管理人員的各方面素養要有一定的要求和標準。強化行政管理人員的知識培育和專業訓練，使其能夠有充足的理論知識來適應工作的需求。力求達到專業化以及職業化的要求，以充足的專業知識提升較好的工作處理能力。第二，應該因地制宜，根據能力的不同合理的安排人員的崗位，做到人員能力與工作崗位需求相適應。例如初級的行政管理人員要具備最基礎的業務能力，能夠解決各類問題而高級行政人員應當具有領導和決策的能力。第三，就是要求作為領導的行政人員要能夠以正確無誤的方式進行工作的領導，積極的調動人員的熱情和創造能力。

3.行政管理方式的新型化與現代化，保障公共行政管理的效率

新型的公共行政管理手段要求以科學的手段進行管理，同時這也是高效管理的物質保障。其設計的方面很廣而工作量極大，就必須要借助現代化的方式進行行政工作的處理。及時，要對行政工作進行明確的區分以確定現代化的應用，例如對于連續而常規的行政工作要采取編制程序借助計算機的方式處理，而非連續性的工作依然要依靠行政人員的專業技能來處理。第二，在公共行政管理的工作中不僅僅要借助現代化的機器如計算機，也要借助現代化的理論和思想如信息論等來提高公共行政管理的效率。

三、結語

公共行政管理的效率問題一直是備受關注的重要問題，不斷的提升工作效率也是管理學積極研究的問題。如何科學有效的提升工作效率，應作為積極改革和研究的方向而不斷的提出有關措施從根本上提升國內的公共行政管理效率。

公共行政管理論文:公共行政管理教學方法的改進與優化

摘要：隨著信息技術革命的不斷發展以及現實需要的不斷改變，當代公共行政管理不管是實踐還是課堂教學都發生了巨大了變化。本文結合公共行政管理課堂教學的過程和特點，結合公共行政管理的理論和實踐需要，對公共行政管理的教學方法提出改進與優化，力求能夠給實踐帶來實際作用。

關鍵詞：行政管理 教學方法 改進 優化

公共行政管理課堂教學的宗旨是提高學生的行政理論素質和行政實踐能力。在當前的公共行政管理教學中，一方面由于以往的片面灌輸式教學方法，學生很難掌握公共行政知識；另一方面伴隨著公共行政實踐運動的發生以及信息技術革命的擴展，我們對于公共行政管理課堂教學又提出了更高的要求。為此，在這種雙重形勢下，改進和優化公共行政管理教學方法，就成為一項迫切需要完成的任務。筆者在本文主要從公共行政管理教學方法的理念優化和實踐優化兩個方面進行分析。

一、公共行政管理教學方法理念上的改進和優化

傳統的公共行政管理教學方法主要是采用灌輸的方法，教師是課堂的主體，將大量知識直接傳輸于學生，并沒有關注學生在此過程中有沒有接受消化知識。所以，從理念上進行公共行政教學方法的改進和優化，可以從以下幾個方面入手。

1.轉變教學主體，學生為主

在公共行政管理的課堂教學中，我們要改變以往的教師主體的教學方法，讓學生成為學習的主體。一方面，讓學生成為課堂主角色，充分發揮學生的自主學習能力、創新能力，讓學生自由提問，教師進行問題提示；另一方面，教師是學生學習的輔導者，教師主要對學生的學習疑問進行引導式回答，培養學生的探索學習能力和學習興趣。

2.教學過程與結果并重

首先在公共行政管理教學的過程中，我們要引入公共行政實踐的發展情況，培養學生理論和實踐相結合的運用能力，要和實踐相結合。其次，注重公共行政管理教學的結果，對于課堂教學結果進行考核和檢查，評估實際教學結果是否真的讓學生學到了知識以及知識學習的程度，教師的教學方法是否滿足學生學習要求等。

3.教學方法整體優化理念

公共行政管理是一個整體，公共行政管理的教學方法也是一個整體，它是由無數教學系統要素所組成，所以我們必須樹立公共行政教學方法改進和優化的整體思想觀念。一方面，我們要對公共行政管理教學的各個具體方法進行改進和優化；另一方面，我們需要對公共行政管理教學方法進行頂層設計，將各種具有特色的和優勢的教學方法進行合理優化組合，促使它們發揮綜合性優勢。

二、公共行政管理教學方法實踐過程的改進和優化

在公共行政管理教學實踐中，進行優化教學的方法有很多。為此，筆者結合公共行政管理實踐需要，總結出以下幾種公共行政管理的教學方法。

1.個案教學法

在公共行政管理的教學中，我們要多對以往公共行政的實踐案例進行匯編、分析和總結，用具體的案例向學生傳授知識，讓學生在實際事務中學習公共行政理論和實踐運用。首先由教師在課堂中提供典型的公共行政案例，并且針對案例，向學生提出問題，學生自主探究問題解決，培養學生的自主解決問題能力和創新能力。

2.模擬教學法

模擬教學方法主要是在教學過程中設置一定的公共行政教學情境，學生和教師分別擔任不同的角色，比如學生分別擔任公民和官員，教師擔任法官等，模擬實際公共行政事件，讓學生在實際經歷中習得知識、鍛煉能力。

3.專題討論法

專題討論方法主要是將公共行政管理的知識分成不同的專題，比如公共行政主體、公共行政財政等，分別對每一個專題，在一個時間段內進行集中討論學習。在教學過程中，可以根據大學生尤其是高年級大學生文化水平高、接受能力強的特點，按照幾個專題來講。通過這樣的專題學習討論，給學生們留下了深刻的印象，容易掌握公共行政管理的核心內容。

4.多媒體技術運用

二十一世紀是信息技術的時代，我們在公共行政管理教學中，可以充分利用多媒體技術，將公共行政的理論知識、視頻講座和圖片等集合于一體，豐富公共行政教學的內容，激發學生的學習興趣。

總之，在公共行政管理教學中，教學方法至關重要。一方面，教學方法影響到實際的公共行政管理知識能否真實和正確的傳達，另一方面，教學方法影響學生學習公共行政管理知識的效率和效果。所以，優化和改進公共行政管理的教學方法，是目前公共行政管理教學中迫切需要解決的問題。筆者在本文針對公共行政管理教學方法所提出的改進和優化之路，希望對于公共行政管理教學實踐具有一定積極作用。

公共行政管理論文:公共行政心理在行政管理中的作用探究

摘 要：行政管理是針對社會公共事務進行管理，采用科學有效合理的管理方式，盡量的減少人力資源、物力、資金以及時間的浪費和消耗，更好的增強行政效果。想要更好的提高行政效率就需要進一步的提升行政人員的辦事能力，因此，行政管理的主要措施就是進行人才的管理。只有進一步的提升行政人員的辦事能力，才可以更好的提升行政水平。那么怎樣更好的提升行政人員的行政能力呢？主要在于提升行政人員的心理素質，讓行政人員擁有良好的心理素質，才可以更好的促進行政管理的進行。

關鍵詞：公共行政心理；行政管理；解決措施

0 引言

那么行政心理的實際含義是什么？就是指在行政中的人員所存在感覺、情感、態度以及性格的總稱，還是對行政關系和行政活動的主動的感性反應模式。行政體系中的工作人員主要包括實施行政管理的人和承受行政管理的人，也就是行政的主客體。那么行政心理的關鍵就是人員對于社會行政、經濟情況以及政治情況的主觀反映，也是屬于社會精神現象的主要成分，并且利用行政行為更好的反映到政治體制中的社會政治制度。

1 公共行政心理在實際管理中的效用

1.1 公共行政心理是行政理論的主要動力

行政理論是對現實生活中所存在的行政活動和行政關系的實質反映，其中的過程也是慢慢的深入，由低到高，從量變引起質變的漫長發展，從而把感性認識上升到理性認識的高度。在這個過程中，不但要有選擇性的吸收前人的經驗和理論，而且行政心理是一種感性的反映，屬于低層次的社會意識，也為行政理論提供了具有實質性和感性的信息，也是行政管理中不可或缺的一部分。當然，公共行政心理對于理論人員也產生了影響，根據原有的階級心理、民族心理以及政治心理，對于一些感性資料進行分析和研究，區分好壞，并且采用適當的形式把自己的心理情況融合到研究的結果中去。

1.2 公共行政心理促進了行政理論的發展和改變

行政理論的進步與廣大的人民和眾多的行政人員的心理要求分不開，也是階級和社會的心理需求。公共行政心理不但能夠更好的促進行政理論的進步，還對行政理論的發展起著重要的導向作用。行政理論發展的社會元素就是階級、社會、行政人員以及眾多人民群眾的心理需求。健康的行政心理，可以幫助人們從實際上去解決問題，讓行政理論向更為深入的方向發展。然而消極的心理因素，為更好的完善行政理論提供了經驗，指明了方向。比如：改革開放以來理論的發展，主要是人們對于改革開放的認同和愛戴。相反的，按照西方的模式來進行，就不會得到人們的支持和贊同，也就不能更好的向前發展。

相應的，把理論與實踐相結合，在實踐中進行進一步的發展，理論的進步與人們的心理因素是有很大關系的。比如人們對于社會事物的熱衷程度，反映出來的是在人的心理上面，正是因為這種心理情況又讓人們對于所熱衷的問題進行更為深入的研究和發展，并且進一步的推動理論的發展和演變。[1]

1.3 公共行政心理對于行政理論的傳遞有著重要的作用

有跡象表明，如果一個理論能夠很好的被人們或是行政者心理所接受，就能夠得到廣泛的傳播。相反，那種不被人們接受或討厭的理論，就很難進一步發展。對于行政理論的傳播，公共行政心理的作用是十分重要的。能夠正確的適應和滿足人們心理要求的行政理論，才能得到廣泛的發展和推廣，被人們和行政者所接受，并且得到進一步的發展和深化。列寧曾經說過馬克思主義的發展和傳播，馬克思主義之所以被這么多的人所接受和認同，主要是因為馬克思理論包含了革命階級中眾多人的心理特征。行政傳播具有這樣的效用，具有告知效用、教育效用以及導向效用，這三個功能組合在一起，并且繼續向前發展。然而接受者的注意、感覺、聯想、認知、興趣和接受等一些心理原因和效用，對于行政理論的發展都有重要的作用。

1.4 公共行政心理對于團結行政內部的力量有著重要的作用

所謂行政組織是由行政人員構成，尤其體現在人們心理狀態的發展。從心理的角度來說，就是從心理和精神的層面來看待行政組織，行政組織就是其中的工作人員對于債權的觀念意識、情感溝通以及思想上面的交流等形成的一種集體化的意識。這種集體具有很強的組織意識，在每個員工間的團結力、思想層面上的配合性都比較強，使得該組織具有很好的精神面貌。及時，從細微的角度來看，行政人員是行政組織的主要成分，其中的心理情況對于行政組織有直接的影響。行政人員的心理狀況主要體現在動機、價值層面以及感情等方面，只有該組織團結一心才能更好的完成任務。第二，從組織的層面來看，要充分的發揮行政組織的作用，以便在行政內部形成一種團結的力量，讓行政人員之間形成健康的心理狀態，彼此進行心理上的相容。所謂心理相容就是指行政組織和人員之間、人員與人員之間在內心上互相尊重、互相關心、互相理解和接受。心理相容是增強行政組織團結力的主要方針，一個行政組織想要更好的發展，就需要充滿生機和力量。

1.5 公共行政心理對于行政領導具有促進作用

公共行政心理對于行政的發展具有重要的作用，在進行行政管理的時候，人始終是其中的關鍵因素，如果人的問題解決不好，就會使得行政組織癱瘓。好的領導人都很在乎人際間的交往，重視內部人員的人格和價值，讓成員得到更好的發展。領導的構成主要是由領導人員和被領導人員，所以領導的好壞與領導人員的心理和被領導人員的心理有很重要的關系。首先要求領導者具有勇敢、堅持不懈以及廣闊的胸懷等健康的心理狀態，從而樹立好個人形象，樹立威信，讓內部人員所尊敬。再者就是被領導人員要有組織的意識，認真服從領導的安排，接受任務后認真完成，敢于說實話，行動敏捷等良好的心理狀態，從而促使行政管理的進一步發展。通過這種方式來建立良好的行政心理狀態，進一步的提升人員的心理，促使我國的行政管理事業朝著更加健康的方向發展。[2]

2 關于培養行政人員健康心理的措施

根據上面的描述，在綜合行政理論和心理學的相關知識，對于如何培養行政人員的良好行政心理提出以下幾點意見：

公共行政管理論文:我國政府公共行政管理體制改革的目標選擇和創新趨勢

[摘要]深化政府公共行政管理體制改革，是加快經濟發展方式轉變的必然要求。建立規范有序、運轉協調、公開透明、便民高效的政府公共行政管理體制，是當代我國政府公共行政管理體制改革的目標選擇。在這種目標下，政府必然由全能型向有限型、由管制型向服務型、由人治型向法治型、由自利型向公利型改革發展。

[關鍵詞]政府；公共行政管理體制；改革創新

深化政府公共行政管理體制改革，是加快經濟發展方式轉變的必然要求，更是深入貫徹落實科學發展觀的重要體現。改革開放以來，我國一直在努力地探索建設中國特色的行政管理體制，先后進行了六次比較集中的行政管理體制改革，總體上已形成基本適應發展社會主義市場經濟和建設中國特色社會主義事業需要的行政管理體制。①近年來，黨和政府著力推動經濟社會發展轉入科學發展的軌道，取得了重要進展。與此同時，政府公共行政管理體制改革和政府自身建設成效明顯，為實現經濟社會科學發展以及成功應對國內外各種突發事件提供了有力保障。但是也應當看到，當前經濟社會發展中仍然存在不少違背科學發展要求的現象，面對新形勢、新任務，現行行政管理體制仍然存在一些不相適應的方面，如政府職能轉變還未到位，政府職能定位尚需進一步厘清，政企不分、政資不分、政事不分、政府與市場中介組織不分問題還沒有從根本上得到解決，部門職責交叉、權責脫節問題仍然存在，組織結構不合理、職責權限不清晰、權力責任不對等問題在一些地方仍然存在。這些問題的存在，不利于政府的協調運轉，降低了行政效能，在一定程度上影響了改革成效。②解決這些問題，關鍵是要進一步解放思想，深化改革開放，實現體制機制上的重大突破。其中，深化政府公共行政管理體制改革尤為重要和緊迫。要使政府向服務型政府轉變，使政府職能從追求短期GDP較大化向創造良好發展環境、提供品質公共服務、維護社會公平正義轉變，讓政府真正成為經濟發展方式轉變的重要推動力量。只有建立起規范有序、運轉協調、公開透明、便民高效的政府公共行政管理體制，才能健全政府職責體系，規范行政權力運行，形成有利于加快經濟發展方式轉變的機制和利益調節機制。顯然，規范有序、運轉協調、公開透明、便民高效就是當前我國政府公共行政管理體制改革的目標選擇和發展趨勢。

一、我國政府公共行政管理體制改革的目標選擇

（一）規范有序，其核心是依法行政

行政管理體制，既是政府公共行政權力配置的模式，也是政府公共行政權力配置的過程。無論是相對靜態的模式還是相對動態的過程，政府都是通過其行為作用于社會，因此，政府公共行政管理體制必須對政府行為全過程進行規范。政府行為規范包括制定行為規范的依據要規范、執行規范的行為要規范、監督規范的司法要規范三個方面。

1.制定規范的依據要規范

制定規范的依據的規范，既是行政管理體制完善的前提，也是行為規范的前提。它要求做到制定規范的主體要合法，規范的內容對象要合法，規范的程序要合法，規范的結果要合法。規范的主體合法，是指明確規范哪些政府（部門）或哪級政府（部門）有權制定規范，除此之外無權制定規范，否則就是違法。規范的內容對象要合法，是指有權制定規范的政府和部門，制定規范的內容和對象是否合法，是不是真正為了公共利益。規范程序要合法，是指在制定規范時，是否按照既定的規則如提出提案、聽證論證、集體表決等進行制定，如果是個別人動議而少數人決定的，那么在程序上就不合法。上述三個方面是規范制定的結果合法的前提，但這些前提并不一定導致結果合法。因為有人可能利用前面合法的前提，產生符合自己意愿但不符合公共目的的不合法的結果。現行做法是只要是政府部門，不管哪一級，不管有沒有對外權，都在制定法規或規范性文件，而且存在想制定什么規范就制定什么規范、在制定程序上由個別人或少數人決定的不合法現象。這顯然是不合理不合法的，一定要改革。我國已經出臺了《行政許可法》，要進一步加大執法力度。

2.執行規范的行為要規范

規范合法是執行合法的前提，有了合法依據，還要強調必須按照合法依據執法。其次，執法主體要合法。一般來說，合法的法律依據中規定了執法的主體，因此，只有這一主體才是合法的執法主體。顯然，沒有該項事務執法權的主體，即使這個主體擁有法律地位和權力也不能成為該項事務的執法主體。其三，執法程序要合法。執法程序的合法是執法合法的重要保障之一。行政程序法，對執法的程序過程、時效效率等執法環節進行規范，既保障了當事人雙方的利益，又保障了執法的可操作性。其四，執法手段要合法。有合法的目的和意圖，也要用合法的手段去執行，目的和手段要一致。在執法過程中只能用法律規定或允許的方式手段進行執法，超出規定不僅是手段違法而且會導致結果違法。在法治社會，政府公共行政管理中那種只要達到目的不管使用什么手段包括非法手段的做法，是不允許存在的。

3.監督規范的司法要規范

政府行為缺乏監督，不僅容易導致不規范，而且容易導致違法。因此，加強政府行為的監督是行為規范的必要環節。同時對政府行為的監督也要規范。為此首先建立一套完整的監督體系，包括監督機構體系，監督法律體系，監督程序體系，監督仲裁體系。在這些體系的建設中，一方面，要樹立監督的，實行機構和人員的垂直領導；要避免內部循環即自己監督自己；要與司法監督密切配合，實行行政性監督與司法性監督相結合。另一方面，要對監督者進行監督，實行權力相互制約。對監督者進行監督，既要廣泛動員廣大人民群眾積極參與，實行群眾性監督，更要建立對監督者進行監督的權力制約體制，實行法律性監督。把群眾性監督與法律性監督結合起來，才能真正有效地達到監督目的。

（二）運轉協調，其核心是和諧協調

如果說行為規范是強調結構架構、條條框框，那么運轉協調則是強調分工合作，支持配合。要達到運轉協調，必須做到以下三點：

1.健全協調體制

首先，要從法律規范的制定開始，也就是說法律規范本身要協調而不能自相矛盾，否則，從一開始不可能協調。其次，使協調運行有權利體制作保障。協調制度的基礎是政府公共行政職權的統一，決策權、執行權、監督權等的統一，不能政出多門。協調制度的前提是政府公共行政政策的一致，同一事務同一政策，同一事務不能有多種不同的政策，導致前提紊亂。協調制度的條件是協調機制健全。黨的十六大提出的決策、執行和監督相協調是建立新型行政協調制度的原則要求。當前我國深圳市等城市實行決策、執行、監督相對適度分離的“行政三分制”試點，是建立這種協調制度的可喜探索。

2.完善協調機制

協調體制為協調機制提供權力的框架結構，而大量的協調過程是由協調機制驅動的。完善協調機制的基本原則是實行政府大綜合體制原則和政府內協調外統一原則。政府大綜合體制，是指政府按照行業大類設置綜合部門，統一行使決策權、執行權。分工越細，包括橫向和縱向分工特別是平行分工，使協調的任務越多，造成協調越困難。政府內協調外統一原則，是指政府內部因為分工造成的協調問題由政府內部自我解決，在此基礎上形成的統一對外服務。如由于分工產生了不同的部門并且在一個部門內部產生不同的處室，但對公民來說都是政府，當公民需要政府提供服務時，公民無論找到那個政府（部門），政府（部門）都應受理，并按照工作分工流程進行服務。政府（部門）不能以不屬于自己的分工范圍而推諉，也不能把政府內部的分工流程所應該經過的過程交由公民自己辦理，使公民辦一件事要跑幾個或幾十個部門，甚至在一個部門內部跑幾個處室。同時，更不應該把政府內部的矛盾直接交給公民，使公民左右為難。為了提高政府內部的協調性，在職位設置上，減少分管副職，增設協辦助理，協辦助理直接對首長負責，提高效率。

3.有效調解仲裁

政府與外部之間、政府內部之間的矛盾是客觀存在的。因此，必須建立矛盾調解仲裁協調機制。這種機制應由三個部分組成，一是司法仲裁系統，它是解決政府與外部、政府內部之間的違法問題。二是行政仲裁系統，它是解決政府與外部、政府內部之間的矛盾糾紛、爭議分歧等問題。三是技術仲裁系統，它是由社會中介組織以第三方面的身份解決政府與外部、政府內部之間的技術性問題。在這三種類型的仲裁中，無論是政府還是老百姓，無論是否存在上下級隸屬關系，發生矛盾分歧的主體都應該是平等的，都有申辯的權力。只有這樣才有可能真正解決矛盾，和諧—致。

（三）公開透明，其核心是公正公平

政府的公開透明包含兩個方面，即政府的公正和透明。政府的公正是政府所追求的目的，而政府的透明則是政府的手段。

1.公正公平是政府追求的目標

作為公共組織政府應以追求公正公平為自己的目標。因此，政府對待社會各個主體包括政府自身都要一視同仁，切實做到非歧視性。在政府追求的公正目標中，包括兩層含義：一是平等，二是公平。平等與公平既有區別又緊密相關，評價的出發點不同，判斷的依據不同，但本質上是一致的。

平等是強調人和自然的基本權利的非歧視性，如人的生存權和發展權；自然的平衡權和協調權等，這些都應該是平等的。公平是強調人的貢獻和權利的對等性。如人與人是平等的，但人與人因貢獻不一樣，所得到的報酬也就不一樣，這才是公平的。政府既要保障人和自然的平等又要保障人的公平，在平等與公平之間，以平等優先。

相對而言，政府在公平與效率之間，應該堅持“公平優先，兼顧效率”原則。因為市場機制配置資源是最有效率的，因此效率由市場解決是最合適的，市場機制為了追求效率會促進生產要素自由流動和組合。但由于地方保護主義、單位利益主義、主體自主差異等因素的影響，導致社會主體貢獻與權利不對等、不公平，如有的地方為了本地區利益，強行限制人才和資源的外流；有的單位為了本單位利益，即使不使用、閑置人才，也不讓其外流；還有的單位老板單方面過度低壓高級人才的工資、福利、待遇，使人才的貢獻與其權利不對等，最終影響全社會的效率，因此政府必須解決由于市場為了效率而導致的不公平等問題。

2.追求平等公平的有效途徑就是實行政務公開

從理論和實踐上證明，實現平等、公平、公正的有效辦法是公開透明。當前政府公開透明的制度是政務公開制度。政務公開制度包括政務公開的主體（主要指政府，還包括與公共利益事務和群眾利益相關的部門和單位）、客體（相關群眾或對此政務關心的群眾、服務對象和有關單位）、內容（除作為例外需要保密的事項、與群眾利益相關的事項、群眾關心的事項、腐敗問題等）、程序（行使權力的程序和具體操作程序）、方式（報刊雜志、廣播電視、會議文件、宣傳材料、互聯網絡、公示欄、觸摸屏）、制度（主管制度、實施制度、監督制度）、法律（政務公開法、信息公開法、保密法、新聞法等相關法律法規）等等。在實施政務公開制度過程中，既要有系統的規劃與建設，又要有關鍵突破口。為了保障政務公開的真正實施，必須建立保障公民知情權和參與權的法律制度和操作機制。公民知情權和參與權的法律制度和操作機制，比政務公開制度更為公開透明、更具民主政治意義。

（四）便民高效，其核心是勤政高效

1.勤政廉潔是政府的本質要求

作為公共服務的政府，只有勤政廉潔才能有效地為社會提供品質的公共服務。其一，政府的勤政必須做到職業化、專業化、競爭化、嚴監督。無論是政府機構部門還是政府工作人員，都應該職業化，即按照工作崗位的技術標準、質量要求進行專門服務，服務人員在法律的規定內實行常任制，沒有違法違紀不能被免職，改變當前政府干部隨意被“分流”、“下崗”等無法律保障的現象。同時，政府工作人員實行專業化、專任制，沒有特殊需要不能調崗、轉崗或輪崗，改變當前我國政府工作人員“萬金油”型干部為專家型干部。在政府內部，實行廣泛的競爭，促進部門與部門競爭，優獎劣罰；工作人員與工作人員競爭，優升劣汰。政府整個過程和環節，都必須接受來自政府內部和外部的監督與評議。其二，政府的廉潔必須做到政府部門和個人利益公開化。政府及其工作人員存在自身的利益，這是不能否認的。但政府及其工作人員的利益，是為了正常地或更好地實現公共服務職能而應該支出的或應該獲得的。政府的利益是政府為提供公共服務所需要支出的成本，從這個意義上講，政府的利益就是政府為公共服務所支出的成本。政府工作人員的利益是政府工作人員從事本職工作所應得的工資、福利等報酬，如同一個工人在工廠工作所應得的報酬一樣。因此，政府及其工作人員不應用其公共權力為自己或部門獲得超出本身應得利益之外的利益。做到這點政府就是廉潔的。沒有必要要求政府以及工作人員以低于成本或放棄應得的利益去完成工作任務和職能。為此，政府利益就應該公開透明。

2.高質高效是追求高質量高效率的市場社會對政府的必然要求

高質量與高效率有統一的一面，也存在矛盾的一面。質量高不一定效率高，同樣，效率高并不一定質量高。我們所追求的是高質高效的有機統一。其一，政府的高效率，要求政府工作成本低，服務多；職責明，辦事快；實現電子政務。實現電子政務，不僅有利于提高政府工作效率，而且對政府公共行政管理體制產生根本性的影響，包括結構扁平式，服務分散式，方式一站式（一個服務窗口），手段技術化，標準一致化，交易便捷化（無時空限制）。其二，政府的高質量，要求政府職權法制化，政策科學化，行為規范化，公民滿意率高。現代社會表明，政府法治化程度越高，表明政府質量越高；政府政策越科學，表明政府水平越高；政府行為越規范，表明政府越文明，由此最終構成群眾對政府滿意。

二、我國政府公共行政管理體制改革的創新趨勢

（一）由全能型向有限型改革發展

在建立社會主義市場經濟的過程中，政府萬能主義必須根除。應該樹立正確的政府觀，即有限政府觀。

有限政府是必然的，也是必須的，政府應該放權于社會、放權于市場、放權于民眾。政府的權力限制在社會、市場、民眾解決不了的、不愿意解決的方面，凡是社會、市場和民眾能夠做到的或愿意做到的，政府都不要干預，政府的任務就是提高公共社會利益、公共經濟利益和公共政治利益的水平。

（二）由管制型向服務型改革發展

與全能政府或有限政府相關，政府公共行政管理體制還存在著管制型或服務型的選擇問題。我國政府公共行政管理體制的服務型選擇是明確的，但在實踐上，管制思路、管制模式隨處可見。表現之一，某些政府部門已經成為一種衙門，門難進、臉難看、事難辦的現象屢見不鮮，把服務的對象當作管制對象，顛倒了主仆關系。表現之二，有權有利就抓住不放，無權無利就推諉，誰也不管。表現之三，社會發展過程一旦出現了新興事物，政府就要設置機構，配備人員，名義上是加強“管理”，實際上多數情況是為了安置有關系的人員包括親朋好友，還有的是為了收費，讓自己或部門福利待遇高些。表現之四，在管理過程中，態度惡劣，行為粗暴，動用武力，損毀財物，這種現象時有所聞。表現之五，通過各種途徑包括思想教育、學習、開會，或宣傳媒體控制等，使社會民眾思想和行為與政府保持一致（至少表面上是一致的）。顯然當前我國一些地方，干群關系緊張，矛盾沖突不斷；社會投資低迷，“三亂”現象普遍等等，都是管制模式的必然表現。

政府公共行政管理體制的服務型與管制型是不同的模式。首先，主體關系不同，服務模式確立政府及其公務員是仆人，民眾是主人，管制模式反之。其次，出發點不同，管制模式是有事特別是對自己有利的事就要管，服務模式是對自己無利而對民眾有利且需要服務的就要提供服務。其三，行為方式不同，服務模式是積極主動、熱情友好、高效簡潔、勤政廉政，管制模式是一種官僚主義、高高在上的衙門作風。其四，目的不同，服務模式是充分發揮民眾的各種積極性，政府為其提供必要的服務和支持，管制模式則把民眾的思想和行為控制在自己需要的范圍內，為其所用。因此，當代中國政府公共管理服務型模式是必然選擇。

（三）由人治型向法治型改革發展

一個國家，一個社會，某一個時期，是以人治為基礎還是以法治為基礎，是判斷人治或法治的標準。在法治社會，即使有合理合法的“人治”，也是建立在法律的基礎之上的“人治”，這種“人治”是法治的具體體現，是人在執行活動中能動性和創造性的表現。我們所要反對的是違反法律規范的“人治”。③由于多種原因，我國政府公共行政管理中“人治”現象比比皆是，已經到了十分嚴重的地步。究其原因，一方面，是因為我國是一種集權體制，權力向上級集中、向領導集中，許多事務都是上級按計劃下達的，這樣助長了人治現象的泛濫。另一方面，因為人治比較簡單，可以隨心所欲，而且效率也相對較高，因此要高效地完成上級任務或達到個人的不正當目的，選擇“人治”是必然。在建立社會主義市場經濟體制過程中，“人治”必然受到沖擊，取而代之的是法治。即使有一些的“人治”，也是合理合法的極其有限的“人治”，因此法治成為政府公共行政管理體制的基石。

（四）由自利型向公利型改革發展

政府是公共利益的代表，是公共利益的維護者和追求者，是在私人事務之間矛盾的協調者。從政府作為一個群體、“集團”來說，它是沒有自己的利益的，政府“自己利益”就是公共利益，但作為政府公務員個人來說可以有自己的利益，這是作為公民的權利，但是不作為公務員的權利，公務員是一個職業，公民因為從事公務員這種職業而獲得利益，而不因為公務員的身份而獲得利益。我國當前政府一些部門公開或不公開地追求自己的部門利益、小團體利益，包括制定政策、法規、條例等以公開合法的身份謀取部門利益，還包括卡、扣、壓、拖、要等非法的“尋租”行為謀取部門利益，這是十分嚴重的自利行為。

政府是追求公共利益的。政府的公共利益是私人利益之外，即“私人利益”與“私人利益”之間發生的關系、產生的聯系，形成的利益。比如，家庭與家庭之間、家庭成員與成員之間、企業與企業之間、人與人之間的交往活動，形成的利益，就是“公共利益”。當然，政府并不是對所有的“公共利益”都要進行管理。一方面，因為政府的價值取向，決定了政府不是萬能的，而是有限的，能夠不管的就盡量不管，不必要管的堅決不要管。另一方面，也要積極培育行業組織，充分發揮行業組織等“社會中介”的自我管理，變“公共利益”為“私人利益”。總的來說，政府當定位在對沒有人和組織管理或它們管理不了的“公共利益”的管理上，這是政府本質的回歸。④

公共行政管理論文:新公共行政管理模式探析

摘　要　在20世紀80年代末，傳統的公共行政遭受到新的外部環境越來越嚴峻的挑戰，公眾對政府能力喪失了信心，“政府失敗”的呼聲此起彼伏。就是在這樣一種背景下，一種新的公共行政理論——新公共行政管理理論應運而生。新公共行政管理理論主張政府大膽地采用企業管理的方法，并且取得了顯著的成效。但畢竟政府公共部門與企業存在著重大差異，所以在引用時要慎重。特別是對于轉型時期的我國而言更是如此。“政府官員實行年薪制”就是一個很好的例子，“年薪制”本是企業管理中的一個概念，但引入到政府部門來卻不合適。

關鍵詞　新公共行政管理　企業管理　年薪制

一、新公共行政管理運動的興起

20世紀80年代是西方世界經濟和社會發展困難重重的時代，同時也是一個變革的時代。經濟停滯，通貨膨脹，高失業率與巨額財政赤字可以說是不期而至，嚴重困擾著各國政府，這迫使西方各國政府紛紛尋求與公共行政范式迥然相異的公共行政管理新模式，探索公共服務專業化和商業化發展的新道路，以期提高公共服務供給的質量，效率，并降低成本。因此在20世紀80年代，“變革”成為國際社會普遍而迫切的要求。正是在這樣的背景下，一場來自政府和公共部門的徹底改革運動，在英國、美國、澳大利亞等國家拉開了帷幕。這場來自政府內部的行政改革運動，即新公共行政管理運動。

在這場運動中，各市場經濟國家因歷史文化傳統和政府干預模式不同，其改革的路徑和治理模式也各異。但是，總體而言仍有一些共同特點，如：引入企業的管理方法，探索建立“企業型”政府；廣泛推動合同制，實現政府管理的市場化與國有企業的私有化；分散政府管理職能，實施分權化改革；推動公共行政管理信息化改革，逐步建立電子政府等。

二、公共行政管理模式下，政府大量采用企業管理方法

與傳統的公共行政排斥企業的管理方式不同，新公共行政管理強調政府應廣泛采用企業成功的管理手段和方法，這些方法具體體現在以下幾個方面：

（一）主張放松傳統公共行政管理過程中嚴格的行政規則。

新公共行政管理反對傳統公共行政重遵守既定法律、法規，輕績效測定和評估的做法，主張放松嚴格的行政規則，實行嚴明的績效目標控制，即確定組織和個人的具體目標。

（二）營造“顧客導向”的行政文化。

新公共行政管理改變了傳統公共行政的政府與社會的關系，政府不再凌駕于社會之上，封閉的官僚機構，而是負責任的企業家，公民則是其顧客，政府理所當然應以顧客為導向。

（三）編制戰略計劃和加強戰略管理。

新公共行政管理認為政府必須引入戰略管理這一工具。因為它可以幫助政府確定應該做什么和怎樣做才能實現公共行政管理目標，并為政府的發展方向，所處環境和采取的策略提供一整套系統的手段與方法。

（四）提高服務質量。

學習企業精神，樹立服務理念是新公共行政管理運動的一項重要內容。作為企業家式的政府既然視公民為顧客，就應該像企業一樣顧客滿意做為行政權力和行政行為的目標導向，為顧客提供品質的服務。

（五）引入管理信息系統。

信息是企業不可或缺的一種資源，它同時也是政府公共行政管理真正現實的基礎。新公共行政管理主張利用管理信息系統來提高公共行政的效率和管理能力，提高服務質量和社會公眾的滿意度，并使政府行為更透明化。

政府大膽采用企業管理的方法和技術，探索建立“企業型”政府，這對政府改善公共產品和服務的提供，提高政府的管理績效，實現公民利益較大化等方面是非常有效的。

三、政府公共部門與企業間存在的差異，對企業管理方法應慎重引入

采有企業管理的某些管理方法和技術，地改革政府部門是大有裨益的，因為公共部門與企業之間確實存在著相通的地方，但這些相通的地方只停留在技術的層次上，如果把政府公共部門與企業等量齊觀，盲目套用企業管理的方法的話，那只能適得其反。

政府公共部門與企業之間的差異主要體現在以下幾個方面：

（一）政府的公共行政管理與企業管理在目標上有重大差異。

政府公共行政管理追求的根本目標是要提高社會成員的生活質量，為社會提供品質的公共產品和服務；而企業管理則不同，通過生產和銷售產品或服務來追求利潤的較大化，是任何一個企業追求的目標，也是企業管理的根本目的。

（二）政府的決策是強制性的，而企業至少在其合法的活動中，不存在強制性因素。

政府可以強制公民遵守其決策、納稅等，并且要求公民服從國家的強制性權力派生出的法令，雖然并非所有的公共活動都具有強制性，但是政府在執行這些活動時要比企業更嚴謹；相對來說，企業的隨意性比較大，比如說可以向不同的公民收取不同的費用，能拒絕與顧客做買賣，能夠不理睬正規的程序等。

（三）政府有不同于企業的責任形式。

政府管理人員要向政治領導人、公眾及司法系統等各部門負責，而企業管理部門只需對股東負責。雖然兩者都存在責任問題，但在政府管理的運行過程中，責任是不太確定和不太穩定的。

（四）政府在測量公共產品和服務的產出方面存在著困難。

政府缺少像企業那樣的績效測量標準，企業可以毫無疑問地將利潤和效率放在首位，但政府不能，作為非贏利性組織，政府根本就沒有利潤可言，也不可能一味地去追求效率，所以其績效測量非常困難。

因此，政府部門采用企業管理的方法和技術時，要慎之又慎，特別是對我國轉型時期的政府部門而言更是如此，政府官員不要為了追趕時髦，而不加以嚴格論證地套用企業管理的方法，來對政府部門進行改革。這樣非但不能取得成效，反而會弄巧成拙。

所謂年薪制就是以年度為單位確定經營者的基本報酬，并視其經營成果浮動發放風險收入的工資分配制度。它把一年的總收劃分為基本薪金和風險收入兩大部分，基本薪金按月發放，而風險收入則要在年終視績效情況來結算，如果沒有達標，這部分收入就不能給。它把資本所有者追求利潤較大化與企業經營者追求個人效用較大化的目標統一起來。

因此，實行年薪制是具有積極意義的：（1）有利于激勵經營者的積極性。在經營企業的過程中，調動經營者積極性的方法就是讓經營者的個人經濟目標與企業經濟目標一致，使個人收入與企業效益同起同落，在與企業目標實現程度的同向發展中利益與共，風險與共；（2）有利于培養和造就現代企業家隊伍。經營者收入與其經營績效掛鉤，這就充分肯定了經營者的社會價值，使經營企業成為一種高收入，具有足夠吸引力的職業，從而可把大量的人才引入到企業里；（3）有利于規范經營者的收益分配。經營者年薪制通過制度將經營者的收益分配納入規范化軌道，對經營者收益標準的確定，經營狀況和成果考核都進行規范管理，提高了經營者收益分配的透明度。

年薪制的這些優點，使得其在國外企業已經實行的相當普遍了，但在國內企業里并未得到推廣，還屬于試行階段。糾正原因，年薪制在我國實施的條件尚未成熟，還存在若干問題，比如，如何確定年薪制的對象？考核的標準是否科學？年薪制該如何發放？實行年薪制，除了對經營者進行激勵外，還應如何對其進行約束？等等。因此，一種在企業界尚未成熟的管理方式，如果被照搬到政府部門來的話，其結果是可想而知的。從以下幾個方面可以看出，政府官員是不適宜實行年薪制的：

首先，政府是游戲規則的制定者，而非游戲的參與者。

在新公共行政管理運動中，美國學者奧斯本曾提出了政府再造的十條原則，其中一條是說政府應是掌舵而不是劃槳。即新的管理理念主張政府在公共行政管理中應該只是制定政策而不是執行政策。一個有效的政府，其職能不是具體的分錢管物，而是提供指導和服務；政府如果將精力集中于“劃槳”，那么就意味著政府舍本逐末，最終也劃不好槳；只有政府將精力放在“掌舵”上，才能保障政府行政的有效性，最終為社會掌好舵。

在過去高度集中的計劃經濟體制下，我國政府扮演了“無限政府”“全能政府”的角色，它不僅參與政策的制定，更參與政策的執行，做了許多不該做也做不好的事情。嵊州市對旅游局局長實行年薪制，無疑是想通過用年薪制來激發他完成旅游區開發，旅游收入增長等經營性項目。這樣，旅游局長就具有了雙重身份；他不僅要制定與旅游相關的規則，成為游戲規則的制定者；又要完成“經營項目”，成為游戲的參與者。這種雙重身份很容易使他通過改變游戲規則來確保他在“競爭”中獲勝。比如，他可以制定一些歧視性的部門規章，把那些妨礙自己實現“經營目標”的企業排除在外，這樣會嚴重束縛市場經濟的發展，不利于市場化的進程。

其次，政府公共行政管理不是以實現利潤較大化為其首要目標。

政府公共行政管理追求的根本目標是，通過為社會成員提供高質量的非贏利性公共產品和服務，從而提高全體社會成員的生活質量。即使在某些方面公共行政管理機構在提供公共產品和服務的時候，也會收取一定的費用，但并不會改變其非贏利的性質。而對企業來講，實現利潤較大化毫無疑問地成為其首要目標。作為一個旅游局的局長，他首先是一個政府部門的首長，作為一個政府官員，其任務首先是為社會提供公共產品和服務。比如檢查和旅游業相關的法律、法規的落實情況，制定相關部門規章來規范旅游市場等。他只有在做好這一切的前提下，才能去考慮完成增加收入，開發旅游相關產業等經營性目標。但這兩個目標不是在任何時候，任何情況下都是一致的。當兩者發生沖突，而政府官員又從自己利益較大化出發時，他很可能因年薪制的“激勵”而使他通過損害公共利益的方式來實現自己的個人利益。

，政府官員為社會提供公共產品和服務無須通過高額年薪來激勵。

政府官員與企業經營者不同，經營者為企業創造了利潤，在取得相應價值的報酬后，給予其更高額的薪金（比如實行年薪制等）來激勵其創造更多的利潤，是很在必要的。而對于政府官員而言，如果他僅僅是扮演公共產品和服務的提供者的角色，那么做的好是他分內之事，當然，對工作有突出表現，有顯著成績和貢獻的官員可以采取給予適當數量的獎金，晉升或授予榮譽稱號等方式來進行激勵，但是無須通過巨額年薪來激勵，否則這對納稅人而言，是一種極大的不公平。

（作者：武漢大學保衛部，本科，研究方向：行政管理）

公共行政管理論文:新公共行政學對我國行政管理體制改革的啟示

【摘 要】20世紀60年代興起的新公共行政運動無疑在公共行政管理的發展史上占有重要的地位，新公共行政學主要強調對公正和社會公平的價值追求，認為實現正義和社會公平是公共行政的根本目的。結合我國構建社會主義和諧社會的現實需要和現在正在進行的行政管理體制改革，新公共行政學的社會公平理論有著更為重要的社會現實價值，對我國政府管理的改革和執政能力的建設有著深刻的指導意義。

【關鍵詞】新公共行政學；社會公平與正義；行政管理體制改革

改革開放三十年來，中國的經濟建設取得了舉世矚目的成就，但是在取得巨大成績的同時，飛速發展的經濟與我國落后的政治經濟體制所形成的矛盾也日益明顯。近年來接連不斷的經濟，社會安全問題就是最明顯的體現。目前，改革的呼聲在國內政府和學術界已經日益高漲，正如恩格斯所說的：“社會上一旦有技術上的需要，則這種需要就會比十所大學更能把科學向前推進。”改革主要涉及政治體制改革和經濟體制改革這兩大主要方面，行政體制改革隸屬于政治體制改革的范疇，但在今天這種政治體制改革在深層次難以推進的情況下，行政體制改革便從政治體制改革中脫離出來，取得相對獨立的地位。

20世紀60年代末，以弗雷德里克森為代表的新公共行政學是行政學發展的一次范式轉變。它突破傳統行政學政治——行政兩分法的思維局限，以公平和正義作為行政學的目標和基礎，倡導民主行政的模式，擴大了公共行政領域的研究范圍。今天，我國正處于體制改革的攻堅時期，結合我國政治行政改革的困境和現狀，借鑒以社會的公平與正義為價值核心的新公共行政學理論具有重要的理論和現實意義。

一、新公共行政學的興起及主要觀點

1.新公共行政學產生的歷史背景

20世紀六七年代，西方發達資本主義國家經濟逐漸衰退，尤其是經過1973—1975年的經濟危機之后，經濟陷入“滯脹”狀態，資本主義主要矛盾進一步激化。特別是在美國，反對越南戰爭、反對貧困和反對種族歧視的斗爭交織在一起，斗爭浪潮日益高漲。此時，以政治——行政二分原則和官僚制為理論基礎的，以效率為中心目標的傳統公共行政學已不適應解決時代問題的需要。故以倡導社會公平為中心目標的新公共行政學應運而生。由此可見，新公共行政學的產生具有深刻的社會根源，也可以說它是20世紀60、70年代美國社會改革在公共行政學研究上的一種回音。

2.新公共行政學的理論主張與價值追求

①主張社會公平和社會正義。新公共行政學的觀點認為，傳統的公共行政學注重效率、經濟目的和管理行為的協調性或許并沒有錯，這種協調性經常以犧牲社會公平為代價，而實現社會正義和社會公平恰恰是公共行政的目的，他們認為公共行政應當以經濟有效的方式為社會提供高質量的服務，而且更應該強調把社會的公平作為公共行政所追求的目標，這也是新公共行政學的理論基點以及與傳統行政學的最重要的差別。因此，有必要把社會公平作為行政原理和政府目標的一部分，并作為政府基本的價值標準之一。

②主張民主行政，倡導社會性效率。新公共行政學的觀點認為，民主行政的核心價值觀在于尊重人民主權和意愿，實現社會正義和社會公平，反對濫用權力和行政無能。新公共行政學派對傳統行政學“效率至上”的工具理性提出了質疑：“實用的或傳統的公共行政學試圖找出下列兩個問題中的任何一個問題的答案：（1）我們怎樣才能夠利用可利用的資源提供更多的或更好的服務（效率）？（2）我們怎樣才能夠花費更少的資金保持服務水平（經濟）？新公共行政學則增加了這樣一個問題：這種服務是否增強了社會公平？”這就意味著行政管理人員不能是價值中立的，他們應該擔負著廣泛的社會責任。新公共行政學強調建立規范價值，關注人民需要，提高社會性效率，以改善人民的生活，實現行政管理工作的最終目標。

③突破傳統政治——行政二分法的局限。新公共行政學指出，由于傳統行政學的政治與行政二分法觀念使得行政學的研究局限在一個非常狹窄的領域內，尤其把研究焦點放在行政機關預算、認識、組織以及大量其他的所謂“中性”的問題上，相反卻很少重視與社會、政治密切相關的政策制定和政策分析等問題的研究，致使公共行政游離于社會政治現實之外，遠遠不能滿足解決社會問題、處理好社會危機的需要。他們認為，政治與行政二分只是一種理論虛構，而在現實的政治與行政運行中，行政體系游離于政策制定之外的狀況是根本不存在的。行政人員既從事行政執行，也從事政策制定，“行政管理者不是中性的。應責成他們承擔責任，把出色的管理和社會公平作為社會準則、需要完成的事情或者基本原理。”

二、新公共行政學的思想對我國行政管理體制改革的啟示

1.中國行政管理體制改革的現狀及問題

在中國，行政體制改革的這一說法，早在1992年中國共產黨第十四次代表大會上就已經提出了，目的在于適應經濟體制改革的需要。從宏觀方面來看，中國的改革系統主要包括政治體制改革和經濟體制改革，行政體制改革應從屬于政治體制改革，并且是政治體制改革中的重要組成部分。在目前階段，我國的政治體制改革進入攻堅時期，現在所強調的行政體制改革就是希望通過行政體制的改革能促進政治體制改革，但這種將行政體制改革從政治體制改革中分離出來的思想，帶有明顯的“政治——行政”二分的色彩，而且目前的行政體制改革也只是涉及淺層次的機構的變動和人員的裁剪，并沒有涉及到根本制度性的轉變，因此，在這種理論指導下的改革，只能是“外延型”而非“內涵型”的改革，這樣的改革進行到一定的階段必然難以深入，就如同目前中國的行政體制改革所面臨的困難一樣。

另外一方面，我國目前采取的雙軌制漸進性的改革，在新舊體制交替和轉換的過程中，出現了一種靠權力和市場相結合的牟取暴利的嚴重利益分配不公的現象。在我國改革開放的早期，為了大力發展社會生產力，也制定了“效率優先”這樣價值偏好的公共政策，加上市場經濟的競爭性和優勝劣汰的特性，必然導致現在收入分配差距過大等一系列社會問題。

2.在改革中推進社會公平和民主行政

在我國市場經濟導向的行政體制改革中，政府既是改革的主體，又同時是改革的客體。因此，政府必然要承擔起促進社會公平和正義的主要責任。在大多數情況下，價值與政府所指定的各項制度之間是辯證統一的關系，二者起到相互支撐的作用，即價值觀規范著制度的基本模式和運行，而制度的運行又強化人們的價值觀念，所以制度與公平正義的價值取向是密切聯系的，這就要求政府作為制定政策的主體，要秉承公平正義的精神，建立和完善社會的各項制度。在近些年出現的社會問題中，很大程度上是社會的誠信、公平所造成的。這與目前政府的公信力下降，在人民群眾心目中地位的降低有著密切的聯系。一個公平、公正、誠信政府的建立對于確立公平正義的社會風氣有著至關重要的作用。正如新公共行政學所倡導的“社會性效率”一樣，政府不僅是執行政策的工具，還擔負著建立規范價值、關注人民需要、提高社會效率、改善人民生活、促進人民幸福的社會責任。

我國的行政管理體制改革，不僅要適應經濟體制改革的需要，更要與經濟、政治體制改革形成一種良性的互動，進而促進經濟體制改革，推動社會經濟的大發展，在發展中解決社會的公平和正義問題。正如馬克思所說過的，共產主義社會是建立在物質生產高度發達的基礎之上的。另外要通過一系列配套的制度改革使得權力能與市場相分離，實現真正意義上的政企分開、政資分開，切實把政府職能轉變到經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務上來，讓政府真正成為社會公平與正義的維護者。

民主行政是公共行政管理的基礎。我國是人民民主專政的社會主義國家，民族對于我們來說并不陌生，但是以往我們所提及到的民主主要是涉及政治領域的民主，主要強調公民對政治生活的廣泛參與，而沒有提到行政民主。新公共行政學中的行政民主并不是指所有社會成員都進入國家機關，而是作為行政主體的少數人所從事的管理，是按照一定的法律、行政法規，在人民的統一和委托、監督和制約下，代表公眾的利益行使管理權。這對于我國這樣一個集傳統型、魅力型和官僚型三者混合的一種行政管理體系轉變為現代行政管理體系有著很重要的意義。

在現實政治生活中，政府作為管理社會公共事務的核心主體，其維護社會公正的主要手段是建立一系列的制度體系，以制度的強制性和約束作用保障社會公平的實現。因此，盡快建立和完善適應現代市場經濟體制要求的各項社會體制和制度是當務之急。首先，健全公共服務制度，建設服務型政府。我們在世界經濟中創造了一個大國持續發展奇跡的同時，也出現了公共服務體制僵化、投入嚴重不足、公共產品和公共服務分配不公等問題，使得政府公共服務職能嚴重缺位。2004年，總理在政府工作報告中首次提出建設服務型政府的要求，明確指出：“各級政府要履行職能，在繼續搞好經濟調節、市場監管的同時，更加注重履行社會管理和公共服務職能。其次，建立法治、透明、可問責的行政體系，以政府管理行為的公正推進社會公正。”政府管理行為的公正，較之于企業、個人的行為而言，具有很強的示范作用，往往對社會產生全局性和方向性的重要影響。為此，政府應規范自身管理行為，以政府管理行為的公正推進社會公正。，完善社會保障制度，更多關注和保障弱勢群體利益。社會保障制度是維護社會公平正義的底線，對于社會公平正義的實現具有重要意義。對于整個國家而言，社會保障問題的解決有利于實現社會的和諧穩定，有利于增強和鞏固社會主義國家的階級基礎，有利于實現國家的安定團結。因此，建立完善的社會保障制度，是政府確保實現社會公平正義的重要舉措。

3.新公共行政思想給我們帶來的啟示

近些年來，我國的行政管理體制改革主要是在追求兩個價值。一是為了適應日益發展的社會主義市場經濟而追求建立高效、程序化和規范化的理性官僚體制，這是由市場經濟的規則和特性所決定的。符合經濟基礎決定上層建筑這一社會發展的基本原理。另外一個價值取向是追求注重政府與人民之間的良性關系，讓人民真正有機會公平平等的參與國家的各項政治生活，這是由我國社會主義國家的本質所決定的。在中國，目前所追求的兩個價值取向缺少了重要的一個方面——社會文化環境。我們說行政管理只是一種手段，最終的目的是傳達人民的需求與愿望，并保障這些需求與愿望通過國家的形式反映出來，因此，若想要行政管理體制對以人為本的發展做出重要貢獻的話，行政管理就必須適應整個社會文化環境和傳統，這是因為人類社會最深刻的領域乃是社會——文化領域，同樣，從社會——文化視角分析政府公共行政管理，也應是和深刻的。歷史已經明證，公共行政管理中任何忽視人類社會——文化的做法都是會付出沉重代價的。這從當今西方社會的發展過程中，已經十分清楚地看到了這一點。從西方新公共行政學產生的背景我們可以看出，在西方高度發達的資本主義條件下，已經建立起與市場經濟相配套的一系列完整的官僚制體系，這與韋伯所提出的理性官僚體制是相一致的。但這樣的體制經過西方近百年的發展和完善，其弊端和問題已經日漸明顯。由市場經濟以及與之相匹配的理性官僚體制所形成的理性忽略人情的價值觀念逐漸使得人們的內心感到冷漠、危機和失落，在這樣的社會背景下，追求社會的公平與正義，人民生活的幸福等價值觀念的新公共行政學應運而生。

從中國改革開放30年的發展道路來看，在中國社會層面上，市場經濟的確立和發展的確給我國的經濟注入了新的活力，促使中國的經濟走上了騰飛之路，在中國經濟騰飛的同時，同樣轉變著人們的思想觀念，人們價值觀念的轉變必然導致由人所組成的各類社會組織的價值觀的轉變，包括很多政府組織，它們不再以政治信念和信仰而作為政治行為的動機，而是一味的重視經濟的發展，把所有的資源用于發展經濟的需要，這種功利性和經濟性的理念打破人與人之間的傳統關系，尤其是中國目前官僚制并非韋伯所說的理性標準一樣，而是摻雜很多非理性因素的行政管理體系，這就導致了當前不僅是個人，包括政府組織，社會中介機構都為了利益而不擇手段的局面。但是目前擺在我們面前的情況是，一方面政府正加快市場化的步伐，行政體制改革為配合市場化的進程，著力于行政工作的規范化、效率化。這樣的轉變正是向著西方目前已經發展的相當完善的理性官僚體制發展的。另外一方面市場經濟的發展和競爭理念讓人們生活的幸福感日漸降低，社會的公平和正義問題日漸凸顯。近年來所出現的社會問題的本質基本都可以歸結為社會缺乏公平和正義。這一切促使人們去努力爭取“人情味的社會”，民眾渴望或者習慣于人情味和非組織的、實地的“人與人”的交流，他們從心底呼喚真情、親情，并把生活中的社會和文化等方面的內容放在一個“金錢也不能與此等價”的非常重要的位置上。

現在能否讓政府的行政體制改革適應社會——文化性的環境狀況，補償由市場所帶來的負面效應和影響，建立一個真正幸福的家園，在這一方面，新公共行政學的思想給了我們很好的啟發，我們應對在西方社會發展歷史上所出現的社會問題和現象進行深入的反思和研究，尋找縮小社會差距的方法，尋找出一種市場價值觀和社會價值觀能共存共生的途徑，從而更好的發展行政管理體制。

公共行政管理論文:談公共行政管理的發展及運用

一、公共行政演進歷程述評

（一）公共行政時期

行政從政治中分離，便異常“渴望”彰顯出自身獨特的工具價值，即變革傳統的組織結構和采用科學管理手段去較大限度地提高管理效率。配合上述變革的環境，以理性和高效著稱的官僚制應運而生，它以等級分工的形式、非人格化的組織制度、層級節制的權力體系構成了一種法理型的組織模式，極大地適應了工業社會大生產和公共行政追求效率的要求，為行政的良性、健康發展奠定了堅實的基礎。由此，政治―行政二分法和韋伯官僚體制便成了傳統公共行政的兩大“基石”，在二者的共同作用下，公共行政以追求效率為價值目標，以公共組織的設計、科學管理的原則和先進的管理技術為發展導向，有效地推動了經濟、社會的發展。二戰以后，隨著社會環境的變化，傳統公共行政便遭到了不同學派的批判，被直指是漠視民主價值和人性的。為此，傳統公共行政也結合時局做出了相應的價值轉向和理論修正，但改革并未使其理論根基發生質的變化。20世紀60年代后，以弗雷德里克森為代表的新公共行政理論致力于扭轉傳統公共行政的價值偏向，強調新公共行政的使命是對影響和削弱社會公平、出色管理、經濟的和有效率的各種因素以及組織結構進行變革[1]306。但礙于當時的社會環境和自身理論影響力有限等原因，新公共行政理論并未能從根本上動搖傳統公共行政的基礎。而隨后政策科學崛起，政策科學研究雖在謀求和公共行政結合以及促進政策機構管理性向政策執行公共性轉變等方面做出了努力，但政策科學畢竟只是作為公共行政發展的一個分支而出現，因此無論從廣度還是深度上都無法對傳統公共行政形成根本的挑戰。

(二)公共管理時期

伴隨著行政環境的變革，社會由工業文明向信息文明轉換，經濟的迅猛發展和民主化進程的推進使得官僚制的治理弊端日漸顯現。諸如指揮―服從的管理方式對人性的壓制，科層管理對民主價值的沖擊，不合理的分工導致的各自為政，內部封閉的管理造成的體制僵化，都成為了公共行政發展的巨大障礙。同時，政治―行政二分法也受到了諸多置疑。人們逐漸發現，在公共管理的實踐中，對二者涇渭分明地劃分不僅沒有必要，而且也不可能。針對傳統公共行政的種種弊病，20世紀80年代以來，西方各國掀起了一場聲勢浩大的公共行政改革浪潮，使公共行政演進到了公共管理的新時期。公共管理修正了傳統公共行政的發展思路和策略選擇，積極地借鑒企業和私營部門的管理經驗與手段，大力引入市場競爭激勵機制，地降低管理成本，注重結果和管理者的責任，從而較大化地提升了政府的組織績效。作為公共行政發展的新模式，公共管理積極回應行政環境發展的需求，致力于解答公共管理中“誰來管理”以及“如何管理”等重大問題，為公共行政學的發展建立了更加的知識框架，并在實踐中有效地增進了公共利益[2]53。然而，公共管理作為一種理論和實踐模式也并非盡善盡美，其內在缺陷也客觀存在。其中，最典型的便是難以處理好“公共性”和“管理性”之間的關系，即公共管理一味強調師法企業，過分崇拜市場教義，而很大程度上忽視了公私部門的現實差異，往往導致公共行政發展中價值導向的偏差和服務對象的失當[3]，這種錯把公共行政實現的手段作為目的的做法，也使得公共管理在實踐中客觀上面臨著種種困境。通過批判，人們反思到公共行政必須要以民主憲政為基礎，應當將其發展目標最終鎖定在社會公共福利和公共利益的增進上，而市場的手段和科學的管理只能為上述目標的實現服務。

(三)公共服務時期

新公共服務理論是對公共管理理論的揚棄。它緊緊圍繞公共行政發展的核心屬性，以民主公民權理論、社群理論、后現論和組織人本理論為其思想淵源，以公民優先、社會公益為其價值理念，強調通過構建政府與公民新型的分權、合作關系，較大化地實現公共利益。公共服務理論要求公共組織的設計和運行要以為公民提供品質的服務為目標，提出公共行政的最終目標是建立公共服務型的政府。這種政府以社會公眾為服務對象，以合作協調為服務基礎，以滿足公共需求為服務導向，其本質是“社會本位、民本位”[4]。而政府的工作重點既不應是“掌舵”，也不應是“劃槳”，而是“建立一套明顯具有整合力和回應力的公共機構”[5]。具體而言，便是政府應當通過權力分放和讓渡，不斷地進行制度和機制的創新，充分保障公民在社會管理中的民主參與權，推進合作共治局面的形成，從而持續提升公共服務的效率和品質。公共服務的理論使得公共行政的價值從“效率至上”回歸到了“民主至上”，有效地擺正了公共行政發展的航向。

二、公共行政發展規律之闡釋

縱觀公共行政發展的歷史，一條基本規律表明，正是行政生態的變化決定了公共行政的演進特征和重心的變換，即不同的公共行政發展階段是依據環境變革的特點予以劃定的。

西方公共行政發展的三個時期所表現的運行規律，都與當時行政環境變革的要求密不可分。在傳統公共行政時期，政治―行政二分的提出，使行政凸顯出其獨立的價值，其目的在于通過對一般科學管理技巧的借鑒，有效地增強行政管理的效率，這正與當時工業化大生產的客觀環境相匹配。工業化社會是一個高度組織化的社會，而官僚制的提出一改傳統人治行政的種種弊端，構建出了一種法理型的組織體制，實現了理性和高效的組織管理，這與當時工業文明追求技術進步和生產有序的客觀要求得以有效對接，因而二者共同構成了傳統公共行政的理論“基石”。公共管理運動的發起同樣取決于環境的變革。隨著工業社會向后工業社會的轉型，官僚制的管理弊端日益顯現，而傳統的二分法也面臨著越來越多的不可治理性。在上述背景下，公共管理和政府再造的運動勢在必行。這種運動直擊傳統公共行政模式之缺陷，以市場化和自由化為取向，采用私營部門和工商管理領域先進的理念與策略，推動了公共管理效率的提升。這場充滿著管理主義色彩的改革，很大程度上消解了傳統公共行政的發展困境。但隨著民間力量的崛起和政治民主化、權利多元化的趨勢日益增強，公共管理理論也遭遇了強大的挑戰。如何在公共管理的框架下較大限度地保障公共利益，實現公共產品的有效提供和公民需求的充分滿足，便成了公共管理自身發展難以攻克的問題。在此環境下，公共服務理論應運而生，它在吸收傳統公共行政理論的合理內核和承繼公共管理理論精髓的基礎上，提出和建立一種更加關注民主價值、公共利益，更加適合于公共行政實踐發展的理論框架，科學地糾正了公共行政的發展偏向。

與此同時，行政環境變化也使得公共行政的價值重心和研究途徑發生著轉變。在傳統的公共行政時期，基于工業社會對生產力發展的要求，行政管理過程和行政組織的設計都以提高效率為目標“，效率至上”成為這一時期公共行政發展的價值重心和導向依據。而到了公共管理時期，一場以管理自由化和市場化導向的治道變革在世界范圍內掀起，它旨在促使人們重新認識管理的價值，并通過廣泛借鑒工商界成功的管理方法和手段，較大化地提升公共管理的績效。雖然在此過程中，這種變革強調了公共管理的顧客導向、結果導向和回應性等要求，一定程度上糾正了傳統公共行政時期對效率過分追求的偏向，但沒有根本扭轉公共行政的效率取向，而更多的是完善和修飾了官僚制的工具理性，因此，最終也淪為一種關注管理過程的粉飾行為。直至此時，公共行政的“鐘擺”仍然嚴重地偏向“管理主義”，這自然無利于社會的協調發展。公共服務理論旨在糾正公共行政發展過程中的價值偏差，平衡管理主義和民主主義的價值追求，它明確規定公共行政的發展重心應在于保障公共利益，提供公共服務，從而使得權力與權利的正常邏輯得以理性回歸。與此相一致，公共行政研究路徑也突破了管理主義限制，變得更加多元，人們綜合采用政治、管理和法律等方式對公共行政的運作與發展加以研究。采用多元的研究途徑遂成為環境發展的客觀要求①。

三、公共行政發展趨勢之考察

(一)政治領域

公共行政發展特征反映到政治領域，最核心的表現便是公民社會和政治國家間力量的博弈。二者的此消彼長成就了公共行政演進的不同階段和發展特征。具體而言，在傳統的公共行政時期，國家行政是公共管理的核心，國家公共權力由政府行使，政府權力主導社會發展的方方面面，各國的公權力都非常發達，并廣泛采用了科層的管理體制，致力于推進行政管理的有序和效率。而在公共管理時期，隨著政府所面對的社會事務的日益復雜和多樣，其低效率治理成為常態，對此政府逐步認識到調整自身權力關系和管理方式的必要性，即唯有以職能轉變為核心，重塑其與市場、社會的權力分配格局，形成權力共享、分工合作的發展狀態，方能有效地應對層出不窮的公共問題和較大化地回應公共需求。此時，雖然政府也將公民定位為“顧客”給予提供服務，并以經濟、效率和效能等作為公共行政的價值導向，但由于公共管理對管理主義的過度“迷信”和對市場化的過分追求，最終導致其仍無法深刻地認識公民社會的興起對于公共行政發展的特殊價值，從而依舊陷入了將公共行政實現工具當作管理目標的錯誤認知中。公共服務理論作為對公共管理理論的修正，科學地調試了公共行政公共性和管理性之間的關系，依托政治國家和公民社會的權力邏輯和博弈之特點，提出公共行政區別于一般管理活動的核心屬性在于公共性，明確了政府權力的合法性來源于公民權利的授予和讓渡。因此，政府等公共部門的根本職責在于服務，即為公民提供高質量的公共產品，較大限度地滿足社會力量發展所形成的多元化利益訴求。在上述憲制理論的指導下，政府必須徹底拋棄權力壟斷和資源統攝的管理方式，科學地調整自身與社會的關系，將職能重心理性地收縮在社會管理和公共服務上來，并在政策制度上積極培育、支持、引導社會組織與公民力量的發展，促進民眾各項民主權利的落實，最終形成黨的領導、政府負責、社會管理、公民參與的善治格局。在權力和權利的博弈中，公共行政不斷由管制行政向服務行政、官本行政向民本行政、權力行政向責任行政深刻轉變，較大限度地提供高品質的公共產品，滿足公眾的利益訴求。

(二)管理領域

公共行政發展規律反映到管理領域主要表現為以下方面：及時，從物本行政到人本行政[6]。從傳統公共行政時期到公共管理時期再到公共服務時期，是一個行政相對人的價值和需求關注程度持續強化的過程。早期的公共行政過分關注組織、機構、權責關系等物化內容對管理效率提升的作用，而很大程度上漠視了人的積極作用和主導能力，尤其在官僚制層級節制、命令服從的運行模式的制約下，人的需求和創造性更受到了很大的壓制。在隨后的公共管理運動中，各國普遍引入了市場競爭機制和管理者的管理理念，并在實際管理過程中深刻地認識到人對于組織發展和績效提升的巨大價值，因而重視人才的招募、引進、培養和保護工作，并通過公共部門人力資源的開發和管理以及新陳代謝、激勵約束等機制的創新，較大限度地實現人力資源的保值、增值。同時，公共管理還在公共物品的提供上，更加重視人的需求，政府將社會公眾定位為提供納稅人和享受政府服務的“顧客”，而將自身的管理目標確定在增強對社會公眾需要的回應之上。在公共服務時期，隨著公共部門角色更加清晰，作為公共利益的維護者和公民利益的服務者，公共行政更將運行的出發點和落腳點放在了對公民利益和需求滿足之上，努力踐行“以人為本”的發展目標。第二，組織的封閉管理到開放化、彈性化管理。早期公共行政將組織當作一個封閉型的系統來管理，缺乏對組織與外在環境的關系研究，導致了公共行政發展無法適應行政環境變革的要求，產生了大量的管理弊端。為了消除上述管理缺陷，隨后的公共管理和公共服務時期，公共組織便高度重視組織與外界環境交互關系的研究，努力實現彈性化管理。即一方面認真研究環境變化的特點和規律，做到靈活、權變；另一方面，充分把握環境革新所帶來的機遇，能動地加以改造，最終實現組織內外的協調聯動。第三，管理從無效走向高效。傳統公共行政打破了人治行政和經驗行政的枷鎖，極大地解放了生產力，顯著提高了管理效率。但隨著時代的發展，傳統公共行政的發展困境和現實缺陷日益顯現，對此必須有新的發展模式來修正和改造之，以管理自由化和市場化導向為特征的公共管理運動應運而生。它直接瞄準低效行政問題，廣泛采用私營部門的成功經驗和競爭機制，以顧客為導向，通過重視管理結果和放松規制，較大限度革除了傳統公共行政的管理弊端。而公共服務理論在進一步撥正公共管理發展方向的同時，承繼了公共管理的思路和方法，在政府設計上凸顯“小而能”的治理理念。在外部，政府組織合理劃清職能邊界，科學調整與市場、社會的互動關系，采用市場控制和激勵競爭的方法，節約行政管理成本，提高管理效益。同時，政府支持社會力量增強自主治理能力，提高其公共服務的有效性。而在內部，政府組織則合理確定行政編制，調整組織結構，控制組織規模，健全制度機制，構建權責體系，減少管理內耗，改變傳統的過程控制導向為結果控制導向，實行績效管理，從而持續提升公共服務的品質和效率。

(三)法律領域

公共行政的發展從法律層面上而言，主要存在以下趨勢：及時，公共行政的法律理念經歷了從管理論、控權論、平衡論乃至服務論的演進歷程，這與行政環境的變遷和公共行政價值重心的轉變相伴而行。在工業社會時代背景下，從政治遮蔽下分立出來的行政，其最獨特的價值追求便是管理和執行的高效。因此，如何切實保障行政權力的性和執行力，就成了公共行政在法律層面上的主題，“保權”“管理”也成了公共行政的法律價值核心。而隨著社會事務日益復雜，世界各國普遍進入了“行政國”的時代。行政權力的無限膨脹和無所不在，致使它在管理和應對公共事務的同時，也時常侵犯著社會和公民的合法權益，成為公共行政演進中的一把“雙刃劍”。為了防止行政權力的濫用，保障公民權利免受非法侵害，各國在立法和執法中，普遍調整了法律理念，更多地強調用法律來規范和控制行政權力的行使與行政行為的實施，即從“保權論”轉向了“控權論”。但是，過分的控權又往往會使行政組織在公共管理中縮手縮腳，并且喪失積極管理和主動行政的熱情。為此，各國政府又對公共行政的法律理念進行了重塑，即公共行政一方面應當在立法上保障行政權力的性和執行性，確保其有效地處理公共事務，保護公共利益；另一方面，國家應采用法律的手段去規范、監督行政權力合法而正當地行使，避免行政權力異化和無責任狀態的發生，從而在管理和控權的協調中實現價值平衡。公共服務理論提出后，使得公共組織最重要的職能落在了公共服務之上。因此，如何用法律的手段確保公共組織的行為較大限度地增進公共利益，并且保障公民的參與和監督權利，便自然成為了公共行政存在的合法性基礎，而“服務論”作為“平衡論”的升級又成了公共行政更高層次的法律價值。第二，公共行政主體多元化和管理手段多樣化的發展趨勢。傳統公共行政時期，由于行政環境單一和社會力量薄弱，政府在公共管理中成為核心的甚至是的行政主體，它依托壟斷行政權力分配著社會集體的資源。此時的公共行政主要指國家行政，而所謂的法律規范也主要針對行政權力。伴隨著社會的進步，政府所面對的行政環境日益復雜和多元，社會的不可治理性明顯增強。為了化解自身的治理危機，政府必須分放和讓渡相應的行政權力，使公共服務回歸社會和市場，通過權力共享、責任共擔的方式，在合作治理基礎上有效地增進公共利益。在上述背景下，治道發生了從單極統治向多元治理的重大變革，行政主體種類由此擴大到了行政機關、社會組織和第三部門等。

社會力量日益走上了治理的前臺，填補著政府管理的缺位，并在與政府的合作中有效地回應了公共需求。此外，公共行政在具體管理手段的選擇上也發生了重大的變化。傳統公共行政時期，在官僚體制的制約下，政府在行政事務的處理中往往強調命令服從、令行禁止，這反映在法律層面便集中表現為單方、強制、剛性的行政行為廣泛被運用，如行政處罰、行政強制、行政許可、行政征收等。而到了公共管理和公共服務時期，社會力量日益崛起，公共行政價值目標轉換，客觀上要求政府在行政行為的選擇上必須充分考慮民眾的權利參與和訴求表達，并盡可能在協調與合作的基礎上實現公共利益。因此，各國在公共管理的實踐中，政府都一改傳統的單向管制方式，而更多地引入了柔性的管理行為，如行政合同、行政指導、行政調解等，這些行為更加注重政府和公眾的合意與協作，既有助于政府更新治理理念，也有助于公眾對政府管理思路的理解和認同，從而有效地實現了共贏。第三，公共行政在法律上經歷了從神秘化向公開化的轉變過程。在公共行政早期，由于以官僚體制為主導，行政組織作為一個封閉的管理系統存在，其回應力和透明度偏低；對于社會公眾而言，法律也沒有規定行政組織公開的義務。因此，社會公眾往往缺失實質上的監督權和知情權，行政管理活動就是一個“黑箱”。而隨著公民社會的日益成熟和民主化進程的推進，權利制約權力的邏輯得以正確回歸，公共部門自覺接受公民的監督已成為嚴格的法律義務。公民的監督、建議、批評、表達等權利無論在實體上還是程序上都受到了法律的保護和確認。各國的法律普遍規定，政府等公共部門在社會管理和公共服務中，必須將管理的事務、內容、權限、過程、程序、信息等向社會公開并自覺地接受民眾的監督和評判，從而確保公共管理在法治軌道上透明、責任化地運行。

作者：黃建 單位：國家稅務總局黨校