引論：我們?yōu)槟砹?篇 集體土地流轉(zhuǎn)論文范文，供您借鑒以豐富您的創(chuàng)作。它們是您寫(xiě)作時(shí)的寶貴資源，期望它們能夠激發(fā)您的創(chuàng)作靈感，讓您的文章更具深度。

 集體土地流轉(zhuǎn)論文:關(guān)于集體土地流轉(zhuǎn)中的法律問(wèn)題的調(diào)查研究

1997年11月，《集體土地流轉(zhuǎn)中的法律問(wèn)題研究》課題組在有關(guān)土地管理部門(mén)的支持下，就集體土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀、流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題、新思路等進(jìn)行了調(diào)查研究。集體土地流轉(zhuǎn)（交易）的現(xiàn)實(shí)是客觀存在的，并且不斷發(fā)展，其方式主要包括轉(zhuǎn)包、出租、入股、出讓和征用等。我們認(rèn)為這種現(xiàn)象的出現(xiàn)是農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然，政府應(yīng)因勢(shì)利導(dǎo)，加強(qiáng)管理規(guī)范，促使其健康良性發(fā)展，視而不見(jiàn)或一味采取堵的辦法都是不合時(shí)宜的。

一、集體土地的農(nóng)用流轉(zhuǎn)

我省地少人多，且中低產(chǎn)地占80％以上，人均占有耕地僅1 畝多一占，低于全國(guó)的平均水平，這就意昧著絕大多數(shù)農(nóng)民很難單一地靠種田致富。實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后，大量剩余勞動(dòng)力需要向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。由于我省鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)相對(duì)落后于沿海省份，自身吸納離土不離鄉(xiāng)勞力的能力有限，離土離鄉(xiāng)的勞力（有的甚至是勞力帶全家）外出務(wù)工、經(jīng)商的較多，有的到沿海地區(qū)或地廣人稀的地區(qū)去租種地、開(kāi)發(fā)種養(yǎng)殖業(yè)或從事其它行業(yè)。農(nóng)村勞力向外轉(zhuǎn)移，勢(shì)必引起承包的流轉(zhuǎn)問(wèn)題。歷史的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)使農(nóng)民深深地懂得，國(guó)家之本在農(nóng)業(yè)，農(nóng)民之本在土地，土地是農(nóng)民的命根子。又因承包期長(zhǎng)，30年不變，農(nóng)民更是對(duì)承包地的轉(zhuǎn)移極其謹(jǐn)慎，憐愛(ài)有加。調(diào)查中我們了解到，有不少農(nóng)民外出干得很成功，有了很大的發(fā)展，有些甚至舉家在外多年，承包地也不愿意或不放心交回集體經(jīng)濟(jì)組織。承包地進(jìn)入流轉(zhuǎn)的并不多，各地估計(jì)約占承包地總數(shù)的20％—30％。承包地流轉(zhuǎn)的主要原因是：①全家外出打工經(jīng)商，自己不能耕種的；②家庭主要?jiǎng)诹ν獬觯约覠o(wú)力全部耕種的；③家庭無(wú)勞力自己不能耕種的；④家庭其他經(jīng)營(yíng)搞得比較好，認(rèn)為種田相對(duì)效益低而自己不愿耕種的。流轉(zhuǎn)方式的確定主要是雙方口頭協(xié)商，多半在親友之間進(jìn)行，不改變用途，時(shí)間不長(zhǎng)。具體做法：①在種田效益比較好的地方，由轉(zhuǎn)入者承擔(dān)地上的負(fù)擔(dān)，每年還平價(jià)或無(wú)償給轉(zhuǎn)出者一定數(shù)量的糧食；②在種田效益一般的地方，由轉(zhuǎn)出者承擔(dān)地上的負(fù)擔(dān)，轉(zhuǎn)出者什么也不問(wèn)，什么也不要；③在地多人少種田效益差的地方，因集體不準(zhǔn)土地拋荒，轉(zhuǎn)出者還要倒貼。在這些地方，承包戶把地交回集體，集體不接收，所以，因轉(zhuǎn)移不了而拋荒的也有一部分。我們認(rèn)為，以上幾種流轉(zhuǎn)方式具有互助性質(zhì)，目的都不是為了盈利，所以，不宜稱其為交易。據(jù)此，有理由認(rèn)為目前農(nóng)用土地的交易市場(chǎng)并未形成。只有個(gè)別地方出現(xiàn)有利用承包地轉(zhuǎn)包謀利的。有一部分承包戶將耕地短期出租給鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或個(gè)體戶用于沙石加工和晾曬、堆放磚瓦，也有租給鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或個(gè)人辦預(yù)制廠、燒磚瓦和建廠房的，租期有的長(zhǎng)達(dá)10年至30年。租金一般為800—1000元/年畝，也有給實(shí)物租金的，一般為600 斤小麥／年畝加300斤黃豆／年畝，農(nóng)業(yè)稅和提留款均由承包戶承擔(dān)。 這種做法不僅到處都有，而且雙方都滿意，承包戶認(rèn)為比自己種合算，用地者也認(rèn)為省錢(qián)省事，用時(shí)租，不用時(shí)歸還農(nóng)戶耕種，靈活方便。調(diào)查中還沒(méi)有發(fā)現(xiàn)將自己種不了或不愿種的承包地向種植大戶和種田能手轉(zhuǎn)移，形成集約規(guī)模經(jīng)營(yíng)的例子，這是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)水平不高和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)制尚缺乏活力的表現(xiàn)。

目前，對(duì)集體農(nóng)用土地不改變用途流轉(zhuǎn)的管理，由農(nóng)經(jīng)部門(mén)負(fù)責(zé)，土地管理部門(mén)基本上不過(guò)問(wèn)。但土地管理部門(mén)對(duì)集體農(nóng)用土地的流轉(zhuǎn)問(wèn)題都很關(guān)注，而對(duì)這種流轉(zhuǎn)要不要管以及怎么管的問(wèn)題，又存不同認(rèn)識(shí)。其一，維持現(xiàn)狀，土管部門(mén)應(yīng)超脫一些，瀟灑一些，不管為好。其二，土管部門(mén)應(yīng)對(duì)轉(zhuǎn)移使用的承包地進(jìn)行登記管理。其三，土地管理部門(mén)應(yīng)對(duì)轉(zhuǎn)移后改變農(nóng)業(yè)用途的進(jìn)行管理，否則，就不能保持耕地動(dòng)態(tài)平衡。持及時(shí)種觀點(diǎn)的理由是，現(xiàn)行法律、法規(guī)沒(méi)有明確規(guī)定土地管理部門(mén)管理承包土地農(nóng)用流轉(zhuǎn)的權(quán)限。持第二、第三種觀點(diǎn)的理由是土地管理法第5條的規(guī)定， 各級(jí)人民政府土地管理部門(mén)主管本行政區(qū)域內(nèi)的土地的統(tǒng)一管理工作。還有一種觀點(diǎn)，對(duì)轉(zhuǎn)包、出租謀利的，土地管理部門(mén)不僅要管，還應(yīng)收取一定的費(fèi)用，以便于管理控制。土地的所有者集體也應(yīng)得到部分收益，因?yàn)檫@部分收入包含承包戶非投入所得，即土地本身的使用價(jià)值。而對(duì)于改變用途時(shí)間較長(zhǎng)（如10年以上）復(fù)耕困難較大的，應(yīng)按鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地的規(guī)定辦理征用手續(xù)。

二、集體土地的非農(nóng)用流轉(zhuǎn)

1、農(nóng)村居民的建房用地

根據(jù)憲法和土地管理法及有關(guān)法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，農(nóng)村居民宅基地不論是建房的還是沒(méi)有建房的均屬集體所有。而現(xiàn)在有少數(shù)農(nóng)村居民把宅基地視為私有財(cái)產(chǎn)，公開(kāi)出租、買(mǎi)賣(mài)或變相買(mǎi)賣(mài)，地處小集鎮(zhèn)和公路兩旁的村莊尤為突出。有的把房子租給或賣(mài)給別人（有當(dāng)?shù)氐模灿型獾氐模╅_(kāi)商店、飯店，作倉(cāng)庫(kù)、停車(chē)場(chǎng)，獲取較高的收益；有的批到宅基地后由別人（多為外地人）來(lái)建房，蓋好后對(duì)半分成；還有的居民將自己的小草房、破舊房出賣(mài)，別人買(mǎi)后重新翻蓋新房。對(duì)以上實(shí)際上是出租、出賣(mài)宅基地的行為，土地部門(mén)如何進(jìn)行處理感到為難。依據(jù)原土地管理法第38條第3款“出賣(mài)、出租住房后再申請(qǐng)宅基地的， 不予批準(zhǔn)”的規(guī)定，農(nóng)村居民住房可以出賣(mài)和出租，制止出賣(mài)、出租則違法。但我省原有的宅基地戶均都在1畝以上，比較富裕， 且住房使用期限比較長(zhǎng)，房子多次倒賣(mài)或出租可獲取不薄的收入，對(duì)后來(lái)按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)建房的居民來(lái)說(shuō)是顯失公平的。另外還有少批多占的問(wèn)題。按現(xiàn)行規(guī)定對(duì)多占部分可以罰款，強(qiáng)行拆除建筑物，以至沒(méi)收，但因房屋是不動(dòng)產(chǎn)以及法律賦于土地管理部門(mén)強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的局限性，實(shí)際中執(zhí)行起來(lái)難度甚大。解決的出路，除所得稅調(diào)節(jié)外，還應(yīng)建立宅基地有償使用制度，對(duì)超標(biāo)使用部分加倍收取使用費(fèi)；或?qū)I(mǎi)主中的非本地農(nóng)村居民按城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)居民申請(qǐng)使用宅基地的標(biāo)準(zhǔn)收取費(fèi)用。

2、小型農(nóng)田水利和鄉(xiāng)村道路建設(shè)用地

現(xiàn)在小型農(nóng)田水利和鄉(xiāng)村道路基本建設(shè)多數(shù)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府規(guī)劃并組織實(shí)施，本身是好事，但缺乏必要的控制，占地過(guò)多。存在的問(wèn)題是：①興辦農(nóng)田水利設(shè)施和修路所占用的土地（主要是耕地）所有權(quán)不變，但用途改變了，土地部門(mén)不參與不利于控制；②被征用的土地沒(méi)有按規(guī)定給予補(bǔ)償，失去承包地的農(nóng)戶生活發(fā)生困難，為此上訪的較多。農(nóng)村興修水利和修建道路用地，土地部門(mén)不但要參與制定規(guī)劃，還應(yīng)參

與設(shè)計(jì)論證。不上收審批權(quán)，浪費(fèi)土地的現(xiàn)象得不到遏制。

3、村鎮(zhèn)建設(shè)用地和公益事業(yè)建設(shè)用地

改革開(kāi)放以來(lái)，農(nóng)村發(fā)展勢(shì)頭良好，經(jīng)濟(jì)繁榮，村鎮(zhèn)建設(shè)和公益事業(yè)也有了較大發(fā)展，但在用地方面同樣存在一些問(wèn)題：①建設(shè)無(wú)統(tǒng)一規(guī)劃或不按規(guī)劃進(jìn)行，占用土地不好控制。②以低補(bǔ)償從農(nóng)民集體征來(lái)的土地，有時(shí)是以較少租金從農(nóng)民手中租來(lái)的地，加價(jià)出讓或轉(zhuǎn)讓給開(kāi)發(fā)商建房或以地作價(jià)入股建房，分成后高價(jià)出售，嚴(yán)重侵犯了農(nóng)民的利益。③耕地被征用、租用后，地上負(fù)擔(dān)不能減少，分?jǐn)偟睫r(nóng)民頭上，農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重，甚至有時(shí)連補(bǔ)償費(fèi)、租金都被鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村占用，農(nóng)民很難得到。而土地部門(mén)往往對(duì)村鎮(zhèn)建設(shè)和公益事業(yè)建設(shè)用地中出現(xiàn)的種種不良行為感到束手無(wú)策，因?yàn)樗鼈兌鄶?shù)是經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府甚至縣（市）政府批準(zhǔn)決定的。

4、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村辦企業(yè)建設(shè)用地

鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村辦企業(yè)（以下簡(jiǎn)稱鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)）建設(shè)用地，普遍反映異常混亂，極不規(guī)范，沒(méi)有按規(guī)定辦理手續(xù)的占90 ％以上， 有的地方達(dá)到95％，換句話說(shuō)，就是目前90—95％的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)都是違法用地。土地管理部門(mén)強(qiáng)烈要求國(guó)家和省里對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地制定切合實(shí)際，便于操作的法律、法規(guī)、規(guī)章，以真正做到有法可依。

調(diào)研中，不少人認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地采取租賃形式，簡(jiǎn)便實(shí)用，符合國(guó)情、省情，是一種創(chuàng)造，不應(yīng)限制，而應(yīng)該運(yùn)用法律法規(guī)加以規(guī)范。其思路是：①由鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂協(xié)議，不能與承包戶簽訂協(xié)議；②統(tǒng)一規(guī)定協(xié)議主要條款；③規(guī)定租金上下限，并從用地租金中提留一定比例的復(fù)耕基金；④租地協(xié)議經(jīng)土地部門(mén)鑒證、登記后才能生效。

5、國(guó)家建設(shè)征用土地

國(guó)家建設(shè)征用土地規(guī)定明確，執(zhí)行情況總的比較好。座談?dòng)懻撝幸蔡岢隽艘恍┙ㄔO(shè)性的意見(jiàn)。及時(shí)，國(guó)家公益事業(yè)用地，如修機(jī)場(chǎng)、鐵路、公路、建學(xué)校、醫(yī)院用地等，其與商業(yè)性用地，征地費(fèi)用應(yīng)有較大差別。如房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)用地，當(dāng)?shù)卣磭?guó)家規(guī)定的平價(jià)從集體農(nóng)民手中征地，然后以高出原價(jià)幾倍、十幾倍的價(jià)格拍賣(mài)給開(kāi)發(fā)商，明顯侵犯集體農(nóng)民的利益。第二，國(guó)家征用土地的費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)10多年前的情況制定的，現(xiàn)在情況有了很大變化，集體已無(wú)土地調(diào)劑，農(nóng)轉(zhuǎn)非沒(méi)有了吸引力，安置就業(yè)（進(jìn)工廠）也不可能了，征用1 畝地的費(fèi)用其年息不夠養(yǎng)活1個(gè)人，應(yīng)相應(yīng)提高費(fèi)用或用征地的錢(qián)為失去土地的農(nóng)民買(mǎi)保險(xiǎn)， 以保障他們的生活，去卻其后顧之憂。第三，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府建辦公樓、住房大多數(shù)都沒(méi)有按規(guī)定辦理征地手續(xù)，無(wú)償占用或象征性給一點(diǎn)被償而占用集體土地。有些地方二輪承包時(shí)按5 ％留出的土地（群眾戲稱為“鬼子田”）大都由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府控制，這更為他們自批自用土地提供了條件。

三、需要研討的幾個(gè)問(wèn)題

1、發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與保護(hù)耕地的關(guān)系

發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不可避免地要占用一部分耕地，其與貫徹落實(shí)“十分珍惜和利用每寸土地，切實(shí)保護(hù)耕地”的基本國(guó)策在某種程度上產(chǎn)生了矛盾。然而鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不僅在農(nóng)村就是在全國(guó)經(jīng)濟(jì)中也有著舉足輕重的作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展為開(kāi)展科學(xué)種田，提高耕作效益提供技術(shù)和物質(zhì)的幫助，以工業(yè)的發(fā)展帶動(dòng)和促進(jìn)農(nóng)業(yè)的發(fā)展。 調(diào)查中不少干部提到，1997年中央11號(hào)文件規(guī)定包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在內(nèi)暫停批準(zhǔn)占用耕地1年， 作為一項(xiàng)剎住亂占耕地的臨時(shí)性措施是必要的，若把其精神變?yōu)橥恋毓芾矸ㄐ薷臈l款固定下來(lái)就要慎重考慮，暫停1年的措施， 對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)達(dá)的沿海省份影響甚微，而對(duì)中西部地區(qū)則影響較大。沿海地區(qū)發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)起步早，已完成了以土地作為資本投資的原始積累過(guò)程，在那里鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)已進(jìn)入上檔次向質(zhì)量要效益的階段。而中西部地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大多數(shù)處于數(shù)量發(fā)展時(shí)期，一概而論采取一刀切的政策有失公允。不準(zhǔn)占用耕地?zé)u瓦在山區(qū)和丘陵地區(qū)能夠行之有效，而在一馬平川的平原地區(qū)則很難行得通，在新的建筑材料取代粘土磚之前，要徹底毀掉磚瓦窯，干群有抵觸。有的同志形象地說(shuō)，城市、農(nóng)村居民建房有一個(gè)面積標(biāo)準(zhǔn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)占地也應(yīng)有一個(gè)適當(dāng)?shù)谋壤刹扇^(qū)別對(duì)待的政策，對(duì)未達(dá)到比例的應(yīng)允許占用。總之，發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與保護(hù)耕地是對(duì)立統(tǒng)一、相輔相成的關(guān)系。將二者對(duì)立起來(lái)的想法和做法均不足取，這種關(guān)系應(yīng)當(dāng)在有關(guān)發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和保護(hù)耕地的法律、法規(guī)、規(guī)章中得到正確的體現(xiàn)。

2、關(guān)于集體土地所有權(quán)主體

集體土地所有權(quán)主體是一個(gè)既清楚又模糊的概念。說(shuō)它清楚是指土地管理法等有關(guān)法律、法規(guī)中，根據(jù)“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的模式，確定“集體所有的土地依照法律屬村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，村農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，可屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有”。即鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、村民組三級(jí)所有。時(shí)期就有人講“三級(jí)所有，兩級(jí)空”，即只有生產(chǎn)隊(duì)（現(xiàn)有的村民組）這一級(jí)才是實(shí)的。說(shuō)它模糊是指當(dāng)前多數(shù)地方農(nóng)業(yè)合作社或農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織不存在，村級(jí)所有的土地是所屬村民組所有的土地相加之和，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）所有土地是所屬村級(jí)所有土地之和。土地承包到戶，村委會(huì)是發(fā)包方，承包戶的土地實(shí)際上依據(jù)村民組（原生產(chǎn)隊(duì)）所占有的耕地的多少?zèng)Q定的，在一個(gè)村委會(huì)中，不同村民組的農(nóng)民平均承包的耕地面積有明顯的區(qū)別。現(xiàn)在的問(wèn)題是除主要執(zhí)行鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府決策并為其服務(wù)的村民委員會(huì)實(shí)際存在外，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村民組農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織都是虛置的，幾乎沒(méi)有哪一個(gè)地方能說(shuō)清楚，他們那里的土地是屬于哪一級(jí)所有。有的地方提出農(nóng)村集體土地全部明確為村級(jí)所有，由村委會(huì)行使所有權(quán)，這是缺乏足夠的法律依據(jù)的。我省在土地確權(quán)發(fā)證時(shí)，集體土地所有權(quán)證發(fā)給村委會(huì)有些地方農(nóng)民有意見(jiàn)，農(nóng)民不承認(rèn)村委會(huì)是集體土地所有權(quán)的主體。調(diào)查中很多人都指出，土地方面有相當(dāng)多的一部分問(wèn)題都是由主體不清引發(fā)出來(lái)的。如鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府自批自用土地，征用土地單位直接與承包戶簽訂協(xié)議，農(nóng)民視承包使用權(quán)為所有權(quán)，私自轉(zhuǎn)讓承包地，在承包地上建房等，因此，從實(shí)際出發(fā)進(jìn)一步界定集體土地所有權(quán)主體非常重要和緊迫。

3、關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地的所有權(quán)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)占用村民組和村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織的土地，按現(xiàn)行規(guī)定辦理征用手續(xù)后所有權(quán)提高一個(gè)層級(jí)-歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)所有，這仍是過(guò)去所有制層級(jí)越高就越公做法的反映，而實(shí)際上對(duì)絕大多數(shù)地方而言是空設(shè)一級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織。若鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地參照國(guó)家建設(shè)用地辦法征用后為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府（即國(guó)家）所有，在目前的條件下農(nóng)民和企業(yè)均難以接收，且會(huì)留下不少后遺癥。若如前面所說(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地采取由農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織與企業(yè)簽訂租用協(xié)議，土地的所有權(quán)不變，其他問(wèn)題就能迎刃而解。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地，如何在法律、法規(guī)、規(guī)章中作出相應(yīng)的規(guī)范，是一個(gè)亟待解決的理論問(wèn)題和實(shí)踐問(wèn)題。

4、關(guān)于農(nóng)戶對(duì)承包地的經(jīng)營(yíng)權(quán)

因村民組和村級(jí)農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織沒(méi)有實(shí)體代表，所以許多承包戶視這種承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為所有權(quán)，如在承包地上建房，自行改變土地的農(nóng)業(yè)用途，出租甚至私下買(mǎi)賣(mài)。現(xiàn)行有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章將使用權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)加以區(qū)別，明確規(guī)定使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押，即可以

自己使用，也可轉(zhuǎn)讓給他人使用，而經(jīng)營(yíng)權(quán)則不能轉(zhuǎn)讓、出租、抵押，只能自己使用。隨著企業(yè)制度改革的深入，現(xiàn)在通常把企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理權(quán)規(guī)定為使用權(quán)（如公司法第4條第2款），而土地法規(guī)仍刻守經(jīng)營(yíng)權(quán)非使用權(quán)是否合適？值得考慮。調(diào)查中了解到，不僅承包戶，就是基層干部甚至土地部門(mén)的干部，都認(rèn)為經(jīng)營(yíng)權(quán)與使用權(quán)無(wú)區(qū)別。在強(qiáng)化管理的前提下允許承包地轉(zhuǎn)包、出租（從承租人處取得租金）是大勢(shì)所趨，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然。從民法理論上講，農(nóng)戶對(duì)集體土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種處于自物權(quán)與他物權(quán)之間的權(quán)利，即使按他物權(quán)對(duì)待也可有條件轉(zhuǎn)讓。而現(xiàn)在的問(wèn)題是，不論承包合同是否規(guī)定可以轉(zhuǎn)包，一是承包戶暫時(shí)不種的承包地不愿交回集體，實(shí)際上是怕失去土地；二是不少地方集體對(duì)交回的地也無(wú)法再發(fā)包出去，又要求不準(zhǔn)拋荒，在此種情形下，允許承包戶在承包期內(nèi)按承包合同的要求轉(zhuǎn)包，肯定是利多弊少。

肖方揚(yáng) 吳興國(guó)

 集體土地流轉(zhuǎn)論文:關(guān)注農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)

關(guān)注農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)

農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)僅限于農(nóng)用地之間的流轉(zhuǎn)，原來(lái)是用于農(nóng)用地，流轉(zhuǎn)給他人使用以后也必須是農(nóng)業(yè)用途，不得用于建設(shè)用地等用途

在城市群發(fā)展過(guò)程中，農(nóng)村集體土地的用地政策對(duì)于促進(jìn)農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，加快城市化進(jìn)程有著極其重要的作用。如何正確統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，就必須重視農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)政策，在不減少農(nóng)村的基本農(nóng)田、耕地和農(nóng)用地的情況下，保護(hù)農(nóng)民的根本利益，在農(nóng)民的家庭聯(lián)產(chǎn)責(zé)任承包制的基礎(chǔ)上，提高農(nóng)民的收入，這對(duì)于加快城市群的發(fā)展有著重要的作用。

應(yīng)該說(shuō)，農(nóng)村集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，目前在許多城市的郊區(qū)農(nóng)村都已普遍展開(kāi)。追溯歷史，城市化進(jìn)程比較快的地區(qū)如上海等地在20世紀(jì)80年代就已經(jīng)開(kāi)始了。農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)僅限于農(nóng)用地之間的流轉(zhuǎn)，也就是說(shuō)，原來(lái)是用于農(nóng)用地，流轉(zhuǎn)給他人使用以后也必須是農(nóng)業(yè)用途，不得用于建設(shè)用地等用途。

概括起來(lái)，土地流轉(zhuǎn)的方式主要有五種類(lèi)型，一是土地轉(zhuǎn)包，即承包農(nóng)戶將部分或全部土地的使用權(quán)，以一定條件自發(fā)轉(zhuǎn)讓給第三方經(jīng)營(yíng)，一般從事種植業(yè)生產(chǎn)。二是土地轉(zhuǎn)讓，即承包農(nóng)戶將部分或全部土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給發(fā)包方或本集體經(jīng)濟(jì)組織其他成員經(jīng)營(yíng)，已在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)并有比較穩(wěn)定收入的農(nóng)戶自愿放棄承包地，一般采用這種轉(zhuǎn)讓方式，養(yǎng)殖業(yè)一般也通過(guò)這種方式獲取土地。三是土地置換，即各農(nóng)戶為方便耕種相互調(diào)劑承包的地塊。四是土地入股，即承包農(nóng)戶將土地使用權(quán)折成股權(quán)，農(nóng)戶憑股權(quán)入股組成合作社或股份公司，農(nóng)民按股分紅，園藝場(chǎng)或大棚蔬菜種植的設(shè)施大都通過(guò)這種方式獲得土地。五是土地租賃，即承包戶將部分或全部土地的使用權(quán)出租給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的法人或個(gè)人經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)，承租人向承包方繳納租金。

從目前長(zhǎng)三角一些城市土地流轉(zhuǎn)的補(bǔ)償情況來(lái)看，農(nóng)用地之間流轉(zhuǎn)的補(bǔ)償方式主要有兩種形式：一是以糧食等實(shí)物形式給予補(bǔ)償，如農(nóng)用地之間土地流轉(zhuǎn)采取土地轉(zhuǎn)包方式，一般給予每位勞動(dòng)力每年幾百斤稻谷補(bǔ)貼；二是以貨幣形式給予補(bǔ)貼，通常從事糧油作物種植的土地一般每年每畝補(bǔ)貼300-600元，種植蔬菜等經(jīng)濟(jì)作物為400-800元，農(nóng)業(yè)園區(qū)租賃土地為600-800元。同時(shí)也有部分郊區(qū)對(duì)放棄耕種的承包地采取回收方式，不予補(bǔ)償。

在目前農(nóng)用地流轉(zhuǎn)中主要存在兩個(gè)方面的問(wèn)題：一是流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范。在農(nóng)用地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，沒(méi)有充分發(fā)揮土地承包戶在土地流轉(zhuǎn)中的主導(dǎo)作用。二是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低。農(nóng)用地之間土地流轉(zhuǎn)后從事種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)，每年每畝地給予農(nóng)戶的補(bǔ)償都較低。這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)仍然不能讓純農(nóng)戶擺脫貧困狀態(tài)。

對(duì)此，在城市群發(fā)展中，我們要充分認(rèn)識(shí)到，農(nóng)村實(shí)施土地流轉(zhuǎn)的重要意義就在于穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系，按照“條件、自愿、有償、規(guī)范、有序”的原則，實(shí)施農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的變革中不斷提高土地收益，加強(qiáng)農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中、工業(yè)向園區(qū)集中、農(nóng)田向規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中，更好地解決“三農(nóng)問(wèn)題”，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。這對(duì)于城市群發(fā)展有著重要的積極意義。

 集體土地流轉(zhuǎn)論文:論我國(guó)農(nóng)村集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)

論我國(guó)農(nóng)村集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)

【關(guān)鍵詞】土地使用權(quán)土地流轉(zhuǎn)原因規(guī)模經(jīng)營(yíng)

1978年，發(fā)生在安徽鳳陽(yáng)的“小崗試驗(yàn)”，點(diǎn)燃了中國(guó)農(nóng)村改革的導(dǎo)火索，一種嶄新的經(jīng)濟(jì)制度——農(nóng)村土地承包制正式浮出水面。此后20多年的改革歷程已經(jīng)證明，農(nóng)村土地承包制的推行，從根本上改變了中國(guó)農(nóng)村的面貌和中國(guó)農(nóng)民的命運(yùn)。隨后農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包寫(xiě)進(jìn)了《憲法》。從上世紀(jì)80年代后期開(kāi)始，農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)在全國(guó)悄然興起，很大程度上又鞏固和促進(jìn)了家庭聯(lián)產(chǎn)承包制，加快了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。現(xiàn)在國(guó)家把農(nóng)村集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)寫(xiě)進(jìn)多部有關(guān)法律，確立了我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律地位。因此，有人把土地流轉(zhuǎn)比作又是一次土地革命――中國(guó)第三次土地革命。

一、土地流轉(zhuǎn)的原因

我國(guó)農(nóng)用土地的流轉(zhuǎn)開(kāi)始于1985年，先是沿海一些發(fā)達(dá)地區(qū)悄悄萌芽了承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的自發(fā)性流傳，進(jìn)而向內(nèi)地蔓延，從自發(fā)流轉(zhuǎn)發(fā)展到有順流轉(zhuǎn)，至今已有18年歷史。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的真正原因是農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的結(jié)果。從農(nóng)村實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，農(nóng)村勞動(dòng)生產(chǎn)率有了很大的提高，出現(xiàn)了大量的富余勞動(dòng)力，農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移人數(shù)逐年增加，同時(shí)農(nóng)業(yè)比較效益低，農(nóng)民棄田打工；從另一方面看，農(nóng)業(yè)發(fā)展一定的程度需要土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)。土地承包中遇到了一些新的問(wèn)題。在這種背景下，為了適應(yīng)農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展，土地流轉(zhuǎn)在一些地方悄悄興起。它是我國(guó)農(nóng)村在家庭承包制度的基礎(chǔ)上的一項(xiàng)重大制度創(chuàng)新。具體的原因如下：

1、為解決農(nóng)村的實(shí)際問(wèn)題而發(fā)生土地流轉(zhuǎn)。農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之所以發(fā)生大規(guī)模的流轉(zhuǎn)，在很大程度上與中國(guó)農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)危機(jī)有關(guān)。農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格持續(xù)低迷，而用在種子、化肥、農(nóng)藥和灌溉用水等生產(chǎn)成本有增無(wú)減，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)卻居高不下，使得種田效益十分低下，一些地區(qū)承包土地甚至成了“虧本買(mǎi)賣(mài)”。在城市和沿海勞動(dòng)力市場(chǎng)開(kāi)放的情況下，農(nóng)民紛紛外出打工。打工收入比種田收入高得多，如安徽一個(gè)同等勞力在家種地的純收入只有外出打工（約4000元）的1/4～1/3。打工收入已成為家庭收入的主要來(lái)源，一定程度上弱化了農(nóng)民對(duì)土地的依賴程度。如此情形之下，承包地被不少農(nóng)民視為“負(fù)擔(dān)”，他們不愿再種田，有的農(nóng)民全家踏上進(jìn)城打工、經(jīng)商謀生道路，大量土地因此撂荒。正是在這種背景下，讓土地流轉(zhuǎn)到愿意種田的人手中，就成了解決土地撂荒危機(jī)的必然選擇，在不少農(nóng)村地區(qū)，這是促成承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的原始動(dòng)機(jī)。

此外，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，要求土地連片集中高效；工商企業(yè)、“三資”企業(yè)介入農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)，要求有專業(yè)化、成規(guī)模的原料生產(chǎn)基地與之配套，以改變有效的技術(shù)服務(wù)不足的問(wèn)題；等等；這些問(wèn)題的解決導(dǎo)致了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的發(fā)生。正是解決我國(guó)農(nóng)村際問(wèn)題，土地流轉(zhuǎn)在我國(guó)許多地方興起。

2、為土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高土地效率而發(fā)生土地流轉(zhuǎn)。土地小規(guī)模的家庭經(jīng)營(yíng)必然導(dǎo)致農(nóng)業(yè)的兼業(yè)化，兼業(yè)化必然導(dǎo)致土地利用率低，農(nóng)業(yè)固定資產(chǎn)利用率低，工作效率低，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本高，同時(shí)小規(guī)模經(jīng)營(yíng)也使產(chǎn)、供、銷(xiāo)的成本大幅度增加。為了提高土地效率，必須走土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)之路，要求土地適當(dāng)集中，土地集中必須通過(guò)市場(chǎng)行為，即通過(guò)土地使用權(quán)合理流轉(zhuǎn)使土地相對(duì)集中。世界銀行一份研究報(bào)告指出：當(dāng)人均gdp低于500美元時(shí)，農(nóng)民以分散的自給自足土地經(jīng)營(yíng)為主，當(dāng)人均gdp大于1000美元之后，土地的商業(yè)運(yùn)用和市場(chǎng)價(jià)值才能顯現(xiàn)出來(lái)，表現(xiàn)在土地?fù)碛姓哂修D(zhuǎn)讓土地的愿望，土地經(jīng)營(yíng)者有擴(kuò)張規(guī)模的需求，二者的共同作用形成了土地的集中效應(yīng)。以此為標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)大部分地區(qū)，特別是東南沿海地區(qū)，人均gdp都超過(guò)了1000美元。從國(guó)家的政策來(lái)看，國(guó)家在穩(wěn)定農(nóng)民長(zhǎng)期承包土地權(quán)利的基礎(chǔ)上，積極倡導(dǎo)土地要向部分高效農(nóng)副產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)行業(yè)集中。一些地區(qū)，特別是發(fā)達(dá)地區(qū)或勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移較多的地區(qū)，把土地適當(dāng)集中，包給種田能手經(jīng)營(yíng)，取得了較多的經(jīng)濟(jì)效益。可以說(shuō)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)是近年來(lái)土地發(fā)生流轉(zhuǎn)的重要原因之一，也是未來(lái)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展的方向。

3、國(guó)家的政策、法律促進(jìn)了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。我國(guó)農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)政策是十分慎重的，逐步放開(kāi)的，土地流轉(zhuǎn)是逐步發(fā)展起來(lái)的。農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)從自發(fā)到合理有序流轉(zhuǎn)、從少到多，是國(guó)家從我國(guó)農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系和生產(chǎn)力發(fā)展要求出發(fā)，先后出臺(tái)了允許土地流轉(zhuǎn)的政策和法律、法規(guī)，使土地流轉(zhuǎn)這一新生事物在廣大農(nóng)村發(fā)展起來(lái)，特別是農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移較多地區(qū)和發(fā)達(dá)地區(qū)。1984年中央1號(hào)文件規(guī)定：“自留地、承包地均不準(zhǔn)買(mǎi)賣(mài)，不準(zhǔn)出租、不準(zhǔn)轉(zhuǎn)作宅基地和其它非農(nóng)用地”。又規(guī)定：“鼓勵(lì)土地逐步向種田能手集中，社員在承包期內(nèi)，因無(wú)力耕地或轉(zhuǎn)自他業(yè)而要求不包或少包土地的，可以將土地交給集體統(tǒng)一安排，也可以經(jīng)集體同意由社員自找對(duì)象，協(xié)商轉(zhuǎn)包，但不能擅自改變向集體承包的內(nèi)容。轉(zhuǎn)包的條件可以根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r由雙方商定”。1988年4月七屆人大一次會(huì)議通過(guò)的憲法修訂案對(duì)總綱第十條增加“土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。同年12月七屆人大常委會(huì)五次會(huì)議通過(guò)的土地管理法修正案也相應(yīng)地在第二條增加了第三款：“國(guó)有土地集體土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”。后來(lái)的《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》第31條指出“在堅(jiān)持土地集體所有制的前提下，延長(zhǎng)耕地承包期，允許繼承開(kāi)發(fā)性生產(chǎn)項(xiàng)目的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。允許土地使用權(quán)依法有償轉(zhuǎn)讓，少數(shù)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地方，本著群眾自愿的原則，可以采取轉(zhuǎn)包、入股等多種形式發(fā)展適度的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率和土地利用率”。1998年修訂的土地管理法更簡(jiǎn)潔地規(guī)定：“土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”。1998年10月黨的十五屆三中全會(huì)決定指出：“土地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)，要堅(jiān)持自主、有償?shù)脑瓌t依法進(jìn)行，不得以任何理由強(qiáng)制農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓，少數(shù)確實(shí)具備條件的地方，可以在提高農(nóng)業(yè)集約化程度和群眾自愿的基礎(chǔ)上，發(fā)展多種形式的土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。”20__年12月，中央又專門(mén)出臺(tái)了《中共中央關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》來(lái)引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。新出臺(tái)的《土地承包法》第二章第五節(jié)也規(guī)定：“通過(guò)家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)……”。這些法律和政策為農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)提供了依據(jù)，在一定程度上引導(dǎo)、規(guī)范、支持和推進(jìn)了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。

二、我國(guó)土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及形式

據(jù)有關(guān)部門(mén) 統(tǒng)計(jì)，截止20__年底，全國(guó)以各種形式流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)的耕地已占承包耕地總面積的6％—8％，發(fā)達(dá)地區(qū)流轉(zhuǎn)的耕地占承包地的比例較高縣市達(dá)到20～30％，一般超過(guò)10％，內(nèi)地流轉(zhuǎn)的耕地占承包地的比例較高縣市達(dá)到10～20％左右，一般在5％左右。如到20__年底，浙江省流轉(zhuǎn)耕地占全省耕地總面積的13.5％；福建省為10.7％；而青海省僅4％，安徽約5％。總的來(lái)看我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)五大特點(diǎn)：一是土地流轉(zhuǎn)的形式較多，有的形式處探索試點(diǎn)階段，以自由流轉(zhuǎn)形式為主。二是大多數(shù)土地流轉(zhuǎn)期限短，一般在3～5年為多。三是土地流轉(zhuǎn)大多有償。四是發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積占總耕地面積的比例高于欠發(fā)達(dá)地區(qū)。如廣東、福建、浙江流轉(zhuǎn)的土地占總的承包土地比例都在10％以上，而內(nèi)地省份平均都在5％左右。五是參與土地流轉(zhuǎn)的主體呈多元化，除農(nóng)戶外，城鎮(zhèn)居民、工商企業(yè)(包括外商企業(yè))、科研機(jī)構(gòu)、機(jī)關(guān)事業(yè)單位等也下鄉(xiāng)租地、包地開(kāi)發(fā)農(nóng)業(yè)。

目前我國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)形式有以下幾種：

1自由流轉(zhuǎn)。它是在農(nóng)戶家庭間出現(xiàn)的自愿的流轉(zhuǎn)現(xiàn)象，表現(xiàn)為三種形式：一是互換調(diào)節(jié)承包地。它解決部分農(nóng)戶生產(chǎn)作業(yè)區(qū)相對(duì)分散、不便管理的問(wèn)題，通常由村干部作為協(xié)調(diào)中間人。二是代耕、代種、代收。代耕代種是指暫時(shí)無(wú)力或不愿經(jīng)營(yíng)承包地的農(nóng)戶，經(jīng)自行協(xié)商臨時(shí)把承包地交由別人（大多是親友）代耕代種，原承包合同關(guān)系不變，時(shí)間、條件一般由雙方口頭約定。這種形式因?yàn)楹?jiǎn)單明了、手續(xù)簡(jiǎn)便，成為當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中最為普遍的一種形式。解決了農(nóng)村青壯年臨時(shí)外出打工、家中無(wú)勞動(dòng)力從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的問(wèn)題。三是轉(zhuǎn)包和轉(zhuǎn)讓，一些農(nóng)戶將家庭的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)向從事第二、三產(chǎn)業(yè)或家庭重要?jiǎng)趧?dòng)力外出打工抓收入，便把承包地的經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)包或者轉(zhuǎn)讓給別人。轉(zhuǎn)包和轉(zhuǎn)讓的對(duì)象多是親朋好友或本地的種田能手。他們一般不講究從承包地上再獲得多少收入和糧食，只求自己的承包地不拋荒。這種形式通常由村干部、村組織作為見(jiàn)證人和協(xié)調(diào)人。轉(zhuǎn)讓建設(shè)用地使用權(quán)在發(fā)達(dá)地區(qū)較常見(jiàn)，占有較大比重。

2租賃倒包。這種形式出現(xiàn)于上世紀(jì)90年代中后期。農(nóng)村中富裕后有頭腦的農(nóng)民和城市中下崗人員及單位不景氣人員將投資轉(zhuǎn)向農(nóng)村發(fā)展。他們向鄉(xiāng)、村集體租賃土地、荒山經(jīng)營(yíng)權(quán)，有規(guī)模地成片地開(kāi)發(fā)土地、荒山資源，從事各項(xiàng)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目。經(jīng)營(yíng)方式主要有兩種，一是租賃后請(qǐng)勞工生產(chǎn)，自己管理，自己經(jīng)營(yíng)。二是把租賃得到經(jīng)營(yíng)權(quán)后的耕地又倒包給本地的農(nóng)民按規(guī)定的開(kāi)發(fā)項(xiàng)目生產(chǎn)，自己給農(nóng)民提供生產(chǎn)所需資金、技術(shù)和派住技術(shù)人員指導(dǎo)農(nóng)民生產(chǎn)，生產(chǎn)出產(chǎn)品后按原訂合同價(jià)格進(jìn)行收購(gòu)、銷(xiāo)售。

3股份合作制。在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、市場(chǎng)化程度較高的地方，出現(xiàn)了一些企業(yè)集團(tuán)作為投資主體，興辦規(guī)模化的農(nóng)業(yè)區(qū)，農(nóng)戶以土地承包權(quán)入股，按股分紅。這種形式不再拘泥于承包的簡(jiǎn)單轉(zhuǎn)讓、農(nóng)戶一次性獲得資金，而是通常由政府引導(dǎo)，按照現(xiàn)代經(jīng)營(yíng)方式將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)折股與其他生產(chǎn)要素結(jié)合，農(nóng)民以股東身份與其他投資者共享收益、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，以實(shí)現(xiàn)區(qū)域化和專業(yè)化生產(chǎn)。

4、抵押、托管、拍賣(mài)。集體建設(shè)用地使用者將土地使用權(quán)作為融資的擔(dān)保，包括以地上建筑物抵押連帶土地使用權(quán)抵押的情形。這主要存在于民營(yíng)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的東南沿海一帶，由于開(kāi)辦企業(yè)或經(jīng)商的資金不足，企業(yè)或個(gè)人大多以所取得的土地使用權(quán)進(jìn)行抵押。托管是承包方承包地委托農(nóng)業(yè)服務(wù)組織或農(nóng)戶代為經(jīng)營(yíng)管理，托管雙方簽訂協(xié)議，委托方向受托方支付一定的費(fèi)用。托管期間原承包合同規(guī)定的權(quán)利義務(wù)可以由承包方履行，也可以在協(xié)議中明確由托管方履行。拍賣(mài)是經(jīng)村民討論同意，可將尚未承包到戶的荒灘、荒水、荒地等資源，以競(jìng)標(biāo)方式公開(kāi)拍賣(mài)經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)行開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)。

三、我國(guó)土地流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)作為家庭承包經(jīng)營(yíng)制度的一種行之有效的實(shí)現(xiàn)形式，從整體上看發(fā)展方向是正確的，基本做法是符合中央精神的，實(shí)踐也證明了它有效地提高了土地的經(jīng)濟(jì)效益，促進(jìn)了農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展，是我國(guó)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代化和規(guī)模化發(fā)展的必然趨勢(shì)。但是，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是一種新事物，在實(shí)際運(yùn)作中還存在著一些問(wèn)題。

1、存在土地強(qiáng)制流轉(zhuǎn)損害農(nóng)民利益的現(xiàn)象。近年來(lái)，隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的興起和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的推進(jìn)，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)從幕后走向前臺(tái)，并且速度明顯加快，但存在不少違背農(nóng)民意愿、損害農(nóng)民利益的問(wèn)題。如有的隨便改變土地承包關(guān)系，有的把土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)作為增加鄉(xiāng)村財(cái)政或集體收入的措施；有的用行政手段將農(nóng)戶的承包地轉(zhuǎn)租給企業(yè)經(jīng)營(yíng)，嚴(yán)重影響了農(nóng)民正常的生產(chǎn)和生活；有的為了降低開(kāi)發(fā)成本，更多地招商引資，借土地流轉(zhuǎn)之名，隨意改變土地的農(nóng)業(yè)用途，并強(qiáng)迫農(nóng)民長(zhǎng)時(shí)間、低價(jià)出讓土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。這些問(wèn)題如不加以糾正，將引發(fā)許多矛盾，甚至動(dòng)搖農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度。

2、土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全。目前的土地流轉(zhuǎn)大多處于自發(fā)和無(wú)序狀態(tài)。往往相互之間的轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓以口頭協(xié)議的形式進(jìn)行，口頭合同穩(wěn)定性差，雙方利益無(wú)法受到法律保護(hù)，不便于管理，而且也為以后產(chǎn)生不必要的糾紛留下了隱患。口頭協(xié)議的隨意性造成接包方缺乏長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)的打算，舍不得增加投入，積極性不高。

3、農(nóng)民缺乏社會(huì)保障制約著土地流轉(zhuǎn)。在農(nóng)村，土地具有社會(huì)保障和就業(yè)功能，而當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制尚未形成，決定了農(nóng)民不能輕易離開(kāi)土地，農(nóng)民把土地作為命根子來(lái)看待。認(rèn)為有了土地生活就有退路，即使外出打工賺不到錢(qián)了還可以回來(lái)種田，心理踏實(shí)。在目前二元社會(huì)結(jié)構(gòu)下，農(nóng)民在城市打工，無(wú)論是多長(zhǎng)時(shí)間，都很難取得城市戶口的，無(wú)法融入城市生活，城市的社會(huì)保障始終把他們排除在外的。因此，農(nóng)民始終是惦戀土地，將來(lái)還依靠土地養(yǎng)老。也有少數(shù)農(nóng)民對(duì)土地私有化心存幻想，認(rèn)為承包期延長(zhǎng)30年以后，到那時(shí)政策變了，土地就成為自己的了，而那時(shí)自己如果還沒(méi)有由農(nóng)民變成真正的市民，現(xiàn)在又不爭(zhēng)取承包地，等于斷了子孫財(cái)路，將來(lái)就后悔莫及。正因?yàn)閷?lái)的后顧之憂，相當(dāng)一部分農(nóng)民都把土地看得十分重要，農(nóng)民在從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)后，仍然把承包地看成是“活命田”和就業(yè)“保險(xiǎn)田”，寧可粗放經(jīng)營(yíng)，甚至不惜撂荒棄耕，也不愿將土地轉(zhuǎn)讓出去。

4、土地流轉(zhuǎn)價(jià)格低廉制約著土地流轉(zhuǎn)。當(dāng)前雖然政策允許土地有償流轉(zhuǎn)，但是土地流轉(zhuǎn)的價(jià)格極低。許多地方不僅出現(xiàn)了土地自然生產(chǎn)、 撂田拋荒，甚至出現(xiàn)了農(nóng)民為了甩掉土地，倒貼一定的費(fèi)用的現(xiàn)象（也稱“倒帖皮”）。當(dāng)前承包土地根本無(wú)價(jià)可談，因?yàn)樗徒o別人都不要，又如何能夠有償流轉(zhuǎn)。造成這種現(xiàn)象的原因是：一是農(nóng)民種地不合算，一個(gè)勞動(dòng)力種地獲得收入的遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于打工的收入。二是土地流動(dòng)渠道不暢，范圍窄。一些地方因缺乏信息中介，更缺乏土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，土地流轉(zhuǎn)沒(méi)有展開(kāi)，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)僅局限在村內(nèi)，不能跨區(qū)域流動(dòng)，流轉(zhuǎn)范圍小，交易量小，成交的可能小。如果由農(nóng)戶漫無(wú)目的尋找轉(zhuǎn)讓對(duì)象來(lái)完成交易過(guò)程，勢(shì)必因效率低下而影響土地的流轉(zhuǎn)速度。急于流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民在沒(méi)有辦法的情況下，只能以低價(jià)，甚至采到倒貼的方式把土地轉(zhuǎn)給別人耕種。三是沒(méi)有完善的中介機(jī)構(gòu)為之服務(wù)。由于土地交易與普通商品交易又有很大的區(qū)別，其運(yùn)作程序相當(dāng)復(fù)雜，特別是土地使用權(quán)流動(dòng)涉及到多個(gè)主體，即所有權(quán)主體、承包權(quán)主體、使用權(quán)主體的經(jīng)濟(jì)利益，而交易主體的素質(zhì)參差不齊，無(wú)法通曉如此復(fù)雜的轉(zhuǎn)讓程序，這就要求有完善的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)為之服務(wù)，如資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)、委托機(jī)構(gòu)、法律咨詢機(jī)構(gòu)、土地投資機(jī)構(gòu)、土地融資機(jī)構(gòu)和土地保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)等。交易中心缺乏嚴(yán)重地制約了土地市場(chǎng)的發(fā)育。四是農(nóng)民土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格淡薄。我國(guó)農(nóng)村土地長(zhǎng)期以來(lái)都是實(shí)行實(shí)物管理，土地流轉(zhuǎn)價(jià)格不象普通商品價(jià)格一樣容易確定，土地產(chǎn)權(quán)價(jià)格無(wú)衡量標(biāo)準(zhǔn)，根本沒(méi)有完整的價(jià)格體系。由于土地在歷史上沒(méi)有可供參照的價(jià)格，且目前又沒(méi)有完整的價(jià)格體系，從而導(dǎo)致農(nóng)民價(jià)格意識(shí)淡薄。

四、促進(jìn)農(nóng)村集體土地使用權(quán)合理流轉(zhuǎn)的對(duì)策措施

在穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營(yíng)制度的基礎(chǔ)上，允許土地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)，是農(nóng)業(yè)的客觀要求，也是符合黨的一貫政策。要按照《中共中央關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》要求，落實(shí)《農(nóng)村土地承包法》，積極引導(dǎo)和規(guī)范土地流轉(zhuǎn)，不斷探索創(chuàng)新，促進(jìn)其健康發(fā)展。

1、在繼續(xù)穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制的基礎(chǔ)上，促進(jìn)農(nóng)村土地的合理流轉(zhuǎn)。十一屆三中全會(huì)以來(lái)的實(shí)踐證明，家庭承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制是適合國(guó)情的有中國(guó)特色的農(nóng)業(yè)發(fā)展模式，必須繼續(xù)穩(wěn)定并使之進(jìn)一步發(fā)展完善。具體思路是：強(qiáng)化集體所有權(quán)，較大限度地放活承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)。不可像有些人說(shuō)的土地流轉(zhuǎn)就要搞土地私有化。要將土地的使用權(quán)作為商品價(jià)格化，按照價(jià)值規(guī)律實(shí)現(xiàn)土地的合理配置。在外流勞力較多、二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展較快的地方，要改變農(nóng)戶分散承包土地的經(jīng)營(yíng)格局，允許集體將土地調(diào)整集中連片，向社會(huì)公開(kāi)發(fā)包，實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

2、土地流轉(zhuǎn)必須堅(jiān)持“自愿、有償、依法、規(guī)范”的基本原則。首先，是群眾自愿的原則。土地是否流轉(zhuǎn)，以哪種形式流轉(zhuǎn)，應(yīng)由農(nóng)戶自主決定。即使鄉(xiāng)村操作的土地流轉(zhuǎn)，也要尊重農(nóng)民意愿，不能靠行政手段強(qiáng)行流轉(zhuǎn)。其次，是平等協(xié)商、有償流轉(zhuǎn)的原則。土地流轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)包費(fèi)、租金等應(yīng)由農(nóng)戶與受讓方或承租方平等協(xié)商確定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得干預(yù)。其流轉(zhuǎn)收益應(yīng)歸農(nóng)戶所有，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得擅自截留。第三，是依法有序的原則。土地流轉(zhuǎn)必須嚴(yán)格遵守國(guó)家法律、法規(guī)，認(rèn)真執(zhí)行中央的路線方針政策。在土地流轉(zhuǎn)中，不得改變土地所有權(quán)權(quán)屬關(guān)系，不得隨意改變土地承包關(guān)系，不得擅自改變農(nóng)業(yè)用途，流轉(zhuǎn)的期限不得超過(guò)承包剩余期限。第四，是規(guī)范操作的原則。農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)涉及多方面的利益關(guān)系，必須健全制度，嚴(yán)格程序。經(jīng)管部門(mén)要組織流轉(zhuǎn)雙方簽訂土地流轉(zhuǎn)合同書(shū)，建立土地流轉(zhuǎn)臺(tái)帳，當(dāng)好流轉(zhuǎn)雙方的“中間人”，讓土地流轉(zhuǎn)合法、規(guī)范。加強(qiáng)土地承包流轉(zhuǎn)合同資料的檔案管理，保障不受損壞，做到專人、專柜保管。

3、逐步建立農(nóng)村社會(huì)保障制度，弱化農(nóng)村土地社會(huì)保障功能。由于土地依然是大部分農(nóng)民就業(yè)、生存保障和社會(huì)福利的依靠，因此承包土地?zé)o法向利潤(rùn)較大化方向流動(dòng)。所以，進(jìn)行農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制創(chuàng)新，就要積極而穩(wěn)定地推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障制度改革，逐步將農(nóng)村的社會(huì)保障由依靠承包地轉(zhuǎn)為依靠社會(huì)和制度。采取“因地制宜，量力而行，形式多樣，農(nóng)民自愿”的原則，多渠道、多層次、多方式地興辦養(yǎng)老、醫(yī)療、生育、傷殘等保險(xiǎn)。途徑是先通過(guò)建立“承包地 個(gè)人帳戶”的雙重社會(huì)保障制度，積累社會(huì)保障基金，在積累一定的資金后，承包地的保障體制逐步退出，即將“承包地 個(gè)人帳戶”的雙重保障體制向單純的“個(gè)人帳戶”式的社會(huì)保障制度轉(zhuǎn)化，弱化土地的社會(huì)政治穩(wěn)定功能，還土地以正常的生產(chǎn)要素性質(zhì)，盡可能地發(fā)揮土地的經(jīng)濟(jì)功能。

對(duì)于外出打工的農(nóng)民，國(guó)家要制定統(tǒng)一的、非歧視的勞動(dòng)就業(yè)制度，把農(nóng)民工納入全社會(huì)的社會(huì)保障體系。農(nóng)民工和雇主簽定勞動(dòng)合同時(shí)，國(guó)家應(yīng)強(qiáng)制規(guī)定就業(yè)單位在支付工資報(bào)酬之外，還要為這些流動(dòng)性極高的勞動(dòng)者繳納社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌費(fèi)。讓打工農(nóng)民擺脫依戀土地的心理，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。也可以用土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)來(lái)解決打工農(nóng)民工的社會(huì)保障問(wèn)題。具體辦法是，可探索成立專門(mén)針對(duì)進(jìn)城民工的社會(huì)保障體系，由這種社會(huì)保障體系對(duì)進(jìn)城農(nóng)民在原社區(qū)所擁有的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)集中托管。托管者將這部分農(nóng)民的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)集中起來(lái)，以招標(biāo)的方式出租、出讓給規(guī)模經(jīng)營(yíng)者。托管者以所取得和租金收入、紅利收入、轉(zhuǎn)讓收入，支付進(jìn)城農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用。

4、減少土地承包的稅費(fèi)，建立土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，促進(jìn)農(nóng)村土地正常流轉(zhuǎn)。當(dāng)前土地交易價(jià)格低，最關(guān)鍵的就是農(nóng)民對(duì)承包土地的擁有成本太高了，也就是土地所有權(quán)索取比較多。農(nóng)民拿著土地不能賺錢(qián)，反而還要倒貼一定的費(fèi)用，種田還要虧損，沒(méi)有人愿意要土地，土地價(jià)格低廉應(yīng)在情理之中。因此，應(yīng)弱化所有權(quán)。弱化所有權(quán)不是取消所有權(quán)，而是減少甚至降低土地的統(tǒng)籌提留，即降低土地的稅費(fèi)。只有這樣，農(nóng)民的土地預(yù)期才會(huì)真正提高，土地也才會(huì)吸引更多的社會(huì)投資者進(jìn)行長(zhǎng)期投資，才能促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。另外，要建立土地使用權(quán)市場(chǎng)，為土地流動(dòng)提供載體。建立土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)后，土地流轉(zhuǎn)不僅僅局限在本村、本鄉(xiāng)范圍內(nèi)，還能讓外鄉(xiāng)、外縣甚至是外省的人來(lái)投資土地，從而打破土地流轉(zhuǎn)的地域的限制，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展。土地使用權(quán)市場(chǎng)是一個(gè)極其復(fù)雜而又敏感的要素市場(chǎng)，必須發(fā)展與規(guī)范并重，建立一個(gè)開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)、公平、有序、有度、規(guī)范化的土地使用權(quán)市場(chǎng)。再次，要發(fā)展土地使用權(quán)交易中介組織，規(guī)范交易行為，減少土地流轉(zhuǎn)成本。土地使用交易是一項(xiàng)比較復(fù)雜的交易過(guò)程，涉及交易主體各方，這就要求相應(yīng)的中介服務(wù)組織為之服務(wù)。要建立土地使用權(quán)市場(chǎng)信息、咨詢、預(yù)測(cè)和評(píng)估等服務(wù)系統(tǒng)，使服務(wù)專業(yè)化、社會(huì)化。，增強(qiáng)土地承包使用權(quán)的價(jià)格意識(shí)，土地流轉(zhuǎn)時(shí)合理計(jì)算價(jià)格。對(duì)土地承包、流轉(zhuǎn)不僅有實(shí)物指標(biāo)，而且需要價(jià)值量指標(biāo)。

 集體土地流轉(zhuǎn)論文:集體土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)與非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)探討

隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，企業(yè)制度、住房制度、金融制度和土地使用制度等各項(xiàng)改革的深化，土地已進(jìn)入經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的中心，人們對(duì)維護(hù)自身土地權(quán)益的意識(shí)日益提高。雖然集體土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)還不盡完善，集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)在法律上還不完備，但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)實(shí)踐中，對(duì)集體土地產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)，權(quán)能的實(shí)現(xiàn)，維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益的呼聲越來(lái)越高。事實(shí)上，受各種因素的影響，目前農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)私下、變相的轉(zhuǎn)讓大量存在，不僅嚴(yán)重?fù)p害了國(guó)家、集體利益，導(dǎo)致了土地利用的混亂，影響了土地市場(chǎng)的正常秩序，而且造成了土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清，交易的不安全，給農(nóng)村的穩(wěn)定帶來(lái)了隱患。為此，研究和完善集體土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)，規(guī)范集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)機(jī)制已成為新形勢(shì)下我國(guó)土地管理事業(yè)的又一重要課題。本文旨在通過(guò)集體土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)的現(xiàn)狀分析和探討，對(duì)集體土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)和非農(nóng)建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)管理談點(diǎn)粗淺認(rèn)識(shí)。

一、產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)是規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)

集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是圍繞集體土地產(chǎn)權(quán)這個(gè)核心內(nèi)容展開(kāi)的。土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系明晰、權(quán)能明確是集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)有序進(jìn)行的前提條件。

綜觀我國(guó)國(guó)有土地使用制度改革，始終是圍繞土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)進(jìn)行的。我國(guó)1982年《憲法》規(guī)定：“城市的土地屬于國(guó)家所有，農(nóng)村和郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有，宅基地和自留地，也屬于集體所有”。在法律上明確了土地所有權(quán)的國(guó)家所有制和集體所有制，同時(shí)規(guī)定“任何組織或者個(gè)人不得侵占、買(mǎi)賣(mài)、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”。此后，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制的改革，土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值得到重新認(rèn)識(shí)。在市場(chǎng)機(jī)制的作用下，土地使用者迫切需要更多的權(quán)利以促進(jìn)土地的流動(dòng)，對(duì)此，1988年《憲法》確定了：“土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”，使土地使用權(quán)和所有權(quán)分離，明確了可交易的產(chǎn)權(quán)內(nèi)容。1990年5月19日國(guó)務(wù)院頒布了《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，規(guī)定“依法取得的城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)在使用年限內(nèi)可以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押或者用于其他經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，合法權(quán)益受?chē)?guó)家法律保護(hù)。”進(jìn)一步明確了土地使用權(quán)是一項(xiàng)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)權(quán)利。新《土地管理法》又明確了國(guó)務(wù)院是國(guó)有土地的代表。

從我國(guó)國(guó)有土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)過(guò)程中可以看到，它是對(duì)土地產(chǎn)權(quán)邊界的劃分，是對(duì)土地產(chǎn)權(quán)權(quán)束中不同權(quán)利的重新界定的過(guò)程。土地產(chǎn)權(quán)制度的不斷完善是土地使用制度改革的前提，是土地市場(chǎng)健康發(fā)育的基礎(chǔ)，而土地市場(chǎng)的不斷發(fā)展反過(guò)來(lái)又促進(jìn)土地產(chǎn)權(quán)制度的逐步建立和完善。

二、集體非農(nóng)建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)管理現(xiàn)狀和存在問(wèn)題

我國(guó)有關(guān)集體土地權(quán)利的規(guī)定，也散見(jiàn)于不同的法律法規(guī)和政策性文件中。現(xiàn)行《憲法》規(guī)定：“城市的土地屬于國(guó)家所有，農(nóng)村和郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有，宅基地和自留地，也屬于集體所有”。《民法通則》規(guī)定：“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等村農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有”。《土地管理法》第10條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理”，對(duì)集體土地所有權(quán)主體作了規(guī)定。該法第11條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法用于非農(nóng)建設(shè)的，由縣級(jí)人民政府登記造冊(cè)，核發(fā)證書(shū)，確認(rèn)建設(shè)用地使用權(quán)”，第43條規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地除外”，第62條規(guī)定：“農(nóng)村村民出賣(mài)、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地，不予批準(zhǔn)”。第63條明確“農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外”等等，對(duì)集體土地所有權(quán)及其派生出來(lái)的集體土地使用權(quán)和他項(xiàng)權(quán)利作出了一些規(guī)定。但這些規(guī)定對(duì)于集體土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的明確界定，仍有相當(dāng)?shù)碾y度，特別在實(shí)際操作中，各項(xiàng)權(quán)能難以界定，以至出現(xiàn)了對(duì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)難以規(guī)范的具體問(wèn)題。

（一）集體土地所有權(quán)主體的模糊問(wèn)題

雖然法律規(guī)定了集體土地所有權(quán)的主體是村農(nóng)民集體、村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體，3個(gè)主體所有的土地可以由村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)、村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織“經(jīng)營(yíng)、管理”，但由于農(nóng)民集體與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)涵不清，土地所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)、管理權(quán)的界定不力，在實(shí)際工作中集體土地所有權(quán)主體很難確定，加之常常以行政權(quán)代替土地資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)，帶來(lái)集體土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中各主體的土地產(chǎn)權(quán)“邊界糾紛”。

（二）集體建設(shè)用地使用權(quán)主體的特定性問(wèn)題

集體所有的土地，目前一般只能由本集體及其所屬成員享有建設(shè)用地使用權(quán)，而不允許其他單位、個(gè)人擁有，除了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地與其他單位、個(gè)人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營(yíng)等形式共同興辦企業(yè)，經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)，使人股、聯(lián)營(yíng)企業(yè)獲得集體土地使用權(quán)。還有因企業(yè)破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移而取得以外。但目前對(duì)具體形式、轉(zhuǎn)移的接受主體以及流轉(zhuǎn)后土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的調(diào)整等尚無(wú)具體規(guī)定。

（三）集體土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能不清問(wèn)題

根據(jù)《民法通則》“財(cái)產(chǎn)所有權(quán)是指所有人依法對(duì)自己的財(cái)產(chǎn)享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。”但對(duì)集體土地所有權(quán)來(lái)講，并不是通常意義的物權(quán)或充分物權(quán)，《土地管理法》第43條規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地除外”。對(duì)農(nóng)民集體土地所有權(quán)的權(quán)能作了限制，其土地產(chǎn)權(quán)具有一定的不完整性。而對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)來(lái)講，權(quán)利主體也并不具備完整的處分權(quán)、收益權(quán)，與國(guó)有土地使用權(quán)相比，其產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)也受到很多限制，明顯處于不平等地位。這不完整和不平等某種程度上導(dǎo)致了大量集體建設(shè)用地的私下流轉(zhuǎn)，特別是城鄉(xiāng)結(jié)合部，在利益機(jī)制的驅(qū)使下，致使不同主體以各種形式參與集體建設(shè)用地在隱形市場(chǎng)流轉(zhuǎn)。

（四）集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押?jiǎn)栴}

《擔(dān)保 法》明確規(guī)定：“抵押人所有的房屋和其他地上定著物可以抵押，”“鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村企業(yè)的土地使用權(quán)不得單獨(dú)抵押。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村企業(yè)的廠房等建筑物抵押的，其占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)同時(shí)抵押。”“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押。”房屋所有權(quán)與宅基地使用權(quán)在抵押上的錯(cuò)位，使得農(nóng)民利用農(nóng)村房地產(chǎn)進(jìn)行融資的愿望難以實(shí)現(xiàn)。如何尋找突破，為農(nóng)民發(fā)展效益農(nóng)業(yè)，提前實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村現(xiàn)代化服務(wù)，有待研究和規(guī)范。

三、加強(qiáng)土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)，規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)

為切實(shí)保障農(nóng)民合法權(quán)益，促進(jìn)土地資源的集約、高效、合理利用，加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，需要我們以現(xiàn)有法律法規(guī)為基礎(chǔ)，按照江總書(shū)記“創(chuàng)新、創(chuàng)新、再創(chuàng)新”的要求，探索集體土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)，研究集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)問(wèn)題，以構(gòu)筑與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的農(nóng)村財(cái)產(chǎn)制度。

（一）進(jìn)一步明確集體土地所有權(quán)主體

依法合理界定集體土地所有權(quán)主體，是規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。

確定集體土地所有權(quán)主體應(yīng)以現(xiàn)有法律為基礎(chǔ)，從農(nóng)村實(shí)際出發(fā)，在穩(wěn)定農(nóng)村大局的前提下，進(jìn)一步明確集體土地所有權(quán)主體。一是已屬于村農(nóng)民集體所有的土地，包括已打破村民小組界限和雖未打破村民小組界限但已由村農(nóng)民集體實(shí)際使用的土地，宜承認(rèn)現(xiàn)狀，明確為村農(nóng)民集體所有，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理。二是已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的土地，應(yīng)依法確認(rèn)為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理；沒(méi)有鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體經(jīng)濟(jì)組織的，可由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府代為經(jīng)營(yíng)、管理。三是村內(nèi)有兩個(gè)以上的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民小組，各集體經(jīng)濟(jì)組織或村民小組之間仍然保持著過(guò)去生產(chǎn)隊(duì)時(shí)期的土地權(quán)屬界線，并在各自的范圍內(nèi)具有占有、使用、收益、處分的權(quán)利的，應(yīng)確認(rèn)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民小組為相應(yīng)的集體土地所有權(quán)主體。如村民小組在組織形式上已不健全，可以由村委會(huì)監(jiān)管，實(shí)行“組有村管”。

（二）合理界定集體非農(nóng)建設(shè)用地的權(quán)能

在明確集體土地所有權(quán)主體的前提下，實(shí)現(xiàn)集體土地使用權(quán)和所有權(quán)分離。明晰集體建設(shè)用地使用權(quán)權(quán)能，是實(shí)現(xiàn)集體非農(nóng)建設(shè)用地有序流轉(zhuǎn)的前提。

集體非農(nóng)建設(shè)用地主要包括鄉(xiāng)村企事業(yè)用地和宅基地。目前鄉(xiāng)村企事業(yè)用地的土地使用權(quán)主要通過(guò)批準(zhǔn)撥用、入股、聯(lián)營(yíng)等方式取得，還有因兼并、破產(chǎn)等情形轉(zhuǎn)移取得；農(nóng)村宅基地土地使用權(quán)通常是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員在規(guī)定的使用面積范圍內(nèi)通過(guò)合法審批程序經(jīng)批準(zhǔn)后劃撥使用或通過(guò)繼承等取得。隨著農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，客觀上要求對(duì)集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)權(quán)能進(jìn)行重新設(shè)定，在強(qiáng)化土地利用規(guī)劃控制的前提下，允許集體建設(shè)用地使用權(quán)依法有償流轉(zhuǎn)，以實(shí)現(xiàn)集體土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利。一是從集體土地所有權(quán)上直接派生的集體土地使用權(quán)可比照國(guó)有土地使用權(quán)，可通過(guò)出讓、租賃、作價(jià)出資或入股等方式取得；二是依法取得集體建設(shè)用地使用權(quán)的權(quán)利人，在土地使用年期內(nèi)，可將集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押，對(duì)批準(zhǔn)撥用的集體土地使用權(quán)制定出相應(yīng)的流轉(zhuǎn)管理辦法。從而，賦予集體土地產(chǎn)權(quán)更為豐富的內(nèi)容。所以，應(yīng)盡早出臺(tái)相關(guān)法律、法規(guī)，以盡快完善集體土地產(chǎn)權(quán)制度。

（三）加強(qiáng)土地登記工作，明晰土地產(chǎn)權(quán)

明晰土地產(chǎn)權(quán)是入市的前提。為規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，應(yīng)加強(qiáng)土地登記工作，依法確定集體土地的權(quán)屬范圍，明晰土地產(chǎn)權(quán)主體，保障交易的安全性。在具體登記過(guò)程中，一要加強(qiáng)土地登記的規(guī)范化建設(shè)，特別是對(duì)“一戶多宅”和超過(guò)法定面積的處理上，要依法進(jìn)行，保持集體建設(shè)用地使用權(quán)在不同主體間的公平和公正。二要強(qiáng)化集體土地變更登記工作，依法改變土地權(quán)屬或土地用途的，應(yīng)及時(shí)憑有關(guān)批準(zhǔn)文件及有關(guān)申請(qǐng)資料，辦理集體土地使用權(quán)變更登記手續(xù)，以加強(qiáng)對(duì)集體土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的檢查監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和制止違法行為，切實(shí)保障土地權(quán)利人的合法權(quán)益，保障地籍資料的現(xiàn)勢(shì)性，為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好的市場(chǎng)環(huán)境。

（四）促進(jìn)集體土地產(chǎn)權(quán)的合理流轉(zhuǎn)

雖然集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)在法律上尚有諸多問(wèn)題，但理順集體土地產(chǎn)權(quán)體系，構(gòu)筑集體土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體土地財(cái)產(chǎn)權(quán)已大勢(shì)所趨。為此，應(yīng)通過(guò)試點(diǎn)，不斷探索集體土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)，促進(jìn)集體建設(shè)用地的合理流轉(zhuǎn)。在制定具體政策中，一是要規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的條件，集體非農(nóng)建設(shè)用地入市必須是經(jīng)依法登記或權(quán)屬界定的，并符合土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃，不擅自改變用途等；二是明確集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的形式；三是規(guī)范流轉(zhuǎn)程序；四是合理分配集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中的土地收益，促進(jìn)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)能合理、有序進(jìn)行。

 集體土地流轉(zhuǎn)論文:農(nóng)村集體土地使用權(quán)合理、規(guī)范流轉(zhuǎn)的途徑探討

在當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，土地資源作為一種特殊商品，必然受到市場(chǎng)機(jī)制的調(diào)節(jié)，如城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)以有償使用的方式進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)后，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中發(fā)揮了巨大的作用。但作為與城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)并存的農(nóng)村集體土地使用權(quán)，其在使用制度上如何改革，進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，是當(dāng)前需要從法律上、政策和制度上加以研究、探討的問(wèn)題。這個(gè)問(wèn)題解決好了，對(duì)今后農(nóng)村經(jīng)濟(jì)乃至于整個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)都將產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。

一、現(xiàn)實(shí)中農(nóng)村集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)已普遍存在

近幾年，隨著城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用制度的改革、城市化進(jìn)程的加快，農(nóng)村集體土地特別是城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的農(nóng)村集體建設(shè)用地的使用權(quán)價(jià)值和資產(chǎn)價(jià)值越來(lái)越顯現(xiàn)，交易活動(dòng)越來(lái)越頻繁，具體表現(xiàn)在：（1）農(nóng)村集體組織以集體土地使用權(quán)作價(jià)入股、聯(lián)營(yíng)的方式興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)；（2）鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)間的兼并、合并、重組和股份制改革而發(fā)生使用權(quán)人變化；（3）因農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，致使農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移；（4）近郊農(nóng)民的宅基地以出租、抵押、轉(zhuǎn)讓而使得使用權(quán)人發(fā)生變動(dòng)。現(xiàn)實(shí)證明，農(nóng)村集體土地使用權(quán)的這種轉(zhuǎn)移已普遍存在并且符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀需要。

現(xiàn)行的土地法律和政策對(duì)于農(nóng)村集體土地使用制度特別是集體建設(shè)用地使用有較多限制，行政干預(yù)也多，但一味的禁止和限制而忽視客觀存在的實(shí)際要求，不但難收實(shí)效，也對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不利。在當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展日趨成熟的條件下，正視農(nóng)民集體土地所有權(quán)，推行集體土地有償使用制度的改革，建立健全農(nóng)村集體土地使用權(quán)合理、規(guī)范的流轉(zhuǎn)途徑已迫在眉睫，需要在法律法規(guī)和政策制度方面予以創(chuàng)新。

二、集體土地使用權(quán)“流轉(zhuǎn)”中存在的問(wèn)題

現(xiàn)行的法律制度在確定農(nóng)村集體土地所有權(quán)的權(quán)力內(nèi)容的行使上有明顯的不性。如在集體土地使用權(quán)方面，規(guī)定集體土地只能用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或農(nóng)民宅基地建設(shè)、光辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施、公益事業(yè)，而對(duì)能產(chǎn)生巨大經(jīng)濟(jì)效益的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，法律明令禁止。在對(duì)集體土地建設(shè)用地的使用上，《土地管理法》也做了如下規(guī)定：“農(nóng)村集體土地所有的土地使用權(quán)，不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)建設(shè)，但是符合土地利用總體規(guī)劃，并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形，致使土地使用權(quán)依法轉(zhuǎn)移的除外。”造成實(shí)際操作性差。在收益權(quán)方面，由于集體土地不能直接參與市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，如房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，使得農(nóng)村集體組織喪失了這部分土地收益，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力難以壯大。此外，由于國(guó)家征地的強(qiáng)制性，集體土地所有者在如何處分自己土地時(shí)缺乏地位。

高新區(qū)處于城市規(guī)劃區(qū)范圍，其外環(huán)生態(tài)圈以北區(qū)域處于城郊，具有良好的基礎(chǔ)設(shè)施和投資環(huán)境區(qū)位優(yōu)勢(shì)，是高新區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)主要分布區(qū)域，也是集體土地建設(shè)用地產(chǎn)生流轉(zhuǎn)的主要區(qū)域。分析高新區(qū)集體土地使用權(quán)“流轉(zhuǎn)”現(xiàn)狀，存在以下問(wèn)題：及時(shí)、產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明晰，使用權(quán)“流轉(zhuǎn)”難以規(guī)范。表現(xiàn)為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明晰，村民小組與村民委員會(huì)法律關(guān)系不明確，權(quán)力主體行使上較模糊；土地與地上建筑物分屬不同的主體，即農(nóng)民集體組織將土地租賃給企業(yè)使用，地面建筑物、構(gòu)筑物由企業(yè)自建或與本村集體組織聯(lián)合修建。這就造成在產(chǎn)權(quán)關(guān)系上由多個(gè)法人實(shí)體共有，一旦發(fā)生經(jīng)濟(jì)糾紛或因企業(yè)倒閉破產(chǎn)，各方利益難以得到保障。這也是農(nóng)村集體土地建設(shè)用地使用權(quán)不能合理規(guī)范流轉(zhuǎn)的重要原因。第二、管理不到位，土地利用率低下。由于特殊的歷史原因，即高新區(qū)是在老區(qū)基礎(chǔ)建設(shè)新區(qū)，所以對(duì)原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地難以從源頭上做到統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局。對(duì)新增的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地雖然明確規(guī)定到規(guī)劃的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工業(yè)園中發(fā)展，但由于種種利益關(guān)系難以做到，致使違法占地行為履禁不止。第三、閑置土地處置難。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)一旦經(jīng)營(yíng)不善，停產(chǎn)倒閉后，因債權(quán)債務(wù)關(guān)系使本集體經(jīng)濟(jì)組織難以收回出租的土地，或收回后又難以及時(shí)出租等，造成建設(shè)用地閑置，存量土地不能有效利用。第四、城市化步伐加快，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到制約。隨著高新區(qū)城市化進(jìn)程的加快，致使規(guī)劃區(qū)內(nèi)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展受到限制，被拆遷的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)難以新“占地”進(jìn)行發(fā)展，造成農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)濟(jì)總量的減少。由于受到市場(chǎng)機(jī)制的調(diào)節(jié)和政府征地資金的限制，對(duì)農(nóng)民的就業(yè)安置以及對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償難以從根本上解決農(nóng)民失去土地后的經(jīng)濟(jì)來(lái)源和基本生活保障。

此外，由于現(xiàn)行法律對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體的設(shè)定概念模糊，“農(nóng)民集體”沒(méi)有明確的法人代表，在行使具體權(quán)力時(shí)，作為所有權(quán)人的農(nóng)民集體的真實(shí)意愿難以得到真正體現(xiàn)，使一些村、組干部利用其地位，充當(dāng)所有權(quán)代言人，為自己牟取利益。在收益分配上，由于沒(méi)有完善的制度，村務(wù)難以真正公開(kāi)，一些村、組干部利用制度缺陷侵占了大多數(shù)農(nóng)民的利益。上述現(xiàn)象的存在已嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村集體土地使用制度的深化改革。

三、對(duì)農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的思考

1、在法律和制度方面進(jìn)行創(chuàng)新。農(nóng)村集體土地所有權(quán)的不性從根本上講是國(guó)家意志在立法上的表現(xiàn)。它體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)土地資源以及土地市場(chǎng)的壟斷。但壟斷是不宜于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的。因此，在當(dāng)前社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，應(yīng)在法律上重新確立集體土地在各項(xiàng)權(quán)力上的內(nèi)容和賦予更完善權(quán)力行使能力，在倡導(dǎo)國(guó)家在土地市場(chǎng)占主導(dǎo)地位的同時(shí)，將集體土地使用權(quán)納入有形的土地市場(chǎng)。這些都有待于在法律規(guī)范、政策制度方面進(jìn)行創(chuàng)新。

2、科學(xué)的界定農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體，在此基礎(chǔ)上建立嚴(yán)謹(jǐn)?shù)慕M織結(jié)構(gòu)和明晰具體的產(chǎn)權(quán)形態(tài)、完善的收益分配制度，這是推行農(nóng)村集體土地“資產(chǎn)化、產(chǎn)業(yè)化”政策的前提，是農(nóng)村集體土地有償使用、合理流轉(zhuǎn)的前提。

3、對(duì)農(nóng)村集體土地推行“資產(chǎn)化、產(chǎn)業(yè)化”制度，實(shí)行“公司化、企業(yè)化”管理模式。壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，對(duì)集體土地實(shí)行資產(chǎn)化、企業(yè)化，有利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的總體發(fā)展，有利于緩解因征地拆遷帶來(lái)的社會(huì)矛盾和社會(huì)問(wèn)題，使農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益有保障。從而，從根本上給農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織和廣大農(nóng)民相對(duì)穩(wěn)定的出路。

4、在農(nóng)村集體土地使用權(quán)進(jìn)入有形市場(chǎng)流轉(zhuǎn)的具體方式上可以借鑒和引用城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)有償使用的模式，即實(shí)行所有權(quán)與使用權(quán)分離，構(gòu)建農(nóng)村集體土地使用權(quán)有償、有限期、可抵押、可流動(dòng)的法律制度和政策制度，并規(guī)范程序。

具體做法是：（1）根據(jù)土地利用總體規(guī)劃，嚴(yán)格控制土地用途、用地規(guī)劃，并建立報(bào)批，逐項(xiàng)審查的“流轉(zhuǎn)”程序；（2）顯化集體土地資產(chǎn)價(jià)值，對(duì)加入“流轉(zhuǎn)”的特別是城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的農(nóng)村集體土地非農(nóng)建設(shè)用地應(yīng)權(quán)屬清楚、四至明確，并進(jìn)行土地評(píng)估，制定出參考地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)；（3）允許農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以企業(yè)公司或股份公司的形式，以土地資本入股的方式投入國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如高速 公路建設(shè)，與舊城改造相關(guān)的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)等按所占股分的份額，享受收益分配和其它權(quán)益；（4）在城市化進(jìn)程中國(guó)家對(duì)集體土地具有優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)權(quán)。即政府對(duì)農(nóng)村集體土地不再實(shí)行“征用”，改為“購(gòu)買(mǎi)”，對(duì)農(nóng)民不再進(jìn)行人員安置，只轉(zhuǎn)變戶口。具體的安置由壯大后的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行；（5）對(duì)農(nóng)村集體土地作稅制上的調(diào)整，增大稅收力度。

 集體土地流轉(zhuǎn)論文:試析集體土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題研究

論文摘要 集體土地流轉(zhuǎn)，是指集體土地所有權(quán)主體轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有以及土地使用權(quán)利人的更迭。現(xiàn)有法律對(duì)集體土地所有權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有規(guī)定較為明確，而對(duì)集體土地使用權(quán)即土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)和宅基地使用權(quán)制度則鮮有涉及，且多為限制性規(guī)定，很有研究的必要。

論文關(guān)鍵詞 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán) 宅基地使用權(quán) 流轉(zhuǎn)

在我國(guó)，土地所有權(quán)分國(guó)家所有與集體所有兩種，根據(jù)《憲法》、《土地管理法》、《土地管理法實(shí)施條例》等法律法規(guī)之規(guī)定，城市的土地歸國(guó)家所有，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地屬于農(nóng)民集體所有，土地的所有權(quán)只能由集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有，而不能逆向行之。現(xiàn)階段，農(nóng)村集體土地主要經(jīng)沒(méi)收、征收、征用、征購(gòu)、轉(zhuǎn)戶、遷移等原因轉(zhuǎn)為國(guó)有土地或者限制在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員之間進(jìn)行使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展的今天，這已嚴(yán)重阻礙了土地價(jià)值的真正實(shí)現(xiàn)。探索新的集體土地流轉(zhuǎn)模式，不僅有助于我們合理開(kāi)發(fā)和利用稀缺的土地資源，而且對(duì)于我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體規(guī)劃也大有裨益，極有研究?jī)r(jià)值。

一、集體土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題概述

資本主義國(guó)家實(shí)行較為嚴(yán)格的土地私有制，自英國(guó)“圈地運(yùn)動(dòng)”之后，工業(yè)經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)化飛速發(fā)展，土地流轉(zhuǎn)制度也歷經(jīng)幾百年發(fā)展，幾經(jīng)陣痛，業(yè)已建立起一套完整的法律程序，對(duì)于私人土地的征收、征用、征購(gòu)以及土地買(mǎi)賣(mài)、交換、贈(zèng)與、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等問(wèn)題都有明確規(guī)定，雖然我國(guó)實(shí)行土地國(guó)有和集體所有制，不存在土地買(mǎi)賣(mài)問(wèn)題，法律僅規(guī)定了集體土地可以經(jīng)過(guò)被沒(méi)收、征收、征用、征購(gòu)、轉(zhuǎn)戶、遷移等原因單向不可逆地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有，但國(guó)外的很多有益經(jīng)驗(yàn)仍然值得我們借鑒。

在現(xiàn)階段城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與城鄉(xiāng)二元社會(huì)體制均發(fā)生了深刻變化，城市土地正經(jīng)歷著新一輪的洗牌，農(nóng)村土地使用權(quán)的權(quán)利效能也產(chǎn)生了深刻變化，隨著改革的深入，集體土地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)了諸如流轉(zhuǎn)不規(guī)范、交易糾紛多、產(chǎn)權(quán)意識(shí)混亂、流轉(zhuǎn)比例低等一系列問(wèn)題。對(duì)此，我們要充分發(fā)揮市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)力，完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度和宅基地使用權(quán)制度，明確界定宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍，逐步放開(kāi)宅基地的入市流轉(zhuǎn)，相關(guān)部門(mén)更要盡快出臺(tái)相關(guān)政策措施，引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)行為，保障集體土地實(shí)現(xiàn)有序流轉(zhuǎn)。

三、宅基地使用權(quán)制度的弊病及對(duì)策

宅基地使用權(quán)是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員有權(quán)占有、使用集體所有的土地，并在該土地上建造住房及其他附著物的權(quán)利。宅基地位用權(quán)是農(nóng)村村民個(gè)人重要的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，關(guān)系到農(nóng)民的切身利益。伴隨農(nóng)村特別是一些城郊村房地產(chǎn)市場(chǎng)的不斷活躍，農(nóng)村宅基地使用權(quán)由簡(jiǎn)單地農(nóng)民自己享受居住的權(quán)利轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民轉(zhuǎn)讓自己的宅基地或?qū)⒄厣纤ǚ课莩鲎狻⒊鍪叟c他人的方式實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)利益的一種權(quán)利，由此所涉及的權(quán)屬、流轉(zhuǎn)糾紛也越來(lái)越多。

（一）對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制

1.關(guān)于農(nóng)村宅基地的轉(zhuǎn)讓

《土地管理法》第62條規(guī)定了“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地”、“農(nóng)村村民出賣(mài)、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)。”該法出臺(tái)后，國(guó)務(wù)院為加強(qiáng)農(nóng)村土地的管理，已明確規(guī)定“禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地”。因此，《物權(quán)法》又明確規(guī)定：“宅基地使用權(quán)人經(jīng)本集體同意，可以將建造的住房轉(zhuǎn)讓給本集體內(nèi)符合宅基地使用權(quán)分配條件的農(nóng)戶；住房轉(zhuǎn)讓時(shí)，宅基地使用權(quán)一并轉(zhuǎn)讓。禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地。村民依照規(guī)定轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)的不得再申請(qǐng)宅基地。”

可見(jiàn)，宅基地的轉(zhuǎn)讓被嚴(yán)格限制在本集體內(nèi)成員之間協(xié)議轉(zhuǎn)讓，但須經(jīng)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府批準(zhǔn)，且轉(zhuǎn)讓方不得牟利。盡管農(nóng)村的宅基地使用權(quán)擁有比國(guó)有土地使用權(quán)更長(zhǎng)的使用期限、更鮮明的財(cái)產(chǎn)屬性，但農(nóng)村宅基地仍不能設(shè)置抵押權(quán)，不能與外部進(jìn)行合資。

2.宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)難題

現(xiàn)存的主要問(wèn)題有：

（1）產(chǎn)權(quán)意識(shí)混亂，流轉(zhuǎn)比例低。我國(guó)農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)觀念淡漠，甚至相當(dāng)部分農(nóng)民沒(méi)有產(chǎn)權(quán)概念，而農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移遠(yuǎn)快于農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)增長(zhǎng)，兩者發(fā)展比例不協(xié)調(diào)，是加劇農(nóng)村宅基地粗放利用的主要原因之一。（2）流轉(zhuǎn)不規(guī)范，交易糾紛多。據(jù)有關(guān)調(diào)查顯示，大部分宅基地交易都未經(jīng)集體同意而直接在私下進(jìn)行，收益歸于個(gè)人。因缺乏法律明確的規(guī)范和指引，一些農(nóng)村的宅基地?zé)o法實(shí)現(xiàn)有效管理，盡管農(nóng)戶的自發(fā)流轉(zhuǎn)行為和結(jié)果受到法律保護(hù)，但是流轉(zhuǎn)的方式、范圍、收益以及土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系調(diào)整等方面缺乏法律約束和保障，極易產(chǎn)生矛盾和糾紛，從而危害農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。

（二）完善宅基地使用權(quán)制度的對(duì)策

1.完善農(nóng)村宅基地所有權(quán)制度

當(dāng)前，要從農(nóng)村土地集體所有的前提下確立農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的主體地位，從政策層面轉(zhuǎn)到法律層面給予有力、保障，改革更應(yīng)在符合土地利用規(guī)劃和用途管理的前提下，允許宅基地在盡可能大的范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)，而不是毫無(wú)限制地進(jìn)入市場(chǎng)。在實(shí)現(xiàn)有序、適度流轉(zhuǎn)的同時(shí)，使農(nóng)民切實(shí)參與到宅基地收益的分配中來(lái)，一同分享社會(huì)進(jìn)步所帶來(lái)的好處。

2.界定宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍

宅基地和農(nóng)用地相比具有更大的收益，因此，為避免人為擴(kuò)張宅基地導(dǎo)致農(nóng)用地減少的情況，必須限制流轉(zhuǎn)的條件：依法辦理土地登記而獲得土地權(quán)屬證書(shū)、土地界限清楚且權(quán)屬無(wú)爭(zhēng)議；符合國(guó)家和地方的土地利用總體規(guī)劃及城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，保障耕地不被占用；規(guī)范宅基地使用權(quán)出讓過(guò)程中的主客體范圍、各方權(quán)利義務(wù)以及農(nóng)民戶口遷移等特殊情況下的具體處理措施，避免不必要的糾紛和土地資源流失。

3.允許宅基地入市流轉(zhuǎn)

宅基地使用權(quán)本身是農(nóng)民的一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)利，屬于農(nóng)民的物權(quán)。農(nóng)民作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主體之一，對(duì)自己的住宅應(yīng)當(dāng)有自由轉(zhuǎn)讓的權(quán)利。為了實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)化，真正實(shí)現(xiàn)土地的市場(chǎng)價(jià)值，宅基地上市轉(zhuǎn)讓?xiě)?yīng)當(dāng)向購(gòu)買(mǎi)對(duì)象放開(kāi)、放開(kāi)購(gòu)買(mǎi)價(jià)格并放開(kāi)購(gòu)買(mǎi)區(qū)域，保障農(nóng)民分享土地流轉(zhuǎn)的增值收益，保障其在經(jīng)濟(jì)上實(shí)現(xiàn)自己的土地權(quán)益。

四、解決集體土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的意義

 集體土地流轉(zhuǎn)論文:集體土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)與非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)探討

隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，企業(yè)制度、住房制度、金融制度和土地使用制度等各項(xiàng)改革的深化，土地已進(jìn)入經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的中心，人們對(duì)維護(hù)自身土地權(quán)益的意識(shí)日益提高。雖然集體土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)還不盡完善，集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)在法律上還不完備，但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)實(shí)踐中，對(duì)集體土地產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)，權(quán)能的實(shí)現(xiàn)，維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益的呼聲越來(lái)越高。事實(shí)上，受各種因素的影響，目前農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)私下、變相的轉(zhuǎn)讓大量存在，不僅嚴(yán)重?fù)p害了國(guó)家、集體利益，導(dǎo)致了土地利用的混亂，影響了土地市場(chǎng)的正常秩序，而且造成了土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清，交易的不安全，給農(nóng)村的穩(wěn)定帶來(lái)了隱患。為此，研究和完善集體土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)，規(guī)范集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)機(jī)制已成為新形勢(shì)下我國(guó)土地管理事業(yè)的又一重要課題。本文旨在通過(guò)集體土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)的現(xiàn)狀分析和探討，對(duì)集體土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)和非農(nóng)建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)管理談點(diǎn)粗淺認(rèn)識(shí)。

一、產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)是規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)

集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是圍繞集體土地產(chǎn)權(quán)這個(gè)核心內(nèi)容展開(kāi)的。土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系明晰、權(quán)能明確是集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)有序進(jìn)行的前提條件。

綜觀我國(guó)國(guó)有土地使用制度改革，始終是圍繞土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)進(jìn)行的。我國(guó)1982年《憲法》規(guī)定：“城市的土地屬于國(guó)家所有，農(nóng)村和郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有，宅基地和自留地，也屬于集體所有”。在法律上明確了土地所有權(quán)的國(guó)家所有制和集體所有制，同時(shí)規(guī)定“任何組織或者個(gè)人不得侵占、買(mǎi)賣(mài)、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”。此后，隨著

農(nóng)民利用農(nóng)村房地產(chǎn)進(jìn)行融資的愿望難以實(shí)現(xiàn)。如何尋找突破，為農(nóng)民發(fā)展效益農(nóng)業(yè)，提前實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村現(xiàn)代化服務(wù)，有待研究和規(guī)范。

三、加強(qiáng)土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)，規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)

為切實(shí)保障農(nóng)民合法權(quán)益，促進(jìn)土地資源的集約、高效、合理利用，加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，需要我們以現(xiàn)有法律法規(guī)為基礎(chǔ)，按照江總書(shū)記“創(chuàng)新、創(chuàng)新、再創(chuàng)新”的要求，探索集體土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)，研究集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)問(wèn)題，以構(gòu)筑與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的農(nóng)村財(cái)產(chǎn)制度。

（一）進(jìn)一步明確集體土地所有權(quán)主體

依法合理界定集體土地所有權(quán)主體，是規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。

確定集體土地所有權(quán)主體應(yīng)以現(xiàn)有法律為基礎(chǔ)，從農(nóng)村實(shí)際出發(fā)，在穩(wěn)定農(nóng)村大局的前提下，進(jìn)一步明確集體土地所有權(quán)主體。一是已屬于村農(nóng)民集體所有的土地，包括已打破村民小組界限和雖未打破村民小組界限但已由村農(nóng)民集體實(shí)際使用的土地，宜承認(rèn)現(xiàn)狀，明確為村農(nóng)民集體所有，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理。二是已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的土地，應(yīng)依法確認(rèn)為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理；沒(méi)有鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體經(jīng)濟(jì)組織的，可由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府代為經(jīng)營(yíng)、管理。三是村內(nèi)有兩個(gè)以上的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民小組，各集體經(jīng)濟(jì)組織或村民小組之間仍然保持著過(guò)去生產(chǎn)隊(duì)時(shí)期的土地權(quán)屬界線，并在各自的范圍內(nèi)具有占有、使用、收益、處分的權(quán)利的，應(yīng)確認(rèn)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民小組為相應(yīng)的集體土地所有權(quán)主體。如村民小組在組織形式上已不健全，可以由村委會(huì)監(jiān)管，實(shí)行“組有村管”。

（二）合理界定集體非農(nóng)建設(shè)用地的權(quán)能

在明確集體土地所有權(quán)主體的前提下，實(shí)現(xiàn)集體土地使用權(quán)和所有權(quán)分離。明晰集體建設(shè)用地使用權(quán)權(quán)能，是實(shí)現(xiàn)集體非農(nóng)建設(shè)用地有序流轉(zhuǎn)的前提。

集體非農(nóng)建設(shè)用地主要包括鄉(xiāng)村企事業(yè)用地和宅基地。目前鄉(xiāng)村企事業(yè)用地的土地使用權(quán)主要通過(guò)批準(zhǔn)撥用、入股、聯(lián)營(yíng)等方式取得，還有因兼并、破產(chǎn)等情形轉(zhuǎn)移取得；農(nóng)村宅基地土地使用權(quán)通常是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員在規(guī)定的使用面積范圍內(nèi)通過(guò)合法審批程序經(jīng)批準(zhǔn)后劃撥使用或通過(guò)繼承等取得。隨著農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，客觀上要求對(duì)集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)權(quán)能進(jìn)行重新設(shè)定，在強(qiáng)化土地利用規(guī)劃控制的前提下，允許集體建設(shè)用地使用權(quán)依法有償流轉(zhuǎn)，以實(shí)現(xiàn)集體土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利。一是從集體土地所有權(quán)上直接派生的集體土地使用權(quán)可比照國(guó)有土地使用權(quán)，可通過(guò)出讓、租賃、作價(jià)出資或入股等方式取得；二是依法取得集體建設(shè)用地使用權(quán)的權(quán)利人，在土地使用年期內(nèi)，可將集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押，對(duì)批準(zhǔn)撥用的集體土地使用權(quán)制定出相應(yīng)的流轉(zhuǎn)管理辦法。從而，賦予集體土地產(chǎn)權(quán)更為豐富的內(nèi)容。所以，應(yīng)盡早出臺(tái)相關(guān)法律、法規(guī)，以盡快完善集體土地產(chǎn)權(quán)制度。

（三）加強(qiáng)土地登記工作，明晰土地產(chǎn)權(quán)

明晰土地產(chǎn)權(quán)是入市的前提。為規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，應(yīng)加強(qiáng)土地登記工作，依法確定集體土地的權(quán)屬范圍，明晰土地產(chǎn)權(quán)主體，保障交易的安全性。在具體登記過(guò)程中，一要加強(qiáng)土地登記的規(guī)范化建設(shè)，特別是對(duì)“一戶多宅”和超過(guò)法定面積的處理上，要依法進(jìn)行，保持集體建設(shè)用地使用權(quán)在不同主體間的公平和公正。二要強(qiáng)化集體土地變更登記工作，依法改變土地權(quán)屬或土地用途的，應(yīng)及時(shí)憑有關(guān)批準(zhǔn)文件及有關(guān)申請(qǐng)資料，辦理集體土地使用權(quán)變更登記手續(xù)，以加強(qiáng)對(duì)集體土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的檢查監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和制止違法行為，切實(shí)保障土地權(quán)利人的合法權(quán)益，保障地籍資料的現(xiàn)勢(shì)性，為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好的市場(chǎng)環(huán)境。

（四）促進(jìn)集體土地產(chǎn)權(quán)的合理流轉(zhuǎn)

雖然集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)在法律上尚有諸多問(wèn)題，但理順集體土地產(chǎn)權(quán)體系，構(gòu)筑集體土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體土地財(cái)產(chǎn)權(quán)已大勢(shì)所趨。為此，應(yīng)通過(guò)試點(diǎn)，不斷探索集體土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)，促進(jìn)集體建設(shè)用地的合理流轉(zhuǎn)。在制定具體政策中，一是要規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的條件，集體非農(nóng)建設(shè)用地入市必須是經(jīng)依法登記或權(quán)屬界定的，并符合土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃，不擅自改變用途等；二是明確集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的形式；三是規(guī)范流轉(zhuǎn)程序；四是合理分配集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中的土地收益，促進(jìn)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)能合理、有序進(jìn)行。

 集體土地流轉(zhuǎn)論文:新時(shí)期我國(guó)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的法律保障機(jī)制研究

摘要:我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)所涉及的法律問(wèn)題,一是集體所有權(quán)成員資格問(wèn)題;二是耕地不得擅自改作非耕地或者建設(shè)用地。關(guān)于農(nóng)村集體、村內(nèi)兩個(gè)以上集體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體三個(gè)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的集體土地所有權(quán),在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中也出現(xiàn)集體成員資格的歸屬問(wèn)題,不僅是用益物權(quán)的歸屬。不同級(jí)別和范圍的集體成員的用益物權(quán)的使用,其法律地位是相同的。但是,明顯的不符合法律邏輯概念。農(nóng)民集體所有權(quán)土地的歸屬及其用益物權(quán)的分配、使用等應(yīng)從法律地位等方面進(jìn)一步完善,對(duì)土地流轉(zhuǎn)的年限規(guī)定,也應(yīng)當(dāng)做出更科學(xué)的調(diào)整。

關(guān)鍵詞:集體土地所有制;土地流轉(zhuǎn);法律保障機(jī)制

一、新時(shí)期農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的政策依據(jù)

根據(jù)黨的十七屆三中全會(huì)《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題決定》的基本精神提出,建設(shè)有

我國(guó)的土地所有權(quán)分為兩種,國(guó)家所有和農(nóng)村集體所有。所以,農(nóng)民和城市居民使用的任何土地,從法律上講,均為使用權(quán),而非所有權(quán)。使用權(quán)的獲得,必須經(jīng)過(guò)法律程序。即對(duì)國(guó)有土地,須經(jīng)國(guó)家相關(guān)法律程序批準(zhǔn),對(duì)農(nóng)村集體的所有的土地,必須經(jīng)過(guò)集體所有土地的集體成員通過(guò)并報(bào)上級(jí)批準(zhǔn)。這一結(jié)論,是從法律概念作出的。《土地法》第9條①、第10條②分別作出了具體規(guī)定。從規(guī)定可以看出,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn),是指農(nóng)村集體所有的土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。《物權(quán)法》對(duì)此作出了更加明確的解釋和規(guī)定,《物權(quán)法》第59條規(guī)定:“農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn),屬于本集體成員所有。”從法律規(guī)定中可以理解為,集體所有制的所有權(quán)為集體成員平等占有,不記年齡、性別、地位、財(cái)產(chǎn)、階級(jí)以及加入本集體時(shí)間的長(zhǎng)短,貢獻(xiàn)大小等等。而僅有的,也是必須的條件,就是戶籍的地域狀況,一個(gè)人只要出生在農(nóng)村某一自然村的農(nóng)戶家庭,又與該農(nóng)戶具有直接的血緣關(guān)系,就自然取得了其父母所在地域的農(nóng)村集體所有制的集體成員資格。但是,本集體以外的成員,想加入本集體,從而享有該集體成員的所有權(quán)的平均權(quán)利,就必須經(jīng)過(guò)相應(yīng)的法律程序,如婚娶、收養(yǎng)關(guān)系,以及其他法律程序等等。

我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)所涉及的法律問(wèn)題,一是集體所有權(quán)成員資格問(wèn)題;二是耕地不得擅自改作非耕地或者建設(shè)用地。這兩條是基本原則。流轉(zhuǎn)涉及本集體成員以外的人員欲承包或承租集體的土地,《土地法》中規(guī)定必須經(jīng)村委會(huì)會(huì)議2/3以上成員或者2/3以上村民代表同意。

四、目前我國(guó)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中存在的法律問(wèn)題及其解決路徑

從當(dāng)前相關(guān)法律框架下的土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀可以發(fā)現(xiàn),土地承包責(zé)任制的承包期的長(zhǎng)短,直接關(guān)系到農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展。30年不變,甚至70年或長(zhǎng)期不變(這里講的是用益物權(quán)而非所有權(quán)),土地的所有權(quán)與用益物權(quán)有本質(zhì)上的區(qū)別,所有權(quán)是主權(quán),即擁有該物的主管物權(quán),是該物的歸屬,所有權(quán)的性質(zhì)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制有關(guān)。

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn),是集體所有制的土地的用益物權(quán)的改變,從根本上不會(huì)損害該集體所有權(quán)的集體成員的利益,而集體成員資格的取得是以自然的地域條件為基礎(chǔ)的時(shí)限性所決定的,而取得其用益物權(quán)的資格與所有權(quán)集體成員資格相同。但是,與所有權(quán)不同的是用益物權(quán)可以經(jīng)過(guò)2/3以上村民或村民代表的同意,即有償?shù)墨@得以轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)租等方式的該土地的用益物權(quán),使用年限為該承包期以內(nèi),如果承包期無(wú)限制延長(zhǎng),即屬于長(zhǎng)期性,那么,該土地用益物權(quán)即為長(zhǎng)期性的屬于非本集體成員所有。實(shí)質(zhì)上,該土地轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)租或受讓者即成為該土地集體成員。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)村現(xiàn)代化的快速發(fā)展,將有一半甚至更多的原農(nóng)村人口轉(zhuǎn)入城市,就可能發(fā)生大量的土地流轉(zhuǎn),該集體所有權(quán)土地的集體成員也將發(fā)生變化,甚至可能成為某幾個(gè)或僅一家一戶所有,是否仍為原集體成員已無(wú)法預(yù)定。因?yàn)橥恋氐默F(xiàn)代化設(shè)施以及標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)模式的建設(shè),長(zhǎng)期性的或長(zhǎng)期性的占有、經(jīng)營(yíng)、收益是相關(guān)設(shè)施投資的基礎(chǔ)。土地用益物權(quán)的長(zhǎng)期性、長(zhǎng)期性,將有利于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展,也是城鎮(zhèn)一體化經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要。

集體所有土地用益物權(quán)的獲得者,在土地承包期無(wú)限制的延長(zhǎng)之后,其用益物權(quán)也隨之延長(zhǎng)。只有出現(xiàn)下列情況下,在自愿的基礎(chǔ)上,才能喪失長(zhǎng)期性的用益物權(quán)。一是死亡;二是轉(zhuǎn)讓。

轉(zhuǎn)讓非轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)租、合作入股等性質(zhì),轉(zhuǎn)讓是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓,是承包人、發(fā)包人的土地承包關(guān)系的終止。轉(zhuǎn)讓者也不再享有該土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),實(shí)質(zhì)上該集體土地所有權(quán)的集體成員資格也隨之消失。所以轉(zhuǎn)讓者應(yīng)具備以下條件,才能夠通過(guò)法律程序。

1.轉(zhuǎn)讓人具有穩(wěn)定的非農(nóng)業(yè)職業(yè)收入;2.自愿;3.合法[2]260。

非農(nóng)業(yè)職業(yè)收入穩(wěn)定,是指其收入來(lái)源非農(nóng)業(yè)基本穩(wěn)定,如公務(wù)員身份等狀態(tài)下。才可以具備轉(zhuǎn)讓土地承包權(quán)的條件,這正是為保障農(nóng)民生活的基本利益出發(fā)。即承包人失去生活保障之后,能夠保障其生活來(lái)源。因此,必須取得發(fā)包方的批準(zhǔn),才能解除原承包人的土地承包關(guān)系的資格。由此可以看出,《物權(quán)法》第128條規(guī)定:“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人依照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定,有權(quán)將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)。流轉(zhuǎn)的期限不得超過(guò)承包期的剩余期限。未經(jīng)依法批準(zhǔn),不得將承包地用于非農(nóng)建設(shè)。”正是根據(jù)此規(guī)定,轉(zhuǎn)包出租等不發(fā)生權(quán)利主體的更換,原有的土地發(fā)包承包關(guān)系不發(fā)生變化,即承包人仍享有原來(lái)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。所以,在法律上規(guī)定,轉(zhuǎn)讓所承包的土地經(jīng)營(yíng)權(quán),必須有變更登記過(guò)程。

由于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化體制建設(shè),農(nóng)民轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)后,并具備了相對(duì)穩(wěn)定的非農(nóng)業(yè)職業(yè)的經(jīng)濟(jì)收入,身份與城市居民同等,當(dāng)其對(duì)原有土地的用益物權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)時(shí),毫無(wú)疑問(wèn)的取得一份該土地用益物權(quán)流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)利益,這一過(guò)程是法定的合法程序。但是,與原來(lái)的城鎮(zhèn)居民包括工人等非農(nóng)業(yè)人口相比,具有明顯不同,與留在農(nóng)村仍以農(nóng)業(yè)為生活來(lái)源的農(nóng)民相比,也具有明顯的優(yōu)勢(shì)。維護(hù)用益物權(quán)的同時(shí),卻出現(xiàn)了不平等而合法的現(xiàn)象。

2/3以上村民或2/3以上村民代表同意由非本集體成員承包等方式獲取農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)權(quán),有可能在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中導(dǎo)致集體成員資格的集體喪失,最終使該集體所有的土地,被一位或幾位承包者占有全部的用益物權(quán)。當(dāng)承包期無(wú)限制延長(zhǎng)時(shí),造成該土地占有、收益的高度集中。從而導(dǎo)致土地資源被少數(shù)人控制的現(xiàn)象而使更多的農(nóng)民失去基本生活保障,增加社會(huì)的負(fù)擔(dān)。

尤其抵押權(quán)的使用,也使農(nóng)村集體所有制土地的使用權(quán)發(fā)生復(fù)雜的歸屬變化,因?yàn)榈盅簷?quán)仍為有諸多不確定因素。[2]349

關(guān)于農(nóng)村集體、村內(nèi)兩個(gè)以上集體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體三個(gè)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的集體土地所有權(quán),在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中也出現(xiàn)集體成員資格的歸屬問(wèn)題,不僅是用益物權(quán)的歸屬。對(duì)這種集體所有權(quán)的土地歸屬有兩種情況,一種是在國(guó)家實(shí)施農(nóng)村土地承包制,承包到戶的時(shí)期,村民集體所有制的土地按村民人口平均分配,然后以戶人口數(shù)為計(jì)算標(biāo)準(zhǔn),將全村土地全部承包到戶,在本屆承包完成之后,各戶人口數(shù)的變動(dòng),不再受承包土地計(jì)算的影響,即承包程序過(guò)程規(guī)定的時(shí)間為計(jì)算人口的截止日期,過(guò)此日期,各戶均遵守“增人不增地,減人不減地”的原則,直至本屆承包期30年期滿,再行承包計(jì)算人口與土地。所以,鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村內(nèi)兩個(gè)以上集體經(jīng)濟(jì)組織,除了集體所有制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村內(nèi)該集體經(jīng)濟(jì)組織所辦企業(yè)之外,無(wú)集體耕地。這種承包的現(xiàn)象比較少,其原因是,當(dāng)十一屆三中全會(huì)廢除、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)三級(jí)核算時(shí),改為鄉(xiāng)鎮(zhèn),生產(chǎn)大隊(duì)改為村,生產(chǎn)隊(duì)改為村民小組。為了解決農(nóng)民的基本生活,而承包到戶的土地是這三種集體所有權(quán)的一種方式,正如《土地法》中規(guī)定的,農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村民集體所有,由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理;已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織所有的,由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營(yíng)管理;已屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體所有的,由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)管理。除了已經(jīng)承包到戶部分耕地之外,還有一部分是原于以上三種不同形式的集體用益物權(quán),并未承包到戶,這一部分的土地使用權(quán)(用益物權(quán))為集體所有。即由該集體的代表村委會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)該集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人及村民小組長(zhǎng)掌控。這是第二種情況,這一部分用益物權(quán)的流轉(zhuǎn)方式,由依法代行用益物權(quán)的方式由村民各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行,接受村民監(jiān)督。

可見(jiàn),以上三種不同級(jí)別和范圍的集體成員的用益物權(quán)的使用,其法律地位是相同的。但是,明顯的不符合法律邏輯概念。所以,這三種農(nóng)民集體所有權(quán)土地的歸屬及其用益物權(quán)的分配、使用等從法律地位等方面,尚需進(jìn)一步完善,對(duì)土地流轉(zhuǎn)的年限規(guī)定,也應(yīng)當(dāng)作出更科學(xué)的調(diào)整,從而保障農(nóng)民最基本的生活,即對(duì)土地的用益物權(quán)的穩(wěn)定。

 集體土地流轉(zhuǎn)論文:集體土地流轉(zhuǎn)的缺陷研討

摘要：農(nóng)村土地資源作為一種“特殊商品”，在城鎮(zhèn)化發(fā)展中發(fā)揮了不可替代的作用。現(xiàn)如今集體土地的產(chǎn)權(quán)主體不明晰、土地流轉(zhuǎn)的規(guī)定過(guò)于原則、農(nóng)地征用制度不合理等問(wèn)題突出，改革勢(shì)在必行，應(yīng)從法律上、政策上和制度上加以研究、探討。

關(guān)鍵詞：集體土地；集體土地流轉(zhuǎn)；相關(guān)問(wèn)題；探討

當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，土地資源作為一種“特殊商品”，必然要受到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制的調(diào)節(jié)，如國(guó)有土地使用權(quán)以有償使用的方式進(jìn)入市場(chǎng)后，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中發(fā)揮了巨大的作用。但作為與國(guó)有土地使用權(quán)并存的農(nóng)村集體土地使用權(quán)，在流轉(zhuǎn)過(guò)程中一直處于比較尷尬的地位。其在使用制度上如何改革，如何進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，如何在流轉(zhuǎn)過(guò)程中充分體現(xiàn)其市場(chǎng)價(jià)值以及維護(hù)好農(nóng)民集體利益是當(dāng)前需要從法律上、政策上和制度上加以研究、探討的問(wèn)題。

一、我國(guó)集體土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

我國(guó)現(xiàn)行的國(guó)有與集體“兩種產(chǎn)權(quán)”制度形成了兩個(gè)分割的土地市場(chǎng)。現(xiàn)行《土地管理法》明確規(guī)定禁止農(nóng)村集體所有土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。但早在20世紀(jì)80年代，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)就普遍以出讓、轉(zhuǎn)讓、出租和抵押等形式自發(fā)流轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地，集體建設(shè)用地的隱形市場(chǎng)實(shí)際上早就客觀存在。[1]現(xiàn)在隨著全國(guó)城市化進(jìn)程地不斷加快，城市郊區(qū)、縣城、中心集鎮(zhèn)，大量的集體土地進(jìn)入市場(chǎng)已成為不爭(zhēng)的事實(shí)。但這些現(xiàn)象與現(xiàn)行集體建設(shè)用地管理制度存在矛盾，諸多矛盾因缺乏合法性而得不到合理解決。對(duì)于該問(wèn)題如何解決，2005年《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)的相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了規(guī)定。該《辦法》在全國(guó)及時(shí)次對(duì)集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)范圍、用途、流轉(zhuǎn)的程序和流轉(zhuǎn)后的收益及法律責(zé)任等問(wèn)題都作出了具體明確的規(guī)定。[2]但在全國(guó)范圍內(nèi)適用的法律法規(guī)至今仍未出臺(tái)，使得該類(lèi)問(wèn)題仍然無(wú)法解決，農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)一直處于比較尷尬的地位。

二、集體土地流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題

（一）集體土地所有權(quán)的歸屬不明

在與土地集體所有權(quán)相關(guān)的法律制度框架中，集體土地的產(chǎn)權(quán)主體并不明晰。中國(guó)農(nóng)村的土地歸農(nóng)民集體所有，這在《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》以及《農(nóng)業(yè)法》等重要法律中都有明確的規(guī)定。但是，集體到底指的是哪一級(jí)組織，法律規(guī)定中卻沒(méi)有予以明確的指出。《憲法》中，集體土地產(chǎn)權(quán)被籠統(tǒng)地界定為集體所有。《民法通則》第74條第2款規(guī)定：“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村民合作社等集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有。在《農(nóng)業(yè)法》中則被界定為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村兩級(jí)所有。即使在最晚頒布的《土地管理法》中，這個(gè)問(wèn)題也沒(méi)有得到徹底的明確，而只是規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理。”由此可見(jiàn)，集體土地所有權(quán)的主體有三種形式：鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織、村民集體經(jīng)濟(jì)組織、村內(nèi)農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織，可以簡(jiǎn)稱為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組”三級(jí)。

（二）法律對(duì)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的規(guī)定嚴(yán)重滯后

對(duì)于集體土地流轉(zhuǎn)，目前沒(méi)有專門(mén)的法律法規(guī)，惟一涉及土地分類(lèi)、用途、規(guī)劃等相關(guān)的法律，是1998年修訂的《中華人民共和國(guó)土地管理法》。該法第63條明確規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。”據(jù)此，農(nóng)民集體所有的土地，無(wú)論耕地還是集體建設(shè)用地，都必須通過(guò)征收轉(zhuǎn)為國(guó)有后才能出讓。這意味著，農(nóng)民實(shí)際上并沒(méi)有對(duì)集體土地的處分權(quán)，當(dāng)然也就沒(méi)有土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，所以無(wú)法獲得土地出讓的收益。該法第43條及時(shí)款規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅，經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外。第二款規(guī)定：“前款所稱依法申請(qǐng)使用的國(guó)有土地包括國(guó)家所有的土地和國(guó)家征用的原屬于農(nóng)民集體所有的土地。”這些法律條文嚴(yán)格限制了集體土地非農(nóng)建設(shè)的使用范圍，只允許農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自建自用。即集體經(jīng)濟(jì)組織成員可以使用本集體經(jīng)濟(jì)組織的土地辦企業(yè)或者建住房，但是不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租集體土地使用權(quán)，也就是說(shuō)，集體建設(shè)用地向本村鎮(zhèn)以外的企業(yè)和個(gè)人的流轉(zhuǎn)行為是法律明文禁止的。[3]而現(xiàn)實(shí)中，大量集體土地通過(guò)出租、轉(zhuǎn)讓、合作、入股等方式流轉(zhuǎn)到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以外的企業(yè)和個(gè)人使用的情況比比皆是。尤其是近幾年來(lái)，各地通過(guò)集體土地流轉(zhuǎn)用于工業(yè)園區(qū)建設(shè)和城鎮(zhèn)建設(shè)，已成為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)的重要組成部分，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和用地矛盾十分突出。

（三）當(dāng)前我國(guó)的農(nóng)地征用制度不合理

國(guó)家為了公共利益需要，采用行政手段強(qiáng)制征收集體土地，并給予一定經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。從行政法的角度而言，在土地征用這一過(guò)程中，國(guó)家行使的征用權(quán)并非私法意義上的權(quán)利，而是公法意義上的權(quán)力，是依據(jù)國(guó)家主權(quán)或行政管理權(quán)行使的。[4]在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的今天，有些地方政府常利用法律對(duì)“公共利益”無(wú)嚴(yán)格界定這一漏洞，動(dòng)輒以公共利益為借口，大包大攬本應(yīng)由社會(huì)或市場(chǎng)主體（包括國(guó)有企業(yè)）來(lái)完成的事業(yè)，利用自己手中的公權(quán)力，隨意低價(jià)征用農(nóng)地然后高價(jià)出讓從中牟取暴利，甚至官商勾結(jié)中飽私囊，而失地農(nóng)民卻得不到應(yīng)得的補(bǔ)償或補(bǔ)償很少，引發(fā)了諸多矛盾。

三、對(duì)集體土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行改革的幾點(diǎn)思考

（一）合理配置土地資源，推進(jìn)集體土地制度改革，允許集體土地進(jìn)入市場(chǎng)

土地作為要素市場(chǎng)特殊商品，應(yīng)通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)和配置。一是按照土地效益較大化的原則合理配置土地資源；二是通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)土地的價(jià)格和價(jià)值相符。集體土地進(jìn)入市場(chǎng)，對(duì)充分發(fā)揮農(nóng)村集體土地的資產(chǎn)效益，加快形成土地資源的市場(chǎng)配置機(jī)制具有推動(dòng)作用。

（二）切實(shí)保障農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，賦予集體土地與國(guó)有土地同等權(quán)利

保留農(nóng)村集體土地所有權(quán)，允許集體土地在符合條件的前提下，直接進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，為實(shí)現(xiàn)集體土地和國(guó)有土地同等權(quán)利，建立統(tǒng)一、規(guī)范、有序的城鄉(xiāng)一體化的土地市場(chǎng)體系，為推行集體土地流轉(zhuǎn)并將之納入規(guī)范化、制度化軌道奠定法律基礎(chǔ)。

（三）集約節(jié)約利用土地，加強(qiáng)總量控制與用途管制，規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)

集約節(jié)約利用土地資源是國(guó)家指導(dǎo)土地開(kāi)發(fā)利用的基本方針，也是集體土地流轉(zhuǎn)必須遵循的基本原則。要通過(guò)經(jīng)濟(jì)、行政、規(guī)劃等手段和措施，改變農(nóng)村土地粗放、無(wú)序、低效的狀況，促進(jìn)土地的節(jié)約集約利用。在允許集體土地進(jìn)入市場(chǎng)的同時(shí)，還要通過(guò)集體土地供應(yīng)的總量控制以及土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃，并將集體土地供應(yīng)指標(biāo)納入年度供應(yīng)計(jì)劃等手段來(lái)規(guī)范。

（四）完善集體土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律法規(guī)，確保國(guó)家土地政策的更好銜接

首先，從根本上改變土地制度的二元性。我國(guó)法律將土地分為國(guó)家所有和集體所有，這兩種所有權(quán)在所有制基礎(chǔ)上是相同的——均為公有制。既然國(guó)家土地所有權(quán)上可以設(shè)定建設(shè)用地使用權(quán)，且建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)；邏輯上的推論應(yīng)是集體土地所有權(quán)上亦可設(shè)定集體建設(shè)用地使用權(quán)，且集體建設(shè)用地使用權(quán)亦可依法流轉(zhuǎn)。[5]

其次，建議修改《土地管理法》，制定規(guī)范農(nóng)村集體土地進(jìn)入市場(chǎng)。我們必須正視《土地管理法》禁止集體建設(shè)用地出租、轉(zhuǎn)讓的條款已滯后于農(nóng)村土地市場(chǎng)的現(xiàn)實(shí)，這一滯后不僅降低了法律的性，也不利于保護(hù)集體土地所有者和使用者的權(quán)利，妨礙了正常的交易活動(dòng)，去除這一禁止性條款已成必然。[6]在這個(gè)問(wèn)題上廣東省已經(jīng)給我們做出了表率，允許集體土地出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租和抵押。

再次，充分保障農(nóng)民獲得集體土地流轉(zhuǎn)的土地權(quán)利。集體土地進(jìn)入市場(chǎng)的立法宗旨就是讓農(nóng)民分享土地級(jí)差收益的成果。集體土地應(yīng)在堅(jiān)持規(guī)劃和用途管制的前提下，充分保障農(nóng)民集體獲得土地級(jí)差收益的權(quán)利，包括讓集體土地直接進(jìn)入工業(yè)用地市場(chǎng)。嘗試集體土地進(jìn)入經(jīng)營(yíng)性開(kāi)發(fā)，突破農(nóng)民宅基地的限制，推進(jìn)宅基地的商品化，讓農(nóng)民分享城市化進(jìn)程的房租收入。[7]

綜上所述，目前我國(guó)農(nóng)村集體土地的使用權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)參與資源分配已是大勢(shì)所趨，無(wú)論是理論上還是現(xiàn)實(shí)需要上都要求加快農(nóng)地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)。國(guó)家應(yīng)當(dāng)正視當(dāng)前的土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀，盡快明晰集體土地的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，制定相關(guān)法律規(guī)章，建立起完善合理的集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制。通過(guò)合理規(guī)范的集體土地流轉(zhuǎn)來(lái)促進(jìn)土地資源的合理利用，維護(hù)廣大農(nóng)民的正當(dāng)權(quán)益，從而加快社會(huì)主義新農(nóng)村的建設(shè)步伐，推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

 集體土地流轉(zhuǎn)論文:推進(jìn)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵問(wèn)題探討

摘要：近些年，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)得到越來(lái)越多的關(guān)注，文章分析了在新的背景下加速農(nóng)地流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵問(wèn)題：一是積極探索新的流轉(zhuǎn)方式；二是要建立穩(wěn)定長(zhǎng)效的流轉(zhuǎn)機(jī)制。只有這樣才能真正推進(jìn)農(nóng)地的快速穩(wěn)定流轉(zhuǎn)，充分挖掘農(nóng)地的生產(chǎn)潛力，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：農(nóng)地；流轉(zhuǎn)方式；流轉(zhuǎn)機(jī)制

一、農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的必要性

隨著二、三產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，農(nóng)村外出務(wù)工經(jīng)商人員大幅度增加和上一輪農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)未調(diào)整，不同程度地造成了土地經(jīng)營(yíng)分散、閑置、流動(dòng)性差，甚至出現(xiàn)拋荒現(xiàn)象，嚴(yán)重影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展，成為制約農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)的主要障礙。

在這樣的背景下農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)運(yùn)應(yīng)而生，它是當(dāng)下市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物，給農(nóng)村帶來(lái)了不少新變化。農(nóng)民通過(guò)土地流轉(zhuǎn)，不僅從繁重的體力勞動(dòng)中解脫出來(lái)，還可以獲得穩(wěn)定的收入。首先，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)后，一些有“頭腦”的農(nóng)民擺脫了土地束縛，專門(mén)從事二、三等產(chǎn)業(yè)，既增加了收入，又繁榮了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)。其次，流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民不再承擔(dān)收入風(fēng)險(xiǎn)，可以穩(wěn)定獲取土地租金收入，并能從中獲取勞務(wù)收入。再次，土地向能種地，會(huì)種地的方向集中，實(shí)現(xiàn)土地的適度規(guī)模集中，很大程度上提高了土地的生產(chǎn)潛力，某種程度上了改變了農(nóng)村的生活環(huán)境。

二、新形勢(shì)下推進(jìn)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵問(wèn)題探討

（一）除了以往普通的轉(zhuǎn)包，轉(zhuǎn)讓，互換等傳統(tǒng)流轉(zhuǎn)方式以外還應(yīng)該積極探索新的流轉(zhuǎn)方式

1. “土地托管”

所謂“土地托管”，就是在依法，自愿，有償，同時(shí)不改變農(nóng)民土地承包權(quán)的前提下，由縣級(jí)供銷(xiāo)合作社牽頭，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、基層社、村委會(huì)、企業(yè)集團(tuán)共同以合同的形式，把農(nóng)民手中分散的土地集中起來(lái)交給專業(yè)合作社進(jìn)行托管。實(shí)際上是一個(gè)在農(nóng)業(yè)發(fā)展方式、農(nóng)業(yè)的組織方式、農(nóng)業(yè)的要素組合方式都發(fā)生重大變化的一種新的經(jīng)營(yíng)形式。常見(jiàn)土地托管的模式有四種：半托、全托、土地承租型、土地入股。

目前，我國(guó)已經(jīng)有一部分地方開(kāi)始嘗試采用這種方式，他們?cè)敢鈱⒆约业牡赝薪o合作社，理由很簡(jiǎn)單：夏收和秋收的時(shí)候不用跟廠里請(qǐng)假。但是，土地托管尚處在起步階段，土地托管模式在推廣中基本沒(méi)有受到太大阻力，很受農(nóng)民歡迎，但是還沒(méi)有大面積鋪開(kāi)，是因?yàn)橛袑?shí)力的農(nóng)機(jī)合作社還是太少。因此國(guó)家應(yīng)該大力鼓勵(lì)發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，積極發(fā)展農(nóng)村農(nóng)機(jī)合作社。

2. “合作社+產(chǎn)業(yè)+農(nóng)戶”的土地流轉(zhuǎn)新模式

主要方法是：一、土地互換。在自愿，協(xié)調(diào)的情況下，將農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)的零星地塊相互交換經(jīng)營(yíng)權(quán)，使土地“化零為整”，促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)的集中布局和成片規(guī)模經(jīng)營(yíng)。二、反租倒包。在群眾自愿的基礎(chǔ)上，由合作社出面與土地承包戶各自簽訂協(xié)議，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)收歸合作社，再經(jīng)過(guò)協(xié)商，召開(kāi)會(huì)議表決，租給新的承包大戶，促進(jìn)土地向種養(yǎng)大戶和農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)流轉(zhuǎn)。

這種模式也是專家一致推崇的產(chǎn)業(yè)鏈模式，主要是以發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)為主題，農(nóng)戶共同組建合作社，合作社以產(chǎn)業(yè)為載體，充分發(fā)揮示范帶動(dòng)作用，引導(dǎo)農(nóng)民以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股，調(diào)動(dòng)更多農(nóng)民把土地拿出來(lái)流轉(zhuǎn)。最終達(dá)到提高農(nóng)戶收入、提升產(chǎn)業(yè)化水平、提高土地產(chǎn)出使用率、增加社員效益的目的。這種模式流轉(zhuǎn)的主要前提條件是充分利用地方資源發(fā)展一些龍頭企業(yè)，通過(guò)企業(yè)，產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)土地流轉(zhuǎn)。例如云南臨滄市臨翔區(qū)，大力發(fā)展咖啡產(chǎn)業(yè)，以龍頭企業(yè)凌豐公司為龍頭，租賃農(nóng)戶的土地形成咖啡產(chǎn)業(yè)基地，反包給農(nóng)民管理的土地流轉(zhuǎn)方式進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，形成土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)，推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。

3. “土地信用合作社” 的土地流轉(zhuǎn)新模式

在不改變土地用途的前提下，農(nóng)民自愿把自己的耕地存入合作社，由合作社向存地農(nóng)民支付“存地費(fèi)”，合作社再把土地“貸”給經(jīng)營(yíng)大戶或企業(yè)，并收取“貸地費(fèi)”。例如寧夏平羅縣小店子村曾近就采取過(guò)這樣的方式進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。這種大膽的嘗試打破了很長(zhǎng)時(shí)間的限制，某種程度上提高了土地的生產(chǎn)潛力，增加了農(nóng)民的收入，改善了農(nóng)村的生活環(huán)境。

4. “土地合作社”+“專業(yè)合作社”的雙合作社設(shè)計(jì)的土地流轉(zhuǎn)方式

將擬進(jìn)行信托的集體土地經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)到村民個(gè)人，再由村民以其土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股“土地合作社”，“土地合作社”作為委托人以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)在信托公司設(shè)立財(cái)產(chǎn)權(quán)信托。信托公司可根據(jù)需要為專業(yè)合作社提供資金支持。例如2013年11月，北京信托在江蘇無(wú)錫推出及時(shí)單土地流轉(zhuǎn)信托。

當(dāng)然，還有很多的農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的新模式等著我們?nèi)ヌ剿鲃?chuàng)新。

（二）建立穩(wěn)定的農(nóng)地流轉(zhuǎn)機(jī)制

新的土地流轉(zhuǎn)方式要能夠長(zhǎng)時(shí)間生存發(fā)展下去，建立穩(wěn)定的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制也是很有必要的。

1. 積極鼓勵(lì)引導(dǎo)建立農(nóng)業(yè)合作社，家庭農(nóng)場(chǎng)，農(nóng)業(yè)發(fā)展公司等土地流入方

對(duì)于帶頭組建土地托管公司的農(nóng)技人員，農(nóng)資經(jīng)營(yíng)人員，村干部等國(guó)家政府應(yīng)該首先從經(jīng)濟(jì)上給與幫助，例如可以通過(guò)長(zhǎng)期無(wú)息，低息貸款支持農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)；對(duì)于農(nóng)地中溝、渠、路等基礎(chǔ)設(shè)施要給與資助。其次農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格提高，或者鼓勵(lì)農(nóng)產(chǎn)品直接轉(zhuǎn)型出售。再者鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)相關(guān)專業(yè)的大學(xué)生從事農(nóng)業(yè)技術(shù)指導(dǎo)工作，提高他們的待遇。

2. 積極提高農(nóng)民拿出自己土地長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)的積極性

加大宣傳和鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)力度。農(nóng)村中現(xiàn)在很多農(nóng)民的土地觀念還是相當(dāng)?shù)谋Ｊ芈浜螅瑢?duì)土地流轉(zhuǎn)還在觀望甚至不愿與拿出自己家的土地流轉(zhuǎn)。這也就說(shuō)明了農(nóng)民對(duì)國(guó)家政策還是很不了解，某種程度上影響了大伙的積極性。

極大提高土地流轉(zhuǎn)的收益。我國(guó)農(nóng)村很多地方已經(jīng)開(kāi)始實(shí)施將分散的土地集中起來(lái)出租，但是每一畝地每年的收益不超過(guò)1000元。明顯農(nóng)民每一年自己種植，收益也不低于1000元，況且農(nóng)地不僅不納稅，還能獲得政府補(bǔ)貼。這也很大程度上削弱降低農(nóng)民拿出土地的積極性。

縮小城鎮(zhèn)與農(nóng)村之間的差距。盡管我國(guó)正在逐步取消城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，提高農(nóng)民生活水平，但是目前城鎮(zhèn)與農(nóng)村還是有很大的差距，農(nóng)民的待遇明顯比居民低，社保的替代率低。這就使得農(nóng)民對(duì)承包地不敢輕易流轉(zhuǎn)或選擇短期暫時(shí)流轉(zhuǎn)，這也是影響農(nóng)民拿出農(nóng)地長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)的積極性。

3. 政府積極建立發(fā)展農(nóng)村土地長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)需要的中介力量

政府應(yīng)該積極探討規(guī)范土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，以立法的形式保障流入方，流出方的根本利益，例如可以建立土地流轉(zhuǎn)保障金制度，預(yù)防農(nóng)村土地在流轉(zhuǎn)過(guò)程中出現(xiàn)的承包方改變土地用途而損害地質(zhì)、中途退出等傷害農(nóng)戶利益的現(xiàn)象；大力招商引資，發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，建立農(nóng)業(yè)基地，把農(nóng)民吸引到企業(yè)基地上班；完善農(nóng)村農(nóng)地金融，大力推進(jìn)農(nóng)地取得資金融通，農(nóng)地改良資金融通，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)資金融通，為農(nóng)村集體土地長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件。

三、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)十八屆三中全會(huì)的召開(kāi)，明確確定穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，鼓勵(lì)和支持土地向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)集約化經(jīng)營(yíng)的程度不斷提高。

農(nóng)村集體土地確權(quán)工作結(jié)束后，預(yù)計(jì)會(huì)有更多利好土地流轉(zhuǎn)的政策出現(xiàn)，土地流轉(zhuǎn)模式也將會(huì)發(fā)生很大的變化，積極鼓勵(lì)探索新的土地流轉(zhuǎn)方式，巨大程度提高農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這也是我國(guó)目前農(nóng)村土地制度改革的核心內(nèi)容之一。

（作者單位：湖北國(guó)土資源職業(yè)學(xué)院）

 集體土地流轉(zhuǎn)論文:論農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)新機(jī)制的建立與維護(hù)

摘 要：隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展與城市化進(jìn)程的不斷加速，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體土地資本化運(yùn)作，建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制已經(jīng)成為我國(guó)當(dāng)前土地使用制度的又一次革命。對(duì)此，建立健全的農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制，創(chuàng)新機(jī)制，加強(qiáng)集體土地產(chǎn)權(quán)管理工作，保護(hù)農(nóng)民切身利益，才能有效統(tǒng)一、有序的開(kāi)展集體土地使用流轉(zhuǎn)工作。該文首先探討了農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的內(nèi)涵，從而提出了流轉(zhuǎn)新機(jī)制的建立與維護(hù)。

關(guān)鍵字：農(nóng)村集體土地使用權(quán) 流轉(zhuǎn)機(jī)制 建立與維護(hù) 農(nóng)民

當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與現(xiàn)代化建設(shè)的根本問(wèn)題在于農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民這“三農(nóng)”問(wèn)題，堅(jiān)持黨在農(nóng)村的基本政策對(duì)確保農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位具有重要的指導(dǎo)意義，隨著城市化建設(shè)的不斷加快，對(duì)于農(nóng)村土地的需求日趨強(qiáng)烈，而土地一直以來(lái)都是農(nóng)民賴以生存的最基本生產(chǎn)要素，如何解決人地矛盾，規(guī)范農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，維護(hù)農(nóng)民權(quán)益就成為了當(dāng)前政府關(guān)注的重中之重。因此，必須健全與完善農(nóng)村集體流轉(zhuǎn)機(jī)制，以我國(guó)土地政策法律研究為基礎(chǔ)，讓農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)起來(lái)，才能為解決“三農(nóng)”問(wèn)題創(chuàng)造條件。

1 農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)內(nèi)涵

土地權(quán)利的流轉(zhuǎn)在我國(guó)一般表現(xiàn)為土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，如政府要征用的土地，會(huì)將農(nóng)民集體所有的土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地。農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是指農(nóng)民把自己承包的土地自愿轉(zhuǎn)讓給非農(nóng)建設(shè)用地或其他單位個(gè)人的流轉(zhuǎn)。農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)一方面加快了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的現(xiàn)實(shí)需要，另一方面加快了城鎮(zhèn)化步伐的有效途徑。集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)后，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)生變化，向著專業(yè)大戶、農(nóng)業(yè)專業(yè)合作集中，從低效益轉(zhuǎn)向高效益生產(chǎn)，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。同時(shí)，還在很大程度上提升了農(nóng)業(yè)科技水平的發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的客觀需要，加速了農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移。但是從目前看來(lái)，我國(guó)現(xiàn)行土地法規(guī)定非農(nóng)建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)是不合法的，而是具有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶將承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)給其他主體，因此，必須具有概念上與法律上的區(qū)分。

2 建立與維護(hù)農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)新機(jī)制

2.1 健全農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)體系

土地是特殊的市場(chǎng)商品，因此，土地的交易應(yīng)通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行調(diào)節(jié)。必須合理配置土地資源，實(shí)行土地效益較大化利用，推進(jìn)集體建設(shè)用地的使用制度改革，建立統(tǒng)一、規(guī)范的城鄉(xiāng)一體化土地市場(chǎng)體系。由于我國(guó)與土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)的法律法規(guī)還不完善，特別是在集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)上還是一頁(yè)白紙，而流轉(zhuǎn)權(quán)利隨著市場(chǎng)的發(fā)展變得越來(lái)越普遍，因此，對(duì)于這方面的法律制度及政策的研究勢(shì)在必行，必須健全相關(guān)政策，確保集體土地流程公開(kāi)、公平、公正，為依法建立新的農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)提供政策依據(jù)與法律保護(hù)，切實(shí)保障國(guó)家土地政策可以得到更好的銜接。

2.2 完善土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)

土地的交易是當(dāng)前市場(chǎng)特殊商品的交易，必須通過(guò)符合實(shí)際的市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行合理配置與調(diào)節(jié)，才能確保土地使用效益較大化。加強(qiáng)農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)范圍的拓展，從市場(chǎng)機(jī)制中實(shí)現(xiàn)土地的價(jià)值與價(jià)格認(rèn)可，充分發(fā)揮農(nóng)村集體土地資產(chǎn)效益，對(duì)土地資源市場(chǎng)配置機(jī)制的形成起到加速推動(dòng)作用。此外，還應(yīng)加強(qiáng)市場(chǎng)中介組織的建設(shè)，大力培育土地流轉(zhuǎn)中介組織，可以設(shè)立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中介組織，信息、收集、咨詢、租賃委托等事項(xiàng)，也可以利用廣播、網(wǎng)絡(luò)、電視等媒體進(jìn)行信息供求，從而為土地流轉(zhuǎn)提供服務(wù)與平臺(tái)，讓土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)向社會(huì)化與專業(yè)化發(fā)展。

2.3 加強(qiáng)農(nóng)用地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理

加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)管理機(jī)構(gòu)的建立，加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)的引導(dǎo)與指導(dǎo)，從法律上明確產(chǎn)權(quán)主體的界定，依法行使集體土地所有權(quán)，將土地產(chǎn)權(quán)與管理權(quán)之間的關(guān)系理清、理順，還要將所有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)等土地產(chǎn)權(quán)內(nèi)部關(guān)系理順。同時(shí)，還應(yīng)加強(qiáng)土地登記工作的執(zhí)行與監(jiān)督，由于一切土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)都必須先進(jìn)行土地登記，因此，土地產(chǎn)權(quán)的登記工作是確保土地產(chǎn)權(quán)人權(quán)利的重中之重，不僅要做好基礎(chǔ)工作，還應(yīng)提高登記效率，避免在工作中存在滯后、管理不到位等現(xiàn)象。

2.4 強(qiáng)化農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)

穩(wěn)定土地承包關(guān)系，保障農(nóng)民土地使用權(quán)，并建立有效的土地的流轉(zhuǎn)機(jī)制是確保農(nóng)村土地承包制度的根本性措施。對(duì)此，必須堅(jiān)持穩(wěn)定土地承包關(guān)系，避免頻繁調(diào)整土地，并嚴(yán)格執(zhí)行增人不增地、減人不減地的政策，明確保護(hù)農(nóng)戶承包期內(nèi)的土地使用權(quán)，保障農(nóng)民土地權(quán)利不受侵犯，只有這樣才能提高農(nóng)地資源配置，確保土地流轉(zhuǎn)機(jī)制有序建立與長(zhǎng)期得到維護(hù)，農(nóng)民也不會(huì)因?yàn)橥恋亓鬓D(zhuǎn)而失去土地。

2.5 切實(shí)保障農(nóng)民權(quán)益

土地流轉(zhuǎn)應(yīng)以農(nóng)民為主體，必須充分尊重農(nóng)民意愿，不得強(qiáng)迫命令，必須考慮農(nóng)民切身利益。以自愿協(xié)商，積極引導(dǎo)為原則，切實(shí)保障農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。此外，為了達(dá)到互利互惠，可以在經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)實(shí)行農(nóng)地股份合作制試點(diǎn)，將土地作為一種商品，合理流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)，允許土地使用權(quán)入股，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，推行農(nóng)村，穩(wěn)定農(nóng)地關(guān)系，從而推動(dòng)我國(guó)“三農(nóng)”問(wèn)題的解決與現(xiàn)代化發(fā)展。

3 結(jié)語(yǔ)

綜合上述，為了加大對(duì)非農(nóng)建設(shè)用地的需求，農(nóng)村發(fā)展人地矛盾日益突出。農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)則加快了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與城市化步伐，不僅對(duì)農(nóng)業(yè)科技水平有了很大的提升，同時(shí)對(duì)于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了一定的促進(jìn)作用，推動(dòng)了土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)。但是，在農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中也出現(xiàn)了一些不可避免的問(wèn)題，如機(jī)制不健全、流轉(zhuǎn)不規(guī)范、農(nóng)民權(quán)益遭到侵犯等。對(duì)此，政府必須做好集體土地產(chǎn)權(quán)管理工作，加強(qiáng)建立流轉(zhuǎn)新機(jī)制，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地資源配置，對(duì)流轉(zhuǎn)土地給予合理補(bǔ)償，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，才能引導(dǎo)農(nóng)村集體土地市場(chǎng)健康發(fā)展。

 集體土地流轉(zhuǎn)論文:探析當(dāng)前土地資源屬性及其對(duì)集體土地流轉(zhuǎn)制度的影響

摘 要：土地資源是人們賴以生存的基礎(chǔ)資源，它不僅是國(guó)家、人民的寶貴財(cái)富，更是推動(dòng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要?jiǎng)恿ΑｋS著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，土地資源越來(lái)越稀缺，因此導(dǎo)致對(duì)土地資源有效利用的要求越來(lái)越高。政府對(duì)土地資源的管理雖然在不斷加大，但仍然存在許多問(wèn)題，尤其是土地在流轉(zhuǎn)過(guò)程中存在著大量的問(wèn)題。該文通過(guò)對(duì)當(dāng)前土地資源資源屬性對(duì)集體土地流轉(zhuǎn)制度的影響進(jìn)行探析，旨在能更好地促進(jìn)我國(guó)土地制度的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：土地資源 資源屬性 土地流轉(zhuǎn)制度 影響

土地資源作為人類(lèi)最重要的資源之一，對(duì)于推動(dòng)人們生產(chǎn)生活和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有不可替代的重要作用。對(duì)于我國(guó)而言，我國(guó)的土地資源與其他世界各國(guó)相比有兩個(gè)顯著不同的特點(diǎn)：其一是我國(guó)國(guó)土面積大，但人口眾多，耕地較少，土地人均占有率少；其二是我國(guó)資源分配嚴(yán)重不合理且土地污染較為嚴(yán)重。在加上由于我國(guó)政府對(duì)土地長(zhǎng)期采取租放經(jīng)營(yíng)的模式，使得規(guī)模較小的農(nóng)地不能有效集中在一起，這樣嚴(yán)重加劇了我國(guó)土地資源的浪費(fèi)。因此，政府必須加快完善集體土地流轉(zhuǎn)制度，認(rèn)真貫徹落實(shí)“三農(nóng)”政策，增強(qiáng)對(duì)土地資源的保護(hù)力度。下面我們就來(lái)探析土地資源屬性對(duì)集體土地流轉(zhuǎn)制度的影響。

1 土地的資源屬性介紹

土地的屬性主要包括資源屬性和財(cái)產(chǎn)屬性兩種，其中土地的財(cái)產(chǎn)屬性主要追求的是土地的經(jīng)濟(jì)效率，而土地的資源屬性是土地主要作用的表現(xiàn)，我們這里著重介紹土地的資源屬性。

生產(chǎn)性。土地資源具有生產(chǎn)力，也就是指土地資源可以生產(chǎn)出人們所需要的某種動(dòng)植物產(chǎn)品。土地生產(chǎn)力又可以分為自然生產(chǎn)力和勞動(dòng)生產(chǎn)力，前面的是自然形成的，而后者則是人工影響而產(chǎn)生的。值得注意的是，土地一旦失去生產(chǎn)力，這就不可以稱其為資源。

稀缺性。土地不是取之不盡用之不竭，它不會(huì)隨著人們需求的增加而增加。隨著人們對(duì)土地需求的不斷增加，這種稀缺性表現(xiàn)越來(lái)越明顯。因此，我們只能通過(guò)提高土地利用率的方式來(lái)改造土地，從而增加土地的產(chǎn)能，滿足人們的需求。

不可替代性。土地是其他生產(chǎn)資料所不可替代的，其本身具有獨(dú)特的性質(zhì)。即使科技在不斷發(fā)展和進(jìn)步，但目前為止，人們?nèi)匀贿€沒(méi)有能夠找到其他生產(chǎn)資料來(lái)替代土地。除了剛才所說(shuō)的其他生產(chǎn)資料吧不可替代之外，不同用途的土地資源之間也不可相互替代。例如農(nóng)用土地就不能和建設(shè)用地之間相互替代，不能隨意更改它們的用途。因此，在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中我們不能隨意更改土地本身的用途，要保護(hù)農(nóng)用土地。

土地的可選擇性。土地的可選擇性是指在土地資源的多種用途當(dāng)中人們可以選擇其中擁有較大化效益的用途，已到達(dá)優(yōu)化土地資源配置的目的，做到地盡其用。這種可選擇性可以使得人們運(yùn)用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)去探測(cè)研究土地的用途，以實(shí)現(xiàn)土地利用效率的較大化，減少土地資源的浪費(fèi)。

社會(huì)公益性。土地保障人們生產(chǎn)生活的基本資源，為人類(lèi)發(fā)展提供有力的社會(huì)保障，同時(shí)也推動(dòng)著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)步。隨著科學(xué)技術(shù)和人們生活水平的不斷提高，人們也越來(lái)越意識(shí)到保護(hù)環(huán)境的重要性，而土地在其中就是扮演著重要角色。土地在維持生物多樣性和生態(tài)平衡等多方面具有極強(qiáng)的生態(tài)功能和社會(huì)效益，同時(shí)土地所具有的環(huán)境及美觀等作用也發(fā)揮著巨大的社會(huì)效益。

2 土地資源屬性對(duì)集體土地流轉(zhuǎn)制度的影響

2.1 對(duì)環(huán)境的影響

人們?yōu)榱俗陨砝鎸?duì)土地資源不加限制的利用，使得許多具有重要生態(tài)地位的土地不斷被淪陷，再加上我國(guó)集體土地流轉(zhuǎn)制度的不完，導(dǎo)致更多的土地資源嚴(yán)重受到侵害。例如為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，人們對(duì)土地不斷肆意開(kāi)墾利用，侵占大量農(nóng)用耕地用以作為經(jīng)濟(jì)建設(shè)用地，不僅造成大量浪費(fèi)而且使得許多土地受到嚴(yán)重污染，帶來(lái)了巨大的環(huán)境危機(jī)，嚴(yán)重破壞了生態(tài)環(huán)境。因此，我國(guó)制定的集體土地流轉(zhuǎn)制度中要求堅(jiān)持土地用途不變?cè)瓌t，堅(jiān)決保護(hù)耕地，這也是從土地利用方向出發(fā)來(lái)保護(hù)土地資源的可持續(xù)發(fā)展能力。

2.2 促進(jìn)國(guó)家加強(qiáng)對(duì)集體土地流轉(zhuǎn)制度的監(jiān)管

要想維護(hù)好土地的資源屬性，就要求國(guó)家必須加強(qiáng)對(duì)集體土地流轉(zhuǎn)制度的監(jiān)管。我國(guó)目前土地制度還不夠完善，仍然存在很多問(wèn)題，因此，國(guó)家要建立健全完善的土體管理法律法規(guī)，在集體土地流轉(zhuǎn)主體、方式、對(duì)象以及程序等制度上要進(jìn)行進(jìn)一步具體細(xì)致的規(guī)劃。尤其是對(duì)于極其容易出現(xiàn)問(wèn)題的集體土地征收問(wèn)題上政府要轉(zhuǎn)變職能，加快完善土地征收制度，盡早解決農(nóng)民與政府的矛盾。

2.3 促進(jìn)公平利益分配

土地資源屬性決定了土地公平和效率雙重價(jià)值，因此，政府在完善土地立法時(shí)要更加關(guān)注土地分配的公平與土地的可持續(xù)性利用問(wèn)題。由于我國(guó)人口眾多，人均占有土地量較少，因此，在進(jìn)行土地分配時(shí)要做到公平公正。但是我國(guó)的土地制度還不夠完善，在集體土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中尤其是集體土地征收制度當(dāng)中“公共利益”的定義不明確，由此導(dǎo)致了大量的非法征收，嚴(yán)重危害了土地市場(chǎng)秩序。因而，為了保障土地資源的公平和效率雙重價(jià)值，我國(guó)政府要不斷完善集體土地流轉(zhuǎn)制度，要保障人民土地利益分配的公平性，促進(jìn)土地資源的可持續(xù)發(fā)展。

2.4 加強(qiáng)土地用途管制

土地的可選擇性促進(jìn)我們尋求的方法來(lái)科學(xué)合理的利用土地，因而也推進(jìn)了政府對(duì)土地用途管制的加強(qiáng)。但由于農(nóng)村集體建設(shè)用地點(diǎn)多面廣，大大增大了土地管理部門(mén)的管理難度，因而造成多占、亂占、占而不用等現(xiàn)象的頻繁發(fā)生。所以在集體土地流轉(zhuǎn)制度中加大對(duì)土地用途的管制是我們需要解決的首要問(wèn)題。這就需要政府土地管理部門(mén)在搞好產(chǎn)權(quán)發(fā)證工作的同時(shí)，必須強(qiáng)化土地利用規(guī)劃的作用和地位，發(fā)揮規(guī)劃在管理中的基礎(chǔ)性作用。在科學(xué)規(guī)劃的引導(dǎo)下，配合用途管制制度的實(shí)施，嚴(yán)格控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)非農(nóng)建設(shè)的數(shù)量和速度，確保耕地保護(hù)工作的落實(shí)。

3 結(jié)語(yǔ)

總而言之，我們要確切掌握土地資源屬性，根據(jù)土地資源的屬性促進(jìn)我國(guó)集體土地流轉(zhuǎn)制度的完善，從而促進(jìn)土地管理制度的發(fā)展，使之符合環(huán)境資源發(fā)展的要求。最終實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

 集體土地流轉(zhuǎn)論文:集體土地承包權(quán)不得流轉(zhuǎn)落實(shí)三權(quán)分置

新聞鏈接

@經(jīng)濟(jì)參考報(bào) 首部針對(duì)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)的全國(guó)性指導(dǎo)文件日前正式印發(fā)。這份名為《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)健康發(fā)展的意見(jiàn)》的文件，對(duì)現(xiàn)階段能進(jìn)場(chǎng)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易品種作出明確規(guī)定：以農(nóng)戶承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、集體林地經(jīng)營(yíng)權(quán)為主，且不涉及農(nóng)村集體土地所有權(quán)和依法以家庭承包方式承包的集體土地承包權(quán)。專家表示，由于農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)權(quán)屬關(guān)系復(fù)雜，適用的規(guī)則也不同，《意見(jiàn)》在農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)上進(jìn)行了分類(lèi)指導(dǎo)，旨在落實(shí)決策層提出的“三權(quán)分置”理論，防止農(nóng)民因流轉(zhuǎn)而失地。

專家聲音

@張?jiān)迫A（國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部研究員） 一塊土地從物質(zhì)上看不出來(lái)產(chǎn)權(quán)所屬，只有在權(quán)利系統(tǒng)里明確產(chǎn)權(quán)界定，才能保護(hù)農(nóng)戶和集體的利益。集體土地所有權(quán)不能流轉(zhuǎn)保護(hù)了集體所有的權(quán)利，而家庭承包方式承包的集體土地承包權(quán)亦不能流轉(zhuǎn)則是保護(hù)了個(gè)體承包方的權(quán)利。

@鄭風(fēng)田（中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院副院長(zhǎng)） 改革開(kāi)放至今，除了所有權(quán)以外，農(nóng)村土地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)大部分時(shí)間是合二為一的，統(tǒng)稱土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。三權(quán)分置以后，農(nóng)民可以放心地把自己的承包地轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)，獲得租金，同時(shí)又不用擔(dān)憂失去對(duì)土地的承包關(guān)系，為土地在更大范圍內(nèi)優(yōu)化流動(dòng)配置和發(fā)揮作用拓展了巨大空間，也為形成多元化的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)模式創(chuàng)造了必要條件。

新形勢(shì)下農(nóng)村集體土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制約因素的探析和對(duì)策

[摘 要] 本文通過(guò)對(duì)河北省承德縣在農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中存在的問(wèn)題及原因進(jìn)行分析，提出了新形勢(shì)下加快農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的對(duì)策和建議，以期能夠?yàn)橛嘘P(guān)地區(qū)集體承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)提供參考。

[關(guān)鍵詞] 農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán) 流轉(zhuǎn) 對(duì)策

[中圖分類(lèi)號(hào)] F321.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1003-1650 （2015）02-0048-01

1 承德縣農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

隨著近年來(lái)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)一步步完善和農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移方向，承德縣的農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)得到了快速發(fā)展，截至2014年12月底，全縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積9.51萬(wàn)畝，占家庭承包經(jīng)營(yíng)總面積的19%，比2013年提高1個(gè)百分點(diǎn)，其中20畝以上規(guī)模流轉(zhuǎn)面積6.53萬(wàn)畝，占總流轉(zhuǎn)面積的69%;土地流轉(zhuǎn)涉及農(nóng)戶2.38萬(wàn)戶，占農(nóng)戶總數(shù)的 20.9%;簽訂土地流轉(zhuǎn)合同17520 份，合同簽訂率為82.3%，是承德市土地流轉(zhuǎn)推進(jìn)好的縣區(qū)。

2 承德縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)存在的制約因素

2.1 農(nóng)民思想觀念落后。農(nóng)民祖祖輩輩耕田，土地是農(nóng)民也是最基本的保障，至少在目前還發(fā)揮著農(nóng)村社會(huì)保障的重要作用。除非極端情況，農(nóng)民都不愿放棄土地和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。甚至在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)高速發(fā)展、就業(yè)機(jī)會(huì)增加、農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)的成本增大的今天，他們把土地作為命根子來(lái)看待，把承包地看成是“活命田”和就業(yè)“保險(xiǎn)田”，認(rèn)為有了土地生活就有退路。

2.2 非農(nóng)產(chǎn)業(yè)吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力就業(yè)能力不足。承德縣二三產(chǎn)業(yè)相對(duì)落后，農(nóng)民其它選擇很少、非農(nóng)就業(yè)比較難，而所擁有的承包地又是其主要收入來(lái)源。在沒(méi)有龍頭企業(yè)進(jìn)行流轉(zhuǎn)、本地?zé)o其他就業(yè)機(jī)會(huì)的情況下，知識(shí)和技能理解、運(yùn)用能力不足，在農(nóng)村剩余勞動(dòng)力在外地打工做一些搬磚扛木的重體力活，要想適應(yīng)現(xiàn)在的非農(nóng)職業(yè)技術(shù)化的的要求，不是件容易的事。“不愿種地，又不得不種”的無(wú)奈，限制了土地流轉(zhuǎn)的頻率和規(guī)模。

2.3 農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)數(shù)量少，發(fā)展相對(duì)緩慢。承德縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后、市場(chǎng)規(guī)模較小，有實(shí)力的農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)少，培育龍頭企業(yè)有一定的困難，靠招商引資引進(jìn)農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)又非常有限，同時(shí)，從整個(gè)社會(huì)投資大環(huán)境看，土地生產(chǎn)的比較效益顯著低于其他產(chǎn)業(yè)，一次投入大、見(jiàn)效慢、利潤(rùn)低，資本雄厚的企業(yè)不愿投資農(nóng)業(yè)。這些因素在相當(dāng)大的程度上影響著土地的快速流轉(zhuǎn)。

2.4 流轉(zhuǎn)市場(chǎng)不成熟，流轉(zhuǎn)機(jī)制也制定不。依據(jù)本縣最近幾年的情況，由于相關(guān)機(jī)制不完善使得土地流轉(zhuǎn)信息流轉(zhuǎn)不暢，鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全也沒(méi)有相應(yīng)的配套政策措施。再加上鄉(xiāng)、村兩級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、服務(wù)不到位使得部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村承包管理部門(mén)對(duì)土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)督、管理方面不到位。另外土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)體制建立的比較落后，土地流轉(zhuǎn)的各種機(jī)制還沒(méi)有做到真正的完成，比如說(shuō)土地流轉(zhuǎn)的服務(wù)機(jī)制、政策引導(dǎo)機(jī)制等，是這些因素就直接影響到土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的正常運(yùn)行，導(dǎo)致有地沒(méi)有市場(chǎng)，流轉(zhuǎn)的范圍不夠大，流轉(zhuǎn)速度不夠快等各種問(wèn)題，就這些問(wèn)題嚴(yán)重的約束了土地流轉(zhuǎn)的正常發(fā)展。

3 推進(jìn)承德縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的對(duì)策建議

3.1 規(guī)范政府在促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的行為。一是堅(jiān)持在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制不變的前提下，把不改變土地性質(zhì)和用途作為先決條件，切實(shí)保障農(nóng)戶承包期內(nèi)土地權(quán)益;二是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)本質(zhì)上是一種市場(chǎng)行為，是生產(chǎn)要素的合理配置，農(nóng)民是流轉(zhuǎn)主體，是否流轉(zhuǎn)和以什么方式流轉(zhuǎn)，政府都必須遵照“自愿、依法、規(guī)范、有償”的原則，充分尊重農(nóng)民意愿，依靠種養(yǎng)大戶和龍頭企業(yè)帶動(dòng)，積極組織而不搞強(qiáng)迫命令，引導(dǎo)而不干涉，服務(wù)而不包辦，放活而不放任，穩(wěn)步有序推進(jìn);三是保障農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)收益權(quán)，任何組織和個(gè)人不得擅自截留、扣繳和占用，對(duì)農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)收益的發(fā)放進(jìn)行具體規(guī)范，確保農(nóng)民利益不受損害;四是促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)最重要的是龍頭帶動(dòng)和產(chǎn)業(yè)拉動(dòng)，各級(jí)政府要認(rèn)真履行監(jiān)管職責(zé)，嚴(yán)格論證把關(guān)，選擇有實(shí)力、有能力的公司參與大面積的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。

3.2 建立健全土地流轉(zhuǎn)管理機(jī)制。成立土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)中心，開(kāi)展土地流轉(zhuǎn)供求登記、信息、土地評(píng)估、政策咨詢等服務(wù)工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)依托農(nóng)經(jīng)站成立土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)站，村級(jí)設(shè)立土地流轉(zhuǎn)信息員，使土地流轉(zhuǎn)進(jìn)入有序的市場(chǎng)化軌道。同時(shí)，應(yīng)積極做好土地流轉(zhuǎn)合同未簽補(bǔ)簽工作，完善土地流轉(zhuǎn)手續(xù)，規(guī)范操作流程，確保承包戶放心流出土地，流入戶放手經(jīng)營(yíng)。由于部分流轉(zhuǎn)出的土地將被用于農(nóng)業(yè)觀光休閑旅游基地建設(shè)，需要在基本農(nóng)田部分建設(shè)飯店、休閑場(chǎng)所等固定建筑，各級(jí)政府應(yīng)積極做好相關(guān)工作，為土地流轉(zhuǎn)預(yù)留發(fā)展建設(shè)空間。

3.3 制定鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)的政策措施。加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的重要性和必要性的宣傳，轉(zhuǎn)變干部群眾對(duì)土地的傳統(tǒng)耕作管理觀念。出臺(tái)加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的激勵(lì)機(jī)制，根據(jù)產(chǎn)業(yè)特色和本地優(yōu)勢(shì)，從政策上積極引導(dǎo)、經(jīng)濟(jì)上給予獎(jiǎng)勵(lì)、刺激和調(diào)動(dòng)承包戶和流轉(zhuǎn)大戶搞好土地流轉(zhuǎn)工作。建立土地流轉(zhuǎn)扶持資金，對(duì)于全部轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶給予一定的補(bǔ)助，把經(jīng)過(guò)土地流轉(zhuǎn)后無(wú)地或少地農(nóng)民的保障，納入城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和一體化建設(shè)中，確立農(nóng)民向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移就業(yè)、進(jìn)城務(wù)工創(chuàng)業(yè)的扶持政策。對(duì)于積極帶領(lǐng)農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地、年收入有明顯提高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村要給與一定的獎(jiǎng)勵(lì)，同時(shí)也要充分調(diào)動(dòng)這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村的積極性，這樣就能夠激發(fā)大家的創(chuàng)新性，使土地流轉(zhuǎn)更為方便。此外也要結(jié)合實(shí)際支持當(dāng)?shù)氐凝堫^企業(yè)和種養(yǎng)大戶，比如在涉農(nóng)項(xiàng)目資金、稅收政策、銀行貸款貼息、技術(shù)指導(dǎo)等方面給予幫助。

3.4 結(jié)合實(shí)際完善農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制。完善社會(huì)保障是農(nóng)民解放思想的是物質(zhì)基礎(chǔ)，沒(méi)有健全的社會(huì)保障體系就不能從根本上解決農(nóng)民離土的安全感和適應(yīng)社會(huì)環(huán)境的能力。因此要加大建立健全農(nóng)村住房政策。加大對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障的財(cái)政投入，建立健全農(nóng)村人口養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、住房公積金的社會(huì)保障。政府也應(yīng)針對(duì)這部分農(nóng)民予以特殊社保政策。特別是在社保統(tǒng)籌政策中，要充分考慮土地流轉(zhuǎn)進(jìn)展快、面積大、效果好的重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村和農(nóng)戶給予重點(diǎn)保障政策。

 集體土地流轉(zhuǎn)論文:關(guān)于集體土地流轉(zhuǎn)的幾點(diǎn)思考探討

摘要：農(nóng)村土地資源作為一種“特殊商品”，在城鎮(zhèn)化發(fā)展中發(fā)揮了不可替代的作用。現(xiàn)如今集體土地的產(chǎn)權(quán)主體不明晰土地流轉(zhuǎn)的規(guī)定過(guò)于原則、農(nóng)地征用制度不合理等問(wèn)題突出，改革勢(shì)在必行，應(yīng)從法律上、政策上和制度上加以研究、探討。

關(guān)鍵詞：集體土地；集體土地流轉(zhuǎn)；相關(guān)問(wèn)題；探討

當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，土地資源作為一種“特殊商品”，必然要受到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制的調(diào)節(jié)，如國(guó)有土地使用權(quán)以有償使用的方式進(jìn)入市場(chǎng)后，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中發(fā)揮了巨大的作用。但作為與國(guó)有土地使用權(quán)并存的農(nóng)村集體土地使用權(quán)，在流轉(zhuǎn)過(guò)程中一直處于比較尷尬的地位。其在使用制度上如何改革，如何進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，如何在流轉(zhuǎn)過(guò)程中充分體現(xiàn)其市場(chǎng)價(jià)值以及維護(hù)好農(nóng)民集體利益是當(dāng)前需要從法律上、政策上和制度上加以研究、探討的問(wèn)題。

一、我國(guó)集體土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

我國(guó)現(xiàn)行的國(guó)有與集體“兩種產(chǎn)權(quán)”制度形成了兩個(gè)分割的土地市場(chǎng)。現(xiàn)行《土地管理法》明確規(guī)定禁止農(nóng)村集體所有土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。但早在20世紀(jì)80年代，

我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)就普遍以出讓、轉(zhuǎn)讓、出租和抵押等形式自發(fā)流轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地，集體建設(shè)用地的隱形市場(chǎng)實(shí)際上早就客觀存在。現(xiàn)在隨著全國(guó)城市化進(jìn)程地不斷加快，城市郊區(qū)、縣城、中心集鎮(zhèn)，大量的集體土地進(jìn)入市場(chǎng)已成為不爭(zhēng)的事實(shí)。但這些現(xiàn)象與現(xiàn)行集體建設(shè)用地管理制度存在矛盾，諸多矛盾因缺乏合法性而得不到合理解決。

二、集體土地流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題

（一）集體土地所有權(quán)的歸屬不明

在與土地集體所有權(quán)相關(guān)的法律制度框架中，集體土地的產(chǎn)權(quán)主體并不明晰。中國(guó)農(nóng)村的土地歸農(nóng)民集體所有，這在《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》以及《農(nóng)業(yè)法》等重要法律中都有明確的規(guī)定。即使在最晚頒布的《土地管理法》中，這個(gè)問(wèn)題也沒(méi)有得到徹底的明確，而只是規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理。”由此可見(jiàn)，集體土地所有權(quán)的主體有三種形式：鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織、村民集體經(jīng)濟(jì)組織、村內(nèi)農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織，可以簡(jiǎn)稱為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組”三級(jí)。

（二）法律對(duì)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的規(guī)定嚴(yán)重滯后

對(duì)于集體土地流轉(zhuǎn)，目前沒(méi)有專門(mén)的法律法規(guī)，惟一涉及土地分類(lèi)、用途、規(guī)劃等相關(guān)的法律，是1998年修訂的《中華人民共和國(guó)土地管理法》。該法第 63條明確規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。”據(jù)此，農(nóng)民集體所有的土地，無(wú)論耕地還是集體建設(shè)用地，都必須通過(guò)征收轉(zhuǎn)為國(guó)有后才能出讓。這意味著，農(nóng)民實(shí)際上并沒(méi)有對(duì)集體土地的處分權(quán)，當(dāng)然也就沒(méi)有土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，所以無(wú)法獲得土地出讓的收益。該法第43條及時(shí)款規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法

申請(qǐng)使用國(guó)有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅，經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外。第二款規(guī)定：“前款所稱依法申請(qǐng)使用的國(guó)有土地包括國(guó)家所有的土地和國(guó)家征用的原屬于農(nóng)民集體所有的土地。”這些法律條文嚴(yán)格限制了集體土地非農(nóng)建設(shè)的使用范圍，只允許農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自建自用。即集體經(jīng)濟(jì)組織成員可以使用本集體經(jīng)濟(jì)組織的土地辦企業(yè)或者建住房，但是不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租集體土地使用權(quán)。

（三）當(dāng)前我國(guó)的農(nóng)地征用制度不合理

國(guó)家為了公共利益需要，采用行政手段強(qiáng)制征收集體土地，并給予一定經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。從行政法的角度而言，在土地征用這一過(guò)程中，國(guó)家行使的征用權(quán)并非私法意義上的權(quán)利，而是公法意義上的權(quán)力，是依據(jù)國(guó)家主權(quán)或行政管理權(quán)行使的。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的今天，有些地方政府常利用法律對(duì)“公共利益”無(wú)嚴(yán)格界定這一漏洞，動(dòng)輒以公共利益為借口，大包大攬本應(yīng)由社會(huì)或市場(chǎng)主體（包括國(guó)有企業(yè)）來(lái)完成的事業(yè)，利用自己手中的公權(quán)力，隨意低價(jià)征用農(nóng)地然后高價(jià)出讓從中牟取暴利，甚至官商勾結(jié)中飽私囊，而失地農(nóng)民卻得不到應(yīng)得的補(bǔ)償或補(bǔ)償很少，引發(fā)了諸多矛盾。

三、對(duì)集體土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行改革的幾點(diǎn)思考

（一）合理配置土地資源，推進(jìn)集體土地制度改革，允許集體土地進(jìn)入市場(chǎng)

土地作為要素市場(chǎng)特殊商品，應(yīng)通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)和配置。一是按照土地效益較大化的原則合理配置土地資源；二是通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)土地的價(jià)格和價(jià)值相符。集體土地進(jìn)入市場(chǎng)，對(duì)充分發(fā)揮農(nóng)村集體土地的資產(chǎn)效益，加快形成土地資源的市場(chǎng)配置機(jī)制具有推動(dòng)作用。

（二）切實(shí)保障農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，賦予集體土地與國(guó)有土地同等權(quán)利

保留農(nóng)村集體土地所有權(quán)，允許集體土地在符合條件的前提下，直接進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，為實(shí)現(xiàn)集體土地和國(guó)有土地同等權(quán)利，建立統(tǒng)一、規(guī)范、有序的城鄉(xiāng)一體化的土地市場(chǎng)體系，為推行集體土地流轉(zhuǎn)并將之納入規(guī)范化、制度化軌道奠定法律基礎(chǔ)。

（三）集約節(jié)約利用土地，加強(qiáng)總量控制與用途管制，規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)

集約節(jié)約利用土地資源是國(guó)家指導(dǎo)土地開(kāi)發(fā)利用的基本方針，也是集體土地流轉(zhuǎn)必須遵循的基本原則。要通過(guò)經(jīng)濟(jì)、行政、規(guī)劃等手段和措施，改變農(nóng)村土地粗放、無(wú)序、低效的狀況，促進(jìn)土地的節(jié)約集約利用。在允許集體土地進(jìn)入市場(chǎng)的同時(shí)，還要通過(guò)集體土地供應(yīng)的總量控制以及土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃，并將集體土地供應(yīng)指標(biāo)納入年度供應(yīng)計(jì)劃等手段來(lái)規(guī)范。

（四）完善集體土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律法規(guī)，確保國(guó)家土地政策的更好銜接

首先，從根本上改變土地制度的二元性。我國(guó)法律將土地分為國(guó)家所有和集體所有，這兩種所有權(quán)在所有制基礎(chǔ)上是相同的――均為公有制。

其次，建議修改《土地管理法》，制定規(guī)范農(nóng)村集體土地進(jìn)入市場(chǎng)。我們必須正視《土地管理法》禁止集體建設(shè)用地出租、轉(zhuǎn)讓的條款已滯后于農(nóng)村土地市場(chǎng)的現(xiàn)實(shí)，這一滯后不僅降低了法律的性，也不利于保護(hù)集體土地所有者和使用者的權(quán)利，妨礙了正常的交易活動(dòng)，去除這一禁止性條款已成必然。在這個(gè)問(wèn)題上廣東省已經(jīng)給我們做出了表率，允許集體土地出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租和抵押。

再次，充分保障農(nóng)民獲得集體土地流轉(zhuǎn)的土地權(quán)利。集體土地進(jìn)入市場(chǎng)的立法宗旨就是讓農(nóng)民分享土地級(jí)差收益的成果。集體土地應(yīng)在堅(jiān)持規(guī)劃和用途管制的前提下，充分保障農(nóng)民集體獲得土地級(jí)差收益的權(quán)利，包括讓集體土地直接進(jìn)入工業(yè)用地市場(chǎng)。嘗試集體土地進(jìn)入經(jīng)營(yíng)性開(kāi)發(fā)，突破農(nóng)民宅基地的限制，推進(jìn)宅基地的商品化，讓農(nóng)民分享城市化進(jìn)程的房租收入。

綜上所述，目前我國(guó)農(nóng)村集體土地的使用權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)參與資源分配已是大勢(shì)所趨，無(wú)論是理論上還是現(xiàn)實(shí)需要上都要求加快農(nóng)地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)。國(guó)家應(yīng)當(dāng)正視當(dāng)前的土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀，盡快明晰集體土地的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，制定相關(guān)法律規(guī)章，建立起完善合理的集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制。通過(guò)合理規(guī)范的集體土地流轉(zhuǎn)來(lái)促進(jìn)土地資源的合理利用，維護(hù)廣大農(nóng)民的正當(dāng)權(quán)益，從而加快社會(huì)主義新農(nóng)村的建設(shè)步伐，推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

 集體土地流轉(zhuǎn)論文:淺談農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)存在問(wèn)題之我見(jiàn)

摘 要：農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化與工業(yè)化進(jìn)程中對(duì)非農(nóng)建設(shè)土地需求急劇上升的結(jié)果，隨著時(shí)間的推移，暴露的問(wèn)題也越來(lái)越突出，嚴(yán)重影響農(nóng)村社會(huì)的和諧與穩(wěn)定，本人認(rèn)為要使問(wèn)題得到很好的解決，關(guān)鍵在于建立健全集體土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律法規(guī)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；土地；經(jīng)濟(jì)；流；問(wèn)題

農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)在鄒平縣及整個(gè)濱州市已經(jīng)十分普遍，這是農(nóng)村城鎮(zhèn)化與工業(yè)化進(jìn)程中對(duì)非農(nóng)建設(shè)土地需求急劇上升的結(jié)果。但是鄒平縣以及其他地縣非農(nóng)建設(shè)用地在流轉(zhuǎn)中暴露的問(wèn)題也越來(lái)越突出，占用農(nóng)村集體土地進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)不符合法規(guī)、不合規(guī)范，甚至在對(duì)農(nóng)民進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償時(shí)隨意性大，缺乏穩(wěn)定而規(guī)范的管理。由于土地權(quán)屬產(chǎn)生的糾紛在鄒平以及其他各地縣都普遍存在，甚至有的地方已發(fā)生械斗等流血事件，嚴(yán)重影響農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。究其根源，我認(rèn)為農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)存在的諸多問(wèn)題關(guān)鍵在于有關(guān)集體土地流轉(zhuǎn)的法律不健全以及農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的制度建設(shè)滯后。

一、簡(jiǎn)析當(dāng)前農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的法律規(guī)定及其存在的問(wèn)題

當(dāng)前，雖說(shuō)我國(guó)涉及農(nóng)村集體土地的性質(zhì)與使用權(quán)流轉(zhuǎn)有關(guān)的法律主要有《憲法》、《民法》、《村民委員會(huì)組織法》以及一部專門(mén)的《土地管理法》，但是這些有關(guān)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的法律規(guī)定仍存在很多問(wèn)題。

1.1農(nóng)村集體土地性質(zhì)的有關(guān)規(guī)定。1999年修訂的《憲法》第10條和1986年的《土地管理法》第6條都明確規(guī)定“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)有的以外，屬集體所有；宅基地、自留地和自留山也屬于集體所有。”至于哪一級(jí)和哪一個(gè)組織機(jī)構(gòu)代表農(nóng)村集體擁有土地的所有權(quán)，《土地管理法》第10條則繼續(xù)規(guī)定“已經(jīng)屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理。”同時(shí)，我國(guó)的《民法通則》第74條也有類(lèi)似的規(guī)定，“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)合作社等農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有”。根據(jù)有關(guān)的調(diào)研（國(guó)土資源部，2001）指出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村民小組農(nóng)民集體擁有的土地多數(shù)在實(shí)地均有明確的界限和范圍，而且其面積比例一般為1∶9∶90.似乎農(nóng)村集體土地的性質(zhì)與所有權(quán)主體并不存在所謂“模糊”之類(lèi)的問(wèn)題。但是，在實(shí)際進(jìn)行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的許多案例中，土地產(chǎn)權(quán)歸屬的糾紛的確嚴(yán)重。例如上海郊區(qū)某鄉(xiāng)興辦私營(yíng)開(kāi)發(fā)區(qū)，占用一個(gè)村500畝地。當(dāng)時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與該村委會(huì)商定，每畝每年補(bǔ)貼800元，補(bǔ)貼時(shí)間為8年。現(xiàn)在補(bǔ)貼期滿，鄉(xiāng)政府停止補(bǔ)貼。但這500畝原屬村集體所有的土地現(xiàn)在的權(quán)屬應(yīng)該歸誰(shuí)？如果按“既成事實(shí)”，“已經(jīng)屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有”，那么，顯然是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府使用行政權(quán)侵占土地所有權(quán)，隨意上收村級(jí)或下級(jí)的土地所有權(quán)，即使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已對(duì)村委會(huì)支付了一定補(bǔ)貼。如果承認(rèn)現(xiàn)在土地的所有權(quán)屬于村委會(huì)，應(yīng)該如何確定村對(duì)土地的收益權(quán)？當(dāng)然，產(chǎn)生糾紛的原因可能更為復(fù)雜，當(dāng)初鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)的協(xié)商是否經(jīng)過(guò)大多數(shù)村民的同意？從而該協(xié)商是否具有法律效力？該協(xié)商是否規(guī)定了8年政府補(bǔ)貼之后土地所有權(quán)的處置等問(wèn)題？類(lèi)似的問(wèn)題還有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)需占用集體所有的土地，經(jīng)依法批準(zhǔn)后，占用某個(gè)村民小組的土地，該村民小組的土地使用權(quán)已轉(zhuǎn)移到新興辦的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。那么，該村民小組的土地所有權(quán)是否也同時(shí)轉(zhuǎn)移到新興辦的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)呢（劉漢裔，2001）？上述二則案例說(shuō)明當(dāng)農(nóng)村集體土地發(fā)生轉(zhuǎn)移時(shí)，土地集體所有權(quán)屬與使用權(quán)在法律上的確沒(méi)有得到明確的規(guī)定和保障，從而產(chǎn)生一系列的問(wèn)題也就顯得十分棘手、難于管理。

1.2農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的有關(guān)規(guī)定。我國(guó)法律對(duì)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的有關(guān)規(guī)定一直是十分謹(jǐn)慎和有保留的。1982年的《憲法》第10條嚴(yán)格規(guī)定“任何組織或者個(gè)人不得侵占、買(mǎi)賣(mài)、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”。直到1980年代末，對(duì)土地流轉(zhuǎn)的法律控制才開(kāi)始松動(dòng)。

1988年修改的《憲法》規(guī)定“土地使用權(quán)可以依照法律規(guī)定轉(zhuǎn)讓”，而同年修改的《土地管理法》第2條也規(guī)定“國(guó)有土地和集體所有的土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓辦法，由國(guó)務(wù)院另行規(guī)定”。當(dāng)然，此后隨著國(guó)有土地流轉(zhuǎn)辦法的出臺(tái)，國(guó)有土地市場(chǎng)在全國(guó)各地取得快速有序的發(fā)展，對(duì)城市國(guó)有土地資源的配置發(fā)揮了重要的作用。但是，有關(guān)農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)辦法和法規(guī)一直沒(méi)有出臺(tái)。我國(guó)新修訂的《土地管理法》第43條規(guī)定，“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)需要使用土地的，都必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地。但本集體經(jīng)濟(jì)組織成員使用本集體經(jīng)濟(jì)組織土地辦企業(yè)或建住房除外”。同時(shí)，該法第63條規(guī)定：“集體土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。但是，符合土地利用總體規(guī)劃，并依法取得建設(shè)土地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外”。由此可見(jiàn)，我國(guó)目前的法律對(duì)農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)限制是比較嚴(yán)格的。事實(shí)上，集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員雖可以使用本集體土地興辦企業(yè)或建住房，卻不允許出讓、轉(zhuǎn)讓或出租，這意味著農(nóng)村非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地在法律上是禁止流轉(zhuǎn)的。至于因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)雖被法律許可，但也由于缺乏具有可操作性的具體規(guī)定，如對(duì)于流轉(zhuǎn)的方式與程序、流轉(zhuǎn)期限與對(duì)象以及流轉(zhuǎn)后土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的調(diào)整等均缺乏明確規(guī)定，實(shí)際上或者無(wú)法公開(kāi)正常進(jìn)行、或者以違法私自轉(zhuǎn)讓等方式交易。結(jié)果，自發(fā)、私下的農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，直接造成土地利用的混亂，對(duì)土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃的實(shí)施都產(chǎn)生了較大的沖擊，使得城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量難以有效控制。

二、簡(jiǎn)析現(xiàn)有法律約束下農(nóng)民行使土地控制權(quán)的有限行為能力的影響

以上，我們分析了我國(guó)現(xiàn)有法律對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的界定與約束，包括對(duì)土地使用權(quán)或農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的規(guī)定，表明農(nóng)民對(duì)土地的產(chǎn)權(quán)是嚴(yán)格受法律制約的，這是農(nóng)民對(duì)土地產(chǎn)權(quán)的有限行為能力的法律根源。但是，除了法律約束之外，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的集體所有制本身就造成農(nóng)民對(duì)土地控制權(quán)的有限行為能力。原因主要有三方面：

2.1農(nóng)民對(duì)現(xiàn)有承包土地要隨全村人口的變化而發(fā)生動(dòng)態(tài)調(diào)整，任何單個(gè)農(nóng)戶都不能確保對(duì)某塊具體的土地?fù)碛虚L(zhǎng)期穩(wěn)定的權(quán)利，這種不確定性是不以某單個(gè)農(nóng)戶的意志為轉(zhuǎn)移的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的集體所有制規(guī)定了農(nóng)民享有對(duì)所承包土地的使用權(quán)，而農(nóng)民經(jīng)營(yíng)土地的最終所有權(quán)歸屬于社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織。為了保障土地產(chǎn)權(quán)分配（界定）的公平性，從初始的按人（勞）均分土地使用權(quán)，到一次又一次地因人口變化而重劃土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，使追求產(chǎn)權(quán)界定公平的調(diào)整水無(wú)休止。這種制度安排的運(yùn)作與實(shí)施費(fèi)用無(wú)疑是高昂的：土地的經(jīng)常性調(diào)整，使農(nóng)戶無(wú)法形成對(duì)與土地相關(guān)的固定資產(chǎn)投資的長(zhǎng)期預(yù)期；既然每個(gè)成員對(duì)集體土地權(quán)利是均等的，這就意味著他們?cè)谕恋財(cái)?shù)量、質(zhì)量及土地負(fù)擔(dān)的分?jǐn)偵鲜蔷鹊模蚨恋剡h(yuǎn)近好壞的統(tǒng)一搭配，使農(nóng)戶承包的地塊不僅分散而零碎，也造成了嚴(yán)重的規(guī)模不經(jīng)濟(jì)；為了做到地權(quán)的平均分配，每次調(diào)整都需要重新核查人口、土地的面積數(shù)量與地塊數(shù)量及其質(zhì)量，產(chǎn)權(quán)的界定費(fèi)用高昂（溫思美，1994）。

2.2農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)（假設(shè)這里流轉(zhuǎn)的土地是屬于村民小組集體所有的）原則上需要由村民小組內(nèi)的全體相關(guān)農(nóng)民集體決策根據(jù)自愿的原則，至少需要絕大多數(shù)（三分之二以上）農(nóng)民的同意。在不可能或很難做到全體一致同意的情況下，少數(shù)不同意流轉(zhuǎn)的農(nóng)民其利益就可能得不到保障，而處于不利的地位，甚至喪失對(duì)其承包土地的控制權(quán)（能力）。在實(shí)際操作中，問(wèn)題可能更嚴(yán)重。集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)一般是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)特別是由村來(lái)具體操作，而不是由作為土地所有權(quán)的村民小組集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)施的。由于村民小組的集體經(jīng)濟(jì)組織與村、鄉(xiāng)兩級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織是不同的利益主體，在利益關(guān)系不一致時(shí)，處于劣勢(shì)的集體經(jīng)濟(jì)組織，在村、鄉(xiāng)一級(jí)代為行使其土地產(chǎn)權(quán)的情況下，其利益實(shí)在難以得到保障（國(guó)土資源部，2001）。而且，由于信息不對(duì)稱以及村、鄉(xiāng)干部同企業(yè)之間可能的合謀關(guān)系就更損害了村民小組一級(jí)農(nóng)民對(duì)土地的控制權(quán)行為能力及其收益狀況。所以，在（農(nóng)村集體建設(shè)）土地流轉(zhuǎn)決策相關(guān)的合同條款設(shè)計(jì)、談判方面，作為所有權(quán)主體的村民小組以及擁有土地承包權(quán)的農(nóng)民都只有很有限的控制權(quán)行為能力。

2.3農(nóng)村集體（村民小組一級(jí)）建設(shè)土地一旦流轉(zhuǎn)出去以后，如果沒(méi)有被征為國(guó)有的話，由于村民小組集體經(jīng)濟(jì)組織不僅法律地位不夠明確，而且內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)也不完善，村民小組以及其內(nèi)部的農(nóng)民在很大程度上就失去了對(duì)其流轉(zhuǎn)出去的土地的所有權(quán)或承包權(quán)這是農(nóng)民對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)（承包權(quán)）的有限行為能力最顯著的特征之一。在此情況下，有些地方為了解決土地產(chǎn)權(quán)主體不明確、權(quán)屬不清或界限不明等問(wèn)題，以方便組織管理和登記發(fā)證，或?yàn)榱顺鞘薪ㄔO(shè)用地統(tǒng)一規(guī)劃和利用，或干脆以“既成事實(shí)”為名，地方政府或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織就將下級(jí)村民小組集體所有權(quán)上收，確定為村級(jí)或鄉(xiāng)級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織所有。有的地方直接將“城中村”或城鄉(xiāng)結(jié)合部的集體土地“宣布”為國(guó)有土地（國(guó)土資源部，2001）。村民小組和農(nóng)民對(duì)土地所有權(quán)（承包權(quán)）的有限行為能力對(duì)農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)容易產(chǎn)生嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)后果，即一方面縱容了地方政府為了招商引資，加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以制造政績(jī)而任意以行政權(quán)侵占土地所有權(quán)，隨意上收村級(jí)或村民小組的土地所有權(quán)；另一方面助長(zhǎng)了企業(yè)同鄉(xiāng)或村委會(huì)之間的合謀勾結(jié)，私下轉(zhuǎn)讓出租農(nóng)村土地，甚至從事房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，或用以規(guī)避上繳新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)等。

三、加強(qiáng)農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)土地產(chǎn)權(quán)的行為能力

農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過(guò)程中涉及的法律問(wèn)題與農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度息息相關(guān)。我國(guó)現(xiàn)有的法律對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)代表以及農(nóng)村土地（使用權(quán)）流轉(zhuǎn)規(guī)定的不夠明確具體，尤其缺乏操作性，而這又內(nèi)在地影響了農(nóng)民對(duì)土地產(chǎn)權(quán)的行為能力，造成農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過(guò)程出現(xiàn)了一系列的問(wèn)題。因此，要有效地解決當(dāng)前農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過(guò)程出現(xiàn)的問(wèn)題，關(guān)鍵在于從法律制度以及管理上強(qiáng)化農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的行為能力。

3.1應(yīng)繼續(xù)尋求、推動(dòng)現(xiàn)有法律對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體、所有權(quán)代表和相應(yīng)的權(quán)利、義務(wù)的明確規(guī)定，賦予并保護(hù)農(nóng)民的集體建設(shè)用地的財(cái)產(chǎn)權(quán)同時(shí)，在強(qiáng)化規(guī)劃控制的前提下，允許并鼓勵(lì)集體建設(shè)用地使用權(quán)的合法流轉(zhuǎn)。作為地方政府，也應(yīng)積極研究并制定適合本地實(shí)際的農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)辦法，以使相關(guān)法律具有可操作性。

3.2要加快農(nóng)村集體土地所有權(quán)的登記發(fā)證工作，這是增強(qiáng)農(nóng)民與集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)土地所有權(quán)行為能力的關(guān)鍵國(guó)土資源部2001《關(guān)于加快農(nóng)村集體土地所有權(quán)登記發(fā)證工作的通知》中已明確規(guī)定“凡是土地家庭承包中未打破村民小組（原生產(chǎn)隊(duì)）界限的，不論是以村的名義還是以組的名義與農(nóng)戶簽定承包合（下轉(zhuǎn)95頁(yè)） （上接90頁(yè)）同，土地應(yīng)確定給村民小組農(nóng)民集體所有。”通過(guò)加快農(nóng)村集體土地所有權(quán)登記發(fā)證工作，明確土地所有權(quán)的主體，從而增強(qiáng)農(nóng)民對(duì)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的控制、流轉(zhuǎn)以及收益的行為能力，從根本上促進(jìn)農(nóng)村集體土地的“公開(kāi)、公平、公正”流轉(zhuǎn)。

3.3要強(qiáng)化農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的管理程序，以規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的條件、方式、期限、程序、收益分配機(jī)制以及管理措施等。

 集體土地流轉(zhuǎn)論文:我國(guó)農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)綜述

【摘 要】：本文從我國(guó)農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的背景入手，著重介紹了農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀特征、流轉(zhuǎn)的方式以及存在的問(wèn)題。，提出了農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的政策建議。對(duì)我國(guó)當(dāng)前及今后農(nóng)村集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)具有重要的指導(dǎo)意義。

【關(guān)鍵詞】：土地流轉(zhuǎn) 土地使用權(quán) 農(nóng)村集體土地

1、我國(guó)農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的涵義和背景

農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是指農(nóng)村集體土地使用權(quán)在不同的主體之間的流動(dòng)和轉(zhuǎn)移。農(nóng)村集體土地使用權(quán)可分為農(nóng)用地使用權(quán)和非農(nóng)用地用使用權(quán)，本文主要敘述農(nóng)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題。目前，在我國(guó)尤其在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)出現(xiàn)了大量農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)象，這種現(xiàn)象發(fā)生的背景是：

（l）社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換的結(jié)果。近年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，推動(dòng)著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換，二、三產(chǎn)業(yè)的比重迅速增加，使大批農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力流向二、三產(chǎn)業(yè)，將原承包地轉(zhuǎn)包他人，發(fā)生了土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)象。

（2）城鎮(zhèn)化水平不斷提高的必然趨勢(shì)。1949年我國(guó)城市化率為10.64%，設(shè)市城市136座。1978年，設(shè)市城市增加到220座，城市化率提高到17.92%。近年來(lái)隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城市化進(jìn)程顯著加快，2009年城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到46.6%，全國(guó)設(shè)市城市已達(dá)655個(gè)，擁有6.22億城鎮(zhèn)人口，其中百萬(wàn)人口以上的特大城市、包括超大城市共122個(gè)。這說(shuō)明我國(guó)已有大量農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)遷移、定居，特別在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東南沿海地區(qū)，農(nóng)村人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)人口的過(guò)程更加迅速，從而出現(xiàn)了大量土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)象。

（3）計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的必然產(chǎn)物。實(shí)現(xiàn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，必須培育要素市場(chǎng)，這樣就會(huì)促使勞動(dòng)力、資金、土地等要素流動(dòng)起來(lái)。勞動(dòng)力、資金、土地三要素是相互影響，互為依托的，勞動(dòng)力、資金的流動(dòng)，必然需要土地流動(dòng)。

（4）提高土地利用效率，參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的客觀需要。目前，我國(guó)農(nóng)村絕大多數(shù)是一家一戶的小規(guī)模生產(chǎn)。使農(nóng)業(yè)采用新技術(shù)，獲取市場(chǎng)信息，降低生產(chǎn)成本，提高農(nóng)產(chǎn)技術(shù)含量方面受到很大的限制，是造成農(nóng)用地利用效益低下的主要原因之一。為了在競(jìng)爭(zhēng)中立于不敗之地，就要提高土地資源配置效率，從而發(fā)生土地資源重組現(xiàn)象，如土地使用權(quán)流向種田能手、租賃土地、作價(jià)入股等[1]。

2、我國(guó)農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的特征及現(xiàn)狀

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)意味著土地資源的重新整合。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)要真正成為農(nóng)民自發(fā)性、長(zhǎng)期性的行為，有賴于經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，尤其是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、只有在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)高度發(fā)達(dá)、非農(nóng)收入成為農(nóng)民主要的收入來(lái)源時(shí)，農(nóng)民才愿意轉(zhuǎn)讓自己的土地；只有在多數(shù)農(nóng)民通過(guò)流轉(zhuǎn)可以獲得更多的收益或者至少放棄土地而不危及生存，或者退一步從政府的角度講，通過(guò)土地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)了糧食產(chǎn)量和土地生產(chǎn)率的提高，然后通過(guò)建立利益補(bǔ)償機(jī)制，使轉(zhuǎn)出土地和轉(zhuǎn)入土地者的福利沒(méi)有降低時(shí)，才能夠推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)的健康、有序發(fā)展，這樣的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度才是可持續(xù)的[2]。我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的特征主要有：

（1）從總體上來(lái)講，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)仍處于一個(gè)較低的水平。近年來(lái)，隨著農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)的推進(jìn)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的規(guī)模不斷擴(kuò)大，速度有所加快。盡管如此，農(nóng)地流轉(zhuǎn)在總體上仍處于一個(gè)較低的水平。農(nóng)地流轉(zhuǎn)在規(guī)模和速度上都落后于農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。

（2）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模較小。規(guī)模較小可以從兩個(gè)層面來(lái)理解：一方面是指全國(guó)整體土地流轉(zhuǎn)規(guī)模小，即基數(shù)小，很多人沒(méi)有認(rèn)識(shí)到土地流轉(zhuǎn)的價(jià)值和意義，沒(méi)有擺脫小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的保守意識(shí)；另一方面是指土地流轉(zhuǎn)主要是在農(nóng)戶之間進(jìn)行，很少與更大的經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行，這束縛了規(guī)模化、集約化和專業(yè)化經(jīng)營(yíng)，難以實(shí)現(xiàn)土地資源的集約有效利用。

（3）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)無(wú)序的混亂狀態(tài)。這種無(wú)序首先表現(xiàn)在責(zé)權(quán)利的混亂。雖然中央出臺(tái)了一系列法律法規(guī)及“一號(hào)文件”（2010 年），明確了責(zé)權(quán)利的關(guān)系，但由于疏于學(xué)習(xí)和宣傳而使人們特別是廣大農(nóng)民對(duì)責(zé)權(quán)利理解不夠，認(rèn)識(shí)模糊。其次表現(xiàn)為土地流轉(zhuǎn)程序的混亂。由于法制、機(jī)制不夠健全，尤其是流轉(zhuǎn)中介組織的缺乏，使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)缺乏有效的路徑，程序混亂，有很多流轉(zhuǎn)活動(dòng)甚至連合同都沒(méi)有[3]。

3、目前我國(guó)農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的方式

據(jù)有關(guān)部門(mén)統(tǒng)計(jì)，截止2001年底，全國(guó)以各種形式流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)的耕地已占承包耕地總面積的6%～8%，發(fā)達(dá)地區(qū)流轉(zhuǎn)的耕地占承包地的比例較高縣市達(dá)到20～30%，一般超過(guò)10%，內(nèi)地流轉(zhuǎn)的耕地占承包地的比例較高縣市達(dá)到10～20%左右，一般在5%左右。總的來(lái)看我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)五大特點(diǎn)：一是土地流轉(zhuǎn)的形式較多，有的形式處于探索試點(diǎn)階段，以自由流轉(zhuǎn)形式為主。二是大多數(shù)土地流轉(zhuǎn)期限短，一般在3～5年為多。三是土地流轉(zhuǎn)大多有償。四是發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積占總耕地面積的比例高于欠發(fā)達(dá)地區(qū)。目前我國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)形式有以下幾種：

（1）自由流轉(zhuǎn)。它是在農(nóng)戶家庭間出現(xiàn)的自愿的流轉(zhuǎn)現(xiàn)象，表現(xiàn)為三種形式：一是互換調(diào)整承包地。二是代耕、代種、代收。代耕代種是指暫時(shí)無(wú)力或不愿經(jīng)營(yíng)承包地的農(nóng)戶，經(jīng)自行協(xié)商臨時(shí)把承包地交由別人（大多是親友）代耕代種，原承包合同關(guān)系不變，時(shí)間、條件一般由雙方口頭約定。三是轉(zhuǎn)包和轉(zhuǎn)讓，一些農(nóng)戶將家庭的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)向從事第二、三產(chǎn)業(yè)或家庭重要?jiǎng)趧?dòng)力外出打工增加收入，便把承包地的經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)包或者轉(zhuǎn)讓給別人。轉(zhuǎn)包和轉(zhuǎn)讓占有較大比重。

（2）租賃倒包。這種形式出現(xiàn)于上世紀(jì)90年代中后期。農(nóng)村中富裕后，有頭腦的農(nóng)民和城市中下崗人員及單位不景氣人員將投資轉(zhuǎn)向農(nóng)村發(fā)展。他們向鄉(xiāng)、村集體租賃土地、荒山經(jīng)營(yíng)權(quán)，有規(guī)模地成片地開(kāi)發(fā)土地、荒山資源，從事各項(xiàng)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目。經(jīng)營(yíng)方式主要有兩種，一是租賃后請(qǐng)勞工生產(chǎn)，自己管理，自己經(jīng)營(yíng)。二是把通過(guò)租賃得到經(jīng)營(yíng)權(quán)后的耕地又倒包給本地的農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，自己給農(nóng)民提供生產(chǎn)所需資金、技術(shù)和派駐技術(shù)人員指導(dǎo)農(nóng)民生產(chǎn)，生產(chǎn)出產(chǎn)品后按原定合同價(jià)格進(jìn)行收購(gòu)、銷(xiāo)售。

（3）股份合作制。在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、市場(chǎng)化程度較高的地方，出現(xiàn)了一些企業(yè)集團(tuán)作為投資主體，興辦規(guī)模化的農(nóng)業(yè)區(qū)，農(nóng)戶以土地承包權(quán)入股，按股分紅。

（4）抵押、托管、拍賣(mài)。集體建設(shè)用地使用者將土地使用權(quán)作為融資的擔(dān)保，包括以地上建筑物抵押連帶土地使用權(quán)抵押的情形。這主要存在于民營(yíng)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的東南沿海一帶，由于開(kāi)辦企業(yè)或經(jīng)商的資金不足，企業(yè)或個(gè)人大多以所取得的土地使用權(quán)進(jìn)行抵押。托管是承包方將承包地委托農(nóng)業(yè)服務(wù)組織或農(nóng)戶代為經(jīng)營(yíng)管理，托管雙方簽訂協(xié)議，委托方向受托方支付一定的費(fèi)用。拍賣(mài)是經(jīng)村民討論同意，可將尚未承包到戶的荒灘、荒水、荒地等資源，以競(jìng)標(biāo)方式公開(kāi)拍賣(mài)經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)行開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)[4]。

4、我國(guó)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)中存在的問(wèn)題

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)作為家庭承包經(jīng)營(yíng)制度的一種行之有效的實(shí)現(xiàn)形式，從整體上看發(fā)展方向是正確的，基本做法是符合中央精神的，實(shí)踐也證明了它有效地提高了土地的經(jīng)濟(jì)效益，促進(jìn)了農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展，是我國(guó)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代化和規(guī)模化發(fā)展的必然趨勢(shì)。但是，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是一種新事物，在實(shí)際運(yùn)作中還存在著一些問(wèn)題。

（1）（1）存在土地強(qiáng)制流轉(zhuǎn)損害農(nóng)民利益的現(xiàn)象。近年來(lái)，隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的興起和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的推進(jìn)，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)從幕后走向前臺(tái)，并且速度明顯加快，但存在不少違背農(nóng)民意愿、損害農(nóng)民利益的問(wèn)題。

（2）土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全。目前的土地流轉(zhuǎn)大多處于自發(fā)和無(wú)序狀態(tài)。往往相互之間的轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓以口頭協(xié)議的形式進(jìn)行，口頭合同穩(wěn)定性差，雙方利益無(wú)法受到法律保護(hù)，不便于管理，而且也為以后產(chǎn)生不必要的糾紛留下了隱患。

（3）農(nóng)民缺乏社會(huì)保障制約著土地流轉(zhuǎn)。在農(nóng)村，土地具有社會(huì)保障和就業(yè)功能，而當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制尚未形成，決定了農(nóng)民不能輕易離開(kāi)土地，農(nóng)民把土地作為命根子來(lái)看待。認(rèn)為有了土地，生活就有退路，即使外出打工賺不到錢(qián)還可以回來(lái)種田，心理踏實(shí)。在目前二元社會(huì)結(jié)構(gòu)下，農(nóng)民在城市打工，無(wú)論是多長(zhǎng)時(shí)間，都很難取得城市戶口，無(wú)法融入城市生活，城市的社會(huì)保障始終把他們排除在外。還有相當(dāng)一部分農(nóng)民都把土地看得十分重要，農(nóng)民在從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)后，仍然把承包地看成是“活命田”和就業(yè)“保險(xiǎn)田”，寧可粗放經(jīng)營(yíng)，甚至不惜撂荒棄耕，也不愿將土地轉(zhuǎn)讓流轉(zhuǎn)出去[5]。

（4）土地流轉(zhuǎn)價(jià)格低廉制約著土地流轉(zhuǎn)。當(dāng)前雖然政策允許土地有償流轉(zhuǎn)，但是土地流轉(zhuǎn)的價(jià)格極低。許多地方不僅出現(xiàn)了土地自然生產(chǎn)、撂田拋荒，甚至出現(xiàn)了農(nóng)民為了甩掉土地，倒貼一定的費(fèi)用的現(xiàn)象（也稱“倒帖皮”）。當(dāng)前承包土地根本無(wú)價(jià)可談，因?yàn)樗徒o別人都不要，又如何能夠有償流轉(zhuǎn)。造成這種現(xiàn)象的原因是：一是農(nóng)民種地不合算，一個(gè)勞動(dòng)力種地獲得收入的遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于打工的收入。二是土地流動(dòng)渠道不暢，范圍窄。一些地方因缺乏信息中介，更缺乏土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，土地流轉(zhuǎn)沒(méi)有展開(kāi)，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)僅局限在村內(nèi)，不能跨區(qū)域流動(dòng)，流轉(zhuǎn)范圍小，交易量小，成交的可能小。三是沒(méi)有完善的中介機(jī)構(gòu)為之服務(wù)。四是農(nóng)民土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格意識(shí)淡薄。

5、加快農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的政策建議

（1）明確土地的權(quán)屬，明確土地承包權(quán)的歸屬，可以保障各方利益不受損害。對(duì)轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)工作、生活，納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障系統(tǒng)的農(nóng)民，應(yīng)依法解除承包合同，收回承包土地。對(duì)農(nóng)民自愿放棄承包權(quán)的土地，亦應(yīng)按程序解除合同關(guān)系，收回承包土地，由集體經(jīng)濟(jì)組織有償轉(zhuǎn)包給本集體農(nóng)戶或外來(lái)承包者，其收益歸集體所有，用于集體公益事業(yè)。在穩(wěn)定土地承包權(quán)的基礎(chǔ)上，允許土地使用權(quán)以入股、租賃、拍賣(mài)和轉(zhuǎn)包等多種方式流轉(zhuǎn)，具體流轉(zhuǎn)方式由農(nóng)民自主選擇。對(duì)現(xiàn)有集體土地、林園、灘涂等，宜采取租賃方式流轉(zhuǎn)；對(duì)于低效林地（荒山）、灘涂等與農(nóng)戶生產(chǎn)生活影響不大的土地，可由集體統(tǒng)一收回，采取一次性拍賣(mài)的方式流轉(zhuǎn)。

（2）推行土地使用權(quán)證券化，加速土地流轉(zhuǎn)。我們可借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)施土地證券化的成功經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合自己的國(guó)情走出一條中國(guó)式土地證券化的道路。具體做法是，以重新調(diào)整后的土地承包關(guān)系為依據(jù)，在地籍調(diào)查和土地評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，給農(nóng)民頒發(fā)土地使用權(quán)證。其持有者可以將土地進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、租賃、入股等，實(shí)現(xiàn)使用權(quán)的二次流轉(zhuǎn)。土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)實(shí)行權(quán)屬登記制度，對(duì)產(chǎn)權(quán)權(quán)屬變更進(jìn)行監(jiān)督，并兼顧監(jiān)察土地?cái)?shù)量、質(zhì)量的動(dòng)態(tài)變化，按照“認(rèn)地不認(rèn)人”的原則，與登記在冊(cè)的土地產(chǎn)權(quán)主體發(fā)生契約責(zé)任關(guān)系。這樣，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)以證券的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)，大大增加土地使用權(quán)的流動(dòng)性，從而在更大范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)土地與資金、技術(shù)、勞動(dòng)力的合理配置。同時(shí)，也為社會(huì)閑置資金流向農(nóng)業(yè)部門(mén)提供了簡(jiǎn)便易行的方式，有利于解決長(zhǎng)期以來(lái)農(nóng)業(yè)投入不足的問(wèn)題。

（3）建立和完善土地流轉(zhuǎn)制度和體系，加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)的管理。一是加強(qiáng)地籍管理，建立土地檔案。二是構(gòu)建適應(yīng)產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)化的土地管理體制。三是締造交易中介服務(wù)組織。四是建立土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)則。

（4）改變現(xiàn)行的戶籍管理制度和用工制度，使農(nóng)民獲取足夠的擇業(yè)空間。舊的戶籍制度的限制，束縛了農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，同時(shí)還迫使一些已經(jīng)轉(zhuǎn)移到小城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)民在原籍保留著土地，這樣既延緩了城鎮(zhèn)的建設(shè)步伐，又制約著土地的流轉(zhuǎn)。為此，應(yīng)改革現(xiàn)行的城鄉(xiāng)二元戶籍制度，使農(nóng)民獲得同城市居民一樣的社會(huì)身份，為農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移提供制度性保障，為消除城市就業(yè)對(duì)農(nóng)民的岐視和擴(kuò)展農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的就業(yè)空間創(chuàng)造條件[6]。

 集體土地流轉(zhuǎn)論文:農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)主要困難與對(duì)策初探

摘要要：農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)是黨中央深化農(nóng)村土地承包制度改革的重大經(jīng)濟(jì)決策，對(duì)促進(jìn)我國(guó)三農(nóng)問(wèn)題的根本解決，提高農(nóng)民收入有積極的作用。本文探討了當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的一些困難，并提出了完善建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；土地流轉(zhuǎn)；對(duì)策

1 農(nóng)民集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

我國(guó)2007年頒布的《物權(quán)法》第153條明確規(guī)定：“集體土地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定。”在這里，該種對(duì)集體土地的使用權(quán)流轉(zhuǎn)可以看作是農(nóng)民對(duì)集體土地行使的處分權(quán)，即：農(nóng)民有權(quán)對(duì)其集體土地及其附屬的房屋進(jìn)行出讓。一般來(lái)說(shuō)，農(nóng)民的該種行為在一定程度上可以減少住房緊張的問(wèn)題，因此在法律上是準(zhǔn)許的。不過(guò)目前的集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍不夠?qū)挿海缮线€是有幾點(diǎn)約束。具體而言有如下三點(diǎn)：

（1）《土地管理法》中明確指出：“轉(zhuǎn)讓、出租住宅的，不得再申請(qǐng)集體土地。”這是為了防止農(nóng)民或房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商隨意建筑住宅，確保合理使用耕地和集體土地的公平分配。其中有一種情況除外，即：在兩戶的集體土地尚未達(dá)標(biāo)而進(jìn)行調(diào)劑，其中一戶的住房因此減少或失去，在通過(guò)村民會(huì)議表決認(rèn)同再申請(qǐng)集體土地的。

（2）在房屋及集體土地的轉(zhuǎn)讓方面也有嚴(yán)格限制。權(quán)利人在轉(zhuǎn)讓時(shí)，選擇的受讓人應(yīng)該是在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)。如果不在此列，至少受讓人也要滿足擁有本集體戶口同時(shí)具備集體土地的申請(qǐng)條件。由于在我國(guó)，農(nóng)民對(duì)集體土地具有無(wú)償使用權(quán)，這樣來(lái)確保了村民具有了必要的居住條件。正因?yàn)槿绱耍栽诜峙浜娃D(zhuǎn)讓集體土地時(shí)對(duì)受讓人的條件要有所制約。

（3）集體土地在進(jìn)行轉(zhuǎn)讓后，使用主體也隨之有所改變，此時(shí)，受讓人應(yīng)當(dāng)及時(shí)辦理集體土地轉(zhuǎn)讓登記手續(xù)。可是現(xiàn)實(shí)中，這一環(huán)節(jié)的處理卻不盡人意。當(dāng)集體土地或房屋轉(zhuǎn)讓時(shí)，權(quán)利人和受讓人雙方認(rèn)為只需到房管部門(mén)進(jìn)行產(chǎn)權(quán)過(guò)戶的登記就可以，就是合法的。其實(shí)不然，此時(shí)還應(yīng)當(dāng)進(jìn)行土地使用權(quán)的變更登記，否則受讓人的相關(guān)權(quán)利是不受法律保護(hù)的。

2 農(nóng)民集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)存在的困難

目前，我國(guó)集體土地的使用權(quán)在流轉(zhuǎn)時(shí)，由于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商等不嚴(yán)格遵守法律，而相關(guān)部門(mén)又監(jiān)管不到位，出現(xiàn)了混亂的情形。主要表現(xiàn)在以下三方面：

（1）房地違法交易在農(nóng)村存在已久。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城鎮(zhèn)化的步伐逐漸加快，城市的土地不夠用，必然得向農(nóng)村發(fā)展，更多的農(nóng)村土地被占用。根據(jù)規(guī)定，用地單位在占用農(nóng)村土地時(shí)，首先要到當(dāng)?shù)卣k理土地征用手續(xù)，同時(shí)也要向被征地的農(nóng)民集體支付補(bǔ)償金。如此過(guò)程，增加了用地單位占用土地的成本。因此，為了減少占地成本，用地單位會(huì)進(jìn)行一些暗箱操作，如賄賂村干部等。這樣一來(lái)，不僅減少了農(nóng)村集體土地的轉(zhuǎn)讓收益，也會(huì)影響社會(huì)的廉正之風(fēng)，牽引出更多的社會(huì)問(wèn)題。

從上個(gè)世紀(jì)90年代到現(xiàn)在，我國(guó)關(guān)于土地開(kāi)發(fā)方面開(kāi)展了大搞開(kāi)發(fā)區(qū)的活動(dòng)事宜，其中較高時(shí)期的開(kāi)發(fā)區(qū)曾達(dá)到800多個(gè)，而全國(guó)在當(dāng)時(shí)平均每年流失的土地大約為1000萬(wàn)畝以上，人為征占的土地面積大約為500萬(wàn)畝。如果按照2畝的人均土地計(jì)算的話，在13年間我國(guó)失去土地的農(nóng)民數(shù)量能在6500萬(wàn)人次。我國(guó)東部的發(fā)達(dá)地區(qū)的失地農(nóng)民數(shù)量更高，其人均耕地只能劃到幾分。

（2）現(xiàn)實(shí)中房地是連為一體的，但法律法規(guī)中對(duì)房地的規(guī)定卻不一致，這樣一來(lái)，難免會(huì)出現(xiàn)農(nóng)民不遵守法規(guī)，政府監(jiān)管費(fèi)力不到位的問(wèn)題。按照我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定、禁止出租與轉(zhuǎn)讓集體土地使用權(quán)。法律上明確指出“房隨地走，地隨房走，房地一致”，但實(shí)際中農(nóng)民卻并沒(méi)有嚴(yán)格遵守，而是隨意出租、轉(zhuǎn)讓住房。根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)，可以發(fā)現(xiàn)：在一些農(nóng)村中超過(guò)一半的房屋已用來(lái)出租，出租戶在20戶以上的村子高達(dá)20%，而且出賣(mài)住宅的現(xiàn)象也越來(lái)越多。

（3）在集體土地使用權(quán)的繼承方面沒(méi)有具體的法律規(guī)定，全國(guó)也沒(méi)有一致的處理方法。根據(jù)“法未禁止便自由”的原則，集體土地是可以繼承的，不過(guò)在繼承的時(shí)候也存在不少問(wèn)題。在農(nóng)村，依據(jù)傳統(tǒng)的繼承方法，一般是由身份來(lái)決定。可是問(wèn)題就出現(xiàn)在，如果繼承人的戶籍不在本集體內(nèi)，就會(huì)失去繼承的機(jī)會(huì)，而如果在本集體內(nèi)又會(huì)違背“一戶一宅”的原則，這時(shí)由于在法律上沒(méi)有具體的規(guī)定，因此難免會(huì)出現(xiàn)兩難的處境。在農(nóng)村，當(dāng)該種情況出現(xiàn)時(shí)，一般會(huì)有三種處理方法：①準(zhǔn)許繼承人繼承，不過(guò)該使用權(quán)隨著集體土地上的房屋自行消滅而消失，在此期間房屋不得重建；②集體經(jīng)濟(jì)組織收回集體土地使用權(quán)和住房，然后進(jìn)行拍賣(mài)，拍賣(mài)之后的所得用于補(bǔ)償繼承人；③集體經(jīng)濟(jì)組織直接收回集體土地使用權(quán)和住房，也不給予繼承人相關(guān)補(bǔ)償。以上是農(nóng)村長(zhǎng)久延續(xù)下來(lái)的一慣做法，在法律上沒(méi)有具體的規(guī)定。而且，當(dāng)繼承人把戶口農(nóng)轉(zhuǎn)非，轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘袘艨诤螅欠窨梢岳^續(xù)使用集體土地，也是現(xiàn)實(shí)中普遍存在的問(wèn)題。

3 農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)制度的完善

（1）明確界定“集體”的內(nèi)涵

在堅(jiān)持集體所有的基礎(chǔ)上由村委會(huì)代表集體行使農(nóng)村土地所有權(quán)，明確界定“集體”內(nèi)涵。筆者認(rèn)為，應(yīng)在立法中統(tǒng)一對(duì)集體層次的規(guī)定。因?yàn)榇迕裥〗M的范圍過(guò)小，不利于有效集中經(jīng)營(yíng)，而鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）范圍過(guò)大，不利于管理。另外，當(dāng)前鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和村小組的功能正在喪失或已經(jīng)喪失，因此要嚴(yán)格界定“集體”為村一級(jí)，明確規(guī)定農(nóng)村村委會(huì)擁有農(nóng)村集體土地的所有權(quán)。這樣就可以消除我國(guó)土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中集體土地主體、產(chǎn)權(quán)模糊的問(wèn)題。

（2）完善現(xiàn)行法律法規(guī)

依照《農(nóng)村土地承包法》，承包人雖然擁有對(duì)流轉(zhuǎn)土地進(jìn)行出租、轉(zhuǎn)包、互換、入股、轉(zhuǎn)讓的權(quán)利，但權(quán)利的行使過(guò)程中仍受到嚴(yán)格的限制。現(xiàn)實(shí)中很難判定“承包方是否有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有其他收入來(lái)源”，因此該條規(guī)定實(shí)際執(zhí)行起來(lái)很難，甚至還有可能發(fā)生發(fā)包方利用此條規(guī)定阻止農(nóng)地承包權(quán)轉(zhuǎn)讓。此外，農(nóng)地承包權(quán)轉(zhuǎn)讓需經(jīng)發(fā)包方同意的規(guī)定不僅違背流轉(zhuǎn)過(guò)程中效率優(yōu)先的原則，也不符合集體土地作為一種用益物權(quán)的支配權(quán)的精神。因此，筆者認(rèn)為不應(yīng)該強(qiáng)行規(guī)定集體土地轉(zhuǎn)讓需得到發(fā)包方的同意，但可以規(guī)定發(fā)包方擁有請(qǐng)求人民法院裁定集體土地轉(zhuǎn)讓行為無(wú)效的權(quán)利，并列舉轉(zhuǎn)讓行為無(wú)效所包括的情形。這一做法是可行的，因?yàn)檗D(zhuǎn)讓無(wú)效的情形在法律中可以明確地一一列舉出來(lái) [6]。

（3）建立科學(xué)的農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)

集體土地的流轉(zhuǎn)市場(chǎng)問(wèn)題敏感且復(fù)雜，如果將科學(xué)發(fā)展與土地規(guī)范相結(jié)合實(shí)施，即重視土地管理的規(guī)范化、科學(xué)化，那么農(nóng)民在集體土地使用中，如“用地自由、沒(méi)有制度、亂用、毫無(wú)章法”的現(xiàn)象就會(huì)得到有效的改善。因此，其政府的相關(guān)部門(mén)需要就農(nóng)村集體土地的管理實(shí)施開(kāi)放管理，建立和完善土地的法律、法規(guī)，尤其中介機(jī)構(gòu)更要做好宏觀調(diào)控，并嚴(yán)格執(zhí)行。及時(shí)要推行合同制。土地流轉(zhuǎn)中的流轉(zhuǎn)形式、數(shù)量、年限、條件及雙方的權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)等問(wèn)題必須要以書(shū)面合同的形式得以明確。同時(shí)為了切實(shí)維護(hù)土地流轉(zhuǎn)的秩序和農(nóng)戶的合法權(quán)益，流轉(zhuǎn)合同的真實(shí)性、合法性要得到有關(guān)部門(mén)的鑒定。第二要從申報(bào)和登記制度上規(guī)范土地流轉(zhuǎn)。第三要建立土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障制度，為了防范因經(jīng)營(yíng)困難等原因無(wú)法履約的情況，土地流轉(zhuǎn)合同簽訂后，受讓人每年要交納一定數(shù)量的風(fēng)險(xiǎn)保障金。

 集體土地流轉(zhuǎn)論文:皖北農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)中存在的問(wèn)題與對(duì)策

摘 要：英國(guó)古典政治經(jīng)濟(jì)學(xué)創(chuàng)始人威廉?配第在《賦稅論》中說(shuō)“勞動(dòng)是財(cái)富之父，土地是財(cái)富之母”，聚焦到安徽省皖北農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題上，皖北區(qū)為安徽省人多地少地區(qū)，如何破解皖北農(nóng)村土地在流轉(zhuǎn)方面存在農(nóng)村承包土地與農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)不規(guī)范等問(wèn)題，為本文研究意義所在。

關(guān)鍵詞：集體土地；流轉(zhuǎn)；集體建設(shè)用地

“民以食為天，食以地為本”，這句民諺從側(cè)面反映出農(nóng)村土地是民生之本。中國(guó)一直被人多地少這一問(wèn)題制約農(nóng)村現(xiàn)代化的發(fā)展，土地問(wèn)題仍然是解決“農(nóng)村現(xiàn)代化”乃至“三農(nóng)”問(wèn)題的首要問(wèn)題。舒莊鎮(zhèn)凡莊村為安徽省與河南省交界處一人多地少、資源匱乏的邊遠(yuǎn)農(nóng)村，無(wú)論是在保護(hù)耕地還是在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方面都存在安徽省特別是皖北地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的共性問(wèn)題，解決好這些問(wèn)題，也能為安徽省推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)提供借鑒意義。

一、凡莊村基本情況

二、農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

從實(shí)地走訪看，該村地處偏遠(yuǎn)，用地矛盾相對(duì)融洽，但在集體土地轉(zhuǎn)讓方面存在一些問(wèn)題。總體上違法征用地，以及非法轉(zhuǎn)讓集體土地現(xiàn)象表現(xiàn)不是很?chē)?yán)重，通過(guò)以下幾個(gè)方面述之。

（一）農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范

全村共發(fā)包土地6132畝，現(xiàn)已流轉(zhuǎn)面積2586畝，占42.9%。

該村承包土地流轉(zhuǎn)方式有以下三種方式：

1.有償流轉(zhuǎn)。該方式為農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)戶將承包期內(nèi)土地出租給其他種植主體，獲得收益。如該村第二組，將干旱地中的101.32畝出租給某某農(nóng)司種藥材，每年獲得收益4萬(wàn)元。

2.追親流轉(zhuǎn)。該流轉(zhuǎn)方式就是農(nóng)地承包方將承包期內(nèi)的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)包給其親屬，原承包方不放棄承包土地的權(quán)利義務(wù)。

3.追地流轉(zhuǎn)。該流轉(zhuǎn)方式就是承包方之間為了耕作方便，在各自承包期內(nèi)，按照自愿原則置換承包土地流轉(zhuǎn)。

綜觀以上集體土地流轉(zhuǎn)方式弊端，無(wú)非是集體土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范。但是必須清晰認(rèn)識(shí)到這種不規(guī)范造成的后果：承包者與次承包者之間，承包者與發(fā)包者之間出現(xiàn)矛盾后，解決問(wèn)題無(wú)依據(jù)。

（二）農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)不規(guī)劃

表中主要反應(yīng)凡莊村宅基地流轉(zhuǎn)問(wèn)題，大致情況如下：

1.農(nóng)村建設(shè)用地私自交易旺盛。通過(guò)走訪發(fā)現(xiàn)一個(gè)人多房少現(xiàn)狀，大部分農(nóng)村家庭至少有兩個(gè)男丁，而只有一兩間房子，男大成家分家，就面臨要么購(gòu)置房產(chǎn)，要么鄰里之間互相私自將相鄰的房子賣(mài)給他人。

2.農(nóng)村宅基地買(mǎi)賣(mài)。由于耕地建房管理比較嚴(yán)格，且收費(fèi)很高，導(dǎo)致農(nóng)民無(wú)力建房，于是農(nóng)戶就必須購(gòu)買(mǎi)他人宅基地建房。

3.新的農(nóng)村建設(shè)用地非法轉(zhuǎn)讓現(xiàn)象凸顯。隨著“中央一號(hào)文件”鼓勵(lì)集體土地流轉(zhuǎn)與新農(nóng)村建設(shè)加快，農(nóng)民生活條件迅速提高，農(nóng)民建房、建好房的要求越來(lái)越高。許多外出務(wù)工掙錢(qián)還鄉(xiāng)農(nóng)戶，已經(jīng)不愿意守在祖輩流傳舊村莊，而是沿著交通要道建房；亦有許多農(nóng)戶甚至開(kāi)始建房經(jīng)商、租賃，導(dǎo)致“空心村”現(xiàn)象出現(xiàn)。如此，本來(lái)就不寬裕的農(nóng)村建設(shè)用地，一下子就更緊張了。新一輪農(nóng)村建設(shè)用地已經(jīng)不是單純土地流轉(zhuǎn)，而是一種非法土地轉(zhuǎn)讓行為。

綜觀上述三種農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)方式，會(huì)出現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)不規(guī)劃的問(wèn)題，表現(xiàn)如下：

1.權(quán)屬不明，產(chǎn)權(quán)關(guān)系混亂。因?yàn)榧w土地所有權(quán)歸于村級(jí)經(jīng)濟(jì)組織所有，農(nóng)民只有所謂的使用權(quán)，這在事實(shí)上造成任何主體都有所有權(quán)，任何人又沒(méi)有任何權(quán)利的后果。在此意義上說(shuō)，集體建設(shè)土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系混亂。①

2.利益主體不明，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管缺失。“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”，既然集體建設(shè)用地所有權(quán)屬于村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織，那么，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益就應(yīng)該按照權(quán)屬合理分配。因監(jiān)管主體不明，當(dāng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)雙方私自交易后，也就沒(méi)有相關(guān)主體加以管理，這就導(dǎo)致了個(gè)人收益、集體受損、國(guó)有資產(chǎn)流失局面的產(chǎn)生。②

3.無(wú)序流轉(zhuǎn)，不利于農(nóng)村建設(shè)用地總體規(guī)劃。事實(shí)上，國(guó)家出臺(tái)相應(yīng)的“中央一號(hào)文件”是鼓勵(lì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，主要目的鼓勵(lì)農(nóng)戶盤(pán)活存量土地，使閑置宅基地得到有效利用，而農(nóng)戶隨意流轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地的后果，不但造成土地的非法買(mǎi)賣(mài)，還造成了農(nóng)村建設(shè)用地總體合理規(guī)劃愿景不能得到很好實(shí)現(xiàn)。

三、農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范的原因

1.權(quán)屬不明，法律意識(shí)淡薄。因凡莊村地處邊遠(yuǎn)，農(nóng)民外出務(wù)工較多，在相關(guān)關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律法規(guī)出臺(tái)后，法律法規(guī)得不到有效落實(shí)，造成農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范現(xiàn)象出現(xiàn)。根據(jù)物權(quán)法規(guī)定，土地流轉(zhuǎn)后要經(jīng)相關(guān)部門(mén)進(jìn)行登記確權(quán)，但是，由于確權(quán)部門(mén)權(quán)屬不明，確權(quán)手續(xù)極其繁瑣，這就造成農(nóng)民不愿辦確權(quán)登記。又因農(nóng)地權(quán)屬不明，無(wú)任何主體在事實(shí)上有效管理，出現(xiàn)不規(guī)范流轉(zhuǎn)現(xiàn)象就不足為奇了。

2.監(jiān)管主體不明晰，流轉(zhuǎn)后問(wèn)題嚴(yán)重。農(nóng)村土地承包方，在承包土地流轉(zhuǎn)后，沒(méi)有辦理相應(yīng)流轉(zhuǎn)手續(xù)，這在實(shí)施上產(chǎn)生的后果是：土地沒(méi)有法律流轉(zhuǎn)，土地使用權(quán)主體名義上沒(méi)有改變；由于農(nóng)村實(shí)行一農(nóng)戶一宅基原則，農(nóng)戶賣(mài)出自己宅基地后，就無(wú)權(quán)再申請(qǐng)宅基地，當(dāng)買(mǎi)房購(gòu)買(mǎi)宅基地后，可能產(chǎn)生賣(mài)方以后無(wú)處建房的后果；原本升學(xué)、參軍、出嫁女、死亡等情況的出現(xiàn)，這些土地就必須被發(fā)包方收回。③事實(shí)上，我國(guó)長(zhǎng)期穩(wěn)定的土地承包制度，使這些問(wèn)題不能得以及時(shí)有效解決。相關(guān)主體還是繼續(xù)流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)，但承包方仍可以獲得基于承包土地面積獲得糧食補(bǔ)貼；有部分農(nóng)戶既沒(méi)有房屋住又沒(méi)有存量宅基地，其只能通過(guò)或高價(jià)購(gòu)買(mǎi)抑或是置換耕地建房。

綜上，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范原因無(wú)非是權(quán)屬不明，法律意識(shí)淡薄，監(jiān)管主體不明晰，流轉(zhuǎn)后問(wèn)題嚴(yán)重。

四、農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管的路徑選擇

（一）規(guī)范農(nóng)村集體承包土地流轉(zhuǎn)的對(duì)策

1.強(qiáng)化有關(guān)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律法規(guī)的落實(shí)力度。農(nóng)村集體承包土地?zé)o序流轉(zhuǎn)既不利于農(nóng)民權(quán)益維護(hù)，也不利于農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)利益主體多，利益關(guān)聯(lián)復(fù)雜。因此，“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”中的相關(guān)監(jiān)管主體，應(yīng)當(dāng)厘清職責(zé)，認(rèn)真組織廣大農(nóng)民學(xué)習(xí)《物權(quán)法》、《土地管理法》等，使農(nóng)民明白自己在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的相關(guān)權(quán)益。對(duì)不認(rèn)真監(jiān)管的責(zé)任主體予以相應(yīng)處分，對(duì)不規(guī)范流轉(zhuǎn)農(nóng)地主體給與相應(yīng)處罰，切實(shí)做到農(nóng)民合法權(quán)益得到有效保障，農(nóng)地流轉(zhuǎn)依法、自愿、有償，確保農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)范、有序、順暢。④