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農村土地流轉論文:關于對農村土地承包經營權流轉的法律思考

土地是農業發展最基本的生產資料，也是農民最基本的生活保障，盡管我國土地的總量不算少，但由于人口數量龐大，人均土地占有量卻很少，加之我國的人口在繼續增長，土地承受的壓力將越來越大。如何充分高效地利用有限的土地資源，緩和高度緊張的人地關系，成為保障國民經濟可持續發展的重要問題，也是解決“三農”問題的核心所在。

一、農村土地承包經營權流轉的概念和種類

“土地承包經營權流轉”，指的是在農村土地承包中的物權性質土地承包經營權有效存在前提條件下，在不改變農村土地所有權權屬性質和主體種類與農村土地農業用途的基礎上，原承包方依法將該物權性質土地承包經營權或者從該物權性質土地承包經營權中分離出來的部分權能等具體民事權利轉移給他人的行為。

《農村土地承包法》第三十二條規定，通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉。其他方式主要指入股。該法第三十一條規定：“林地承包的承包人死亡，其繼承人可以在承包期內繼續承包。”據此，農村土地承包經營權流轉形式主要有：轉讓、轉包、出租、互換、入股、繼承等。

1、農村土地承包經營權轉讓。它是指轉讓方（原承包方）在通過農村土地承包方式取得物權性質土地承包經營權有效存在前提下，在承包期限內依法將部分或者全部承包地上物權性質土地承包經營權轉移給受讓方（新承包方）的行為。其結果是，轉讓方喪失部分或者全部承包地上物權性質土地承包經營權，受讓方依法取得部分或者全部承包地上物權性質土地承包經營權；同時，轉讓方與發包方之間部分或者全部承包地上的承包關系終止，確立受讓方與發包方之間部分或者全部承包地上的承包關系，如轉讓方依法將全部承包地上物權性質承包經營權轉移給受讓方，其承包方法律資格和原擁有的物權性質土地承包經營權同時消滅。采取轉讓方式流轉的，應當經發包方同意。

2、農村土地承包經營權轉包。它是指轉包方（原承包方）在通過家庭承包方式取得物權性質土地承包經營權有效存在前提下，在承包期內并保留物權性質土地承包經營權下依法將部分或者全部承包地上債權性質農村承包地使用權轉移給受轉包方的行為。農村土地承包經營權轉包，屬于轉包方在保留物權性質土地承包經營權前提下，從物權性質土地承包經營權中分離出部分權能（包括物權性質土地承包經營權中的占有權、使用權和收益權，但不包括處分權）移轉給受轉包方，其結果，受轉包方無法取得物權性質土地承包經營權，而只能取得債權性質土地承包經營權，同時，原“承包方與發包方的承包關系不變”（《農村土地承包法》第39條），新確立轉包方與受轉包方之間的轉包關系，且該轉包的期限不得超過原承包期的剩余年限，一般較短，最長也不得超過20年。

3、農村土地承包經營權出租。它是指出租方（原承包方）在通過農村土地承包方式取得物權性質土地承包經營權有效存在前提下，在承包期內并保留物權性質土地承包經營權下依法將部分或者全部承包地上債權性質農村承包地使用權轉移給承租方的行為。農村土地承包經營權出租，屬于出租方在保留物權性質土地承包經營權前提下，從物權性質土地承包經營權中分離出部分權能移轉給承租方，其結果，承租方無法取得物權性質土地承包經營權，而只能取得債權性質農村承包地租賃權，同時，原“承包方與發包方的承包關系不變，”新確立出租方與承租方之間的農村土地租賃關系，且該租賃的期限不得超過原承包期的剩余年限，最長不得超過20年。

4、農村土地承包經營權互換。它是指在存在兩個通過家庭承包方式取得有效的物權性質土地承包經營權前提下，并限于同一發包方的農村土地的兩個物權性質土地承包經營權基礎上，承包方之間依法互相調換物權性質土地承包經營權的行為。農村土地承包經營權互換，則發生物權性質土地承包經營權讓渡的流轉，其結果，甲承包方喪失原物權性質土地承包經營權而同時取得乙承包方的物權性質土地承包經營權，則反過來，乙承包方喪失原物權性質土地承包經營權，而同時取得甲承包方的物權性質土地承包經營權。

5、農村土地承包經營權入股。它是指入股者（原承包方）在通過農村土地承包方式取得物權性質土地承包經營權有效存在前提下，依法將農村承包地使用權入股而取得股權的行為。

6、農村土地承包經營權繼承。它是指承包方在通過農村土地承包方式取得物權性質土地承包經營權有效存在前提下，在承包方一個家庭成員死亡和承包期內，由一個死亡的家庭成員的繼承人依法繼承物權性質土地承包經營權的行為。

二、農村土地承包經營權流轉的依據

目前我國農村土地承包經營權流轉的依據，主要有兩種：

1、法律規定。農村土地承包經營權流轉的法律依據在《農村土地承包法》、《物權法》中得以體現。《農村土地承包法》第十條規定“國家保護承包方依法、自愿、有償地進行土地承包經營權流轉。”第三十二條規定“通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉。”第三十四條規定“土地承包經營權流轉的主體是承包方。承包方有權依法自主決定土地承包經營權是否流轉和流轉的方式。”第三十七條規定“土地承包經營權采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉，當事人雙方應當簽訂書面合同。采取轉讓方式流轉的，應當經發包方同意；采取轉包、出租、互換或者其他方式流轉的，應當報發包方備案。”第四十一條規定“承包方有穩定的非農職業或者有穩定的收入來源的，經發包方同意，可以將全部或者部分土地承包經營權轉讓給其他從事農業生產經營的農戶，由該農戶同發包方確立新的承包關系，原承包方與發包方在該土地上的承包關系即行終止。”第四十二條規定“承包方之間為發展農業經濟，可以自愿聯合將土地承包經營權入股，從事農業合作生產。”

《物權法》及時百二十八條規定“土地承包經營權人依照農村土地承包法的規定，有權將土地承包經營權采取轉包、互換、轉讓等方式流轉。流轉的期限不得超過承包期的剩余期限。未經依法批準，不得將承包地用于非農建設。”及時百三十三條規定“通過招標、拍賣、公開協商等方式承包荒地等農村土地，依照農村土地承包法等法律和國務院的有關規定，其土地承包經營權可以轉讓、入股、抵押或者以其他方式流轉”。

2、政策依據。我國農村土地流轉的政策依據非常豐富。1984年中共中央一號文件提出，農民可以把土地承包經營權有償轉讓、鼓勵土地向種田能手集中。1993年中共中央11號文件進一步明確，允許農民在土地承包期內流轉土地，包括轉包、出租、置換、轉讓、土地股份合作等五種流轉的形式。1998年黨的十五屆三中全會通過的《中共中央關于農業和農村工作若干重大問題的決定》規定“土地使用權的合理流轉，要堅持自愿、有償的原則依法進行，不得以任何理由強制農戶轉讓。少數確實具備條件的地方，可以在提高農業集約化程度和群眾自愿的基礎上，發展多種形式的土地適度規模經營。”黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》規定“加強土地承包經營權流轉管理和服務，建立健全土地承包經營權流轉市場，按照依法自愿有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營”。

三、關于農村土地承包經營權流轉的幾點法律思考

1、農村土地承包經營權流轉在實踐中存在一些問題：農村土地承包經營權流轉之法律規范欠具體，實踐操作中會發生扭曲。首先，法律、中央政策和地方性法規 以及地方性規章規定，轉讓、出租、轉包、互換和入股等，須經發包方同意。往往發包方在同意時附加條件，但法律并未明確規定“經發包人同意”的標準，以及其在轉讓中可以行使的權力范圍，在實踐中往往造成發包方濫用權力，謀取私利，侵害農民轉讓土地承包經營權的自主權。其次《農村土地承包法》第33條第1款第3項只規定：“土地流轉的期限不得超過承包期的剩余期限”，而對不同種類的農村土地承包經營權流轉形式沒有作出流轉期限的規定，按照法理分析，農村土地承包經營權轉包或者出租，屬于債權性質的民事權利轉移，其流轉的期限應符合債權法理論規定，最長不得超過20年。再次，土地承包經營權流轉方式之間內涵外延界定不清，存在交叉重迭現象，《物權法》和《農村土地承包法》，以列舉的方式明確確立了土地承包經營權流轉有轉讓、互換、轉包、出租、入股、抵押及繼承、代耕等方式，代耕雖然對防止撂荒土地具有積極作用，但當事人之間實質是勞動力的雇傭關系，并不是市場流轉行為。法律對上述幾種方式界定不清，導致外延交叉重迭。

2、應依法建立適應各地實際情況的土地承包經營權流轉制度。土地承包經營權既然定性為物權，那么對于其流轉，理應給權利人較大的處分自由，方能體現出法律的制定精神。國家應該允許各地在法律規定的范圍內的根據本地的具體情況，制定不同流轉制度的地方性法規，賦予承包權人更加自由的流轉處分權。目前我國農村社會保障制度還不健全、需被保障對象還比較多的情況下，農民對土地流轉方式的多樣化的需求也越來越高。例如，可以制定相關的規定讓非農人員規模化經營土地合法化。非農人員可以進行土地的規模化經營，但并不改變土地的集體性質，因為規模化經營土地的企業股東中有集體經濟組織成員，里面仍然保留了集體性質，至多可以算是混合制企業，所以說非農人員規模經營土地而不改變土地的集體性質，在理論上是行得通的。法律、法規應該確認和規范農村社會保障的范圍和對象，相應社會保障制度的建立和完善，必將進一步促進土地承包經營權流轉的順利進行。

3、進一步加大法律的宣傳力度，提高農民對土地流轉的認識。土地流轉是關系到農民權益、農業發展、穩定農村大局的一件大事，而在實際調查顯示，相當一部分農民和村干部對相關法律的規定知之甚少，何談應用法律保護自己的利益？因此，各地應當加大對法律的宣傳力度，提高農民尤其是村干部的法律意識，在農戶平等協商、依法、自愿的前提下，積極引導土地流轉，保障土地流轉健康有序進行，不能以任何借口剝奪農戶的土地流轉權利。

完善農村土地承包經營權流轉制度，事關確保農村土地承包關系的長期穩定，事關承包方的切身利益，事關農村經濟發展和農村社會穩定的大局，引導農村土地承包經營權流轉健康發展，是今后農村長期工作中一項重要的任務。

農村土地流轉論文:新時期農村土地流轉現狀調研思考

最近，我就全市農村土地流轉情況進行了專題調研。總體上看，我市農村土地流轉發展態勢良好，但存在的問題不容忽視，必須加大力度，規范管理，促進我市土地流轉健康有序發展。

一、當前我市農村土地流轉的現狀和特點

近年來，我市把積極推動農戶承包土地的經營權流轉，作為調整農業產業結構、發展現代農業和規模農業的主要措施來抓，取得了較好的成績。截止20__年底止，全市農戶承包土地經營權流轉面積達98.37萬畝，占全市農用地總面積的10.7％；出讓承包土地經營權的農戶達到9.07萬戶，占全市農戶總數的12.91%，全市農村土地流轉呈現流轉形式多樣化、經營主體多元化、地區發展差異化的特征。

1、流轉形式多樣化。表現為轉包轉讓的比重較大，租賃次之，其余依次是入股和拍賣。一是轉包。這是一種短期的、季節性的流轉方式，一次流轉時間一般在一年以內。如茶陵縣煙稻產業區烤煙種植一般采用這種流轉方式，上半年烤煙種植大戶轉包部分農戶承包耕地種植煙葉，下半年由原承包戶繼續種水稻。轉包占全市農村土地承包權流轉總面積的36.24%。二是租賃。為目前我市承包土地流轉的主要形式之一。租賃期限一般在二年以上，耕地租賃不能超過承包期，"四荒"資源及林地租賃可達到30年，甚至更長。目前租賃占全市農村土地承包權流轉總面積的28.52%。三是"股份制"。也有叫股田制。承包農戶以自己的承包耕地經營權作為股份，融入合作社或農業企業，實行按股分紅；勞力參與生產，領取工資。承包農戶獲取股份分紅和勞務工資雙重收入。如攸縣網嶺鎮北坪村金嶺農民經濟合作社。全村24個組中20個組，450戶農戶、1600余畝連片耕地加入合作社。

合作社保障每年400斤稻谷/畝的低保底收入返回給農戶，農戶還可以享受60%的合作社分紅。四是拍賣。村組將種植條件差，常年無人耕種的"四荒地"收歸集體，由集體統一連片重新開發，收入歸集體所有，開發后也可成片拍賣發包，這是丘崗地開發的主要形式。"四荒"資源、水面或原村級集體所有的土地使用權也是通過拍賣，拍賣期可達到50年或更長。五是托管、互換等其他形式達18.66萬畝，占18.97%

2、經營主體多元化。表現為農業生產專業大戶、農民專業合作社、農業龍頭企業和其他經濟單位成為流轉土地的受讓主體。一是專業大戶經營流轉土地。全市受讓100畝土地以上的經營大戶有359家，經營100畝耕地以上的經營大戶有97家，經營林地面積在1000畝以上的大戶有43家，農業生產專業大戶的流轉土地占總面積的11.8%。二是專業合作組織經營流轉土地。全市有146家農民專業合作組織參與了土地經營流轉。如攸縣大和諧農業生產服務專業合作社由11個村50名社員自愿聯合組建，擁有水稻種植面積3000畝，糧食加工企業3家，規模種植示范戶30戶，不僅壯大了合作社，也為出租土地的農戶人平增收近200元。三是農業加工企業經營流轉土地。全市先后有129家農業加工企業采取"公司+基地"的模式，積極融入農村土地流轉，經營受讓土地4.9萬畝，建設農業產業化基地。如醴陵市保豐農業發展股份公司以市農業局為技術依托，實行機械化操作，今年發展品質稻、瓜果、蔬菜1762畝，明年將擴大到3000畝，有力推動了農業規模經營發展。四是其他經濟主體經營流轉土地。由于工商企業參與農村土地流轉，初步形成了股份制企業和個體、私營企業等不同市場主體共同參與、投資農村土地流轉市場的格局。據初步調查，目前全市土地流入的家庭和工商企業、事業單位等達10萬多戶，涉及的農戶達到8萬之多。

3、地區之間的差異化。表現為經濟發展越活躍，農村土地流轉需求越旺盛，土地流入經營的形式越多，效益越高。首先是流轉規模差異明顯。從全市五縣市來看，流轉面積較大的攸縣達15.4萬畝，占農用地總面積的6.16%；相對最少的炎陵縣流轉面積2.9萬畝，僅占農用地總面積的1.42%，相差5個百分點。其次是流轉的價格相差較大。由于受地域、用途、效益和非農產業比重等因素影響，流轉價格差異很大。全市農村耕地流轉畝均租賃價格達到200元/畝·年；較高、低的分別為80元/畝·年和500元/畝·年，上下相差6倍多。流轉林地價格較高、低的分別為3元/畝·年和30元/畝·年，上下相差10倍。從各區縣市內部分析看，越是農業生產效益高的地方流轉價格高。第三是土地流入經營形式差異明顯。就城郊而言，土地流轉的需求相對十分旺盛，受讓主體更加多樣化，在流轉后經營形式上形成了以休閑農業為主，加工業、市場服務業、規模種養業等共同發展的格局，其土地流轉的效益相對較高，有的高達800元/畝。

二、當前制約農村土地流轉的主要因素

經調查分析，當前制約農村土地流轉主要存在四個因素。

1、觀念滯后、社保不力--流轉意愿不強。一是少數農民思想保守。受小富即安思想或對政策理解不透的影響，擔心土地長期流轉于自身利益不利，不敢與經營戶簽定長期流轉合同。特別是一些近城農民考慮建設征地利益問題，寧可拋荒也不愿流轉給別人耕種。二是部分農民對土地依賴性強。長期以來，農民都是以土地作為生存和就業的保障。特別是一些年齡偏大、缺乏務工技能的農民，更是依靠土地養家糊口。三是農民就業和社會保障乏力。一些進城務工經商的農民，擔心崗位和社會保障不穩，把土地作為今后生活的退路。甚至連一些長期在城市工作、甚至有住房的農民，也不敢放棄土地。如__縣一吳姓農民，在__做蔬菜生意十七年，收入十分可觀，全家均在城市生活，但家里的土地只是委托親屬耕種，對放下土地仍有顧慮。

2、規章缺少、監管缺位--流轉規范不夠。當前我市土地流轉中的不規范行為突出表現為"三多三少":農民自行流轉多,報村鎮批準備案少；口頭協議多,書面協議少；協議責權不明的多,明確的少。調查顯示,目前全市有流轉合同的僅占25%,真正責權明確、條款完整、內容的合同流轉少之又少。其原因：一是缺乏操作性強的流轉規則。如沒有相應的具體的規范操作程序，統一編制的流轉合同書，科學的土地流轉價格體系等等，使土地經營權流轉無從下手。二是缺乏中介組織服務平臺。全市僅醴陵清水江等個別鄉鎮開始成立農村土地流轉服務中心外，絕大部分縣市區、鄉鎮農村土地中介機構一片空白，土地流轉供求雙方信息不暢。三是缺乏有效管理和監督。雖然《農村土地承包法》明確規定縣級以上地方政府農業、

林業等行政主管部門分別負責本行政區域內農村土地承包及承包合同管理，鄉（鎮）人民政府負責本行政區域內農村土地承包及承包合同管理，但受多方面影響，相關部門和鄉鎮只對土地矛盾糾紛進行處理，而對農村土地流轉缺乏有效的引導、規范與監管，土地流轉大多處于自發狀態。

3、層次較低、方式單一--流轉效益不高。突出表現為"三低"。一是土地流轉比重低。據調查，目前全市耕地、林地、水面、荒土流轉比重分別為11.2%、6.7%、11.1%和6.5%，流轉的土地真正進入了專業化生產、公司化經營的只有11%左右，遠落后于江浙等東部先進地區。二是流轉層次低。當前，農村土地流主要是轉包、出租兩種方式，占流轉總面積的60%以上，農民只得到單一而且低廉土地租金，農民收益較低。而股份合作等新形式全市僅2.7萬畝，為流轉總量的3%。三是流轉集中程度低。土地分戶經營的分散性、兼顧性與土地流轉的計劃性、規模性之間的矛盾，土地流轉集中程度低。有時往往因為一戶或幾戶條件談不妥，就使業主難以實施土地成片規模流轉。全市較大種糧大戶攸縣符和平租賃耕地810畝，分散在新市、大同橋兩鎮21個村的125戶農戶，土地流轉的分散,降低了農業規模效益。

4、設施較差、主體不足--流轉基礎不牢。一是基礎設施條件較差。全市仍有相當部份的農田水利設施落后，特別是山區農田的交通、地塊狀況很不利于土地規模經營。二是經營主體規模不大。受農村經濟發展水平影響，農業產業化發展滯后，作為土地流轉主體之入方--龍頭企業、種養大戶總量明顯不足，全市參與土地流轉的農業加工企業僅129家、合作組織146家，不能滿足全市大規模土地流轉的需求。三是承包關系的不穩性。部分村級組織隨意調整土地，無視"土地延包三十年不變"的政策，"三年一小調，五年一大調，一年調一次"。這些造成維系農戶與承包經營戶、業主之間土地承包關系的協議無法生效和履行，導致承包關系不穩定，阻礙土地流轉進程。

三、對推進我市農村土地流轉的措施和建議

1、積極探索，創新流轉方式。要在穩定完善農村家庭承包經營制度，按照"三個不得"，即不得改變土地集體所有性質，不得改變土地用途，不得損害農民土地承包權益的原則，鼓勵多形式流轉土地。農戶在流轉承包土地時，可以采取轉包、轉讓、出租、互換、入股以及其它法律法規規定的方式進行。要大膽創新、學習借鑒各地先進經驗，積極探索農戶自愿聯合流轉、農戶委托流轉、土地股份合作社等多種土地流轉形式。如保豐公司采取的以土地入股、以現金抵租、以實物抵租、公司免費租種早稻，晚稻返回農戶耕種的租用模式。支持集體經濟組織參與土地流轉。如醴陵市清水江鎮土地流轉托管中心模式。充分發揮農村合作經濟組織在土地流轉中的作用。如攸縣北坪金嶺合作社以農戶土地承包經營權入股進行合作生產，連片開發經營流轉土地的模式。打破行政區域，鼓勵以整村、聯村為單位進行土地流轉，如新市鎮種糧大戶符和平租用新市、大同橋兩鎮21個村125戶農戶810畝耕地的聯鎮聯村租賃規模化發展模式。同時探索有效的流轉辦法。如外出務工的農民可以通過集體經濟組織托管承包土地，可由村集體代為流轉，流轉收益歸原承包方；鼓勵從事二三產業的農民在自愿的基礎上將承包土地的剩余承包期一次性流轉出去，接轉方經原承包者同意可以將取得的土地再流轉等。總之，只要符合"三個有利于"、符合"三個不得"原則，就要不拘形式，不論性質，大膽闖、大膽試，創造土地流轉新路子。

2、加強管理，推動流轉有序進行。一是抓緊制定流轉發展規劃。尤其依據產業發展規劃做好土地流轉工作。各鄉鎮、村的土地流轉要圍繞設施農業、休閑觀光農業、特色農業等抓好布局。106國道和主要公路沿線的農業走廊和特色種植基地、休閑農業觀光園、科技示范園和"一村一品"專業村等作為土地流轉發展的重點，形成"村為點、鎮為線、區為面"的土地流轉新格局。二是保障流轉雙方的利益。積極開展換發承包土地經營權工作，力爭在今年底之前完成全市農戶土地承包經營權換發證工作；同時，加快推進集體林權制度改革。嚴格農村土地流轉的民主程序和行政報批程序，依法簽訂土地流轉合同并建立備案制。加強土地流轉收益分配的管理，嚴格控制土地流轉的經營內容，依法保護流轉雙方利益，促進土地流轉健康有序進行。

3、扶持引導，促進土地向大戶集中。要盡快出臺扶持農村土地流轉相關政策性文件，制定并落實好土地流轉中用電、用地、稅收等優惠政策。一是加大財政扶持力度。各級財政每年要在支農資金中安排一定額度，用于鼓勵農村承包土地流轉，壯大規模經營主體，培育重點產業、發展龍頭企業及興辦各類合作經濟組織。對農村合作經濟組織入股土地以及規模經營大戶流轉集中土地達到一定規模給予一次性獎勵。對縣市區農村土地流轉進行目標考核，重點培育一批農村土地股份合作社。二是強化金融信貸支持。各級金融部門要制訂支持農村土地流轉的信貸政策，允許農業產業化龍頭企業、農民專業合作組織和規模經營大戶采取土地承包經營權證進行抵押貸款。對業主流轉開發初期緊缺的資金，銀信部門應積極給予信貸支持。允許土地規模經營企業和種養大戶修建直接用于種養業生產、管理、服務的非長期性建筑物，并給予收費優惠。三是整合涉農資金和資源。進一步整合各部門的涉農資金，促進涉農項目資金向土地流轉大戶、龍頭企業和專業合作組織傾斜。對土地流轉開展較好的地方，優先安排土地整理項目和農業綜合開發項目，著力提高涉農資金的使用效率。

4、夯實平臺，規范土地流轉運作。建立健全政府和市場兩個流轉服務平臺。政府平臺主要是建立健全農村土地流轉的專門機構。建議縣級經管局加掛土地流轉服務中心牌子，鄉鎮成立土地流轉服務站，村級成立土地流轉托管站，賦予其職權，負責抓好農村土地流轉指導、協調、監管工作，包括出臺土地流轉的具體實施意見；加強流轉審批程序、合同簽訂簽證、流轉登記備案及檔案管理等工作；建立協調處理機制，調處農村土地流轉中的各類矛盾和糾紛；培育流轉紀經人、健全土地流轉社會保障制度等，為推進土地流轉

創造良好的法制環境、信用環境、服務環境。市場平臺主要是成立流轉中介服務組織。按市場化規則有效配置土地，推行農村土地經營權價值評估機制，評估使用權市場價格，實現公平交易。建立土地流轉供需和市場價格等信息庫，為土地流轉供銷雙方提供信息服務，降低流轉交易成本，提高土地流轉交易的成功率。搭建經營項目、生產基地與流轉土地之間的橋梁，打造全省、全國知名的農村土地流轉對接服務品牌。真正做到流而有向、流而增效、流而有序、流而無憂，流出活力。

農村土地流轉論文:土地信托銀行視角下農村土地流轉的新路徑

服務于我國農村土地管理體系的總目標是指,構建土地信托銀行,有效促進土地資源優化配置,充當土地資產的“看護人”,轉變土地為“可攜帶資產”,保障農民合法權益,讓農民共享改革開放成果。本文基于國內外土地銀行的實踐,解析了國外土地銀行的特點與啟示,進一步分析了我國土地銀行存在的問題和未來發展的方向,并在此基礎上提出構建土地信托銀行的可能,搭建土地信托銀行的運行模式,設計土地信托銀行的管理邏輯、資金來源和盈利模式,從而發揮信托和銀行的優勢,為我國農村土地流轉探尋一條有效路徑。

關鍵詞:土地信托銀行 農村土地流轉

服務于我國農村土地管理體系的總目標是指,構建土地信托銀行,有效促進土地資源優化配置,充當土地資產的“看護人”,轉變土地為“可攜帶資產”,保障農民合法權益,讓農民共享改革開放成果。在籌集資本方面,通過信托方式管理企業內部股權,籌集和管理社會資本,可以促進產權社會化,運用聯合權力保護微小資本權益,維護勞動者利益,催生民主,制約腐敗,縮小貧富差距,克服資本人缺位和資本以大欺小等產權不公平問題,實現按勞分配和按資分配相結合,為共同富裕提供必要的權益保障,從而實現資本共享。在發行集合信托產品方面,可以直接吸收社會民眾資金,發揮盡職勤業的金融管理和風險控制優勢,實現資本之外更大范圍的金融普惠,從而化解當前我國現有的金融制度性紅利和壟斷暴利與社會不均衡的矛盾。

土地信托銀行可行性分析

(一)土地銀行現狀

從1996年上海建立全國及時家城市土地儲備機構起,國內主要城市紛紛建立了自己的土地儲備機構。由于我國在土地所有制、土地銀行的組織架構、土地收購和管理模式、土地儲備的范圍、配套法律法規建設等方面與西方國家存在很大差異,再加上國內土地儲備機制是建立在土地市場機制還沒有建立、隱性市場廣泛存在、地價受到抑制的背景下,因此,土地銀行制度不健全,功能定位不清晰、真正意義上的土地銀行機構缺失,在發揮優化土地資源配置、促進城市發展的功能方面與西方國家存在很大差距。總的來看,目前國內土地銀行的運營模式主要有上海模式、杭州模式、南通模式三種,如表1所示。

當前我國土地銀行運營過程中存在的問題主要體現在以下幾個方面:

1.沒有明確統一的土地銀行組織機構。我國法律規定土地一級市場中政府壟斷,而目前國內沒有統一協調的土地銀行組織機構和土地銀行運營模式,地方政府大多各行其政,土地銀行機構身份不明確,導致政府對土地一級壟斷權利削弱,各個機構的職責和工作程序不明確,協調困難,工作效率低下。部分城市的土地銀行機構目標定位扭曲,片面追求市場利潤較大化,不但未能履行調控土地市場、促進經濟社會發展的職能,反而在一定程度上加劇了土地市場供求關系的扭曲。

2.土地銀行制度實施缺少配套的法律。盡管我國實施城市土地銀行制度具有堅實的法律基礎,但是城市土地銀行制度本身卻缺少明確的法律。目前,我國涉及土地的相關法律主要由憲法、民法通則中有關土地的條款,以及《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城市房地產管理法》、《中華人民共和國城市規劃法》現行相關法律框架、國土資源部關于《閑置土地處置辦法》等。根據這些法律條文,城市政府在特殊情況下可以行使土地所有者權利,對土地進行強制性收購,但是未能形成專門的土地征購法律。而且當土地銀行機構運作過程牽涉到土地轉讓方、政府、開發商等利益時,沒有法律去指導土地銀行的運作,規范和保障各方的利益調整,使土地銀行制度無法高效地實現社會經濟目標。

3.土地交易不透明。土地銀行實施過程中的一個核心問題是土地轉讓過程中權利和利益的重新分配。在土地銀行機構收購、整合、招投標及出讓土地過程中,價格如何確定、所得收益如何分配將直接影響土地出讓者、政府、土地銀行機構、開發商等各方的權利和利益分配。而目前國內土地交易過程中存在操作不透明、價格不明確、行政化干預嚴重等問題,不僅不利于土地銀行機構的正常運作,也為土地腐敗的滋生提供了基礎。

(二)構建土地信托銀行的優勢解析

1.信托和銀行的轉型理念具有一致性。國外銀行發展的實踐表明,隨著一國經濟由投資拉動型向消費拉動型升級轉型,以及直接融資在社會融資機制中的作用的提高,銀行轉型的方向將是由社會融資中介向財富管理中介轉變,為客戶提供個性化、綜合化的金融產品和服務。而在當前國內資產管理市場快速發展的背景下,信托公司也必然要成長為具備資產管理、財富管理能力的機構,才有存在的價值,兩者的轉型理念具有一致性。戰略決定結構,戰略的趨同有利于信托和銀行組織架構的整合。

2.信托和銀行的優勢具有互補性。信托公司的優勢在于多樣化的資金運用方式、通過傳統融資型業務所累積的對品質資產的判別和把握能力,以及對新的市場機會特別是產業投資領域的快速響應。銀行的優勢在于龐大的客戶資源和資金資源,面向客戶的多元化、綜合化業務體系,以及強大的資產管理能力,兩者的優勢具有很強的互補性。考慮到客戶資源和資金資源將是信托公司未來市場爭奪的重點,單一融資業務為主導的業務體系亟待改變,因此,并購銀行將有助于信托公司實現信托工具的廣泛和有效的運用,不斷開發信托創新品種,打造核心業務優勢。同時,信托和銀行也可以實現強強聯合,將融資服務和資產管理有機結合。

3.并購銀行有利于信托公司提升經營管理水平。信托公司可借鑒銀行的流程管理和風險管理,推進以客戶為中心、以風險控制為主線的業務和管理流程改造,實現由“部門信托”到“流程信托”的轉變;建立包括信用風險、市場風險和操作風險在內的、

全程、量化和立體的風險管理體系,提升自身的風險管理水平。

“土地信托銀行”的構建原理

“土地信托銀行”以共有制理論為基礎,以“立足農村土地,促進土地流轉,引導社會資金,實現金融普惠”為踐行原則,兼顧信托和銀行的制度契合點,促進投融資體制改革,引導社會資金,支持農村土地流轉等重點領域建設,實現土地資本化,發揮金融在國家農村土地戰略轉型中的積極作用。 (一)發展目標

“土地信托銀行”將依照國家戰略目標和經濟社會發展政策,遵循“不以實現商業較大化為目標,而以追求社會效益為路徑”的發展思路,引導民間資金投向,合理配置金融資源,為農村土地提供多功能、多方位的金融服務,運用信托機制,讓人民共同分享農村土地流轉成果,實現金融普惠。

(二)市場定位

“土地信托銀行”確立在“市場環境下,以土地為標的,以信托為平臺,發揮銀行優勢,為農村土地流轉服務”的運作思路,打造為國家中、長期農村的產業性金融機構。

(三)資本設計

“土地信托銀行”以吸收民營資本為主,國有資本為輔,同時吸納社會民眾微小資本,總規模300億股,每股面值人民幣一元,按照市場化原則發行。其中,國有資本不超過30%,民營資本和社會民眾資本不低于70%。

“土地信托銀行”的運行模式

“土地信托銀行”需要具備較強的金融功能,較寬的經營范圍,較高的風險管理制度和水平,更好的市場化經營機制,需要一支更加兢兢業業和職業道德優良的管理團隊去控制、化解和緩釋各種經濟風險。基于此,依據銀行的存儲和信貸功能,依托信托的制度優勢,本文構想“土地信托銀行”的運行模式如圖1所示。

及時,農戶將土地存入“土地信托銀行”,“土地信托銀行”為其提供土地憑證,實現了農民擁有“可攜帶資產”、“可攜帶的社會保障”,使農民自由遷徙成為可能。

第二,“土地信托銀行”的銀行部作為委托“土地信托銀行”的信托部設立土地信托,實現土地財產資本化,實現了土地所有權、經營權和收益權的有效分離。同時依托信托專業化、產業資源和與政府溝通等方面優勢,增加農民談判地位,保障農民利益實現。

第三,“土地信托銀行”的銀行部和信托部實行嚴格的資產隔離,土地信托實現農村合作組織資產經營和行政管理的分離,實現了受益人的固定收益和超額收益。

(一)管理邏輯

對于發展較為成熟的行業和需要規模發展的行業,如旅游、文化、休閑和健康等綠色經濟,可以按照商業銀行融資功能,提供短期融資,收購兼并貸款、買方信貸和賣方信貸,支持其建立信用,加速發展。對于風險高、規模大、建設期長、很有前途或意義重大的項目,要客觀評估其商業模式和盈利模式,聯合財政資金、政策性金融建立多種保障和補償機制,運用聯合融資、銀團貸款和結構性融資,控制風險,達到支持目的。對于農村土地中高新技術問題,“土地信托銀行”應當建立科技專家顧問機構,建立有關技術資料庫,組建有科技評估能力的項目管理團隊,逐漸摸索和探尋適應農村土地的投融資管理模式。

(二)資金來源

長期資金來源:根據農村土地發展中開發形式的信托項目,發行集合信托產品,募集中、長期資金、發行中、長期金融債券、建立和管理信托投機基金,發起產業投資基金。短期資金來源:吸收存款、發行大額存單、辦理機構存款,辦理電子銀行和銀行卡的個人存款業務,開展金融市場短期融資業務。

(三)資金運用

通過信托投資、信托基金投資、產業基金投資、信托貸款、信托項目融資、收購兼并融資、中短期商業信貸、消費信貸和短期融資工具,運用投貸組合、結構性融資、債股轉換組合等方式,提供各種投融資服務。支持農村土地和綠色經濟基礎建設、培育核心技術企業發展,支持關鍵企業規模發展,促進農村土地健康發展。解決農村土地以及相關產業短期資金需求,為其建立短期融資平臺,提供增信服務,為綠色經濟發展提供周轉融資和各種金融服務。為農村土地和綠色經濟提供重組兼并融資服務,促進規模發展,促進產業鏈發展,建立行業發展平臺,支持農村土地和綠色經濟橫向貫通發展。建立電子銀行體系,創立云銀行服務,支持綠色消費、打造旅游、文化、休閑和健康消費金融體系,為擴大內需和拉動消費服務。

(四)盈利模式

在市場化運行原則下,“土地信托銀行”保持穩健長期可持續運行的盈利模式是手續費、利差和資本回報,以信托業務手續費收入為主,銀行存貸利差為輔,以投資業務資本回報和資金管理息差以及結算、顧問、等中介業務手續費為補充。

農村土地流轉論文:蘇州社會主義新農村土地流轉中的公正建設研究

摘 要:社會主義新農村建設是黨和國家解決“三農”問題的基本戰略。新農村的土地流轉是新農村建設的重要措施,它有助于解放和發展農村和農業的社會生產力,為解決“三農”問題奠定基礎。蘇州市作為國家新農村建設的示范區,在農村土地流轉中致力于公正建設,基本實現了公平正義;但是,在一些新農村示范村的土地流轉中存在著不公正問題。蘇州新農村土地流轉中公正的實現既有賴于政府的努力,又需要農民和農村社會組織的配合,在三者之間形成良性的互動機制。

關鍵詞:社會主義新農村 土地流轉 公正

一、概念界定

1.社會主義新農村

建設“生產發展、生活寬裕、村容整潔、鄉風文明、管理民主”的社會主義新農村,這是在黨的十六屆五中全會明確提出的戰略目標。所謂社會主義新農村,是指在社會主義條件下,在堅持農業自然資源公有和家庭承包經營的基礎上,進行農戶承包經營權的流轉、實現農業的適度規模經營、以致產業化經營和農業現代化;同時適度發展工業和第三產業,從而建立起的生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔和管理民主的新型農村。 首先,社會主義新農村的建設以土地等農業資源的公有制為前提,堅持土地的家庭承包經營權。其次,新農村建設的經濟基礎是通過農戶的土地等農業資源承包經營權的流轉,進而實現的農業適度規模經營、產業化經營和農業現代化;同時,各個地方因地制宜,適當發展鄉村企業和第三產業。,社會主義新農村以生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔和管理民主為主要特征,是經濟文明、政治文明、精神文明和生態文明的有機統一體。

2.土地流轉

黨的十六屆五中全會通過的《中共中央關于制定‘十一五’規劃的建議》提出,“穩定并完善以家庭承包為基礎、統分結合的雙層經營體制,有條件的地方可根據自愿、有償的原則依法流轉土地承包經營權,發展多種形式的適度規模經營。”[1] 黨的十七屆三中全會又提出:“加強土地承包經營權流轉管理和服務,建立健全土地承包經營權流轉市場,按照依法自愿有償原則,允許農民以轉包、出租、互換、股份合作等形式流轉土地承包經營權,發展多種形式的適度規模經營。”[2]《中華人民共和國農村土地承包法》第二章第五節三十二條規定:“通過家庭承包取得的土地承包經營權可以轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉。”[3] 。總之,國家實行農村土地流轉,是為了適應社會主義新農村建設的需要,進一步解放和發展農村生產力,提高農民收入,解決“三農問題”,促進農村經濟社會的發展。

3.公正

公正問題早在2000多年前的古希臘,哲學家就對之進行了深入的研究。柏拉圖認為,“正義就是給每個人適如其分的報答。”[4] 正義即善,是好的善。羅爾斯指出,“每個人都擁有一種基于正義的不可侵犯性,這種不可侵犯即使以社會整體之名也不能逾越。因此,正義否認為了一些人分享更大的利益而剝奪另一些人的自由是正當的,不承認許多人享有的較大利益能綽綽有余地補償少強加于少數人的犧牲。所以,在一個正義的社會里,平等的公民自由是確定不移的,由正義所保障的權利決不受制于政治交易或社會利益的權衡。”[5]中共中央十屆六中全會提出構建社會主義和諧社會,以“民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處”為總要求。其中,公平正義是和諧社會構建的基本要求,當然也是新農村建設的應有之義。

二、蘇州社會主義新農村土地流轉中的公正實現狀況

1.蘇州新農村土地流轉的決定權狀況

據我們調查統計,目前蘇州市的新農村基本實現了農業土地的規模經營,67.6%農戶進行了土地資源承包經營權的流轉。關于土地流轉的公平性評價,56.0%的被調查者認為公平,15.2%的被調查者認為不公平,28.8%無回答。蘇州新農村50%的農戶自己決定其承包經營權的流轉,9.4%的流轉是由村民代表會議所決定,二者合計59.4%;有16.1%的流轉是由村組織決定的,由上級政府決定的占21.9%,二者合計28.0%。由數據顯示可見,在蘇州新農村土地流轉中,基本上尊重了農戶的土地流轉決定權,維護了其合法權益,體現了公正原則。

2.蘇州新農村土地流轉中的生態公正實現狀況

中國十四億的人口人均耕地只有1.41畝,土地資源危機嚴重。黨中央國務院針對“十一五”期間資源供需矛盾的凸顯,明確要求“十一五”期間耕地保持18億畝。社會主義新農村建設戰略,是基于我國有限的耕地資源,集約和節約利用土地,提高農業生產力,解決困擾我國經濟社會現代化的“三農”問題。因此,集約節約利用土地資源是社會主義新農村建設的必然要求。

農村土地資源如何充分利用,與新農村建設密切相關。據我們調查,85.7%被調查者回答他們村沒有土地的閑置或拋荒,14.3%的被調查者認為其新農村存在土地拋荒或閑置。同時,新農村住宅和居民區是農村生態環境的不可缺少的重要組成部分,其土地占用狀況如何,直接影響到農民的農業生態權利和義務。調查資料顯示,蘇州新農村的住宅建造,52.4%是利用原舊房地址,19%是利用非宜耕地,只有14.3%是在宜耕地上建設。可見,在蘇州新農村建設中,注意節約利用土地,保護農業自然資源,體現了生態公正原則。

但是,蘇州市個別新農村在建設中,盲目搞開發,規劃出大片的土地用于引進或建立企業,但開發未果,一些土地閑置或拋荒,已建立的廠房長期沒人用,造成了很大的資源和資金浪費;或者舊村拆遷后,騰出來的土地沒有利用;還有的土地規模經營戶沒有耕種而造成土地拋荒等。這種現象明顯有悖于生態公正。

三、蘇州新農村土地流轉中公正實現和問題產生的原因

1.蘇州市委市政府積極執行中央和江蘇省的方針、政策、法律、法規,但由于農村土地制度不健全,土地流轉的制度保障不足

蘇州市新農村農業土地資源的承包經營權的流轉,是在政府的倡導和指示下進行的,政府部門和村級組織做了大量工作,遵循農戶依法、自愿、互利、公平、的原則,通過建立農民專業合作社、農村股份合作社等形式,順利實現了農村土地的流轉和規模經營。從而,維護了農戶承包經營的合法權益,實現了公平公正。

然而, 改革開放以后,我國農村土地實行家庭承包經營和集體統一經營相結合的雙層經營體制。盡管《中華人民共和國土地管理法》與《中華人民共和國農村土地承包法》對此有明確的規定,然而目前的農村土地管理制度是國家或集體所有,農戶使用,從理論上講,所有權非常明確,但實際上形同虛設;而且,雖然土地承包合同使農民擁有了土地使 用權,但制度保障不足,土地流轉中公正的實現在一定程度上依賴于當地政府或基礎管理部門和農戶自身的行為和素質。這樣,導致了在蘇州新農村建設中一些鄉鎮或村級組織以各種方式侵犯農民權利的現象,比如:單方面決定土地的流轉集中,非法低價征用農村土地等。

2.政府主導型新農村土地流轉的利與弊并存

社會主義新農村建設,是中央根據我國社會經濟發展趨勢和農村的經濟社會狀況而提出的正確戰略決策,地方政府負責具體執行。這是一場自上而下的農村經濟社會變革。在蘇州新農村建設中,充分體現了社會主義國家集中統一的優勢,一方面,蘇州各級政府為新農村土地流轉制訂一系列法規、政策和措施,并負責其貫徹和實施;另一反面,又對新農村的土地流轉狀況及時反饋監督、對此過程中出現的違法或不公正行為進行糾正和制裁,以保障公正的實現和新農村建設順利進行。但是,這種政府主導型的土地流轉,也會產生其不利的一面。蘇州一些基層管理部門,還存在傳統計劃經濟的思維和作風,在新農村建設中,訂規劃、發指令、撥資金等,差不多安排一切。這種做法很容易忽視農民的意愿和自主權以及市場的應用作用等,從而導致對村民土地承包經營權的侵犯,甚至一些腐敗現象。

農村土地流轉論文:農村土地承包經營權的流轉方式研究

農村土地承包經營權的流轉方式研究

關鍵詞：農村土地承包經營權流轉概念和特征流轉方式的法理界定各種流轉之法律內涵

《農村土地承包法》及時章“總則”第10條規定：“國家保護承包方依法、自愿、有償地進行土地承包經營權流轉”。當前，隨著農村生產力的發展，農村二、三產業領域拓展，我國農村土地承包經營權流轉進程明顯加快，流轉規模擴大，截至20__年年中，除西藏外，全國農戶承包地流轉面積為7000多萬畝，占耕地面積的6.7，比20__年底增長多于5。農村土地承包經營權的流轉方式已呈現多樣化，但目前理論界與實踐中對農村土地承包經營權流轉方式認識不盡一致，不利于達到農村土地承包經營權流轉符合“條件、自愿、規范、有序、依法”之客觀要求，不利于真正維護流轉雙方的合法權益。本文對此作一探討。

一、農村土地承包經營權流轉方式的種種觀點

（一）《農村土地承包法》頒布前流轉方式的種種主要觀點

及時種觀點認為，理論界和實際工作者提出了許多集體土地使用權流轉的方式，概括起來，有以下七種[1]：（1）出讓；（2）出租；（3）轉讓；（4）轉包；（5）入股；（6）抵押；（7）“四荒”拍賣。

第二種觀點認為，農地使用權流轉的形式包括[2]：（1）占用；（2）聯營；（3）租賃；（4）轉租、轉包；（5）“四荒”土地使用權拍賣；（6）抵押。

第三種觀點認為，土地流轉的主要形式[3]（1）互換；（2）轉讓；（3）委托；（4）轉包；（5）入股；（6）拍賣；（7）反租倒包；（8）：競價承包；（9）抵押等。

第四種觀點認為，土地流轉可以采取以下方式[4]：（1）互換；（2）轉包；（3）轉讓；（4）反租；（5）倒包；（6）入股。

第五種觀點認為，土地承包經營權的流轉主要包括以下幾種[5]：（1）出讓；（2）繼承；（3）抵押；（4）出租；（5）贈與、互易；（6）轉包；（7）入股。

第六種觀點認為，農村土地流轉的主要方式[6]：（1）土地反租倒包；（2）土地有償轉包或轉讓；（3）土地投資入股；（4）土地信托服務。

綜合上述觀點，農村土地承包經營權流轉方式涉及：（1）出讓；（2）競價承包；（3）拍賣或“四荒”拍賣；（4）轉包；（5）轉讓；（6）互換或互易；（7）出租或租賃；（8）反租倒包（反租、倒包）；（9）入股；（10）聯營；（11）抵押；（12）占用；（13）贈與；（14）繼承；（15）土地信托服務；（16）委托。

（二）《農村土地承包法》頒布后流轉方式的種種主要觀點

及時種觀點認為：農村土地的流轉方式[7]：（1）土地反租倒包；（2）土地有償轉包或轉讓；（3）土地投資入股；（4）土地信托服務；（5）土地互換。

第二種觀點認為：“在土地流轉的方式上，除保留《農業法》中規定的轉包、轉讓、入股、互換等四種形式外，還應增加反租倒包、抵押、出租、出讓等形式，還應允許農民在推進農村市場化的偉大進程中，創造性地探索新形式”。[8]

第三種觀點認為：農村土地使用權流轉的主要形式[9]：（1）自由流轉模式。該自由流轉包括轉包、轉讓、出租、互換、抵押等具體形式；（2）“反租倒包”模式；（3）土地經營權入股模式；（4）“兩田制”模式；（5）“集體農場”模式。

第四種觀點認為：農村土地承包經營權流轉形式主要有以下幾種[10]：（1）轉讓；（2）轉包；（3）出租；（4）互換；（5）入股；（6）抵押；（7）繼承；（8）代耕；（9）準占用。

第五種觀點認為，農村土地使用權流轉的主要形式[11]：（1）轉包；（2）轉讓；（3）退包；（4）互換；（5）委托代種；（6）反租倒包；（7）股份經營；（8）拍賣。

第六種觀點認為，農地使用權流轉方式[12]：（1）出讓；（2）出租；（3）發包；（4）轉讓；（5）轉包；（6）轉租；（7）入股；（8）抵押。

第七種觀點認為，土地流轉有[13]：（1）轉包；（2）代耕代種；（3）互換；（4）轉讓；（5）租賃；（6）入股；（7）反租倒包；（8）繼承；（9）抵押；（10）土地托管。

綜合上述觀點，農村土地承包經營權流轉方式涉及：（1）出讓；（2）發包；（3）拍賣；（4）“兩田制”模式；（5）“集體農場”模式；（6）轉包；（7）轉讓；（8）出租或租賃；（9）反租倒包；（10）入股；（11）互換；（12）抵押；（13）繼承；（14）準占用；（15）代耕或委托代種；（16）退包；（17）土地托管或土地信托服務；（18）轉租。

筆者認為，《農村土地承包法》頒布前后，專家和學者對農村土地承包經營權流轉方式的探討，對真正界定農村土地承包經營權流轉方式是有益的，但同時也存在著明顯不足，見后分析。

二、農村土地承包經營權流轉的概念和特征

目前，理論界對農村土地承包經營權流轉的概念理解和界定上不盡一致。有的人認為：“農村土地使用權流轉，就是指在保持集體土地所有權主體不變、確保家庭承包經營制度長期穩定的前提下，土地使用權在不同市場主體之間的轉移與交易”。[14]有的人認為：“農地承包經營權流轉指的是，擁有農地承包經營權的農戶保留承包權，將土地使用權有償轉讓給其他農戶或經濟組織”。[15]有的人認為，“土地承包經營權的主動流轉，是指土地承包經營權在市場機制的作用下，在集體組織內部承包經營戶之間、非同一集體組織承包戶之間以及承包經營戶與非承包經營戶的組織個人之間所產生的，以轉讓、出資、出租、抵押、繼承、贈與為主要方式的積極作為的土地承包經營權財產權發生轉移的行為”。[16]

根據《農村土地承包法》第二章“家庭承包”第五節“土地承包經營權的流轉”（第32~43條）和第三章“其他方式的承包”（第49~50條）的規定，并結合民法中的物權法理論，筆者認為，“農村土地承包經營權流轉是指在農村土地承包中物權性質的土地承包經營權有效存在的前提條件下，在不改變農村土地所有權權屬性質和主體種類以及農村土地農業用途的基礎上，原承包方（即流出方）依法將該物權性質的土地承包經營權，或者從該物權性質的土地承包經營權中分離出來的部分權能等具體民事權利轉移給他人（即流進方）的行為”。[17]這里“物權性質的土地承包經營權”，是指承包方依照承包合同生效或者依法登記取得的，對農民集體所有和國家所有依法由農民集體使用的耕地、林地、草地、園地、養殖水面、“四荒”等農村土地進行占有和以耕作、養殖、竹木或者畜牧為生產方式從事種植業、林業、畜牧業、漁業等農業目的生產經營而使用并獲得收益的權利以及該依法承包農村土地所形成權利的處分權。該“土地承包經營權其性質屬于物權，屬于物權中的他物權，屬于他物權中的用益物權，且是一種新型用益物權”。[18]根據《農村土地承包法》（自20__年3月1日起施行）的法律規范之性質和內容分析，該法“對家庭承包的土地實行物權保護”，[19]對該土地承包經營權已賦予物權性質，并采取物權保護。

農村土地承包經營權流轉的 法律特征概括為：（1）農村土地承包經營權流轉必須要以物權性質的土地承包經營權的有效存在為前提；（2）不發生農村土地所有權權屬性質和主體種類的變化；（3）不改變承包地之農業用途；（4）農村土地承包經營權流轉的自愿性；（5）農村土地承包經營權流轉的期限性，即“流轉的期限不得超過承包期的剩余期限”；（6）農村土地承包經營權流轉的二元性，即包括物權性質的土地承包經營權讓渡的流轉和物權性質的土地承包經營權保留下的非物權性質民事權利流轉兩方面：（7）農村土地承包經營權流轉，其流進方享有的權利，不得超過原承包方（即流出方）享有的權利；（8）農村土地承包經營權流轉的流出方的特定性（即原承包方）和流進方的多元化（即一切農業生產經營者，包括法人、其他組織、自然人）；（9）農村土地承包經營權流轉的契約性；（10）農村土地承包經營權流轉的合理補償性。

三、農村土地承包經營權流轉方式的法理界定

根據上述對農村土地承包經營權流轉的概念和法律特征分析，筆者認為：農村土地承包經營權流轉，既不同于農村土地使用權的出讓，[20]這里“農村土地使用權的出讓”，實指農村集體經濟組織將農村土地發包或出租給農業生產經營者的行為；也不同于物權性質的土地承包經營權的變更，例如，家庭承包中發包方依法調整承包地，或者家庭承包的承包戶依法分戶等；更不同于物權性質的土地承包經營權的消滅，例如，承包地被依法征用或占用等。因此，對上述農村土地承包經營權流轉方式的種種觀點分析可知，其存在問題是：（1）出讓不屬于農村土地承包經營權流轉；（2）競價承包、拍賣或“四荒”拍賣、發包等應屬農村土地使用權出讓范疇；（3）占用、退包等應屬農村土地承包經營權的消滅范疇；（4）“兩田制”模式、“集體農場”規式等應屬農村土地的經營方式，而不屬于農村土地承包經營權流轉；（5）土地信托是指在堅持土地所有權不變的前提下，按照土地承包經營權依法、自愿、有償轉讓的原則，土地信托服務機構受農村土地承包方委托，并以中介組織身份，協調農村土地承包經營權轉讓過程中的有關事項，促成轉讓方（即原承包方）與受讓方達成土地承包經營權轉讓合同，從而引起物權性質的土地承包經營權轉移給受讓方的行為。顯然，土地信托不屬于農村土地承包經營權流轉方式范疇，因為土地信托服務機構不屬于農村土地承包經營權流轉的流出方。

根據《農村土地承包法》第二章“家庭承包”第五節“土地承包經營權流轉”第32條“通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉”和第三章“其他方式的承包”第49條“通過招標、拍賣、公開協商等方式承包農村土地，經依法登記取得土地承包經營權證或者林權證等證書的，土地承包經營權可以依法采取轉讓、出租、入股、抵押或其他方式流轉”以及第50條“土地承包經營權通過招標、拍賣、公開協商等方式取得的，該承包人死亡，其應得的承包收益，依照繼承法的規定；在承包期內，其繼承人可以繼續承包”之規定分析，目前《農村土地承包法》規定有其名稱的農村土地承包經營權流轉方式主要包括八種：（1）轉包；（2）轉讓；（3）出租；（4）互換；（5）入股；（6）抵押；（7）繼承；（8）代耕（《農村土地承包法》第二章“家庭承包”第五節“土地承包經營權的流轉”第39條第2款規定：“承包方將土地交由他人代耕不超過一年的，可以不簽訂書面合同”）。

根據《草原法》第41條規定：“需要臨時占用草原的，應當經縣級以上地方人民政府草原行政主管部門審核同意”。“臨時占用草原的期限不得超過二年，并不得在臨時占用的草原上修建長期性建筑物、構筑物；占用期滿，用地單位必須恢復草原植被并及時退還”。這里“臨時占用草原”理所當然應包括臨時占用承包地。顯然，農村土地承包經營權流轉應包括準占用。

根據農村土地承包經營權流轉和特征剖析，《農村土地承包法》中所指的農村土地承包經營權“其他流轉方式”還應包括：（1）贈與；（2）質押；（3）出典。

這里值得一提的是“反租倒包”。“反租倒包”，是指承包方（出租方）在保留物權性質的土地承包經營權前提下，發包方向承包方支付一定的租金，將承包方的承包地租歸發包方（農村集體經濟組織或村民委員會、村民小組），農村集體經濟組織等發包方再將該承包地發包或倒包給其他從事農業生產的農業生產經營者的行為。“反租倒包”中，農村集體經濟組織直接介入農村土地承包經營權流轉，通過流轉集中土地進行規模經營，從提高資源配置效率是一種有效的制度安排。但出現發包方強行租回承包方的承包地，且租金極低，并以較高價發包，嚴重損害了承包方的利益，農村集體經濟組織把“反租倒包”作為鄉村收入的手段，甚至某些人卻可因此而得到額外利潤，惡化了“反租倒包”等“農村土地承包經營權流轉形態”的名聲，引起農民強烈不滿，并造成了農村社會動蕩的巨大隱患。因此，中發[20__]18號《中共中央關于做好農戶承包地使用權流轉工作的通知》明確：“‘反租倒包’，不符合家庭承包經營制度，應予制止”。實踐中，“反包倒租”其運行機制類似于“反租倒包”。筆者認為：（1）“反租倒包”或“反包倒租”與承包方直接出租或轉包比將增加交易成本。（2）“反租倒包”或“反包倒租”使流轉法律關系復雜化，目前其他流轉方式只存在一種法律關系，而“反租倒包”或“反包倒租”存在二種法律關系，即租賃法律關系和承包法律關系。（3）如耕地、林地、草地的“反租倒包”，農村集體經濟組織等發包方的第二次發包（即倒包），一方面新承包方是本集體經濟組織農戶以外的農業生產經營者，則違反了《農村土地承包法》第二章“家庭承包”第15條“家庭承包的承包方是本集體經濟組織的農戶”和耕地、林地、草地等農村土地應“采取農村集體經濟組織內部的家庭承包方式”（《農村土地承包法》第3條第1款）之規定；另一方面如新承包方是本集體經濟組織農戶，則依《農村土地承包法》之規定，應采取人人有份、家庭承包，會使農村土地更細碎化，更不利于農村土地的合理利用；一方面按《農村土地承包法》法律規范和內容分析，采取家庭承包方式的第二次發包，則第二個承包方應取得物權性質的土地承包經營權會與原承包方保留物權性質的土地承包經營權相沖突。因此，根據上述分析，“反租倒包”是一種違反法律的農村土地承包經營權流轉的形式，應取締。（4）“反包倒租”中，受轉包方（即農村集體經濟組織等發包方）也不符合《農村土地承包法》第33條“土地承包經營權流轉應當遵循以下原則”之第（四）項流進方“須有農業經營能力”之要求，目前農村絕大部分地方的農村土地經營制度已從過去的“集體所有、集體經營”轉變為現在的農村土地“集體所有、農戶經營”或“集體所有、承包方經營”，農村集體經濟組織等發包方已喪失農村土地的“經營能力”，這是一個客觀事實。因此，“反包倒租”也應取締。

四、農村土地承包經營權流轉的各種方式之法律內涵

1．農村土地承包經營權轉讓。它是指轉讓方（原承包方）在通過農村土地承包方式取得物權性質土地承包經營權有效存在前提下，在承包期限內依法將部分或者全部承包地上物權性質土地承包經營權轉移給受讓方（新承包方）的行為。其結果是，轉讓方喪失部分或者全部承包地上物權性質土地承包經營權，受讓方依法取得部分或者全部承包地上物權性質土地承包經營權；同時，轉讓方與發包方之間部分或者全部承包地上的承包關系終止，確立受讓方與發包方之間部分或者全部承包地上的承包關系，如轉讓方依法將全部承包地上物權性質承包經營權轉移給受讓方，其承包方法律資格和原擁有的物權性質土地承包經營權同時消滅。

2．農村 土地承包經營權轉包。它是指轉包方（原承包方）在通過家庭承包方式取得物權性質土地承包經營權有效存在前提下，在承包期內并保留物權性質土地承包經營權下依法將部分或者全部承包地上債權性質農村承包地使用權轉移給受轉包方的行為。農村土地承包經營權轉包，屬于轉包方在保留物權性質土地承包經營權前提下，從物權性質土地承包經營權中分離出部分權能（包括物權性質土地承包經營權中的占有權、使用權和收益權，但不包括處分權）移轉給受轉包方，其結果，受轉包方無法取得物權性質土地承包經營權，而只能取得債權性質土地承包經營權，同時，原“承包方與發包方的承包關系不變”（《農村土地承包法》第39條），新確立轉包方與受轉包方之間的轉包關系，且該轉包的期限不得超過原承包期的剩余年限，一般較短，最長也不得超過20年。

3．農村土地承包經營權出租。它是指出租方（原承包方）在通過農村土地承包方式取得物權性質土地承包經營權有效存在前提下，在承包期內并保留物權性質土地承包經營權下依法將部分或者全部承包地上債權性質農村承包地使用權轉移給承租方的行為。農村土地承包經營權出租，屬于出租方在保留物權性質土地承包經營權前提下，從物權性質土地承包經營權中分離出部分權能移轉給承租方，其結果，承租方無法取得物權性質土地承包經營權，而只能取得債權性質農村承包地租賃權，同時，原“承包方與發包方的承包關系不變，”新確立出租方與承租方之間的農村土地租賃關系，且該租賃的期限不得超過原承包期的剩余年限，最長不得超過20年。

4．農村土地承包經營權互換。它是指在存在兩個通過家庭承包方式取得有效的物權性質土地承包經營權前提下，并限于同一發包方的農村土地的兩個物權性質土地承包經營權基礎上，承包方之間依法互相調換物權性質土地承包經營權的行為。農村土地承包經營權互換，則發生物權性質土地承包經營權讓渡的流轉，其結果，甲承包方喪失原物權性質土地承包經營權（A）而同時取得乙承包方的物權性質土地承包經營權（B），則反過來，乙承包方喪失原物權性質土地承包經營權（B），而同時取得甲承包方的物權性質土地承包經營權（A）。

5．農村土地承包經營權入股。它是指入股者（原承包方）在通過農村土地承包方式取得物權性質土地承包經營權有效存在前提下，在承包期內并保留物權性質土地承包經營權下依法將農村承包地使用權入股而取得股權的行為。

6．農村土地承包經營權抵押。它是指抵押人（原承包方）通過農村土地承包方式承包取得物權性質土地承包經營權有效存在前提下，以不轉移農村土地之占有，將物權性質土地承包經營權作為債權擔保的行為。在抵押人不履行債務時，債權人（即抵押權人）依照擔保法規定拍賣、變賣物權性質土地承包經營權的價款中優先受償或以物權性質土地承包經營權折價受償。

7．農村土地承包經營權繼承。它是指承包方在通過農村土地承包方式取得物權性質土地承包經營權有效存在前提下，在承包方一個家庭成員死亡和承包期內，由一個死亡的家庭成員的繼承人依法繼承物權性質土地承包經營權的行為。

8．農村土地承包經營權代耕。它是指承包方在通過農村土地承包方式取得物權性質土地承包經營權有效存在前提下，在承包期內并保留物權性質土地承包經營權下依法將承包地委托給第三人（即代耕方）暫時代為經營的行為。

9．農村土地承包經營權準占用。它是指承包方在通過農村土地承包方式取得物權性質土地承包經營權有效存在前提下，國家因處于緊急狀態或者社會公共利益緊急需要，可以在緊急狀態或者社會公共利益緊急需要期間依法將承包地臨時轉移給國家或者國家指定的特定單位占用的行為。如《草原法》第四十條規定：“需要臨時占用草原的，應當經縣級以上地方人民政府草原行政主管部門審核同意。”“臨時占用草原的期限不得超過二年，并不得在臨時占用的草原上修建長期性建筑物、構筑物；占用期滿，用地單位必須恢復草原植被并及時退還。”

10．農村土地承包經營權贈與。它是指贈與人（原承包方）在通過農村土地承包方式取得物權性質的土地承包經營權效存在的前提條件下，在承包期內依法將部分或者全部承包地上的物權性質的土地承包經營權無償地贈與給受贈與人的行為。農村土地承包經營權贈與其法律后果類似于農村土地承包經營權轉讓；不同之處是轉讓采取有償，而贈與采取無償。農村土地承包經營權贈與法理依據是以物權性質的土地承包經營權是一種財產權為條件，即財產權是可以被依法贈與的。

11．農村土地承包經營權質押。它是指出質人（原承包方）在通過農村土地承包方式取得物權性質的土地承包經營權有效存在的前提下，將土地承包經營權證或者林權證等證書交付質權人占有，將物權性質的土地承包經營權作為債權擔保的行為。在出質人不履行債務時，債權人（即質權人）依照《擔保法》的規定，優先從拍賣、變賣物權性質的土地承包經營權的價款中受償或以物權性質土地承包經營權折價受償。農村土地承包經營權質押的法律依據是農村土地承包權依法可以轉讓，同時取得土地承包經營權證或者林權證的承包方享有物權性質的土地承包經營權。

12．農村土地承包經營權出典。它是指出典人（原承包方）在通過農村土地承包方式承包取得物權性質的土地承包經營權有效存在的前提下，將物權性質的土地承包經營權出典，一次性獲得典價，承典人占有農村承包地而享有使用收益權利的行為。有典權期限屆滿時，出典人可以原典價回贖物權性質的土地承包經營權[21]。典權為我國特有，雖現行法律沒有規定，但司法上保護典權。允許農村土地承包經營權出典，可以進一步拓寬農村土地承包經營權流轉方式。

綜上分析可知，農村土地承包經營權流轉方式可以分為以下幾大類：（1）必然引起物權性質的土地承包經營權讓渡性質的物權流轉方式有：轉讓、互換、繼承、贈與等；（2）可能發生物權性質的土地承包經營權讓渡性質的物權流轉方式有：抵押、質押、出典；（3）流出方在保留物權性質的土地承包經營權前提條件下發生債權流轉方式有：轉包、出租、入股、代耕；（4）流出方在保留物權性質的土地承包經營權前提條件下發生行政許可流轉方式有：準占用。

通過上述研究，一方面有利于科學界定各種農村土地承包經營權流轉的方式；另一方面有利于進一步拓寬農村土地承包經營權流轉方式；再一方面能更好把握各種農村土地承包經營權流轉方式的性質，一方面有利于建立和完善農村土地承包經營權流轉法律制度，使農村土地承包經營權流轉符合“條件、自愿、規范、有序、依法”之客觀要求，真正達到維護農村土地承包經營權流轉雙方的合法權益。

農村土地流轉論文:農村土地承包經營權流轉的運行機理和操作規程研究

農村土地承包經營權流轉的運行機理和操作規程研究

關鍵詞：家庭承包土地承包經營權流轉流轉形式運行機理操作規程

20__年8月29日第九屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議通過的《農村土地承包法》（自20__年3月1日起施行）第3條第2款規定：“農村土地承包采取農村集體經濟組織內部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農村土地，可以采取招標、拍賣、公開協商等方式承包”。按該條款規定分析可知，農村土地承包方式主要有兩類：其一是家庭承包；其二是其他方式的承包。根據《農村土地承包法》的法律規范之性質和內容分析，該法“對家庭承包的土地實行物權保護”和“對其他形式承包的土地實行債權保護”（除《農村土地承包法》第49條“通過招標、拍賣、公開協商等方式承包農村土地，經依法登記取得土地承包經營權證或者林權證等證書”，確認承包方取得物權性質的土地承包經營權外）。顯然，在法律制度上，對農村集體經濟組織成員的土地承包經營權，給予物權保護，確保農村集體經濟組織成員承包經營土地的權利不受侵害。中發[20__]18號文件《中共中央關于做好農戶承包地使用權流轉工作的通知》明確指出：“在穩定家庭承包經營制度的基礎上，允許土地使用權合理流轉，是農業發展的客觀要求，也符合黨的一貫政策”。可見，家庭承包的農村土地承包經營權流轉是促進農村生產力的發展、推進適度規模經營、防止或者減少農村承包地的棄耕拋荒、實現農村勞動力轉移和優化農村土地資源配置的必然結果；也是進一步穩定土地承包關系的重要措施。當前，我國家庭承包的農村土地承包經營權流轉進程明顯加快，流轉面越來越大。截止20__年上半年，據初步調查統計，全國各省（自治區、直轄市）不同程度地發生了家庭承包的農村土地承包經營權流轉，其流轉面積達466.67萬多公頃，占農戶承包地面積的6.7左右，比20__年上半年的統計調查數增加1.33個百分點。據全國分析轉包約占50，出租占17.88，互換占7.58，入股占5.71，轉讓約占11，其他形式約占10。規范各種形式家庭承包的農村土地承包經營權流轉的運行機理和操作規程，以便達到家庭承包的農村土地承包經營權流轉符合“條件、自愿、規范、有序、依法”之客觀要求和真正實現維護流轉雙方的合法權益。我們根據《農村土地承包法》第32條“通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉”規定和該法第33條至第43條等相關條文規定以及實踐對此作一深入研究。

一、土地承包經營權轉讓

《農村土地承包法》第41條規定：“承包方有穩定的非農職業或者有穩定的收入來源的，經發包方同意，可以將全部或者部分土地承包經營權轉讓給其他從事農業生產經營的農戶，由該農戶同發包方確立新的承包關系，原承包方與發包方在該土地上的承包關系即行終止”。可見，土地承包經營權轉讓,是指轉讓方（原承包方）在通過家庭承包方式取得物權性質土地承包經營權有效存在前提下，在承包期限內依法將部分或者全部承包地上物權性質土地承包經營權轉移給受讓方（新承包方）的行為。其結果是，轉讓方喪失部分或者全部承包地上物權性質土地承包經營權，受讓方依法取得部分或者全部承包地上物權性質土地承包經營權；同時，轉讓方與發包方之間部分或者全部承包地上的承包關系終止，確立受讓方與發包方之間部分或者全部承包地上的承包關系，如轉讓方依法將全部承包地上物權性質承包經營權轉移給受讓方，其承包方法律資格和原擁有的物權性質土地承包經營權同時喪失。

土地承包經營權轉讓運行機理：（1）以通過家庭承包方式取得物權性質的土地承包經營權有效存在為前提；（2）轉讓方（即原承包方）有穩定的非農職業或者有穩定的收入來源；（3）轉讓方轉讓土地承包經營權，事先應經發包方書面同意；（4）轉讓方依法確定受讓方；（5）土地承包經營權轉讓是最徹底的土地承包經營權流轉，引起物權性質的土地承包經營權轉移；（6）受讓方限于除原承包方以外且從事農業生產經營的農戶，可以是發包方內的農戶（即本集體經濟組織的農戶），也可以是發包方以外的農戶（即本集體經濟組織以外的農戶），但在同等條件下，本集體經濟組織的農戶享有優先受讓權；（7）采用書面形式的土地承包經營權轉讓合同；（8）一般應辦理土地承包經營權變更登記，否則，不得對抗善意第三人。這里“善意第三人”是指，不知道或者不應當知道承包方已經將土地承包經營權轉讓給他人，因此與承包方交易，支付了價款，并進行了土地承包經營權變更登記的第三人。舉例來說，甲（承包方）將土地承包經營權轉讓給乙（及時受讓方），交易完成后，乙沒有辦理土地承包經營權變更登記。其后，甲又將同一塊農村承包地的土地承包經營權轉讓給丙（第二受讓方），丙不知道甲已經將土地承包經營權已轉讓給乙，也不應當知道這些情況，隨后丙支付了價款并辦理了土地承包經營權變更登記，那么，丙就屬于善意第三人，取得物權性質的土地承包經營權。而乙就不能取得物權性質的土地承包經營權，但可以向人民法院起訴甲，請求獲得相應的救濟。第三人丙如果明知甲已經將土地承包經營權轉讓給乙，或者丙應當知道這個情況（比如，丙已經聽鄰居說過，但未向甲或乙核實），那么，丙就不屬于善意第三人，因而不能取得物權性質的土地承包經營權，乙取得物權性質的土地承包經營權。雖然《農村土地承包法》沒有規定土地承包經營權轉讓必須登記，但是未經登記，受讓方取得的土地承包經營權其物權性質是不穩定的，如遇上述存在“善意第三人”，該受讓方最終無法取得鞏固的物權性質的土地承包經營權。因此，受讓方要真正取得穩定的物權性質的土地承包經營權，則好辦理土地承包經營權轉讓登記，成為真正的土地承包經營權人；（9）不得改變土地承包經營權的法定內容和承包合同規定的其他約定內容；（10）不發生農村土地所有權權屬性質和主體種類的變化；（11）不改變農村承包地之特殊農業用途；（12）土地承包經營權轉讓期限為原承包期的剩余期限；（13）土地承包經營權轉讓費，由當事人雙方協商確定，則轉讓的收益歸承包方所有；（14）土地承包經營權轉讓必須符合條件、自愿、平等、依法；（15）轉讓后，原承包方與發包方之間在該承包地上的承包關系即行終止，同時確立受讓方與發包方之間該承包地上的承包關系；（16）原承包方依法轉讓土地承包經營權后，在該承包期內無權向發包方要求再以家庭承包方式承包農村土地，但承包方仍享有承包土地的權利（即承包權仍然有效），即在新一輪承包中還可以通過家庭承包方式取得農村土地；（17）轉讓后，由受讓方依法經營農村承包地；（18）受讓方向發包方依法履行土地承包經營權法定義務和承包合同規定的其他約定義務；（19）受讓方與轉讓方發生糾紛，依債權法律規范，按土地承包經營權轉讓合同違約責任處理；（20）受讓方與發包方之間發生糾紛，屬侵犯土地承包經營權法定內容范圍的，依

物權法律規范處理，屬違反承包合同約定內容的，按合同債權法律規范處理。

土地承包經營權轉讓操作規程：（1）轉讓方（即承包方）向發包方提出土地承包經營權轉讓書面申請；（2）發包方對轉讓方轉讓條件進行審核；（3）發包方核實轉讓方有穩定的非農職業或者有穩定的收入來源，不得干預轉讓方轉讓土地承包經營權，應書面同意，否則，不同意，則需說明其合法的理由；（4）轉讓方依法確定受讓方，但在同等條件下，本集體經濟組織的農戶享有優先受讓權；（5）轉讓方和受讓方簽訂書面形式的土地承包經營權轉讓合同；（6）受讓方向承包方支付轉讓費；（7）一般應當向縣級以上地方人民政府申請登記，確立受讓方的物權性質土地承包經營權，未經登記，不得對抗善意第三人；（8）確立發包方與受讓方（新承包方）的承包關系；（9）受讓方依法經營農村承包地；（10）受讓方向發包方履行物權性質的土地承包經營權法定義務和承包合同規定其它約定義務。

二、土地承包經營權轉包

土地承包經營權轉包，是指轉包方（原承包方）在通過家庭承包方式取得物權性質土地承包經營權有效存在前提下，在承包期內并保留物權性質土地承包經營權下依法將部分或者全部承包地上債權性質農村承包地使用權轉移給受轉包方的行為。農村土地承包經營權轉包，屬于轉包方在保留物權性質土地承包經營權前提下，從物權性質土地承包經營權中分離出部分權能（包括物權性質土地承包經營權中的占有權、使用權和收益權，但不包括處分權）移轉給受轉包方，其結果，受轉包方無法取得物權性質土地承包經營權，而只能取得債權性質土地承包經營權，同時，原“承包方與發包方的承包關系不變”（《農村土地承包法》第39條），新確立轉包方與受轉包方之間的轉包關系，且該轉包的期限不得超過原承包期的剩余年限，一般較短，最長也不得超過20年。

土地承包經營權轉包運行機理：（1）以通過家庭承包方式取得物權性質的土地承包經營權有效存在為前提；（2）土地承包經營權轉包后，承包方（即轉包方）的物權性質土地承包經營權仍存在；（3）受轉包方取得的只能是債權性質的土地承包經營權，即從物權性質土地承包經營權中分離出來的部分權利；（4）受轉包方是一切農業生產經營者，一般是農戶，但除農戶外，包括法人、其他組織、自然人；（5）承包方（即轉包方）與發包方的承包關系不變；（6）轉包方與受轉包方（新承包方）確立新的承包關系；（7）不發生農村土地所有權權屬性質和主體種類的變化；（8）不改變農村承包地之特殊農業用途；（9）土地承包經營權轉包后，應當報發包方備案；（10）家庭承包的農村土地可以部分或全部轉移；（11）轉包的期限不得超過承包期的剩余期限，一般較短，最長一般不得超過20年；（12）在轉包關系中，承包方既可以以有償的方式進行轉包，也可以以無償的方式進行轉包，甚至倒貼轉包，如有償的，則轉包的收益歸轉包方所有；（13）土地承包經營權轉包必須自愿、平等、依法；（14）采取書面形式的土地承包經營權轉包合同；（15）轉包期間，由受轉包方依法經營農村承包地；（16）受轉包方向承包方（轉包方）履行土地承包經營權轉包合同規定的義務；（17）轉包方向發包方履行物權性質的土地承包經營權法定義務和履行承包合同規定的其他約定義務；（18）轉包方與受轉包方之間發生糾紛，依據債權法律規范，按違約責任方式處理；（19）轉包期限屆滿后，則由原承包方依法經營農村承包地。

土地承包經營權轉包操作規程：（1）承包方向第三人（受轉包方）發出土地承包經營權轉包的建議；（2）承包方（轉包方）與受包方磋商土地承包經營權轉包合同的內容；（3）轉包方與受轉包方依法簽訂書面形式的土地承包經營權轉包合同，確立轉包方與受轉包方之間的承包關系；（4）土地承包經營權轉包合同報送發包方備案；（5）受轉包方依法經營農村承包地；（6）受轉包方向轉包方履行土地承包經營權轉包合同規定的義務，如采取有償轉包，一般分年度支付轉包價款；（7）轉包方向發包方履行物權性質的土地承包經營權法定義務和履行承包合同規定的其他約定義務；（8）轉包期屆滿后，由原承包方依法經營農村承包地。

三、土地承包經營權出租

土地承包經營權出租,是指出租方（原承包方）在通過農村土地承包方式取得物權性質土地承包經營權有效存在前提下，在承包期內并保留物權性質土地承包經營權下依法將部分或者全部承包地上債權性質農村承包地使用權轉移給承租方的行為。農村土地承包經營權出租，屬于出租方在保留物權性質土地承包經營權前提下，從物權性質土地承包經營權中分離出部分權能移轉給承租方，其結果，承租方無法取得物權性質土地承包經營權，而只能取得債權性質農村承包地租賃權，同時，原“承包方與發包方的承包關系不變，”新確立出租方與承租方之間的農村土地租賃關系，且該租賃的期限不得超過原承包期的剩余年限，最長不得超過20年。

土地承包經營權出租的運行機理：（1）以通過家庭承包方式取得物權性質的土地承包經營權有效存在為前提；（2）土地承包經營權出租后，出租方（即承包方）的物權性質土地承包經營權仍存在；（3）發包方與承包方之間的承包關系不變；（4）采取書面形式的農村土地承包經營權出租合同；（5）出租方與承租方之間確立農村承包地租賃關系；（6）承租方是一切農業生產經營者，一般是法人、其他組織、自然人，但也包括農戶；（7）承租方取得的只能是債權性質的農村承包地租賃權；（8）不發生農村土地所有權權屬性質和主體種類的變化；（9）不改變農村家庭承包地之特殊農業用途；（10）土地承包經營權出租后，應當報發包方備案；（11）農村承包地可以部分或全部租賃；（12）租賃的期限不得超過承包期的剩余期限，最長不得超過20年；（13）在租賃關系中，承包方應以“效益優先”，采取有償方式出租，其出租的收益歸承包方所有；（14）土地承包經營權出租必須自愿、平等、有償、依法；（15）租賃期間，由承租方依法經營農村承包地；（16）承租方向出租方履行農村土地承包經營權出租合同規定的義務；（17）承包方向發包方履行物權性質的土地承包經營權法定義務和履行承包合同規定的其他約定義務；（18）出租方與承租方之間發生糾紛，依據債權法律規范，按違約責任方式處理；（19）租賃期限屆滿后，由承包方依法經營農村承包地；（20）承包方依法轉讓土地承包經營權的，承租方是農戶的，則承租方在同等條件下有優先受讓權，如承租方依法受讓土地承包經營權的，受讓方（即原承租方）取得物權性質土地承包經營權，確立受讓方與發包方之間的承包關系，屆時發包方與承包方之間的承包關系和承包方與承租方之間的農村承包地租賃關系同時消滅；（21）承包方依法轉讓土地承包經營權的，非承租方的合法受讓人依法受讓土地承包經營權的，屆時發包方與承包方之間的承包關系消滅和發包方與受讓方之間的承包關系確立，則承包方與承租方之間的農村承包地租賃關系消滅和同時確立承租方與受讓方之間的農村承包地租賃關系，這是土地承包經營權轉讓不破農村承包地租賃原則的體現。

土地承包經營權出租的操作規程：（1）承包方向承租方發出土地承包經營權出租的建議；（2）出租方與承租方磋商農村土地承包經營權出租合同的內容；（3）出租方與承租方依法簽訂書面形式的農村土地承包經營權出租合同；（4）農村土地承包經營權出租合同報送發包方備案；（5）承租方依法經營農村承包地；（6）承包方向出租方履行農村土地承包經營權出租合同規定的義務，一般分年度履行，包括向出租方支付出租價款；（7）承包方向發包方履行物權性質的土地承包經營權法定義務和履行承包合同規定的其他約定義務；（8）租賃期限屆滿后，由承包方依法經營農村承包地。

《農村土地承包法》第39條規定：“承包方可以在一定期限內將部分或者全部土地承包經營權轉包或者出租給第三方，承包方與發包方的承包關系不變”。根據該條文分析，土地承包經營權轉包與土地承包經營權出租的基本方面大體相似，沒有實質上的不同，但也有以下區別：（1）土地承包經營權轉包，受包方取得的是債權性質的土地承包經營權；而土地承包經營權出租，承租方取得的是債權性質的農村承包地租賃權。（2）一些地方把流進方是不是本集體經濟組織成員，看成是轉包與出租的基本區別。轉包的受轉包方是本集體經濟組織的其他成員，出租的承租方是本集體經濟組織以外的第三人。但上述法律條文上對受包方和承租方沒有上述限制。（3）出租更接近市場配置資源的方式，租金更接近市場交易形成的價格，一般高于轉包費。轉包收取的轉包費一般比較低，個別情況下甚至是“倒貼”，即轉包方反而向受轉包方支付一定的補償費用。（4）從流轉期限看，轉包的期限一般比較短，出租的期限則有 長有短。法律上和實踐中，已把轉包和出租確定為兩種不同的農村土地承包經營權流轉方式。

四、土地承包經營權互換

土地承包經營權互換,是指在存在兩個通過家庭承包方式取得有效的物權性質土地承包經營權前提下，并限于同一發包方的農村土地的兩個物權性質土地承包經營權基礎上，承包方之間依法互相調換物權性質土地承包經營權的行為。土地承包經營權互換不消滅土地承包經營權，因此不屬于土地承包經營權消滅，而發生物權性質土地承包經營權讓渡的流轉，其結果，甲承包方喪失原物權性質土地承包經營權（A）而同時取得乙承包方的物權性質土地承包經營權（B），則反過來，乙承包方喪失原物權性質土地承包經營權（B），而同時取得甲承包方的物權性質土地承包經營權（A）。目前，普遍存在農戶分塊承包農村土地，一般互換土地承包經營權，有利于連片經營農村承包地，逐步實現土地規模經營。

土地承包經營權互換運行機理：（1）以兩個通過家庭承包方式取得物權性質的土地承包經營權有效存在為前提；（2）互換土地承包經營權的當事人，僅限于發包方內的農戶（即本集體經濟組織的農戶）；（3）土地承包經營權人之間為方便從事農、林、牧業生產經營活動或者各自需要而進行土地承包經營權互換，但應限于同一發包方的農村土地（這里指耕地、林地、草地）的土地承包經營權之間的互換；（4）土地承包經營權性質不變，即發生物權性質的土地承包經營權互換；（5）土地承包經營權可以等價互換，也可以不等價互換，在不等價互換情況下，獲益方需補給對方互換差價；（6）互換土地承包經營權的，土地承包經營權人之間應當以書面形式訂立土地承包經營權互換合同；（7）互換土地承包經營權的，應報發包方備案；（8）互換土地承包經營權的，一般應向縣級以上地方人民政府申請登記，未經登記，不得對抗善意第三人；（9）不發生農村土地所有權權屬性質和主體種類的變化；（10）不改變農村承包地之特殊農業用途；（11）土地承包經營權互換必須自愿、平等、公平、依法；（12）土地承包經營權人依法經營互換后的農村承包地；（13）土地承包經營權互換后，土地承包經營權人向發包方應履行互換后的物權性質土地承包經營權法定義務和該承包合同的規定的其他約定義務；（14）互換后，土地承包經營權人之間發生糾紛，依債權法律規范，按違約責任方式處理。

土地承包經營權互換操作規程：（1）一方向另一方發出土地承包經營權互換的建議；（2）雙方磋商土地承包經營權互換合同的內容；（3）雙方依法簽訂書面形式的土地承包經營權互換合同；（4）土地承包經營權互換合同報發包方備案；（5）雙方一般應向縣級以上地方人民政府申請登記，未經登記，不得對抗善意第三人；（6）獲益方需補給對方互換差價；（7）土地承包經營人依法經營互換后的農村承包地；（8）土地承包經營權人向發包方應履行互換后的物權性質土地承包經營權法定義務和該承包合同規定的其他約定義務。

五、土地承包經營權入股

土地承包經營權入股,是指入股者（原承包方）在通過家庭承包方式取得物權性質土地承包經營權有效存在前提下，依法將農村承包地使用權入股而取得股權的行為。

土地承包經營權入股運行機理：（1）以通過家庭承包方式取得物權性質的土地承包經營權有效存在為前提；（2）土地承包經營權人在保留物權性質的土地承包經營權基礎上，以農村承包地使用權（這里指家庭承包的土地承包經營權中的一部分權利，而不是全部權利）折價入股，使農村承包地使用權貨幣化；（3）入股的農村承包地使用權期限應為承包期的剩余期限；（4）土地股份合作社依法發給入股者股權證，使承包方取得股權；（5）土地承包經營權入股后，應報發包方備案；（6）土地股份合作社依法登記設立，且應具有法人資格；（7）土地股份合作社建立法人治理結構，實行民主監督和管理，股東代表大會為土地股份合作社的較高權力機構，董事會為業務執行機構，監事會為監督機構；（8）土地承包經營權入股后，由土地股份合作社對農村土地實行整體布局、統一規劃，并直接用于農業生產；（9）土地股份合作社對農村土地實行招標承包，或對外租賃，或者直接經營；（10）不發生農村土地所有權權屬性質和主體種類的變化；（11）不改變農村家庭承包地之特殊農業用途；（12）土地股份合作社股東持有的股權，不僅有收益分配權，而且可以依法流轉，如轉讓、贈與等；（13）土地承包經營權入股必須自愿、公開、公平、公正、依法；（14）土地股份合作社依法分紅；（15）土地股份合作社破產或解散的，承包方可能部分或全部喪失土地承包經營權，而合法受讓人有可能取得承包期剩余年限的物權性質土地承包經營權；（16）承包方向發包方履行物權性質土地承包經營權法定義務和履行承包合同規定的其他約定義務；（17）承包方（入股者）與土地股份合作社發生糾紛，依據企業法律規范處理。

土地承包經營權入股操作規程：（1）入股者之間簽訂書面形式的農村土地承包經營權入股合同；（2）農村承包地使用權進行評估、驗資，確定股權；（3）召開創立大會（即及時次股東代表大會）確定董事會和監事會等組織機構；（4）依法登記設立具有法人資格的土地股份合作社；（5）土地股份合作社依法向入股者發放股權證，確認承包方的股東資格；（6）農村土地承包經營權入股合同報發包方備案；（7）土地股份合作社依法經營農村承包地；（8）土地股份合作社依法向入股者（承包方）分配紅利；（9）承包方向發包方履行物權性質的土地承包經營權法定義務和履行承包合同規定的其他約定義務；（10）土地股份合作社依法提前解散的，如土地承包經營權人恢復完整土地承包經營權的，則由承包方依法經營農村承包地；（11）土地股份合作社資不抵債、依法破產的，其結果：承包方喪失物權性質的土地承包經營權，終止發包方與承包方之間的土地承包關系，合法受讓人依法取得物權性質土地承包經營權，確立合法受讓人與發包方之間新的土地承包關系，由合法受讓人依法經營農村承包地，合法受讓人向發包方履行物權性質土地承包經營權法定義務和履行承包合同約定的其他約定義務。

六、土地承包經營權代耕

土地承包經營權代耕,是指承包方在通過家庭承包方式取得物權性質土地承包經營權有效存在前提下，將農村家庭承包地委托給第三人（即代耕方）暫時代為經營的行為。

土地承包經營權代耕的運行機理：（1）以通過家庭承包方式取得物權性質的土地承包經營權有效存在為前提；（2）農村承包地代耕后，承包方的物權性質土地承包經營權仍存在；（3）發包方與承包方之間的承包關系不變；（4）簽訂農村土地承包經營權代耕合同，代耕不超過一年的，可以不簽訂書面合同；（5）承包方與代耕方之間確立農村承包地代耕關系；（6）代耕方一般應是農戶，但也包括法人、其他組織、自然人；（7）代耕方取得的只能是債權性質的農村土地使用權，該農村土地使用權是從物權性質土地承包經營權中分離出來的部分權利；（8）不發生農村土地所有權權屬性質和主體種類的變化；（9）不改變農村承包地之特殊農業用途；（10）農村土地承包經營權代耕后，應報發包方備案；（11）農村承包地代耕期限較短，一般為一年左右；（12）農村土地承包經營權代耕費，由當事人雙方協商確定，可以是有償的、無償的、倒貼的，如有償的，則代耕的收益歸承包方所有；（13）農村土地承包經營權代耕必須自愿、平等、依法；（14）代耕期間，由代耕方依法經營農村承包地；（15）代耕方向承包方履行農村土地承包經營權代耕合同規定的義務；（16）承包方向發包方履行物權性質的土地承包經營權法定義務和履行承包合同規定的其他約定義務；（17）代耕期限屆滿后，由承包方依法經營農村承包地。

土地承包經營權代耕的操作規程：（1）承包方向代耕方發出土地承包經營權代耕的建議；（2）承包方與代耕方磋商農村地土地承包經營權代耕合同的內容；（3）承包方與 代耕方依法簽訂農村土地承包經營權代耕合同，代耕一年以上（包括一年）應簽訂書面合同，代耕不超過一年的，可以不簽訂書面合同；（4）農村土地承包經營權代耕后，應報發包方備案；（5）代耕方依法經營農村承包地；（6）代耕方向承包方履行農村土地承包經營權代耕合同規定的義務，一般分年度履行，包括向承包方支付代耕價款；（7）承包方向發包方履行物權性質的土地承包經營權法定義務和履行承包合同規定的其他約定義務；（8）代耕期限屆滿后，由承包方依法經營農村承包地。

七、土地承包經營權繼承

土地承包經營權繼承,是指承包方在通過家庭承包方式取得物權性質土地承包經營權有效存在前提下，在承包方一個家庭成員死亡和承包期內，由一個死亡的家庭成員的繼承人依法繼承物權性質土地承包經營權的行為。《農村土地承包法》第31條第2款規定：“林地承包的承包人死亡，其繼承人可以在承包期內繼續承包”。

土地承包經營權繼承運行機理：（1）以通過家庭承包方式取得物權性質的土地承包經營權有效存在為前提；（2）土地承包經營權繼承的客體只能是家庭承包的林地，即農村承包林地；（3）承包林地的農戶中，一個家庭成員死亡，才發生土地承包經營權繼承；（4）繼承人的特定性，即指承包的林地，在家庭成員全部死亡的，一個死亡的家庭成員的繼承人；（5）繼承人一般應是從事農業生產經營活動的自然人或將從事農業生產經營活動的自然人；（6）繼承人可以是本集體經濟組織（發包方）成員，也可以是本集體經濟組織以外的自然人；（7）繼承人發生土地承包經營權繼承，必須在土地承包經營權期限內；（8）繼承人依法取得物權性質的土地承包經營權；（9）不發生農村土地所有權權屬性質和主體種類的變化；（10）不改變農村承包林地之特殊農業用途；（11）繼承人依法取得土地承包經營權后，應報發包方備案；（12）繼承人依法經營農村承包林地；（13）繼承人向發包方履行物權性質土地承包經營權法定義務和履行承包合同規定的其他約定義務；（14）繼承人放棄繼承土地承包經營權的，農村承包林地由發包方依法收回，但發包方應給繼承人補償承包林地收益。

土地承包經營權繼承操作規程：（1）家庭承包林地的農戶中，一個家庭成員死亡；（2）依法確定一個死亡的家庭成員的繼承人；（3）該繼承人不放棄繼承土地承包經營權事實客觀存在；（4）該繼承人依法取得物權性質土地承包經營權；（5）該繼承人已繼承土地承包經營權情形，報發包方備案；（6）該繼承人依法經營農村承包林地；（7）該繼承人依法履行物權性質土地承包經營權法定義務和向發包方履行承包合同規定的其他約定義務；（8）林地承包期屆滿時，該土地承包經營權消滅。

八、土地承包經營權準占用

土地承包經營權準占用,是指承包方在通過農村土地承包方式取得物權性質土地承包經營權有效存在前提下，國家因處于緊急狀態或者社會公共利益緊急需要，可以在緊急狀態或者社會公共利益緊急需要期間依法將承包地臨時轉移給國家或者國家指定的特定單位占用的行為。如《草原法》第四十條規定：“需要臨時占用草原的，應當經縣級以上地方人民政府草原行政主管部門審核同意。”“臨時占用草原的期限不得超過二年，并不得在臨時占用的草原上修建長期性建筑物、構筑物；占用期滿，用地單位必須恢復草原植被并及時退還。”而《農村土地承包法》第16條第1款第2項規定：“承包地被依法征用、占用的，有權依法獲得相應的補償”。這里“承包地被依法征用、占用”，屬于家庭承包的土地承包經營權消滅。

土地承包經營權準占用的運行機理：（1）以通過家庭承包方式取得物權性質的土地承包經營權有效存在為前提；（2）土地承包經營權準占用后，承包方的物權性質土地承包經營權仍存在；（3）國家或國家指定的特定單位取得的只能是債權性質的農村土地使用權；（4）準占用人只能是國家或國家指定的特定單位；（5）國家對農村承包地準占用，其性質屬于行政行為或行政權力性質；（6）承包方應服從該農村承包地準占用行為；（7）國家應給予被占用人（即承包方）適當的補償；（8）準占用期限較短；（9）因特殊緊急，可以先準占有、使用，后進行準占用補償；（10）不發生農村土地所有權權屬性質和主體種類的變化；（11）不損壞農村承包地之特殊農業用途，如損壞農村土地，則應承擔恢復農村土地之農業用途責任；（12）在緊急狀態消失后，應立即恢復承包方對農村承包地的依法經營；（13）承包方履行物權性質的土地承包經營權法定義務和向發包方履行承包合同規定的其他約定義務；（14）承包方與國家或國家指定的特定單位之間發生糾紛，依據行政法律規范處理。

土地承包經營權準占用的操作規程：（1）國家或國家指定的特定單位準占用農村承包地要有合理事由；（2）國家在緊急狀態期間需準占用農村承包地的，一般因向承包方發出行政通知后準占用農村承包地，因特殊緊急，可以先準占用該農村承包地；（3）農村承包地準占用后，準占用人應對承包方進行補償，彌補承包方的經濟損失，補償應公平、合理、科學，不得侵害承包方的利益；（4）承包方向發包方履行物權性質的土地承包經營權法定義務和履行承包合同規定的其他約定義務；（5）在緊急狀態消失后，如損壞農村土地，則應承擔恢復農村土地之農業用途責任，同時應立即恢復承包方對農村承包地的依法經營。

綜上所述，家庭承包的農村土地承包經營權流轉有其自身特征，只有規范各種形式家庭承包的農村土地承包經營權流轉的運行機理和操作規程，才能使農村土地承包經營權流轉符合“條件、自愿、規范、有序、依法”之客觀要求，達到依法維護農村土地承包經營權流轉當事人的合法權益，更好地實現農村土地資源的優化配置和逐步推進土地適度規模經營。

本文是教育部博士點基金研究項目(03JB790028)《農村土地承包經營權流轉制度立法研究》（丁關良主持）和浙江省哲學社會科學“十五”規劃重點課題（Z02GLT）《進一步推進浙江農村土地使用權流轉研究》（丁關良主持）的階段性成果之一。

農村土地流轉論文:我國農村土地承包經營權流轉制度的研究

及時章 我國農村土地承包經營權流轉概述

一、 農村土地承包經營權流轉的概念和內容

1988 年的《憲法修正案》中第十條第四款制定了“任何組織和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。土地使用權可以依照法律的規定轉讓”的規定。《中華人民共和國農村土地承包法》第三條也明確規定“國家實行農村土地承包經營制度”,在此法律基礎上,國內外很多學者對于農村土地承包經營權流轉的內涵給予了自己的很多詮釋。丁關良教授詳細定義了農村土地承包經營權,他認為“農村土地承包經營權就是指一切農業生產經營者,按照承包合同取得的歸國家和集體所有的土地使用權并可以從事農業生產經營活動并獲得收益的權利。”[2]另外還有學者將土地經營流轉權稱之為“用益權”,認為用益權是最能表達出土地經營的概念,但綜合考慮法律規定及各個學者的定義,我國農村土地經營權流轉是在不改變所屬土地所有權的基礎上,承包人將該土地的使用權全部或部分轉移給他人經營的行為。在此基礎定義上,還應該注意以下兩個方面:首先,農村土地的經營權流轉要確保其所屬的用途不變。農村所屬的土地是支持我國農村經濟發展,支撐我國糧食安全生產的保障。農村土地承包經營權的流轉不能出現掛羊頭賣狗肉的現象。農村用于生產的土地是非常有限的,我國龐大的人群的生存依賴于農村土地,如果毫無節制、毫無限制地進行土地承包經營權的流轉,卻不去限制土地的使用用途,必將造成我國農村土地經營權流轉過程中農用土地的喪失,從而影響我國整體經濟的發展,最終導致嚴重的社會問題。

(二)農村土地承包經營權流轉的內容

農村土地承包經營權流轉包括:流轉主體、流轉依據、流轉方式和流轉程序。流轉主體是土地的承包方,土地的承包方在合同的規定下有權對土地進行經營使用,任何人不得干擾土地承包方對于土地的利用。簽訂的土地流轉合同是作為土地承包經營權流轉的依據,承包方和發包方都必須嚴格按照流轉合同的相關規定對土地進行使用,不能濫用土地使用的權利。農村土地承包經營權常用的流轉方式有轉包型、入股型、租賃型和互換型。轉包型,承包人在法律允許的范圍內將土地轉包給第三人,第三人向承包方履行合同,轉包給第三人后,原承包人與發包方的關系不變更。入股型,入股是為了更加合理充分利用土地的集約化生產,提高土地的利用率和生產率。租賃型,農戶按照合同要求得到的承包土地,可以依法進行轉租并收取一定的租金。互換型,不同農戶承包的土地,可以根據各自需求進行土地的交換耕種,實現土地交換使用的互惠互利。農村土地承包經營權的流轉程序,應由當事人在依法自愿有償的原則下,提出流轉申請,由鄉鎮人民政府農村合同主管部門進行審查,然后提供流轉合同,當事人確定合同內容無誤后簽訂合同,由合同主管部門備案登記,此時土地流轉正式生效。

第二章 我國農村土地承包經營權流轉制度的演進

一、農村土地承包經營權流轉制度的產生

自 70 年代末至 80 年代初期,當時我國的法律法規、政策嚴格限制農村土地承包經營權流轉。1978 年 11 月 24 日,在安徽鳳陽縣小崗村,十八位農民開創了家庭聯產承包責任制后,揭開了農村的序幕,國家相繼出臺政策肯定這種土地制度。中共中央在 1982年了一號文件,文件明確指出“包干到戶、包產到戶”的生產責任制并迅速在全國范圍內施行,此時的農村土地所有權仍然歸集體組織所有,農民掌握的只是土地的經營權,這種土地格局可以概括成“集體所有,農戶經營”。截止到 1984 年,有大約 1.8 億的農民實行了家庭聯產承包責任制,占農民總數的 98%以上。雖然家庭聯產承包責任制為農村的土地流轉提供了可能,但是農村的土地流轉仍被禁止,無論是當時的《憲法》、《民法通則》還是《全國農村工作會議紀要》,都禁止土地流轉。隨著農村經濟的發展,自 20 世紀 80 年代中期開始,禁止土地流轉的法律法規均有了松動跡象。此時,家庭聯產承包責任制逐漸暴露出了一些問題,它不可能解決農業生產中的全部問題,禁止農村土地流轉的已經不適應時代的需求,更不利于保護農民利益。在 1984年的中央農村工作會議一號文件規定,農戶可以根據“大穩定、小調整”的原則,通過協商,由集體組織統一調整土地。四年后的憲法修正案中去掉了土地不得出租的有關規定,同時增加了“土地使用權可以依照法律的規定轉讓”的規定。《關于修改的決定》,經第七屆全國人民代表大會常務委員會第五次會議審議通過,確立了“國有土地和集體所有的土地的使用權可以依法轉讓”的規定。之后的《農業法》在 1993 年 7 月頒布實施,該法首次明確對農村土地承包經營權流轉作出了規定:“承包方在承包期內經發包方同意可以轉包承包的土地,將農業承包合同的權利和義務轉讓給第三者。”

二、 農村土地承包經營權流轉制度的發展

成都市作為四川省的省會,其中城市人口為 1125 萬,農村人口為 500 萬。可以看出成都市耕地資源與城市人口發展存在矛盾性,土地資源相對匱乏。成都市在發展過程中也意識到了農村土地承包經營權的關鍵性作用,認為必須對土地承包經營權進行創新性的探索,以便實現現代農業和城市經濟的協調發展。為了實現合理的土地承包經營權流轉,推動農村土地資本化,促進農民生產生活方式的轉變,實現城鄉的科學發展,成都市探索了以下適合自身發展的模式經驗:一是城鄉結合發展。土地承包經營權流轉不僅需要農村活力的注入,更需要城市經濟的協調發展。單兵作戰的土地流轉難以有效形成規模化,制定合理有效的城鄉經濟發展總體規劃,能為成都市農村土地找到新的突破口。這樣,城鄉結合,為農村土地依法流轉提供指導思想。二是形成產業集群,創新生態群落。農村土地承包經營權的流轉活力如何發揮的更好,需要一整套上下游供應鏈體系的完善。在區域內形成互為關聯的產業鏈,例如以養殖、水產、蔬菜種植等為主的特色產業,從而土地發展的短板,實現優勢互補。最終為農村土地流轉明確產業發展的新方向。截止到 2009 年底,成都市通過對區內農戶土地進行產權界定,向符合土地承包經營權流轉條件的農戶辦理土地承包經營權證書。土地產權歸屬得以合法有效地維護,這為進一步進行有效的土地流轉奠定基礎。

農村土地流轉論文:農村土地流轉存在的主要問題及對策建議

目前，農村土地流轉取得了一定的進展，總體上說是合理有序的。但是，按照社會主義新農村建設的要求，也還存在一些不容忽視的問題，以平昌縣為例,主要表現在以下幾個方面：

（一）認識不到位，觀念滯后，阻礙農村土地正常流轉。就總體而言，全縣農村土地流轉尚處于初始階段。農戶之間小范圍的轉包轉讓占主流，規模集中成片流轉土地、從事農業綜合開發的龍頭企業和專業大戶較少；流轉模式比較單一，土地流轉機制尚未形成。其主要原因是：一些地方干部、群眾認識不到位，觀念滯后。部分領導認識不足，重視不夠，缺乏有效的農村土地流轉組織、指導和管理手段；部分農戶對土地流轉認識不足，觀念落后，在一定程度上影響著農村土地正常流轉。特別是專業大戶和企事業單位參與農業綜合開發，基本要求是土地連片

（二）普遍對訂立合同重視不夠，農村土地流轉合同不規范，權、責、利不明確。據調查統計，全縣農村土地流轉合同基本上是以口頭合同為主；就全縣簽訂的各種書面協議中，尚有60的合同不夠規范和完善。主要是合同文本不規范，內容不齊全，流轉面積、標的不，容易產生權益糾紛。

（三）土地流轉合同管理滯后，在一定程度上影響了合同兌現。主要表現為農業承包合同監督管理乏力，基層合同管理人員業務素質不高，土地流轉合同糾紛處理不及時，使流轉雙方的合法權益不能得到切實保障。

（四）一些政策性因素也制約著農村土地流轉。從去年以來，國務院出臺了保護基本農田，禁止用基本農田栽植果樹、挖塘養魚等一系列政策，對于確保國家糧食安全起到了重要作用。但是，目前農村專業大戶要求成片開發土地擴大規模呈上升趨勢，在一定程度上受到了該項政策的一些制約。

對策及建議

（一）加大對農村土地使用權流轉工作的領導和引導，積極推進農村土地流轉有序進行。要制定切實有效的措施，積極引導村、社及農民群眾在自愿、有償的前提下開展農村土地使用權的流轉工作，認真解決農村土地使用權流轉工作中的新情況、新問題，以土地流轉為契機，大力培植和發展農村專業大戶，推進農業綜合開發。

（二）落實相關政策，加強農村土地流轉的規范工作。鎮鄉黨委、政府要繼續抓好農村土地流轉政策貫徹落實，并結合本地實際，制定相關措施，把工作重點放在土地流轉的規范工作上，特別要處理好土地流轉促進農業綜合開發與保護基本農田的關系，處理好土地開發與保護群眾權益的關系；對于成片進行農業綜合開發的專業大戶，在土地使用上，應盡量安排在基本農田以外的范圍考慮，使基本農田得到有效保護。

（三）加強農村土地流轉合同監督管理。對現有土地流轉的合同特別是口頭合同要積極引導土地流轉雙方簽訂書面協議，明確雙方的責、權、利，保護雙方的權益和合同的兌現；對不完善的合同要積極做工作，做好合同完善工作。合同管理的重點主要是抓好承包期限在十年以上、流轉規模較大的農村專業大戶，要嚴格按照合同管理程序簽訂規范的合同，避免因責、權、利不清而產生糾紛的隱患。

（四）加強培訓，提高基層干部和村會計及合同管理人員、鎮鄉合同管理人員的政策水平和業務素質。要通過各種形式，加強對鎮鄉、村干部及合同管理人員的培訓工作，不斷提高他們的業務素質和政策水平。特別是在組織、發包、指導合同簽訂、解決合同糾紛等問題中做到依法辦事，按政策規章辦事，促使土地流轉工作規范有序地進行。

（五）進一步健全法律法規，逐步把農村土地流轉工作納入法制化、制度化的軌道。目前，農村土地流轉可參考的法律依據有國家頒布的《土地法》、《農村土地承包法》等相關法律法規，為開展農村土地流轉提供了重要的法律依據。但是，隨著農村經濟的發展，農村土地流轉日益增多，應把農村土地流轉納人法制化軌道，保障農村土地使用權的有序流轉。（審簽：曹光輝）

6、平昌縣以農業綜合開發助推新農村建設

一、加強農村基礎設施建設綜合整治。堅持“山、水、田、林、路、氣”綜合治理，加強以病險水庫整治為重點的農田水利基本建設，解決農村人畜飲水、農田灌溉問題，增強抵御旱澇災害的能力。加強現有水利設施的管護，創新現有水利工程的管理方式，使其更好地發揮經濟效益和社會效益，確保其安全有效運行。進一步加強農村公路建設，暢通農產品物流通道。二、突出特色農業產業化支撐。圍繞建設新農村的總體要求，突出產業支撐，圍繞支柱產業，放大產業特色，力求逐漸形成“一村一品”，千方百計助農增收。三、大力改善農村人居環境。結合新村建設經驗,繼續推進生態建設，切實搞好退耕還林、天然林保護工程，改善生態環境。引導和幫助農民切實解決住宅與畜禽圈舍混雜問題，搞好農村污水、垃圾治理，改善農村環境衛生。

農村土地流轉論文:關于農村土地承包經營權流轉問題的思考

關于農村土地承包經營權流轉問題的思考

農村土地承包經營權流轉（簡稱農村土地流轉）作為推動土地要素市場化、農業發展集約化的重要手段，業已成為農村基層干部群眾最關心的熱點問題之一。筆者現結合遠安縣花林寺鎮工作實際，談幾點想法：

一、現實需求

__鎮地處遠安縣南大門，農業人口__人，占總人口17347人的__%，屬典型農業大鎮。隨著經濟社會發展，全鎮農村土地資源開發逐步呈現出亟需推動土地流轉的3大特點。

一是撂荒面積大。全鎮實有耕地__畝，其中河谷沖積平畈和丘陵地帶水田9675畝、中高山地帶旱田13095畝。農田水利有效澆灌面積10170畝、旱澇保收面積4725畝、機電排灌面積1545畝。據初步統計，__年末全鎮撂荒耕地以旱田為主，面積約__畝，占全鎮實有耕地面積的30%、旱田面積的52%，撂荒耕地面積較大。

二是集約意愿強。近年來，全鎮上下狠抓農業產業結構調整，切實穩定食用菌、柑橘、桑園種植和生豬養殖4大主導產業，積極壯大高山蔬菜、藥材種植和景觀植物栽培等特色產業，先后發展高山蔬菜專業合作社2家，景觀植物專業合作社1家。在專業合作社及種養大戶的帶動下，農民擴大種養規模的客觀需要，與其所擁有小規模且細碎土地的客觀現實間的矛盾日益突出。

三是預期效益好。從農民增收角度來看，將土地集中起來進行適度的規模經營，不僅能夠使流轉土地的農民在不支付種地成本、不承擔市場及自然風險的情況下，穩定獲取土地使用權出讓金，而且能夠使閑置土地逐步向種田能手或專業合作社等經濟實體集中，實行機械化經營，提高了土地產出率、勞動生產率和規模效益，促進農業內部結構的調整與升級。

二、難點問題

隨著土地撂荒閑置現象日益突出，花林寺鎮結合農業產業結構調整工作，積極推進農村土地流轉，但隨著工作的不斷深入，一些難點問題逐步突顯。主要表現為：

一是農業項目落地難。土地能否順利實現流轉，項目是關鍵。如花林寺精典景觀植物專業合作社、龍鳳村高山蔬菜種植基地、高樓村藥材種植基地，土地流轉規模都在500畝以上。但總得看，農業項目落地率較低。主要原因在于業主規模需求和農民戀土情結的矛盾，集中連片供地困難。從業主看，隨著農田基礎設施的完善，農業生產勞動強度的降低，土地產出率和勞動生產率明顯提高，追求規模效益的愿望越來越強烈。從農戶看，農村稅費改革取消了所有基于土地的負擔，原來在二輪承包時主動不要土地的農戶，也紛紛向村集體要求承包地。有的農民認為“土地荒了總比沒了好”、“土地荒了也比轉了好”。此外，在與項目業主協商時，少數農戶要價過高，使業主的投資意愿動搖，項目落空。

二是撂荒旱田流轉難。由于勞動力大量轉移，鎮內旱田撂荒問題一直比較突出。盡管有針對性地采取了一些鼓勵措施，撂荒旱田流轉的難度還是很大。究其原因，主要受基本農田用途管制、連片拋荒地“插花”多和基礎設施配套難等因素制約。按照基本農田面積“替補”政策，撂荒旱田復耕后只能用于種植糧食作物和大田類經濟作物，而不能用于種植經濟林等改變用途的項目，可開發利用范圍窄、效益低，需求主體的積極性不高。加上土地二輪承包時，一般采取不同地類在農戶間平均分割的方式，使得每一片撂荒旱田都涉及多個農戶，意見難以統一，給土地連片轉流帶來困難。此外，拋荒旱田多是地處偏遠的高山垅田，耕作條件差，路溝渠等基礎設施投入大，對需求主體缺乏吸引力。

三是新型農民培育難。近年來，鎮內一些種養專業大戶從小規模經營逐漸發展壯大起來，如花林寺精典景觀植物專業合作社、羅家院村高山蔬菜專業合作社的發起人等。在這些新型農民的成長過程中，離不開政府部門和金融機構在政策、技術、信息、資金等方面的扶持。從目前看，這方面力度還不夠，新型農民的數量、能力和產業規模與其在現代農業建設中的主體地位不相稱，有待進一步健全農村致富能手的培育體系。

三、工作建議

針對以上情況和問題，推動農村土地流轉重點要抓好3個方面工作：

一是搞好分級連成片。推行土地分級制，由鄉鎮因地制宜地按照土地級差標準對土地進行分類，對一、二、三、四類土地的租金確定指導價。推行土地互換制。對個別農戶不愿流轉其承包地的，通過鎮村兩級做協調工作，采取調換等質等量的土地辦法，達到集中連片流轉土地的目的。推行土地委托流轉制，對集中連片100畝以上可供流轉的耕地進行綜合利用規劃，辦理委托村集體流轉手續，列入土地招商目錄，一旦有項目可及時供地。

二是擴大融資提規模。以縣（市）為單位，統一成立農村土地經營權價值評估中介機構，由該中介機構對農村土地經營權價值進行評估。拓寬貸款抵押品范圍，制定出臺農村土地經營權抵押貸款管理辦法，允許符合條件的農村土地經營權用于貸款抵押。同時，大力發展專業合作組織，圍繞茶果、畜禽、花卉苗木、食用菌、蔬菜等優勢產業，創辦各種專業合作社和專業協會，利用行業組織，社員之間互為擔保，創新擔保機制，拓寬社會融資渠道，將工商資本、民間資本引入土地流轉。

三是細化政策活機制。以土地供得出來，項目落得下去，服務跟得上去為主要內容，建立縣、鄉（鎮）農村土地流轉市場服務中心，細化農村土地流轉政策。通過組建農村土地流轉有形市場，收集并農村土地流轉供求信息；提供土地政策、流轉方式、法律咨詢等服務；指導鄉（鎮）村協調好土地承包經營權出讓方和承租方的關系，為土地流轉當事人雙方提供公平合理的土地流轉交易平臺，切實維護當事人雙方合法權益。

對我國農村土地承包經營權流轉的法律問題研究

論文摘要 在我國當前城鎮化改革的大趨勢下,需要規制農村土地承包關系以及促進土地承包經營權流轉來發展農村經濟。然而,當前我國農村土地承包經營權流轉的法律規制存在諸多待完善問題,制約了城鎮化的進程和農村土地承包經營權流轉的持續健康發展。為了有效規制土地承包經營權流轉行為,應對農村土地承包經營權的流轉進行立法,明確土地承包經營權流轉方式,建立土地承包經營權流轉登記制度,限定土地承包經營權流轉的主體。

論文關鍵詞 土地承包經營權流轉 存在不足 優化建議

一、我國農村土地承包經營權流轉法律規制現狀

當前我國主要是以2002年《中華人民共和國農村土地承包法》(以下簡稱《農村土地承包法》)為核心制定的一系列部門規章以及地方性法律法規作為農村土地承包經營權流轉的基本法律依據。2002年《中華人民共和國農業法》第l0條第2款對允許農村土地承包經營權流轉僅作出了原則性規定。此外,2005年由農業部制定的《農村土地承包經營權流轉管理辦法》對農村土地承包經營權流轉主體、流轉合同的簽訂、《農村土地承包法》中規定的流轉方式等具體內容和法律效力起了補充說明作用,細化了《農村土地承包法》中土地承包經營權的流轉部分的規定。我國2007年頒布并實施的《中華人民共和國物權法》(以下簡稱《物權法》)在用益物權關于土地承包經營權的部分條文對土地承包經營權流轉的方式及其禁止性規定和土地承包經營權互換、轉讓的權利變動方式進行了規制,與《農村土地承包法》的規定的相關內容不無明顯不同。2008年中國共產黨十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》中指出:“按照依法自愿有償原則,允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權,發展多種形式的適度規模經營。建立健全土地承包經營權流轉市場,發展多種形式的適度規模經營。”從頂層制度設計上為規制農村土地承包經營權流轉提供了政策導向,是未來城鎮化進程中的土地承包經營權流轉法律制定的大方向。

從以上不同層級的法律、部門規章和有關政策的規定可以看出,調整我國農村土地承包經營權流轉的法律規范經歷了從簡到繁,從原則性規范到具體性規范的過程。目前,我國農村土地承包經營權流轉制度的法律框架已經初步形成,對農村土地承包經營權流轉法律關系、基本原則、方式、程序、土地承包經營權流轉主體以及土地承包經營權流轉爭議糾紛解決途徑等方面均做了相應規定,為農村土地承包經營權流轉提供了一定的法律依據。

二、現行規范在促進土地承包經營權流轉方面的不足

(一)現行土地承包經營權流轉法律規范在適用上存在沖突《憲法》、《民法通則》、《物權法》、《農業法》、《農村土地承包法》等是當前我國調整土地承包經營權流轉的主要法律法規。由于頒布時間不同、政策背景不同,造成了這些法律規范之間存在矛盾和適用上的沖突。比如,關于如何界定農村土地承包經營權法律性質,《物權法》明確規定土地承包經營權是用益物權的一種,以物權的手段對土地承包經營權進行保護。《農村土地承包法》第37條對土地承包經營權流轉給予不的物權保護。而《農業法》第13條則對土地承包經營權給予債權保護。又如:對于土地流轉的是否受限的規定,同時存在自由流轉和限制流轉兩種不同的法律條文。《農村土地承包法》第37條第1款規定:“采取轉讓方式流轉的,應當經發包方同意;采取轉包、出租、互換或者其他方式流轉的,應當報發包方備案。”可以得出結論,“經發包方同意”受發包方的限制,而“報發包方備案”則相對不加限制。而《農村土地承包法》第33條規定:“土地承包經營權流轉應當遵循平等協商、自愿、有償的原則,任何組織和個人不得強迫或者阻礙承包方進行土地承包經營權流轉。”此外,第34條同時規定:“土地承包經營權流轉的主體是承包方。承包方有權依法自主決定土地承包經營權是否流轉和流轉的方式。”都作出了自由流轉性質的規定。

(二)土地流轉方式規定不明確我國《農村土法承包法》中法律明文列舉的法定方式有轉包、出租、互換、轉讓或其他方法流轉。但是,“其他方法”究竟還有哪些,法律并未對詳細闡述。《農村土地承包經營權流轉管理辦法》加以確定的流轉方式包括轉包、出租、互換、轉讓或者其他符合有關法律和國家政策規定方式,除此之外還規定了入股的流轉方式。但是,針對司法實踐中廣泛應用的如抵押、繼承等流轉方式,并沒有作出明確規定。土地流轉方式的不確定勢必會制約土地流轉的效率。

(三)土地承包經營權流轉登記公示制度有待完善我國《農村土地承包法》對土地承包經營權的設立與流轉采用了類似于意思主義的變動模式。該法第22條規定,“承包合同自成立時生效。承包方自承包合同生效時取得土地承包經營權”。該法第23條規定:“縣級以上地方人民政府應當向承包方頒發土地承包經營權證或者林權證等證書,并登記造冊,確認土地承包經營權。”采用了公示(登記)生效要件主義。該法第38條規定,“土地承包經營權采互換、轉讓方式流轉,未經登記不得對抗第三人”,可以得出其變動模式采用了公示對抗要件主義,其實質也是意思主義原則。這些規定表現為對土地承包經營權的生效要件不統一,易引發司法糾紛和法律沖突。

(四)土地承包經營權流轉主體地位不明確我國《農村土地承包法》規定:“農村土地承包經營權的初始發包方是土地所有權主體,一般由集體經濟組織代為行使其權力,國有農村土地的承包經營權由實際使用土地的集體經濟組織代為行使發包權利,而承包方僅限于集體組織內部農戶(‘四荒地’)除外。”然而,在農村土地承包經營權流轉領域,長期以來農民集體組織作用遭到了排斥和弱化。鄉(鎮)政府村委會實際上控制著土地承包經營權流轉市場。其法律原因在于,我國《物權法》、《土地管理法》、《土地承包法》在界定土地承包經營權流轉主體以及農村土地所有權主體時都較為概括。

三、完善土地承包經營權流轉制度的立法建議

(一)制定《農村土地承包經營權流轉法》在土地承包經營權流轉的法律適用方面,目前土地承包經營權流轉法律規范之間存在大量適用上的沖突,立法機構應當對對現有法律加以整合統一,建立不同層級立體的、多方位的土地承包經營權流轉法律體系。應當以《憲法》和《物權法》總括性的條文為基礎,同時在《農村土地承包法》和《土地管理法》中作具體規定,再輔以部門規章和地方性法法規為實施細則。首先,應當修訂土地流轉法律法規中有關土地承包經營權流轉且相互沖突的內容,這樣可以在一定程度上規制土地流轉行為,與當前的土地承包經營權流轉實踐相符合。其次,應對土地承包經營權流轉的權利義務主體,土地承包經營權流轉法律關系的方式、程序、性質、管理辦法以及權利救濟做出明確、系統的規定,進而制定符合國情的《農村土地承包經營權流轉法》。在我國目前法律和政策已經許可土地承包經營權流轉的背景下,針對土地承包經營權流轉的專門立法已經不存在障礙。尤其在當前城鎮化改革初期,為高效利用土地資源,土地承包經營權流轉已成為全國性的大趨勢,在土地流轉糾紛不可避免的現實情況下,制定一部以調整土地承包經營權流轉為主要內容的特別法,可以有效規制土地流轉行為,使城鎮化進程得 到的法律保障。

(二)明確土地承包經營權的流轉方式我國主要以《物權法》和《土地承包法》中有關條文對土地承包經營權的流轉方式加以確認。主要方式包括了轉包、轉讓、出租、互換、入股等,對于實際中普遍存在的如抵押等流轉方式并未加以明確,此外對“其他方法”缺乏具體解釋。法律的缺失造成了不同地區土地承包經營權流轉的混亂,大量的流轉方式缺少法律依據。如土地流轉實踐中經常運用的土地信托、土地抵押、贈與等方式。所以,關于“其他方式”的具體規定必須在《物權法》和《農村土地承包法》中加以明確。可以將農村土地承包經營權流轉的合法方式之一的附條件的抵押作為保障農村土地承包經營權的物權性質的途徑。

(三)建立土地承包經營權流轉登記公示制度從物權法角度來看,土地承包經營權是不動產物權,同時也是用益物權的一種。我國現行立法對土地承包經營權流轉采取的是債權合意主義。這種立法原意造成了屬于重要物權變動的土地承包經營權流轉缺乏必要的公信力,造成的后果是在土地流轉過程中極易產生糾紛,并且缺少對善意第三人的保護。因此,需要設立專門的土地承包經營權流轉登記機構來保障土地流轉登記的公示公信力。當前,農村土地承包經營權流轉的登記和管理工作應當由鄉(鎮)人民政府專門負責農村土地承包的管理部門完成。在此基礎上建立縣、鄉(鎮)、村建立管轄區域內的土地承包經營權流轉查詢系統,設立以農村土地承包經營權流轉查詢為主要內容的“公告—查詢”制度,建立便捷的查詢系統。土地流轉主體可以就已登記的相關土地的承包經營權的權屬情況進行查詢。這樣,土地流轉主體的權利可以得到更大限度的保護。

(四)明確土地承包經營權流轉的主體土地承包經營權流轉行為需要進行必要的法律規制,應當以明確的法律法規形式對農村土地所有權流轉主體進行明晰、同時對權利主體的權利和義務予以明確,尤其村集體土地所有權主體的范圍加以限定。確定農村集體土地所有權為農民共同所有,從而弱化鄉(鎮)一級政府作為農村土地所有者的主體地位。這樣,鄉(鎮)主管部門對農村土地承包經營權流轉的不正當干預才能從制度上加以限制。同時,應當建立農民自治組織,統一集中管理農村土地資產。關于農民自治組織的成立方式,應當經村民代表大會選舉。農村自治組織以經營管理集體土地為主要目標,同時對土地承包經營權流轉進行監督和管理。村民自治組織獨立與村委會,不同于村委會的管理職能。當前,我國針對家庭承包土地承包經營權流轉主體的法律法規對其作了嚴格的限制,很大程度上造成了土地承包經營權流轉受限,直接阻礙了土地承包經營權流轉市場的形成。綜上所述,促進土地的高效流轉需要優化現行法律對土地承包經營權流轉主體的規定。

農村土地流轉論文:關于農村土地流轉機制創新研究

論文關鍵詞：農地產權制度 模式 土地流轉 問題 思考途徑

論文內容摘要：現行農地產權制度存在著缺陷，農村土地流轉具有必然性，但存在多種模式，并且存在諸多問題，基于此，本文提出農村土地流轉創新機制。

家庭承包經營責任制是中國特色的農地經營制度，但分散的、狹小的農戶經營和大市場發生了矛盾，筆者認為，只有完善土地流轉制度，才利于土地的規模經營，提高土地生產率。

現行農地產權制度的缺陷

我國的改革首先從農村開始，而農村的改革又發端于土地承包。土地承包調動了億萬農民的生產積極性，促進了農村和整個經濟的繁榮。承包地不僅是農民重要的生產資料，而且是農民最基本的生活保障。我國現行的農地產權制度存在一定缺陷，其主要表現為：所有權主體不清，權限不明；土地經營細碎化，不利于規模經營；農民經營土地短期行為嚴重等；外出務工農民的承包地棄耕、撂荒現象嚴重；土地流轉困難等。

土地權屬關系混亂，所有權主體界定不清，內容界定不完整。目前農村土地所有權主體呈現多樣性。就我國的現行法律來說，盡管規定農村土地的所用權歸集體所有，但各級管理處置權卻由國家掌握，集體所有名不副實，再加上農村雙層經營體制中，家庭經營層次日益強化擴大，農村集體機構對土地使用方面的監督、管理和調控能力也就非常有限了。

土地資源零碎化。為了充分體現社區成員平等取得土地使用權的權利，采取按人口平均分配土地的辦法。按人口均分土地的制度安排，由于我國人多地少的特殊國情，使得農地經營規模特別小，加之實行好壞搭配以及定期調整等，又造成了地塊的數量增加和分布零散。這種多地塊、小面積、分散狹小的經營規模，不利于合理利用農業機械和水利設施，不利于實行合理耕作和采用先進技術，不利于調整作物結構和防止病蟲害，不利于保持優良品種的純度和品質，不利于增加農戶對土地的投入，必然造成農業的粗放經營和低效益，并且與現代市場經濟的大規模、集約化經營相違背。

土地流轉困難。在我國，農地流轉主要是指農地使用者的農地權利全部或部分地從一個主體轉移給其他主體的行為，即農地使用權的流轉。隨著我國市場經濟的不斷發展，城市化進程的不斷加快，大量的農業人口轉為非農業人口，從事非農產業將不可逆轉，這樣就產生了土地流轉的客觀需要。農村土地產權關系歸屬不明確以及周期性的土地調整，土地轉讓在具體的期限和合同方面不規范，土地流轉期限比較短且不穩定，大多數轉讓都可以隨時終止，這使土地流轉沒有穩定的預期。所以土地的流轉一般都是在親戚好朋友之間無償進行的，土地很少能流轉到最能有效使用土地的人手中，造成土地的使用效率低下和嚴重浪費。

農村土地流轉的主要模式

租賃模式。土地承包者將自己承包的土地在剩余承包期內將土地租賃給其他農戶或公司法人使用，承租人向出租人支付租金。我國法律允許農村土地使用權擁有者出租其權利。這種出租的形式對于出租人來說，他不必放棄土地所有權，即可得到土地租金，對承租人而言，他可以較小的代價，在租期內得到土地使用權。出租是債權行為，不改變土地承包關系。該模式的受讓人既有個人，也有企事業單位；既有農民，也有干部和科技人員。

土地信托模式。在“堅持確保所有權，穩定承包權，搞活使用權；堅持依法、自愿、有償，不搞強迫流轉，不搞行政定價；堅持不改變土地農業用途，確保耕地復耕能力”的原則下，以收取一定信托服務費(可由受讓者支付)和簽訂信托服務合同的方式，接受農戶或土地所有者的土地信托，并按信托約定將其在一定期限內轉讓給其它單位或個人。

土地抵押模式。土地使用者將自己所擁有的土地使用權向銀行擔保取得貸款。若抵押人不能按期償還貸款時，將喪失土地使用權，銀行取得土地使用權。該模式主要是發揮土地的融資作用。尤其在某些地區農民自有資金不足的情況下，受新型產業相對較高利潤的驅動，很多農民群眾采取融資的辦法解決資金問題。當前，以抵押土地解決貸款問題，日益成為農民群眾創辦新興產業和開發新產品的重要融資渠道。這種方式不僅開辟了農村融資渠道，解決了農民資金問題，而且由于土地使用權仍掌握在承包者手中，也不妨礙土地保護利用，對農村新興產業的產生和發展有著重要的推動作用。

股份合作模式。土地使用權入股是指土地承包者或擁有農地長期性支配權的合作經濟組織將其擁有的土地使用權以折股形式與其他生產要素綜合的經濟行為。土地由村集體統一經營或發包給其他公司經營，按土地股份，村集體將土地經營及發包所得在年終進行分配。

土地流轉存在的問題

土地流轉不規范。目前的土地流轉大多處于自發和無序狀態，土地承包經營權的小規模流轉占著主導地位，多為親戚朋友和農戶之間的流轉，這就導致了承包經營權在流轉時，大都采取口頭協議的形式，很少通過合同或契約規范雙方的權利和義務。口頭合同穩定性差，雙方利益缺乏法律保護，協議的隨意性造成接包方缺乏長期經營的打算，舍不得增加投入，產業結構調整的積極性不高，甚至出現掠奪式經營。

土地流轉缺乏必要的信息中介。目前我國農村的土地承包經營權流轉的對象大多局限于本集體經濟組織內部的村民，且多為轉讓人的親戚和朋友，影響了土地流轉的規模和效益。雖然有的地方成立了土地流轉中介組織，但總體上缺少由上而下的網絡狀、多功能的服務體系，使得供求雙方信息輻射面窄，流動不暢，這不僅使土地流轉受到局限，影響了土地資源的合理配置，也使土地流轉的交易成本提高。 建立真正適合土地流轉市場需求的中介組織后，不僅可以讓本村、本鄉范圍內出包轉讓而且可以讓外鄉、外縣甚至外省、外國的投資人都能來投資，從而打破地域限制，促進農村經濟發展，這樣也有利于農業的市場化轉變。

畸形行政干預阻礙土地流轉。土地流轉是一項復雜的工作，需要必要的行政干預和監督指導，但有些地區無端干預，或在某種利益驅使下不顧農民利益強行干預，甚至有預謀地干預，造成不良影響和后果。一些基層干部遲遲不將第二輪承包合同或土地經營權證書發放到農戶，借招商引資發展經濟之名，隨意改變土地用途；有的不顧實際，強行搞所謂股份制或集中經營，引發很多后遺癥；有的對土地租金的收益分配，缺乏公開性、合理性，對農民的補償不到位的現象比較嚴重等。這些都對土地流轉產生極為不利的影響，也造成干群關系緊張，引發消極因素。

土地承包權的福利性弱化土地流轉積極性。由于在農村社會保障體系很不完善的情況下，土地承擔著農民就業保障和傷病養老保險功能，又由于承包者承包成本低，不轉讓也關系不大，受讓者也在低成本的環境中不肯出高價，因此，雖然農民就業范圍越來越廣，農民收入中農業所占比例逐年下降，但大多數農民仍把土地看成“活命田”，寧可粗放經營，甚至荒蕪棄耕，也不愿輕易轉包。

土地流轉市場的配套服務欠缺。目前我國的土地流轉市場不完善，缺乏土地流轉的政策空間。同時，流轉的服務也不到位，流轉程序復雜，信息不暢通，也阻礙了流轉的積極性。特別是產權界限不清導致土地流轉的責權利關系不明。土地流轉中，雖然存在土地所有權、使用權、承包經營權等，但各項權利的界限沒有具體規定。

金融信貸支持缺乏而制約了土地流轉。農村金融信貸管理制度與農村土地流轉資金借貸需求不匹配，無法滿足土地流轉的需要。再者，由于農業的市場風險和自然風險都比較大，所以相當一部分農業企業在爭取資金和立項過程中，由于在農村信用社、農業銀行或其他商業銀行的監管體系中，還沒有建立農戶直接信貸擔保機制，金融機構對農戶不肯或不愿給予資金投放，使一些較好的項目在萌芽狀態就被扼殺，這對于提高土地效益，促進土地健康流轉都起到了制約作用。

農村土地流轉機制創新

（一）培育各種類型的土地流轉服務中介組織

建立土地使用權的市場化流動制度是農村土地制度變遷的必然趨勢，而完善中介服務組織是農地市場化的關鍵。該機構負責受理需轉讓土地農戶的申請，需承包土地投資人的申請，采用多種形式為雙方牽線搭橋，保護流轉雙方的利益。基層農經合作經濟管理部門要履行自己的職責，做好工作，確保土地“自愿、有償、合法、有序”流轉。進一步發揮中介機構的搭橋引線作用，加快土地流轉，促進農業規模和產業化經營。

（二）有效發揮政府和村集體的職能

市場的發展有其自身的盲目性、自發性、滯后性的特點，尤其是我國農村的土地市場還很落后。因此，一是政府要對土地流轉有宏觀上的調控。建立調節機制，防止土地使用權過于集中，以調節土地流轉過程中的壟斷和不公平現象。農村土地市場的發育，可加強土地轉讓的公平性和競爭性，實現有序管理。二要建立約束政府行為過度干預的機制。定位政府在推進土地流轉中的角色，監控土地供需總量的動態平衡，而不是運用行政手段去調整土地資源，與民爭利。三要加強宣傳力度，增加農民對有關法規和政策的了解，使土地流轉由自發逐步轉向自覺。土地是農民的命根子，群眾是土地流轉的主體。因此，要抓好土地流轉，必須“以人為本”，千方百計調動廣大群眾的積極性。

（三）建立農村社會保障體系

目前，我國廣大農民仍然把土地作為安身立命的基本生活保障，沒有健全的社會保障制度，就不可能從根本上增強農民離開土地的安全感和適應市場風險的能力，農村土地市場發育的進程也將嚴重受阻。因而，必須建立多層次的農村保障體系，包括農村社會保險、社會救濟、社會福利、優撫安置、社會互助，以及發展和完善農村合作醫療制度等，逐步弱化土地的福利和社會保險功能，建議研究“用土地流轉出讓金作為農村居民社會保障金”制度，為農民解除放棄土地承包的后顧之憂，使“不依賴土地為生計” 的農民真正離開土地，促進農村土地流轉和農村城鎮化建設。

（四）完善農村金融服務體系

促進農村信貸，發展農村經濟。農業結構調整和規模經營、農村二、三產業的發展、農村消費市場的擴展等問題，都與農民的經濟狀況密切相關，農民缺少資金及的融資渠道已成為當前農村經濟發展的一大制約因素，也必將制約農村土地流轉。因此，建議在穩定承包權30年不變的基礎上，以土地使用權抵押融資的方式，使農民較為方便地獲得急需的啟動資金，發展農業或農村二三產業，以此促進農村土地流轉。在農業發展基金中，列出一定比例的專項基金用于扶持適度規模經營，主要用于農業基礎建設、標準農田建設和農業科技推廣等。要簡化種養大戶的貸款手續，通過信用社審定，發給“支農信用卡”或“貸款信譽證”。

（五）積極穩妥地推進城鎮化

發展壯大縣域經濟，加快農業剩余勞動力轉移和鄉鎮城市化進程，為土地流轉創造條件。大力發展非農產業，使農村隱性失業勞動者從土地中分離出來，加快農業剩余勞動力轉移；加大對農民的培訓力度，提高農村剩余勞動力的技能和素質，加大勞務輸出；切實加快鄉鎮城市化進程，實現農村剩余勞動力的就地轉移；依靠科技進步，提高自主創新能力，積極主動地以國內外市場需求為導向，促進產業結構調整，提高企業競爭力，使更多農業剩余勞動力得以合理轉移。

農村土地流轉論文:農村土地流轉中社保功能體現與補償標準計算研究

摘 要：土地保障是農村傳統的保障方式。目前我國農村還不具備建立社會保障的現實基礎，農民社會保障還不能脫離土地保障，土地保障仍然是中國轉型時期發展和穩定的需要。因此，需要針對失地農民、農民工和農村務農人口三大群體，將土地流轉與土地保障功能延續聯合構架，通過土地流轉獲利補償類型的劃分與范圍計算的重新設計，實現農村土地保障功能在土地流轉過程的延續。

關鍵詞：農村土地；土地保障功能；土地流轉

從理論上講，土地是一項重要的生產要素，依據市場信號進行配置而參與生產經營，體現的是生產功能；而農民的生存、就業、養老等保障問題是依靠建立社會保障制度來解決，社會保障由社會來承擔，農民的生產和社會保障是相互獨立的[1]。但在我國特殊國情和制度背景下，土地體現的不僅是生產功能，而且還充當著農民可以長期賴以生存的保障功能，在農村社會保障制度缺位的情況下，以土地為核心的家庭保障承擔著農民的全部保障項目。可以說土地是一種綜合性保障載體，它包含低生活保障功能、養老保障功能、醫療保障功能、失業保障功能等城市人口所具有的基本保障項目。土地作為一種綜合性保障載體，其功能還將在相當長的時期存續.但隨著城市化的進程，土地流轉成為必然。在土地流轉過程中，農民的土地社會保障功能如何體現與存續成為一大難題。本文從土地保障功能的觀念認同、在流轉中存續的必要性與農村土地流轉中分類型補償及補償標準的范圍設計與計算方式研究作出積極的探索。

一、目前土地保障功能存在的問題

郭陽旭：農村土地流轉中社保功能體現與補償標準計算研究1.失地農民原土地的保障功能得不到延續，影響社會的穩定和城市化進程

農民失地是城市化和工業化的產物，是城市化進程中不可避免的客觀現象。但在我國現有城鄉分割的社會保障體制之下，農民失去土地后，難以進入城鎮社保，再加上征地補償標準太低，安置不到位，使依附在原土地上的保障功能不能得到延續，失地農民無法獲得必要的社會保障，從而面臨著生活、就業和社會保障等一系列問題。這些問題如處理不當，很容易引發社會矛盾，影響社會的穩定和城市化的進程[2]。

2.農民工土地保障功能沒有合理轉化，土地規模經營難以實現

農民工為城市建設作出了重大貢獻，但卻沒有得到城市的承認，更沒有被現行的城市社會保障體系所吸納。由于沒有社會保障，即使沒有精力和技能務農，也不輕易放棄土地承包權，在農村的農民亦未享受到由于農業勞動力的轉移而使承包耕地面積增加的實惠，農戶承包的土地規模無從擴大。同時，由于經濟文化程度較高的勞動力的轉移，承包土地留給婦女兒童或年老體弱者耕種，相當一部分土地荒蕪，使我國本來就十分緊缺的耕地資源處于閑置、浪費或低效利用之中，大大影響了農業勞動生產率和土地生產率的提高，影響著農村社會經濟的發展。

3.農業勞動者從土地獲得的保障弱化，無法獲得必要的社會保障

“入世”后具有比較優勢的農產品市場進一步擴大，農業產業結構調整、農業分工深化直接導致農業風險加大。農戶家庭作為基本的農業生產單位和市場組織，在農村社會保障體系不健全的情況下，基本上承擔了農業生產過程中所有的風險[3]。而近年來，農民從土地上獲得的凈收入下降，農業經營比較利益低，土地收入難以為農民提供必要的保障，土地保障功能持續弱化。農村的養老保險、醫療保險、低生活保障等正規保障又由于農村經濟落后，地方財力有限，致使保障對象覆蓋面窄、保障程度低，對農民保障能力有限，并且這種救濟性質的保障基本上也只能緩解貧困而不能預防貧困，農村社會保障形勢嚴峻。

二、土地保障功能延續的必要性

1.目前農村缺乏建立社會保障的現實基礎

我國農民建立社會保障面臨著保障對象龐大、保障基礎薄弱和保障資金奇缺的現實。首先，農村人口眾多，依靠國家投資建立農村社會保障根本不現實。我國農村現有 7.45 億人，即便給 7.45 億人提供低生活保障，不僅中國政府做不到，任何一個發達國家政府也做不到。給處在工業化進程中的邊緣群體——農村人口提供現代意義上的社會保障根本不切實際。盡管政府痛下決心加大對農村社會保障制度建設的公共財政投入，但實際上拿不出更多的資金用于發展農村社會保障事業。正是由于目前農村還缺乏建立全國社會保障的現實基礎，近年來，國家對農村社會保障的養老保險、低生活保障和農村新型合作醫療制定的一系列政策和措施，其內容也主要是“堅持資金個人繳納為主，集體補助為輔，國家予以政策扶持”的原則。

2.農民的社會保障還不能脫離土地保障

社會保障應該遵循“適度保障的原則”，社會保障必須以經濟發展水平為基礎，高于經濟發展的社會保障，不但難以維持，而且對整個社會和經濟都是一場災難[4]。我國是一個農村人口占絕大多數的農業大國，是一個經濟有相當發展，但還不發達的發展中國家。目前社會保障的制度安排只能使農戶獲得生存意義上的經濟安全，國家和社區目前還不能在更高水平上為農戶安排社會保障資源。因此，農民的社會保障的建設必須在加快建設農民正規社會保障的同時，仍要積極研究傳統土地保障功能，探索土地制度改革、創新土地流轉方式，延續土地保障功能，走保障模式、保障形式、保障水平多元化的農村社會保障之路。

3.土地保障是轉型期農村社會較大的穩定器

土地是農民較大的利益所在，也是農村較大的穩定因素。從制度經濟學研究問題的角度來說，中國特色土地按人口平均分配，按戶占有產權的農地制度起到穩定社會的作用。在龐大的人口壓力、短缺的資源矛盾下，仍然能夠基本維持安定，靠的是小農平均占用土地這種基本制度及依附在土地上的保障功能[5]。另外，目前城鄉居民收入差距的擴大導致了社會的不公平，制度轉換對農村社會結構的撞擊，農村正規社會保障的缺失，很可能誘發農村社會的動蕩，如果社會矛盾激化到一定程度，不僅多年的發展成果要毀于一旦，甚至社會發展還可能會出現大幅度倒退[6]。因此，在沒有建立起正規的農村社會保障之前，土地保障仍然是農村社會較大的穩定器。雖然目前的農地經營降低了農業產出，但是這種產出損失被現有農地的社會保障功能所抵消，因為農地在養老、醫療、失業和基本生活等方面的作用遠遠超出了農業本身，對整個國民經濟和社會穩定產生深遠影響[7]。因此，研究土地保障功能的存續在中國社會轉型期顯得尤為重要。

三、農村土地流轉中社保功能的分類體現與補償標準的計算

1.土地流轉后土地保障功能的分類體現的基本思路

土地流轉是實現規模經營的必然，要實現土地保障功能的存續，必須與土地流轉聯合構架。基本思路是：促進土地流轉，設計合理的土地流轉方式，通過土地流轉的獲利置換農民的社會保障，實現土地流轉后土地保障功能的存續。土地流轉的獲利主要反映在兩個方面：一是集體土地轉為國有獲利。集體土地流轉征用后，可以獲得一定經濟補償；二是集體內部流轉獲利。通過集體土地的內部流轉，可以使土地流轉到經營能手手中，由其創造出更多的經濟效益。其中土地流轉的補償的標準是農民獲利多少的關鍵，是土地保障功能得以延續的保障。下面就三類主要群體：被征地農民、農民工和農業勞動者分別討論其土地保障功能的存續。

2.失地農民土地保障功能的補償標準設計與計算

由于我國農村土地的雙重功能、我國制度的特殊背景和土地所有制的特點導致了我國土地征用中財產權補償的不，征地補償標準太低，沒有充分考慮失地農民社會保障問題，造成失地農民問題嚴重。因此，本文考慮通過提高土地補償標準實現土地保障功能的延續，也就是說土地補償費要充分體現土地的雙重功能，由于土地的雙重功能都是通過土地收入來實現，因此，農民失地后，其土地補償應該由按原土地所有年限的收入進行補償，按公式Y= X/R[1-1/(1+R)N]進行貼現，式中，Y代表每個被征地農民應獲得的土地補償費用，X代表土地平均年產值，R代表貼現利率，N代表貼現年限。以重慶市榮昌縣一征地補償案例分析說明土地補償費用的測算。項目區總面積1 643.50畝，人均耕地面積0.97畝，根據榮昌府發[2005]86號，統一年產值為1 800元/畝，按插入法計算土地補償倍數為6.15倍，安置補助倍數為6.3，則土地補償費=1800×6.15×1643.50=1819.35萬元。按本文的方法進行測算，榮昌縣的平均壽命73歲，項目區人口的平均年齡42周歲，則土地補償應按31年進行，還原利率取6%(結合國民經濟增長和銀行利率)，則土地補償費用=1800/6%×[1-1/(1+6%)31]×1643.50=2507.24萬元。可以看出由此方法測算的土地補償標準比原《土地管理法》規定的土地補償標準要高出687.86萬元。建議將此部分費用納入失地農民基本社會保障建設中去，從而實現原土地保障功能的存續。

3.農民工土地保障功能的補償標準設計與計算

不同條件的農民工對土地的依賴程度各不相同，其土地的保障功能延續也可以采取不同的方式。按對土地信賴程度將農民工分成兩種類型。一類是長期在城市工作，有相對穩定的職業、住所和收入來源，這部分農民工已經基本上脫離農村成為市民，但由于具有農村戶口，社會保障還沒有被納入到城鎮保障中去，在農村還擁有土地。這部分農民工看重的是依附在土地上的保障功能，而不是土地的生產功能。在沒有合理補償的情況，即使其收入基本上不是來自于土地，也不愿意放棄這的保障。二類是流動打工者，包括農閑時出來打工者和長年在外打工者，沒有穩定的工作經常變換打工地點的打工者。對這部分農民工來說，由于沒有穩定的打工收入，土地仍然是的保障[8-9]。

農民失去了土地保障，現代社會保障又長期將農民拒之門外，使失去土地的農民生活陷入困境，有失社會公平，不利于社會穩定，這種局面我們應該盡量避免。但如果已經長期脫離土地的進城農民仍保留承包地，不利于土地規模經營的實現，也不利于農村勞動力的轉移。因此，對于及時類農民工，最關鍵為其建立城鎮社保。因此可以實施“土地換保障”的做法，如果進城達到一定年限(3到5年)，將其納入城鎮戶口，并且促使將農地有償轉讓給國家，國家不支付現金，而是為這類農民工建立現代社會保障，國家將從農民工那里獲得的土地進行分類，有必要用于城市建設或道路等基礎設施建設的土地規劃后使用，按市場價格進行計價；可以整理為大片土地的可以成片轉讓給專業農戶或其他經濟主體；其他的可以根據具體情況出租或轉讓。所獲得的收入作為政府對農民工社會保障資金投入的主要來源，從而實現原土地保障功能的延續[10]。

第二類農民工，流動性較大，還不具備脫離土地的條件，土地仍然是他們生存和生活保障的一道防線。但是由于長年在外務工，家庭勞力不足，暫時無力經營但又不愿放棄承包土地的農戶，可鼓勵他們將土地的使用權以其他的方式流轉，獲得土地流轉收益，實現土地規模經營，提高土地利用效率，使他們在外打工獲得收益的同時，也可以從農村土地流轉中獲得收益，從土地收益中獲得保障，增強土地保障功能，從而實現土地保障功能的存續。

4.農村務農人口的土地保障功能的實現方式探索

農村務農人口的土地雖然沒有發生流轉，但土地保障功能弱化，只有通過提高農業經營效益和比較利益水平，激活土地的保障能力。從當前來看，要提高農業的經營效益和比較利益水平，應該雙管齊下。一方面，積極促進農業結構調整，加快農業的產業化經營，優化農業結構，提高農產品的價格競爭力和農產品的加工增值程度。另一方面，適應“入世”以后農業政策調整和提高農業競爭力的需要，改善政府對農業的調控方式，優化農業的發展環境。特別要加強政府對農業基礎設施、農業科技、農產品營銷等方面的支持，改善支持方式，在促進土地流轉的同時，激活土地的保障功能[11]。當然，農村的社會保障還應該在堅持土地保障的同時，依據經濟發展水平，積極探索土地的合理的社會保障功能及其實現的標準與機制，走多元化的農村社會保障之路。

四、結語

在城市化和工業化過程中，一方面會產生大量的失地農民和農民工，另一方面對土地的需求也會增加，土地流轉加快，規模經營得以實現。土地對農民的保障性也在逐漸提高。經濟發展到一定程度的時候，地價也會相應提高，土地就具備了對農民進行保障的物質基礎。因此，進行土地流轉社保功能的體現范圍、標準與類型的規范研究，就是土地保障功能得以存續的關鍵。

農村土地流轉論文:談“魚鱗冊”制度對農村土地產權的完善及促進土地流轉的借鑒

[論文關鍵詞]借鑒;魚鱗冊;土地產權;土地流轉

[論文內容提要]“魚鱗冊”是明清時期的土地登記制度,具有地籍性質,其歷史功能主要有土地核查功能?促進土地流轉速度的功能?土地所有權質證功能和遏制規避賦稅的功能?目前我國農戶承包地戶均五塊左右,承包書只寫農戶承包的畝數,每塊狀況不清,不利于農地流轉?歷史上“魚鱗冊”的功能具有明晰土地產權的功能,因此,借鑒“魚鱗冊”,有利于固化?細化農民的土地承包經營權,明晰土地分配狀況,以利于在更大的范圍內推動土地流轉?

一?“魚鱗冊”性質和歷史功能

(一)“魚鱗冊”及其性質?“魚鱗冊”是我國歷史上起始于宋,完備于明,延續至清的一種土地管理辦法,作為征收土地稅的依據?這種圖冊,繪出轄區內地形全圖,包括所有田塊,以及水陸山川道路橋梁,鱗次櫛比,看似魚鱗,故稱“魚鱗冊”?每一田塊注明編號,以下則是按編號順序的具體田塊的形狀圖及有關資料,包括:坐落位置?科則(等級)土質?業戶?佃戶?積步(田塊面積)?四至等?

“魚鱗冊”的性質相當于我們今天的“地籍”,明清時期的文獻叫“從田”,是明清時期政府對人民實行的兩套登記制度之一(“從田”和“從戶”)?“從田”有兩類,一類即“魚鱗冊”,登記境內各田塊的靜態狀況;另一類稱“推收冊”,登記境內各田塊的動態狀況,即田塊產權的轉移——田塊買賣的記錄,出賣田塊稱為“推”,買進則謂之“收”?“魚鱗冊”目的在于確定境內各類田土的總面積,并且確定每塊田地的產權,所以也是產權登記?一旦發生田地買賣交易,產權轉移,便登錄在推收冊上?中國歷史上主要以土地稅為主,故以地籍上登記之產權加總,調整其推收移轉,以定稅額?

據趙岡(2001)研究認為,魚鱗圖冊上的數字可信度相當高,遠比西方同時期的土地登記制度高明得多?魚鱗圖冊的誤差主要是兩類:一類是技術上的誤差;另一類是人為誤差,如漏報或瞞報?就前者來說,技術上的偏差不會太大?就后者而言,誤差程度也不大?一是因為在魚鱗圖冊上登記是取得合法產權的途徑,為保障產權?避免爭論或為便于日后出售,業主無強烈瞞報的動機;二是因為每次丈量工作,政府都有嚴厲的懲罰逃避者的規定;三是因為政府主管署還有審查復驗制度;四是因為瞞報存在技術上的困難?即使業主賄賂丈量人員隱漏某號田產不報,魚鱗冊總圖就要露出一個空白洞?同時任何一丘田地都有四至,如果把其中某丘田剔出隱瞞不錄,則其四周的田地四至無法互相吻合?據對魚鱗冊各丘田地四至的考察,沒有發現與鄰丘四至參差之例?

國內外有關魚鱗圖冊的研究成果,主要包括:圖冊的本題研究,如魚鱗圖冊的緣起與延續?魚鱗圖冊制度在明代的普遍實施;圖冊編造過程?成冊年代?圖實相符與否等問題的考實;圍繞田土存在形式?土地所有狀況?戶籍變遷情況等的初步研究?魚鱗圖冊史料價值的真正體現,就是要利用它從根本上展開諸如土地制度等問題的研究?以及如何利用魚鱗冊制度為現代農地制度改革提供借鑒,但這方面的工作仍處于起步階段?

(二)“魚鱗冊”歷史功能

1?土地核查功能?歷史上,發動土地大調查的次數很多,歷朝歷代都有,但真正稱得上土地大調查的卻沒有幾次?最早一次是東漢光武帝建武十五年的度田,最近一次是改革開放后1984年的土地資源調查,也就是土地詳查?這期間,宋朝有北宋太祖建隆二年譴吏度田?北宋神宗年間王安石“方田法”清丈?南宋高宗李椿年的“經界法”清丈;明朝洪武年間武淳的“魚鱗圖冊”核實田畝?神宗萬歷年間張居正服務于“一條鞭法”的土地清丈;1934年~1937年民國南京政府的土地測量;建國初期1951年的查田定產?這樣算來,我國歷史上一共有9次取得過一定實際成果的土地大調查?但若比較嚴格地評價,只有3次真正稱得上土地大調查,分別是明朝朱元璋調查?張居正調查和改革開放后的土地詳查?

從土地大調查的基本性質看,明太祖朱元璋時期的土地調查是我國歷史上的及時次最詳盡的土地大調查?這次土地大調查在總結前朝土地調查?整理地籍經驗教訓的基礎上,在技術方法上創立了推行全國的魚鱗圖冊制度,土地調查和人口調查同步安排,土地調查結果是魚鱗圖冊,人口調查結果形成黃冊,兩冊相互補充?互為母子?同時為了保障調查工作進行,洪武二十四年采取了嚴厲的行政手段,即在調查完善成果階段,對編輯魚鱗冊?黃冊隱漏者“家長處死,人口遷發化外”?技術方法和行政手段的運用對保障大調查順利進行和成果質量發揮了重要作用?

2?促進土地流轉速度的功能?明清時期實施以“魚鱗冊”為主的土地制度,土地私有權屬進一步明晰化,國家開始出臺相關律令保護私有產權,并為私有產權的合理流動提供保障?這種土地產權的變化大大刺激了土地產權市場的發展,促使土地產權開始進一步細分化?分離化,土地買賣異常活躍,土地流轉速度也大大加快?隨著商品經濟的發展和土地市場化程度提高,土地流轉加速所導致的集中和分散兩種趨勢有了新的表現?特別是這種土地分散化,部分抵消了土地兼并的趨勢?

3?土地所有權質證功能?在魚鱗冊上登記,是取得合法產權的途徑?據《明史?食貨志》載:“魚鱗冊為經,土地之訟質焉;黃冊為緯,賦役之法定焉?”魚鱗冊是產權登記簿冊,如有涉及土地產權糾紛的案件,當事人及主管官署都是據魚鱗冊及推收冊來斷案判決的,故土地之訟質焉?我國土地所有權實行登記制度起源甚早,《隋唐?食貨志》記載的“晉自渡江,凡貨賣奴婢?馬牛?田宅,存文券?率錢一萬輸估四百入官,賣者三百,買者一百”,即為政府發給財產過戶文契并征收契稅之先例?唐代因實行均田法,對土地私相買賣有嚴格限制,故行文諜制度,以證明合法買賣私產?迨至南宋,推行魚鱗冊制度,所有財產田地均須登記,土地買賣均須先核對與魚鱗冊上之登記,是否相符,并登記新業主之姓名,所有權移轉方屬完成法定程序?

雖然上述登記制度之主旨均在于征收稅賦,然而亦有供作“質證”,以杜紛爭的作用?

4?遏制規避賦稅的功能?魚鱗圖冊制度的推行,使征收賦稅有了依據,對地主富豪隱瞞土地,規避賦稅也起到了一定的遏制作用?明朝政府通過這次土地丈量,清查出不少隱瞞土地?洪武二十六年(1393年)“核天下田,總八百五十萬七千六百二十三頃” ?同時賦稅收入也有所增加,僅米麥一項計算,由洪武一十四年(1381年)的26105251石,增加到洪武二十四年(1391年)的32278983余石?

二?我國農村土地經營規模現狀

據《中國農村住戶調查年鑒2001》資料表明,我國農戶的農地經營規模無論是總規模還是耕地經營規模均呈下降趨勢?1985年我國農戶人均經營的耕地?山地和水面總規模為2.61畝/人,其中耕地2.07畝/人?山地0.52畝/人?水面0.02畝/人,2001年農戶人均經營總規模為2.30畝,其中耕地l.99畝/人?山地0.28畝/人?水面0.03畝/人,2001年較1985年總規模下降0.31畝/人,其中耕地規模下降0.08畝/人?山地規模下降0.24畝/人?期間,1996年人均經營土地規模較大,為2.78畝,其中耕地經營規模2.30畝/人?

不僅農戶承包土地的經營規模仍然趨于減少,擁有地塊數量也較多,農戶土地經營呈現分散化?細碎化的特點,這種土地細碎化狀況較其他一些國家更為明顯?

許多學者的調查研究表明,適度土地規模經營有利于土地效率的提高?非常小的農田尤其是面積小于0.5公頃的農田的生產率是很低的,而且不會高于套筒農田的生產率,當種植面積超過4公頃之后,農業生產率隨著種植面積的增加而下降?因此,梅建明(2002)認為農地適度規模經營是我國農村經濟發展的重要手段,也是我國農地制度建設的重要目標?

三?影響我國農地流轉的產權因素

推進農村土地流轉是解決人地矛盾,實現農業適度規模化經營,降低生產成本,提高農業經營效益,促進農民增收的必然選擇,但在我國農村存在著土地所有權主體不明?土地產權缺乏保護?沒有合理的土地產權流轉機制等方面的缺陷?

(一)土地產權模糊?法律規定我國農村的土地歸農民集體所有,但是“集體”的定義卻極為模糊?究竟誰是集體的真正代表?有多種提法,并且概念也極不明確,認定權利主體有很大困難?陷入誰都有權利誰都無法有效行使權利的漩渦,往往行政上的組織如村委會等運用其行政權力來干預和行使所有權?

(二)土地產權缺乏保護?土地產權的模糊使得國家所有權的“天然”代表——政府處于強勢地位,政治權利在很大程度上束縛和影響了產權?國家所有權并不是和其它分離開的權利職能處在平等的位置上,國有權實際上衍化為政治權的行使?國家通過征收農業稅獲取地租,通過農產品“合同定購”的形式索取剩余產品,除了國家之外,集體無權向農民征收賦稅,盡管集體也是土地的所有權主體之一?另外,國家可以隨時向集體征地,集體只有被征的義務,而沒有拒絕被征的權利,征地的補償條件也由國家決定?因此,無論從使用權?收益權還是處分權來看,都存在國家對集體這一所有者的干預?農民缺乏對土地獨立?穩定和受保障的產權,經營行為的短期化現象仍然十分嚴重?

(三)缺乏合理的土地產權流轉機制?在有效率的制度安排下,土地資源的有效配置是通過土地產權自由轉讓的市場化行為來實現的?但我國土地流轉是通過自上而下的動員部署,對村?組(甚至縣?鄉)范圍的土地按統一原則?統一方法進行的計劃調節,這種調節方式往往造成“一戶(幾戶)有病,全村吃藥”的現象,調節周期的過長或過短都與市場經濟下農民對土地的需要量相脫節?而且計劃性統一調配土地的做法也為一些鄉村干部以權謀私提供了可乘之機?

在這種產權制度下,事實上,農民不是土地的所有者,只是經營者,而鄉村集體代表國家掌握土地的終極所有權,有權對土地進行處分?這種所有權?處分權與占有權?經營權分離的產權已成為農地流轉的體制性障礙,也成為一些鄉村組織借地發財,損害農民利益的政策依據?同時由于家庭聯產承包責任制導致的土地細碎化經營狀況,一些需要土地的農業產業化企業就需要和分散經營的農戶分頭談判,增加了交易成本?而分散的農戶由于缺乏組織難以聯合起來維護自身利益,結果往往是在談判中處于劣勢,地價被過分壓低;或是被鄉村組織低租高包,使自身合法權益受到損害?

四?借鑒“魚鱗冊”,完善農地產權

通過上述分析可知,目前我國農戶承包地戶均五塊左右,承包書只寫農戶承包的畝數,每塊狀況不清,不利于農地流轉?歷史上“魚鱗冊”的功能具有明晰土地產權的功能,因此,借鑒“魚鱗冊”,有利于固化?細化農民的土地承包經營權,明晰土地分配狀況,以利于在更大的范圍內推動土地流轉?

(一)借鑒“魚鱗冊”,繼續穩定農村土地承包關系?具體說,就是要實行農村耕地承包權的穩定化?長期化?商品化?穩定化是指所有耕地按照一定標準承包給農戶,取消“雙田制”等一切村干部可以在短期內任意發包耕地的權力,制止向“集體化”的回歸?長期化是指耕地長期承包,承包權可以繼承?商品化是指承包權可以買賣?在這個原則下,實行土地承包權的重新調整,除鄉村道路等公用設施占地外,其他一切農地根據承包權劃分給農戶?農民吃了這顆“定心丸”后,就會重新審視自己的行為并使其長期化,對農地進行科學的投資?規劃和集中?“魚鱗冊”的實施有利于繼續穩定農村土地承包關系?

(二)借鑒“魚鱗冊”,明晰土地產權的主體與法人?土地產權是由權利人直接行使的,因此必須明確土地產權的主體與法人代表,具體界定各項權力主體對土地的義務?權力?利益和責任的限度,以便產權主體能行使相應的權力,擔負應盡的責任,并履行法律手續?

(三)借鑒“魚鱗冊”,進一步完善土地產權關系?要突破目前“政社合一,三級所有”的產權模糊狀況,實行所有權與經營權的分離,并用立法的形式明確加以規定,嚴格界定財產利益主體的權力?責任和利益,形成各利益主體之間經濟的?法律的以及利益的約束關系?與此同時,要把處理土地糾紛納入一般的司法訴訟渠道,徹底剝奪農村干部對土地的控制權力?

農村土地流轉論文:論農村土地使用權流轉法律制度的完善

[內容摘要]目前，我國法律中的《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國農業法》、《中華人民共和國擔保法》等對中國農地使用權流轉的規定，存在著諸多不完善處，不符合我國農地使用權流轉的現狀與趨勢。本文擬就現行法律制度對我國農地使用權流轉的規定及其缺陷、未來土地立法中有關農地使用權流轉的規定需予完善之處，做相應探討，以期有利于我國相關立法的發展。

[關鍵詞] 農地使用權流轉 農村土地承包經營權 物權性質

一、現行法律制度中對農地使用權流轉的相關規定及其缺陷

我國現行法律中與農地使用權相關的法律規定散見于《土地管理法》、《農業法》、《擔保法》等中。《中華人民共和國民法通則》（以下簡稱《民法通則》）第81條正式規定了農村土地承包經營權，并將該權利編排于第五章及時節“財產所有權和與財產所有權有關的財產權”之中，而通常我們認為該節實際上是對物權制度做出規定。①同時，于2003年3月起施行的《中華人民共和國土地承包經營法》也承認了土地承包權的物權性質。但《農業法》13條中規定“在承包期內，經發包方同意，承包方可以轉讓所承包的土地、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面，也可以將農業承包合同的權利和義務轉讓給第三者，承包期滿，承包人將原承包的土地、山嶺、荒原、荒地、灘涂、水面享有優先承包權。承包人在承包期內死亡的，該承包人的繼承人可以繼續承包。”可見我國《農業法》是將承包經營權作為債權保護的，與《民法通則》的規定存在沖突，并且由此導致土地承包經營權人的處分權受到限制，土地承包經營權流轉方式較為單一。《擔保法》第34條第三項、第五項，第37條第二項的規定表明：耕地、宅基地、自留山等集體所有的土地使用權，除了抵押人依法承包并經發包方同意抵押的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地的土地使用權可以抵押外，其他均不可抵押。簡言之，除“四荒”外，農地使用權不得作為抵押權的標的。

由上述內容可見，現行法律關于我國農地使用權流轉的規定存在以下缺陷：

（一）、就其性質而言，《民法通則》上的物權性質規定原則但是抽象，而《農業法》、《擔保法》中的債權規定是具體的并且有較強的適用性和可操作性。由此，諸法的規定的不一導致了實際運用中的諸多不便。

（二）、土地承包經營權人對農地使用權的處分受到過分限制。因為《農業法》規定，只有在發包方同意的前提下，承包權人才可轉包或轉讓土地承包經營權。

（三）、承包人于承包期內死亡，其繼承人不是以繼承方式取得該承包經營權，而只能以繼續承包方式取得該權利。

（四）、目前法律許可的農地使用權流轉的方式僅限于轉包、轉讓等幾種，流轉方式單一，對于現實生活中常見的出租、入股、抵押等未予以詳細確認和規范，表現出了一定的滯后性。

（五）、對承包地的分割轉讓過于放任，易造成農地在轉讓過程中越分越細，不利農村稀缺資源優化配置，不符合農業現代化、產業化趨勢。

以上缺陷均需在今后我國相關土地立法中予以完善。

二、從法律上完善農地使用權流轉制度的理論基礎與現實意義

（一）、農地使用權流轉具有深刻的理論基礎

1、產權經濟學認為，土地作為農業發展不可或缺的生產要素，不僅是寶貴的自然資源，還是一種資產，具有商品屬性。農地使用權的流轉是市場經濟的內在屬性和基本要求，因為只有流動起來才能實現配置，只有進入市場才能產生交換價值。產權若不能流通轉讓，則產權效益實現的交易成本就會提高，同樣土地若不能合理流轉，則土地的配置效率就難以提高。國內外經濟發展的歷史表明：一切稀有資源優化配置的主要途徑是流通轉讓。②

2、根據哲學上的唯物辯證法，穩定是相對的，流轉是的，穩定是流轉的前提，流轉是穩定的存在和實現方式。二者對立統一于土地資源的優化配置當中。

地權的穩定性固然會影響農民對土地的投資，但這種影響并不是最明顯的，而且有時會集中表現為產權的其他方面，例如拿產權證抵押貸款等等。所以，不能夸大地權穩定性對投資的影響。③

3、再者，眾所周知，土地對農村人口有很強的保障功能。但這種功能不光只能通過提供糧食來實現，還應該可以通過土地出租獲取租金或者其它方式來實現。④

（二）、推動和促進農地使用權流轉符合我國的現實需要和發展趨勢。隨著我國農村經濟的發展，第二、三產業的興起，農村城市化的推進，農村剩余勞動力轉移，種地不再是一些農戶的依靠，農戶對土地的依存關系逐漸發生變化。推動農地使用權流轉可以實現物盡其用，避免耕地的閑置浪費。其次，在一些地方，農戶仍按傳統方式經營，效益低下、農業生產率不高，農業收入甚至連年下降，不少農民愿意把承包地租給業主而收取租金，促進了農地向種田能手集中。再者，隨著我國進入WTO后，要提高我國農業競爭力，必須促進規模經營，加快農業產業化，而這需要首先加快農地使用權的流轉，促進土地集中。

由上可見，無論是理論上還是現實需要或者發展趨勢上都客觀要求加快農地使用權的合理流轉。法律作為社會的調節器，應當盡快完善相關規定，避免其滯后性，調整新的社會關系，在明確所有權、穩定承包權、保護收益權、尊重處分權的基礎上，推動農地使用權的流轉。

三、與農地使用權流轉相關的問題的法律制度的改革

農地使用權流轉的法律制度完善問題，實際上具有不系統性，其涉及到許多相關的配套改革。下面將從土地承包經營物權化，賦予農民長期而穩定的承包經營權和完善農村社會保障機制、改革戶籍制度等三個方面來進行具體分析。

（一）土地承包經營權物權化的法律改革是農地使用權流轉的基礎，作為法律上的明晰的物權是土地進入市場的條件。

1、如前所述，土地承包經營權的性質仍未達到統一。本文認為賦予其物權性質的觀點應得到支持。如果土地承包經營權只是一項債權而債權本身進入流轉過程是要受很多限制的，如需發包方同意，制約了流轉關系，為集體土地所有者用行政手段、準行政手段干預留下了余地。承包經營權物權化使得權利人所享有權利的性質、內容、種類具有法定性。并且，作為一種權、支配權，物權人處分其權利無須征得土地所有權人的同意，從而有利于農地使用權的合理流轉。⑤

2 、明確了農村土地承包經營權物權化這一趨勢后，我們需要解決如何實現其物權化的問題。對此，我國學者有許多爭議。如土地使用權說、土地承包經營權說、永佃權說、農地用益權說和耕作權說等，其中爭議較為集中的是“農地使用權說”與“土地承包經營權說”。前一種觀點以梁慧星為代表，梁慧星研究員領導的物權法起草小組于99年10月完成的《中華人民共和國物權法草案》中第四章使用了“農地使用權”這一概念；后一種意見以王利明教授等為代表，其在《中國物權法草案建議稿及說明》中使用了“農村土地承包經營權的概念”。本文較為贊同前一種意見，認為農地使用權應作為土地承包經營權物權化后的適當形式。

首先，基于過去法律規定的不統一以及多數人對土地承包經營權的性質、內容的傳統認識，土地承包經營權物權化后若繼續使用“承包經營權”這一概念，可能會從其名稱上導致對這項權利的性質、內容的誤解。為了避免與債權法上的“承包經營”相混淆，從而使得土地承包經營權物權化這一立法初衷得以實現，故有必要提出“農地使用權”這一概念。第二，農地使用權這一概念的提出是“所有權、承包權、使用權”三權分離的結果。其目的、內容和性質都可以從農地使用權這一概念中得到體現，明確易懂，注重土地的價值，具有科學性。而“土地承包經營權”這一概念，無法清晰表明三權分離的關系。再者，“農地使用權”這一概念的提出，有利于法律體系的完整性與協調性。因為“土地使用權”這一概念早已為先行立法和實務所接受，在這一概念基礎上提出“農地使用權”這個子概念具有合理性。同時與“宅基地使用權”、“國有土地使用權”等概念相互協調，有利于建構我國的法律體系。而“土地承包經營權”則容易導致法律體系的混亂。可見，農地使用權是土地承包經營權物權化的適當形式。物權化后，農戶具有明晰的物權。“農地使用權”作為一種物權，除包括占有、使用、收益權外，還包括了一部分處分權，如轉讓、入股、抵押、出租等，由此也為其流轉提供了可能。

（二）從法律上賦予農戶長期而穩定的農地使用權是農地使用權流轉的保障。

我國《土地承包經營法》規定“承包期限至少30年”。目前，基層干部用行政手段調整承包地頻繁，這樣做的缺點是農民沒有穩定的預期和信心，不敢做長期性投入，不利于提高生產水平；每次調整表面上解決了一些人地矛盾，但又會產生新的不公平；另外，頻繁調整承包地為一些干部提供了謀取私利的機會，加劇了農村社會的不穩定。⑥而且承包期內的經常行政性調整，阻礙了土地使用權流轉制度的發育。道理很清楚：由于承包期內發生人地關系、就業方向上的變化，使農地使用權流轉的條件才開始，但還未等農民自愿、依法、有償開始轉讓，就發生用行政手段調整，就不可能再有農地使用權流轉了。如果土地承包關系是不斷調整的，農地使用權的轉讓就是很不確定的，使人不敢轉入也不敢轉出，流轉機制必然發育不起來。承包期限過短，轉讓權、抵押權等農地使用權的諸多權能也將難以付諸實施。

但這里需要我們注意的是賦予農民長期而穩定的農地使用權與土地權利的流轉并不矛盾。關于這點，本文在前及時部分中關于“穩定”和“流轉”的辨證關系中已做了闡述，此處不再重復。

當然，承包期內不調地是一般情況，在自然災害毀損土地時，經縣級政府批準可以適當調整。堅持“增人不增地、減人不減地”的政策，法律給予起點公平，今后出現人地矛盾，可通過土地流轉、發展二、三產業健全農村救濟制度、建立農村社會保障制度方法予以解決。⑦

（三）完善農村社會保障制度、農村救濟制度、戶籍制度等相關的制度，解決農戶對農地使用權流轉的后顧之憂。

長期的城鄉二元經濟結構，抑制了農村剩余勞動力脫離土地的可能性，現行的戶籍制度、社會救濟制度等對農戶脫離土地進入城市形成障礙。建立和完善農村社會保障制度、改革現行的戶籍制度，賦予農民“遷徙自由權”，實現城鄉的自由流動，城市居民與農村人口的就業平等，社會保障權利平等，才能免除后顧之憂，從而有利于農地使用權的流轉。

可見，農地使用權流轉的法律制度的完善需要以上三個方面相應的配套法律制度改革的支撐和促進，才能形成健全完整的農地使用權流轉制度。

四、我國未來立法中關于農地使用權流轉需要完善之處

（一）流轉的客體應由債權性質的農村土地承包經營權轉變為物權性質的農地使用權。物權模式下，農地使用權的排他性能防止他人濫用征地權，限制基層政權和鄉村干部濫用土地處置權。有效的保護農地使用權人的合法權利；有利于農地使用權的自主流轉。農地使用權的可讓與性有利于農地使用權的流轉機制的建立，使農地使用權作為一項財產在不同主體間合理流動，實現物盡其用。

（二）農地使用權流轉的法律原則“自愿、合法、有償、有序”。

自愿即在農地使用權流轉中，應尊重確保農戶的主體地位，尊重農民意愿，不得強迫、阻礙承包方依法進行的農地使用權流轉，鄉村組織不可，也不可撒手不管，應積極引導、規范、管理。農地使用權物權化后，農戶擁有的農地使用權作為一種支配權、對世權，不受他人非法干預，即使發包方作為土地所有人，也必須尊重農地使用權人依法進行的農地使用權流轉，不得非法進行行政手段、準行政手段的干預。也就是說，自愿原則是由農地使用權的物權性質決定的；合法即農地使用權的流轉必須依法進行，包括主體資格合法、程序合法、內容合法、形式合法；有償即農地使用權流轉中必須注意保護和彌補農戶利益，其進入市場進行依法流轉應當市場經濟的等價有償原則；有序即農地使用權的流轉不可一蹴而就，應堅決杜絕以規模經營的名義，使農民失去土地。流轉應當循序漸進地進行。

（三）農地使用權流轉的形式應由單一化向多樣化發展，具體形式應包括轉讓、出租、抵押、入股等。法律不僅應對現行的農地使用權的流轉方式予以確認規范使之有章可循，并且在未來土地立法中應對農地使用權的流轉形式規定一個彈性條款，使法律具有前瞻性和靈活性。本文將對以下幾種形式進行具體分析。

1、農地使用權的抵押

農地使用權的抵押指在不轉移土地占有的前提下，債務人或第三人將依法享有的農地使用權向債權人提供擔保，保障若債務人在合同期限屆滿仍不履行債務時，債權人有權將農地使用權拍賣、變賣、折價抵償。我國現行《擔保法》規定：除“四荒地”外，農地使用權不可抵押。這樣的立法目的是考慮到土地承包經營權抵押后，農民萬一不能按期償還貸款，銀行難以處理土地，而且農民可能因此失去土地和生活保障。⑧本文認為立法的此項規定不妥，立法者的考慮也是值得商榷的，原因如下：

（1）允許農地使用權抵押是土地承包經營權物權化的必然要求，物權法意義上的農地使用權是農地使用權人自主支配標的物并排除他人干涉的權利。內容上不僅包括占有權、使用權、收益權，也包括一定的處分權，而抵押也屬處分權的范疇，承認抵押設定權是賦予農地使用權物權保護的必然結果，也能充分發揮農地使用權作為一種用益物權的價值。（2）允許抵押與保護耕地，保障農戶基本生存條件，以及防范銀行金融風險等立法政策并不矛盾。立法上可以在允許抵押的同時，對抵押的土地的用途加以限制，規定作為抵押物的農地使用權的受讓人不得改變農地的農業用途；對抵押人利益的保護可通過規定在抵押人喪失農地使用權后對該土地享有優先承租權來實現；銀行的金融風險可在技術操作上加以防范。（3）允許農地使用權抵押可以融通農業資金，特別是農業中長期發展資金，解決投資資金不足問題。在發展資金相對匱乏的農村，沒有理由不采取此機制。（4）目前世界上許多國家都普遍建立了農業土地抵押為特征的農地金融制度。如德國的土地抵押合作社、公營的土地銀行和中央土地銀行；日本的勸業銀行、農工銀行及北海道拓植銀行等。對此我國可借鑒參照國外法律制度方面的先進經驗，建立符合我國國情的農地使用權流轉制度。⑨

故，未來的土地立法中應將抵押作為農地使用權的流轉方式之一。

2、農地使用權的入股

農地使用權的入股指農地使用權人將量化為股份的農地使用權用于出資，實行土地股份合作，從而獲得利益。在沿海經濟發達地區推廣此方式，可以解決大量農民在鄉鎮企業工作或外出務工而無力耕種情況，又能把農戶手中的股份集中起來實行規模經營。

3、農地使用權的轉讓

指農地使用權人有權將農地使用權轉移給其他公民、法人、其它組織，轉讓后，轉讓人退出原法律關系，轉讓包括出售、交換、贈予等。

4、農地使用權的繼承

指農地使用權人為公民的，當其在農地使用權期限內死亡的，可由其繼承人以繼承的方式取得農地使用權。

5、農地使用權的出租

農地使用權人可以根據需要將其農地使用權租給其他公民、法人、其他組織使用，并向對方收取租金。租賃權原則上是一種債券，但其物權化的傾向較為明顯。并且，值得一提的是，我國《農業法》中規定的轉包與我們此處所講的農地使用權的出租在實質上是相同的。當農村土地使用權物權化后，轉包在物權法中的解釋只能是出租。

總之未來土地立法中，應規定多樣化的農地使用權的流轉方式，采取彈性規定，以因地制宜，使農地使用權流轉方式能夠適應各地不同的客觀狀況和發展層次。并鼓勵探索創新建立先進的農地使用權流轉方式。

（四）農地使用權流轉的限制條件

農地使用權的流轉必須符合法律，不得違反下列強制性規定：

1、不得改變農業用途，堅持農地農用。

2、農地使用權的轉讓、租賃、繼承等期限不得超過農地使用權的法定最長期限的剩余期限。

3、農地使用權的流轉，應當簽訂書面合同，報集體土地所有權人備案，并到相關部門辦理登記。

關于書面合同，本文認為只要符合合同主體資格合法、當事人意思表示真實一致、合同內容合法、合同形式合法即可發生效力，無須登記才生效。而對于登記的效力問題，目前學者存在較多爭議，主要有“登記生效主義”與“登記對抗主義”說。前者指僅有當事人對農地使用權流轉達成合意，未經法定登記，物權變動不發生任何效力，更不會對抗第三人。后者是指農地使用權流轉的登記僅具有社會公信力，即產生對抗第三人的效果，而非物權變動的必要條件。按照“登記對抗主義”說，當事人對農地使用權流轉意思達成一致時即發生物權變動的效果，只是未經依法登記不能對抗善意第三人。本文認為對于農地使用權流轉登記的效力應視具體情況而定。

（1）對于繼承等原因而取得的農地使用權，應采取“登記對抗主義”。因為繼承屬民事法律行為以外的法律事實，只要繼承這一法律事實發生，主體就取得農地使用權。只是未經登記不得對已經取得的農地使用權處分。我國現行不動產物權登記立法規定非經登記不發生物權變動的效力，這一做法存在不妥。因為根據現行《中華人民共和國繼承法》的規定，繼承人從被繼承人死亡時就取得了遺產權利。故未來土地立法中應規定農地使用權人為公民的，自其死亡時起，其繼承人取得該農地使用權，從而使其與我國《繼承法》的規定相協調。⑩

（2）對于農地使用權的轉讓、抵押、出租、入股等，應采取“登記生效主義”。即非經登記，以上民事法律行為不產生物權變動的效力。原因如下：①如果把農地使用權的流轉這樣一個重大實際問題僅系于當事人的合意，則易產生農地使用權的享有與物的現實支配脫節的弊端。不利于維護交易安全和穩定現實的財產占有關系。登記生效主義則可以克服這一弊端。②“登記對抗主義”說中，當事人雙方達成合意則產生物權變動效果，但非經登記不能對抗第三人，與物權的排他性存在著邏輯上的矛盾。而采取“登記生效主義”能夠避免這一矛盾。③“登記生效主義”的反對者認為，“登記生效主義”中未經登記不產生物權變動效力，則在農地使用權轉讓、抵押、出租、入股中不利于保護受讓人、抵押人、承租人等的利益。本文認為，“登記生效主義”仍然能平衡當事人雙方利益，因為根據前文分析我們已知，農地使用權流轉合同在當事人雙方達成合意后即生效。這時即使未經登記產生物權變動效力，受讓人、抵押人、承租人等人可根據已生效的農地使用權流轉合同，在相對方侵犯自己合法權益時要求其承擔違約責任。可見，“登記生效主義”仍能使雙方利益達到平衡而非片面保護轉讓人、抵押權人、出租人的利益。可見，根據不同登記原因、不同農地使用權流轉方式而采取不同的效力方式較為合理。

4、限制承租人、受讓人等的主體資格。必須對受讓人的投資能力、從事農業生產的技術經驗等進行規范。防止無能力及無心從事農地經營的人浪費土地資源和利用炒賣手段漁利。

5、限制低出租、轉包、轉讓的農地面積。如果不對農地流轉面積進行低限制，會導致農田碎化，不利于農地規模經營和農業產業化的發展趨勢，規范農地流轉低面限是當今許多國家采用的法律制度，我國也應予以適當參照，對此進行限制。

6、使用權流轉的手段。應禁止用行政、準行政手段進行農地使用權流轉的不合理干預，堅持市場手段，使農地使用權在市場上合法自由流轉。

我國的農業發展現狀和未來發展趨勢都迫切的要求促進農地使用權流轉制度，而現行的相關法律表現出了明顯的不足，成了制約農地使用權流轉的瓶頸。所以，必須改革這種現狀，加快我國農地使用權流轉法律制度的完善。使未來的土地立法能、及時、有效地調整、規范我國的農地使用權流轉的現實，讓其有法可依，有章可循。

農村土地流轉論文:對建甌市農村土地流轉的思考

摘要分析建甌市農村土地流轉存在的問題及其成因,提出發展對策,以為該市農村土地流轉的發展提供參考。

關鍵詞農村;土地流轉;存在問題;成因;對策;福建建甌

推進農村土地承包經營權流轉,是中央推動農村改革發展、發展現代農業、促進農業增效、農民增收的重大政策措施。截至2009年底,建甌市土地承包經營權流轉面積970.2 hm2,占家庭承包耕地面積的3.28%,其中,轉包面積411.53 hm2,占土地流轉面積的42.42%;出租面積413.00 hm2,占42.57%;互換面積32.27 hm2,占3.32%;轉讓面積58.67 hm2,占6.05%,其他流轉形式的土地面積54.73 hm2,占5.64%。近年來各地根據不同情況采取一定的措施推動了土地流轉工作,但從整體上看,建甌市農村土地流轉無論是流轉的面積、參與的農戶數量,還是流轉的地域范圍等,都未形成規模效益。現將建甌市農村土地流轉的現狀和發展對策總結如下。

1存在的問題

(1)流轉手續不健全,流轉行為不規范。農民自行流轉多,基層組織引導和提供服務少;口頭協議流轉多,簽訂流轉協議少;私下協商多,公證流轉少;雙方約定不明的多,約定明確的少[1]。

(2)流轉不穩定。一是流轉時間短。部分農民害怕流轉后失去土地,則選擇短期、簡單的流轉方式。二是流轉時還經常出現多數人同意,但少數人不同意而難以實現的情況,影響了流轉項目的實施[2]。

(3)流轉過程中存在掠奪式經營。少數經營者缺乏耕地保護意識,為提高近期收益,對流轉來的耕地不施有機肥或施含有污染物的有機肥,導致土壤肥力下降。另外,少數承包戶假借土地流轉之名隨意改變土地用途的違法現象還時有發生[3]。

2成因

(1)思想認識不到位。受生存保障、生產習慣和傳統觀念的影響,農民對耕地的依賴較大,視承包田為“保命田”,對政策的時效性不了解,即便流轉也是短期流轉[4-5]。

(2)管理和服務不到位。缺乏土地承包經營權流轉中介服務組織,土地流轉市場尚未形成,流轉信息不暢,土地評價缺乏依據,農民咨詢沒有門路。管理部門對土地流轉的管理和監督職能也沒有完成落實到位。土地承包仲裁機構未設置,土地承包糾紛調處機制不健全,糾紛調處缺乏依據。大部分縣、鄉鼓勵土地流轉的激勵機制尚未形成,沒有配套的政策措施。

(3)土地流轉制度不健全。一是流轉監管問題。一旦流轉關系確定,一方違約或出現違法行為,由誰監管、由誰處理、如何處理等缺乏具體操作辦法和法律依據。二是風險防范問題。土地流轉風險防范機制的缺失,一方面承包方擔心流轉價款的兌現和土地現狀的恢復;另一方面受讓方也擔心承包方法制意識淡薄,單方毀約。三是管理部門責任不清,管理服務工作缺乏必要的保障條件,對農村土地流轉程序、流轉方式、土地評估、糾紛查處等問題沒有統一的法規依據,致使土地承包與流轉糾紛的查處無章可循,基層難以操作[6]。

(4)農村社會保障體系不完善。目前農村的養老、醫療、社會救助等保障體系尚未建立,使農民無法擺脫對土地的依賴。

(5)現代農業經營主體數量多,實力不強。農業是個弱質產業,由于投資回報率以及時間、風險等原因,建甌市愿意投資農業、發展規模經營的企業數量較少、實力較弱。政府的扶持政策和激勵措施力度不夠,致使經濟組織和個人對投資開發農業不敢貿然涉足。

3發展對策

3.1加強組織領導,出臺加快建甌市土地流轉的管理辦法和實施意見

一是成立專門機構,承擔起土地承包經營權流轉指導、服務、管理的職責,確保土地承包經營權流轉工作健康有序地進行。建議市政府成立土地流轉工作領導小組,以統籌協調土地流轉工作。二是出臺規范農村土地承包經營流轉的管理辦法或實施意見。確保依法加強對土地流轉及規模經營的指導服務、監督管理和糾紛調處,使全市土地流轉工作有章可循、有法可依。

3.2加快培育土地流轉市場,建立健全土地流轉機制

一是加快建立土地流轉服務組織,承擔信息、咨詢、監測、評估等服務職能,建議市級成立農村土地流轉交易服務中心,鄉鎮建立土地流轉服務站,村設流轉服務信息員,建立覆蓋市、鄉、村3級的農村土地流轉交易信息網絡,及時登記匯集可流轉土地的數量、區位、價格等信息資料,定期公開對外可開發的土地資源信息,溝通市場需求雙方相互聯系,提高土地流轉交易的成功率。二是規范土地流轉行為。土地流轉服務組織要切實做好農地確權、登記、頒證工作,依法保障農戶對承包土地的占有、使用、收益等權利。制定規范的土地流轉程序,提供規范格式的土地流轉合同文本,實行流轉合同登記備案制度,確保土地流轉規范有序。三是建立科學的土地流轉價格指導機制[6]。加快建立全市統一規范的土地使用權價格機制,制訂包括土地區位差異、基礎設施條件等因素在內的基準價格,為土地市場流轉雙方的公平交易提供科學依據。四是完善土地流轉的糾紛調處機制,妥善處置土地流轉中的矛盾,及時調處土地流轉糾紛,保護土地流轉雙方的合法權益。五是加強土地流轉的監督執法力度,嚴防借土地流轉之名改變土地農業用途的事件發生。

3.3加大政策扶持力度,促進規模經營

一是各級財政要設立土地流轉專項扶持資金和現代農業經營主體培育專項資金,對達到一定規模、簽訂規范的土地流轉合同、流轉期限長、符合新一輪土地利用總體規劃和農業產業化發展方向的流轉大戶或農業企業給予獎勵、補貼扶持或貸款貼息,促進有限土地資源向有規模經營能力、有更高土地產出率和市場競爭力的現代農業經營主體集中。二是積極探索信貸支農的新辦法,把規模經營作為信貸支農的重點,適度降低支農信貸利率。每年安排一定額度的信貸資金,解決規模經營主體季節性、臨時性所需生產經營資金的不足。對于實力強、資信好的規模經營主體給予一定的信貸授信額度。加快農業信用擔保體系建設,鼓勵行業協會、龍頭企業、合作社組建農業信用擔保公司,并建議財政按實際擔保額給予一定的擔保風險補助。進一步完善農資綜合補貼辦法,尤其要對簽訂10年以上流轉合同、發展糧食規模經營的專業大戶、農民專業合作社和農民企業給予持續的特殊政策傾斜。三是探索政策性農業保險。建議按照“政策性保險、商業化運作”的方式,充分利用現有商業保險公司資源,率先在土地規模經營主體中開展農業政策性保險試點,對達到一定流轉規模的經營主體財政給予保費補助。四是實行農業項目優先制度[7]。農村土地整理、標準農田建設、農業綜合開發、農業產業化、特色農業產業示范基地建設等涉農項目,要盡可能與土地流轉經營相結合,優先安排項目資金。

3.4完善農村社會保障體系,降低農民對土地的依賴性

加大對農村社會保障的財政投入力度,建立多層次的農村保障體系。鞏固新型農村合作醫療制度,加快農村養老制度模式探索,完善農村社會救助制度,最終實現社會保障制度的城鄉一體化。加強配套制度建設,對放棄土地的農民在身份和社會保障方面提供平等待遇;強化可持續的就業培訓機制,避免城市流民階層或城市“貧民窟”的產生。

3.5強化宣傳引導,提高對土地流轉必然性和重要性的認識

深入宣傳《農村土地承包法》《物權法》《農村土地承包經營權流轉管理辦法》及《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》等法律法規和政策,把政策交給農民。宣傳土地流轉是農民合理利用土地資產、增加要素收入的有效手段,消除農民群眾的思想顧慮。積極宣傳建甌市土地流轉的先進典型,發揮好示范帶動作用,通過現場觀摩和現身說法等多種行之有效的形式,使廣大農民切實感受到土地流轉帶來的好處,提高土地流轉的積極性、主動性。建議市選擇若干條件較好(如產業化發展較好、勞動力轉移較多)的鄉(鎮)、村先行試點,總結經驗,逐步推廣。

農村土地流轉論文:論我國農村土地流轉制度變革路徑選擇

論文關鍵詞：土地流轉；制度變革；路徑選擇

論文提要在市場經濟條件下，農村土地出現了多種形式的流動，這在一定程度上促進了土地資源的合理配置，但同時大規模違規占用農村土地的現象越來越嚴重。如何合理、科學地配置農村土地資源，引導農村土地高效有序地流動，就需要有科學的理論來指導。因此，在現階段研究我國農村土地流轉制度變革路徑選擇，進而尋找出我國農村土地流轉制度變遷模式，從而為我國農村土地流轉制度改革提供理論支持和政策建議，對于發展農村經濟、發展農業、構建和諧社會都有很強的理論和現實意義。

研究我國農村土地流轉制度的變革規律，對于指導我農村土地流轉制度改革的實踐，具有非常重要的意義。制度的交易費用、交易收益和制度的效率對制度變遷具有決定性的意義。因為只有當一個新的制度安排的效率高于舊制度安排的效率時，這個新制度安排才能為大多數經濟主體所接受，制度本身的變遷才有可能實現。那么，究竟哪些因素影響了制度變遷的效率呢？回顧我國農村土地流轉制度變革的歷史，影響制度變遷的主要因素有制度變遷主體、資源約束、技術約束、制度約束、理性約束、利益結構。在不同國家和地區、在不同類型制度的變遷中、在不同時代和時期，這些因素發揮的作用大小和表現特征是不同的，結果就使不同國家在不同時期的某類制度變遷，表現出不同的特征即為制度變遷模式。本文討論我國農村土地流轉制度變遷模式選擇，以及影響我國農村土地流轉制度變遷的主要因素。袁慶明在他的新制度經濟學教材中，基于目標實現的途徑對制度變遷進行了分類，他將制度變遷分為提高生產效率的制度變遷、重新分配收入的制度變遷、重新配置經濟機會的制度變遷和重新分配經濟優勢的制度變遷。不過需要注意的是，這些制度變遷的目標，并不是事前制度變遷所設定好的目標，只不過事后對制度變遷從目標角度的一種分類。經濟主體進行制度變革的目標并不，而且經濟主體為實現這些目標的手段和途徑也不。也就是說，經濟主體必須在為了實現同一個制度變遷目標的不同制度變遷方式之間做出選擇。可以將我國農村土地流轉制度變革的目標設定為提高農村土地資源的利用效率，當然這下面還有分目標，如生產效率、重新分配收入、經濟優勢、發展機會等。

為了實現特定的制度變遷目標，必須采取相應制度變遷途徑和方式。要了解這些內容，還必須進一步了解制度變遷的不同類型。袁慶明對從制度變遷過程本身進行了分類，他將制度變遷分為單項制度變遷和整體制度變遷、漸進式制度變遷和突進式制度變遷、誘致性制度變遷和強制性制度變遷等三種形式。而這些不同類型的制度變遷過程可以相互組合，從而形成不同的制度變遷路徑和模式。對于我國農村土地流轉制度來講，它的變遷過程也必然符合這一制度變遷的一般規律，可以根據我國和我國農村的具體條件，來選擇對我們的制度變遷模式。

一、制度變遷路徑的類型

對于不同制度變遷方式的組合運用可以得到不同的制度變遷路徑。主要有：

及時個類型是強制性、漸進式、單項的制度變遷路徑。這個路徑強調，首先要發揮政府的強制性力量在制度變遷中的作用，其次是政府為主導的制度變遷應該是漸進的過程，因此必然要求是一個由局部到整體、由量變到質變的過程，這確實符合我國經濟體制改革的實際。農村土地流轉制度改革實際上是在堅持家庭聯產承包責任制的基礎上，推進土地產權在不同經濟主體之間的流轉，從而實現土地資源的合理流動，提高農村經濟效率。因此，它是在堅持一個大的制度框架的同時，對該制度框架內具體次級制度的完善，也正因如此，由于先從局部的次級制度完善開始，對整個制度來講，也必須是漸進性完善和變化的。只是在這樣一個過程中，政府才能發揮積極主動的作用。

第二個類型是強制性、激烈的、整體性制度變遷路徑。這個制度變遷路徑，首先仍然要求政府在制度變遷中發揮主導作用，其次是要求政府這個主體的強制力量運用的比較突出，在較短的時間實現某一制度的整體移植、改造或者變遷，因此這個過程中各種矛盾的表現和解決必然是激烈的。對某個制度安排來說，一般以整個制度體系的毀滅、創造或移植為特征，這樣的制度變遷路徑可以實現某種制度短期的創建，制度變遷的直接成本相對要低的多。對我國農村土地流轉制度來講，政府主導作用的發揮是必需的，但政府作用的發揮是不是應該采取迅速激烈的手段，則需要具體問題具體分析。

第三種制度變遷路徑是誘致性、漸進式、單項制度變遷。這種制度變遷路徑，首先，要求充分發揮經濟體在制度變遷中的作用，制度變遷依據的經濟原則即利益較大化原則；其次，由于不同的經濟主體對制度變遷是分散決策的，因此一項制度變遷的實現必然要能夠給大多數經濟主體帶來利益；再次，由于單個經濟主體力量的弱小，而不同經濟主體為達到某項制度變遷的談判需要時間，因此制度變遷必然是緩慢的；，要求經濟主體不會采取激烈的手段來實現自己的目標，因此制度變遷必然是從局部到整體、從量變到質變的一個長期過程。對我國農村土地流轉制度來講，由于我國傳統把經濟問題政治傾向嚴重，嚴重壓抑了經濟主體特別是農民按經濟原則來推進制度變遷的積極性，因此需要大力提倡。

第四種制度變遷是誘致性、激烈式、整體性制度變遷。這種制度變遷路徑往往是一個社會變革的選擇，因為當經濟主體不能夠通過經濟手段按經濟原則獲得應得的利益時，他們就必然采取政治和暴力的手段來強制性實現制度變遷，當然這種變遷仍然是以利益較大化為最初起因的，比如農民戰爭等。當然，對我國農村土地流轉制度來講，這種制度變遷路徑顯然不可能發生，因為農民的利益還遠沒有只有靠農民采取暴力手段才能得到保障的情況。

二、我國農村土地流轉制度變遷模式選擇的指導原則

1、必然充分重視農民等經濟主體的作用。系統考察建國后我國農村土地制度的變遷，可以說建國后我國農村土地制度變遷都是利益誘致的結果。換言之，建國后農村土地制度變遷的過程是農民不斷追求潛在利潤的過程，每一次土地制度的創新都是在舊制度無法取得潛在利潤時發生的。，農民土地所有，形成對農民的激勵機制，農民積極性提高，但這種農民私人土地所有制卻導致了規模效益的無法實現，導致社會分工所帶來的利潤無法實現，也導致了土地、資金、技術等生產要素優化配置所帶來的績效無法實現。所有這些潛在利潤推動合作化、制度安排的出現。但在這兩種土地制度安排下，無論是國家、集體抑或是農民都未能實現各自的經濟利益較大化。相反，家庭聯產承包責任制賦予農民土地承包經營權，農民生產積極性提高，激勵機制所帶來的經濟績效重新找到，監督和組織成本大大降低。基于這些，家庭聯產承包責任制得以取代制度。同樣，因家庭聯產承包責任制所造成的許多潛在利潤無法得到更好地實現，進一步的改革必然就會出現。

2、充分發揮政府在農村土地流轉制度變革中的主導作用。經濟個體分散決策為主導的制度變遷過程，有著其自身的不足與缺陷。首先，就是個體理性的問題，由于個人受制于個體的經驗、學識水平的限制，其理性水平與集體相比總是更加有限；其次是不同個體的經濟利益是不相同的，因此對涉及多個經濟主體的制度變遷，不同經濟主體之間的利益沖突是難免的，因此就需要他們之間的談判，并且只有獲得大多數主體的同意或一致同意才有可能實現，有時候因為談判和討價還價成本過高，某些高效率的制度根本就不可能實現；，個體力量一般弱小，不足于對付某些大型的制度變革。因此，充分發揮政府在制度變遷中的作用成為必然的一種選擇。對于我國農村土地流轉制度來講，特別是我國農村人口和農村地區占了我國人口和國土的大部分，對于農村土地流轉制度個體分散決策推動其變遷的成本有可能更加高昂，這就特別需要政府合理發揮其強制力量的作用，積極地推動我國農村土地流轉制度的變革和發展，因此政府的主導型作用將是我國農村土地流轉制度變革的一個重要特征。

3、我國農村土地流轉制度變遷必然是漸進性的。我國是社會主義國家，社會主義基本經濟制度是必然堅持的，任何改革都是在社會主義經濟制度的基本范圍內的改革，其實質只能是社會主義經濟制度的自我完善和發展。同樣，以家庭聯產承包為基礎的、家庭分散經營和集體統一經營相結合的家庭聯產承包責任制是我國在農村的一項基本經濟制度，農村土地流轉制度的變革只能是在這個框架內的變革，只能是對這個框架的完善與發展。因此，這決定了我國農村土地流轉制度變革只能是在堅持整體性制度不變前提下的單項制度變革，也必然是局部的，因此整個農村土地流轉制度變革也必然是漸進的。綜上所述，我國農村土地流轉制度變革只能走政府主導的、充分發揮農民等經濟主體作用的、強制性與誘致性相結合的、漸進式的制度變遷路徑。

三、農村土地流轉制度變遷的模式選擇

正如對制度變遷目標的分析一樣，制度變遷的目標并不是制度變遷主體事前設定的目標，而是事后的分類，那么不同的制度變遷路徑我們能夠在事前選擇嗎？從以上制度變遷不同路徑的分類成因來看，那些分類不過也是一種事后分類，是人們對已經發生不同國家和地區的制度變遷的不同特征加以總結的結果，但對于人們能否在制度變遷實際發生前，理性地選擇自己喜歡的制度變遷路徑，這恐怕很難說清楚。

從政府角度來講，政府由于有暴力機關和國家強制力量作保障，政府如果想在制度變遷中發揮自己的作用或在多大程度上以什么樣的方式來發揮作用，讓制度變遷是在一夜之間變遷還是讓其自我慢慢演變，政府確實可以選擇。從農民角度來講，農民已經將自己手上的權力委托給了政府，而自己的終極暴力權除非在極端的情況下，一般不會采取，而且如果采取了，其行為的方向又與政府不一致，或者自身暴力不夠強大，那么農民其實并沒有什么選擇權。

對于我國農村土地流轉制度來講，同樣涉及到兩類制度變遷主體，一類是以經濟原則和經濟力量行事的經濟主體，如農民、企業等；另一類是以政治性原則和政治手段行事的政治主體，如中央和地方政府。二者利益有一致的地方也有沖突的地方，但在整個利益上是一致的，所以只要政府政策得當，是可以選擇適合我國的農村土地流轉制度變革路徑的。

四、結語

研究我國農村土地流轉制度變遷方式和路徑是本文的中心任務。為了完成這個任務，筆者專門研究了我國農村土地流轉制度變遷路徑和模式問題，初步得出以下結論：

及時，農村土地流轉制度變革是解決我國農村、農業和農民問題的關鍵，是完善農村家庭聯產承包責任制的核心。中國的現代化有賴于農村和農民的現代化，在影響農民現代化的諸多體制因素中，土地制度是最重要的因素。在穩定家庭聯產承包經營的基礎上，允許土地承包經營權合理流轉，是農業和農村經濟發展的客觀要求，也是黨在農村的一項重要政策。黨的十六屆三中全會《決定》指出：“農戶在承包期內可依法、自愿、有償流轉土地承包經營權，完善土地流轉辦法，逐步發展適度規模經營”，這是對農村土地流轉問題政策創新。其次，在全國大部分地區土地仍然無法突破封閉凝滯的局面。一方面有些農民即使拋荒也不放棄承包權，有些想放棄承包權卻找不到買主；另一方面有些善于種地、想多種地的農民又無法承包到更多的土地。同時，還有很多農民被迫轉讓土地承包經營權，沒有在土地經營權有償轉讓上享有自由權。土地流轉出現這種兩難局面，是土地使用權流轉機制不完備造成的。，初期的家庭聯產承包責任制是農民自發創造的、不規范的制度安排，后來由于地方政府的作用，才使其逐漸規范起來。但它仍是“一種尚未成熟和定型的制度和組織體系，其本身還存在著一種重大的制度和組織缺陷，隱含著一些重大而長期的基本矛盾”。最終，由中央政府借助社會科學界的力量推動土地制度創新的發展，提出了“永佃制”，其制度化水平遠遠高于土地承包制，為土地使用權和經營主體提供了長期化和穩固化的制度基礎和法律形式。在此基礎上，農村家庭聯產承包責任制必然進一步改革和完善。

第二，影響我國農村土地流轉制度變革的因素及它們之間相互作用的形式是極其復雜的。首先，從農村土地流轉制度改革歷程我們可以看出，農村土地流轉領域內專業化與分工水平的發展，農村土地產權權能的分解與重組，以及由此決定的農村土地產權權能執行主體的數量和規模，是決定農村產權制度內容體系的重要因素。其次，政府和農民對于商品經濟和市場經濟，對農村土地產權和專業化與分工水平等眾多問題和經濟現象及規律的認識和把握，即理性水平也是重要因素。再次，農村土地產權的分解重組與政府和人民理性水平的變化導致了政府和人民利益結構的變化，從而對政府和農民的行為產生了激勵，從而最終推動農村產權制度的改革。，政府和農民的利益結構是核心變量，其他變量通過影響政府和農民的利益結構，從而影響他們的行為而影響農村產權制度的變遷。而這個利益結構最主要的構成就是農村產權制度改革的收益與成本，即制度改革的凈收益。農村土地流轉制度變革過程政治力量和非政治力量的對比變化情況，是決定我國農村土地流轉制度變革重要因素。政治力量主要是指中央政府和各級地方政府等政治主體，非政治力量主要是指農村中按經濟原則即收益成本原則行事的經濟主體。它們的力量對比、相互作用的形式和渠道等對我國農村土地流轉制度變革有重要影響。

第三，我國農村土地流轉制度變革的原則和標準是農村土地流轉制度的效率。“任何制度都是適應人的需要而創立起來的，因而總是具有某種功能，能給人們帶來效應與收益。同時，制度的形成又離不開人們的設計、組織和維護，因而需要費用和成本。收益和成本的比較表現為效率，這說明任何制度安排必然存在高效與低效、有效與無效的問題”（袁慶明，2001）。事實上，任何制度的變遷過程，都可以理解為一個高效率制度安排對低效率制度安排的邊際替代的一個過程。在我國農村土地流轉制度中，只有當一個新的次級制度安排效率高于舊的次制度安排效率時，這個新次級制度安排的建立才有可能實現。制度變遷主體必然選擇相同收益下成本最小和相同成本下收益較大的制度安排，不滿足這個條件的制度安排肯定不能進入主體選擇范圍。盡管我國農村土地流轉制度的變遷除了取決于制度變遷的效率之外，還存在其他因素如政治因素、路徑依賴、制度結構等，但是制度變遷的效率仍然是制度變遷的首要因素。

第四，我國農村土地流轉制度變革只能走政府主導的、充分發揮農民等經濟主體作用的、強制性與誘致性相結合的、漸進式的制度變遷路徑。其中，最主要的特征表現在政府主導和漸進性上面。政府主導主要表現在由政府設置制度變遷的基本路線和準則、實施制度供給、限制微觀主體的制度創新活動和促進誘致性制度變遷的發生。而漸進性則主要表現在從增量改革逐漸向存量改革過渡、從局部改革逐漸到整體性推進和先易后難的變遷進程。由于我國農村和農業經濟領域中非政治主體的經濟實力、決策愿望、決策能力的不斷提高，我國農村土地流轉制度變革的公共選擇性，即誘致性制度變遷的力量將會越來越大。

農村土地流轉論文:驛城區農村土地流轉存在的問題及對策

摘要介紹了駐馬店市驛城區農村土地流轉現狀,分析了其存在的問題,提出對策,以期促進農村土地流轉工作的開展。

關鍵詞農村土地流轉;存在問題;對策;河南駐馬店;驛城區

驛城區農村農業用地總面積約3.33萬hm2,其中耕地約3.07萬hm2,家庭承包耕地經營農戶約8萬戶。目前全區僅少部分農戶在進行土地流轉,主要以轉包、轉讓、租賃、互換、入股等的形式存在,其中租賃的比重較大。水屯鎮石莊村地處驛城區東南部,轄15個自然村,25個村民組,全村耕地總面積453.33hm2,農戶數1 360戶,農業總人口5 602人,人均耕地面積806.67m2,土地流轉農戶68戶,流轉面積69.33hm2,以租賃方式流轉給富萬家農民種植專業合作社,每年租金7 500元/hm2。劉閣辦事處單高樓村位于驛城區西部,轄10個自然村,18個村民組,全村耕地總面積533.33hm2,農業總人口3 900人,人均耕地面積1 333.33m2,土地流轉農戶58戶,流轉面積40hm2,以入股形式流轉給東泰農民專業合作社,除每年租金13 500元/hm2外,還參與合作社盈利分紅。

1存在的問題

一是部分農民思想認識仍有些保守。當前,土地仍然是大部分農民主要的生活保障,土地的收益仍然是農戶家庭收入的主要來源。一些農戶雖長期在外做工經商,但始終不愿放棄承包田,把保留承包田作為自己經濟依靠的退路。加上近年國家對“三農”加大扶持力度,實行糧食流通體制改革,取消了農業稅,糧價趨漲,土地升值,部分農戶“戀土”觀念加劇,寧愿粗放經營,甚至撂荒,也不愿將土地流轉出去。二是土地流轉風險保障機制不健全。一方面農民擔心土地流轉給企業后,受企業的經濟實力和自然災害的影響,租金不能兌現;另一方面企業也擔心農民法制意識淡薄,單方毀約,給企業造成重大損失。農業投資存在自然和市場的“雙重風險”,若不建立相應的土地流轉風險保障制度,既影響土地投資經營者的積極介入,又影響土地經營權流轉[1,2]。三是土地流轉規模小,流向性質單一。驛城區劉閣辦事處單高樓村和水屯鎮石莊村2個試點流轉面積小,大多數農戶還沒有因為土地流轉而獲得更多的收益;經營模式都是良種繁育,性質單一,沒有因土地流轉實現土地、資金、技術和勞動力資源的優化配置,不能很好地適應加快建設現代農業的新要求。四是土地承包經營權制度還不完善。由于驛城區部分村組還未完成土地承包經營權證書的發放工作,導致土地糾紛無法界定,在一定程度上影響了土地流轉工作的開展。

2對策

一是加強組織領導,建立健全管理機構。要成立領導小組,建立由政府牽頭,土地、工商、司法、農業部門共同參與的土地流轉領導服務機構,按照流轉形式多樣化、運作方式市場化、實施程序合法化、流轉合同規范化的要求,建立健全土地流轉機制[3]。穩定和完善土地承包關系。完善《農村土地承包經營權證書》發放工作,建立健全土地承包臺賬。規范土地流轉程序。土地流轉必須簽訂規范的流轉合同,實行登記制度,由村委會登記,土地承包管理部門備案。強化管理服務。制定和下發驛城區土地流轉意見和管理辦法,強化土地承包管理機構職能,及時向農民提供規范的土地流轉合同文本,建立完善土地檔案,妥善處理土地流轉糾紛。二是建立土地流轉服務體系。成立農村土地承包經營權流轉辦公室,建立土地流轉信息庫,開展土地流轉供求登記、信息、土地評估、政策咨詢等工作。各鄉鎮涉農辦事處農業服務中心成立土地流轉服務中心,負責土地流轉信息采集、上報、存儲。村級成立土地流轉服務站,負責日常工作,建立流轉檔案,及時掌握土地流轉的動態信息。從根本上解決土地使用供求矛盾,使土地流轉工作進入有序的市場化軌道。三是創新流轉模式,促進多元化發展。可以采取農戶自發聯合、科技人員創業促進和專業合作社、龍頭企業、種養大戶為載體示范帶動等模式發展多元化土地流轉,拓寬土地流轉領域,科學謀劃、合理布局,積極發展生態農業和高效農業,實現土地與其他生產要素的優化組合,提高土地利用率,推進現代農業發展[4]。四是加大項目建設。抓住機遇,圍繞河南省打造糧食核心區的各種優惠政策,積極申報農業項目,用大項目帶動土地規模化經營與土地流轉,促進農業增效、農民增收。五是加大政策扶持力度。政府將土地流轉扶持列入年度計劃,每年拿出一部分資金,對土地流轉后增收效果顯著的鄉鎮辦和行政村;對于通過采取土地流轉合作方式集中農戶土地的,政府給予一定的資金獎勵。六是加快推進農村富余勞動力轉移。通過招商引資、項目建設、擴大企業規模等辦法增加就業崗位,使企業更多地吸納當地農村勞動力就業。大力發展新型服務業。如餐飲娛樂、物流配送、休閑農業等,引導城郊鄉鎮、中心集鎮附近的農民率先從土地上脫離出來。通過加強農村勞動力職業技能培訓。由財政負擔經費對農村勞動力進行針對性培訓,提高農民轉移就業的能力。