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及時條[立法宗旨]為了規范政府收支行為，強化預算約束，加強對預算的管理和監督，建立健全規范、公開透明的預算制度，保障經濟社會的健康發展，根據憲法，制定本法。

條文釋義]

一、條文變化情況

2014年8月《預算法》修改中的較大亮點和突破在于對及時條立法宗旨的修改，這是我國預算法制建設過程中取得的可喜的難得的進步。本條文的修訂，刪除了原預算法"為了強化預算的分配和監督職能，健全國家對預算的管理，加強國家宏觀調控"的規定，該規定實質上是將國家作為單純的預算管理者，以確認和強化政府的預算權力為主要價值目標。同時，修訂后條文增加了兩個層面的內容：一是"規范政府收支行為，強化預算約束，加強對預算的管理和監督"，這在一定程度上體現了現代預算的本質要求，即將政府作為預算法的規范對象，加強對政府收支的規范、管理和監督；二是新增"建立健全規范、公開透明的預算制度"的規定，其中"規范"反映了全口徑預算管理、規則管理、法治化管理的要求，"公開透明"則意味人民對預算的知情、監督和參與，體現了民主預算、公共預算的要求。

二、條文的修法背景分析

在整部預算法中，立法宗旨作為統領全篇的基本價值導向，反映出立法者對預算法基本價值的認知，并牽引著預算法律制度體系的規范構建。在預算法修法過程中，要求修改預算法立法宗旨的呼聲一直都很高。

原預算法及時條關于立法宗旨的規定，對于預算的基本理念定位存在偏差，幾乎承襲了計劃經濟體制時期制定的行政法規《國家預算管理條例》及時條的規定。在立法精神上停留在強化政府預算管理和宏觀調控職能的傳統思維上，片面強調要在財政預算法律關系中突出行政主體的主導性、支配性，忽略了代議主體、社會主體等其他預算法律主體的應有地位。過分突出了國家預算的工具性職能，將預算作為政府管理社會、上級政府控制下級政府以及政府據以進行自我管理的工具和手段，忽視了對權力運行的規范和監督，導致預算權力配置嚴重失衡。

眾所周知，原預算法頒布于計劃經濟向市場經濟轉軌初期的1994年。計劃經濟體制下國家主體分配論財政思想的影響、"提高兩個財政收入比重"的現實財政改革背景，導致其呈現出鮮明的"管理法"色彩。表現在立法宗旨上，是對預算分配和監督職能的強調，從而將預算法的重要功能定位為宏觀調控工具。對于預算的工具性職能的強調更使得應受監督的國家預算反置于監督者之地位，以致將國家預算權力過分集中于政府某一部門；過于強調強化預算分配而非科學、合理、公平分配，強調加強國家宏觀調控而非規范、完善國家宏觀調控，實有政府擠壓市場、與市場主體也即和納稅人個人爭奪資源之嫌，這不僅與市場經濟體制要求由市場而非政府起決定性配置資源作用的原則相違，更與公共財政主要是提供純公共產品、一定水平的準公共產品和在法定條件下或經特別協商程序才提供少量私人物品的精神也相悖。這種過于強調國家的優越地位，以國家為本位、為中心，來指導和確立的國家預算體制機制，勢必會忽視納稅人個人的權利和利益；片面強調經濟、社會的發展未能與預算的最終目標亦即與人的社會公共需要的較大化化滿足、與人的發展需要相聯系，這必然與以人為本的科學發展觀、與公共財政也即民生財政的要求相脫節。

隨著我國市場經濟體制改革的不斷深化，公共財政理念被漸進引入并推廣。公共財政預算的內在邏輯所決定的目標追求是社會公共需要、社會公眾利益較大化。當前社會各界對于現代政府公共預算內涵的認知已日益清晰：現代預算不僅是政治國家治理公民社會之工具，更為公民社會治理政治國家之利器；現代預算作為公共財政的核心，應服從和服務于市場經濟、彌補市場失靈，應在尊重市場主體(包括企業、家庭和個人，本質上最終為個人)財產權利和自由抉擇的基礎上，以個人的社會公共需要、財政福利較大化滿足為己任。在現代國家中，個人的社會公共需要才是財政預算活動的出發點、歸宿和目的，個人及其代表(權力機構)的財政預算權力(利)應得到切實承認和制度保障。市場經濟體制下因由公共財政預算內涵和外延進一步明確而提出的與公共服務、民生發展和社會保障的要求相適應和對接的制度安排，需要穩定在法律形式上。一句話，預算的實質要義是納稅人人民要直接或間接地(通過其代表)規范、控制和監督政府的收支行為，促使政府的公共預算活動納入社會公眾直接或間接(以代議機關為載體)監督的范疇,確保政府公共預算活動符合社會公眾的根本利益，藉以實現社會公共需要和財政福利的較大化、化。因此應將經濟、社會和人的發展確立為預算的最終目標,以預算最終目的論替代預算工具論來統領一切具體預算制度的設計。使人民及其代表人大的本體性、性、至上性在預算法律制度中得到充分的體現。遵照預算的實質內涵,預算法的立法宗旨必須擺脫把預算單純當作是政府管理工具的狹隘認知,應實現由"政府管理"向"管理政府"轉變，突出預算法控權之品性。

修訂后的新《預算法》匡正了立法宗旨，不再單純強調預算法在"管理"、"宏觀調控"等方面的作用，而是開宗明義地將立論基點確定為"規范政府收支行為"，并對預算制度提出了"規范、公開透明"的要求。這也是適應中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議(以下簡稱十八屆三中全會)關于國家治理體系和治理能力現代化的要求，與"改進預算管理制度"部分的表述一脈相承。十八屆三中全會通過的《中共中央關于深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱"十八屆三中全會《決定》")共有八處提及預算，并將"改進預算管理制度"作為深化財稅體制改革的首要任務，突出強調"實施規范、公開透明的預算制度"的重要性。中共中央政治局2014年6月審議通過的《深化財稅體制改革總體方案》更將改進預算管理制度明確作為財稅體制改革的三大戰略任務之一，同時直接強調要"改進預算管理制度，強化預算約束、規范政府行為、實現有效監督，加快建立規范、公開透明的現代預算制度。"修訂后的預算法及時條實質上也是總結援引了《深化財稅體制改革總體方案》對于預算改革的目標的規定。

三、條文的理解與適用

本條是關于預算法立法宗旨的規定。預算法的立法宗旨是制定預算法所要達成的基本目的，對具體預算制度建構具有非常重要的統領作用。它體現著預算法的根本價值追求和基本精神，是整部預算法律的基石和靈魂。從一定意義而言，只有首先明確了預算法的立法宗旨，才有可能發現現行預算制度的缺失，才能找出我國財政預算問題的癥結所在，然后有針對性地設計相關制度加以完善。基于此，自2004年我國預算法的修訂列入"十五"立法規劃以來，眾多學者反復強調：預算法的修訂千頭萬緒，但最根本、最重要的是對立法宗旨、立法目的的修訂。如果這一問題不能得到很好的解決，則預算法的其他修訂就很有可能因為方向不明或錯誤而失去其應有的價值和意義。

不容置喙，法律不應僅僅是政府管理和規范社會的工具,而應當成為管理政府的工具,使其服務于社會、服務于人民,并為民眾創造良好的法治環境,使民眾充分享有個性發展與自由的空間。預算以約束政府行政行為為目的，在形式上是政府的收支計劃，是配置經濟資源的工具，在本質上是通過配置有限財政資源滿足社會公共需要的政治過程，反映了政府工作的范圍、方向和重點，是通過預算的權力控制實現政府對公民委托責任的制度安排，是將財政資源轉化為公共目標的制度手段。修訂后的預算法及時條關于立法宗旨的表述從過往強調政府管理經濟、強調預算的宏觀調控作用，演進為強調規范政府收支行為，強調對預算的監督和管理，集中彰顯了建立現代預算制度的理念、目標和核心制度的要求。這是對預算和預算法本質的回歸。通過這個憲法性質的法律來規范政府收支行為，保障政府收支活動的立意、決策、執行都依據法定程序和規則規范進行，實現了預算從政府管理功能向公民控制功能的轉換。這種從過去的強調"政府管錢袋子"向"管好政府的錢袋子"的自覺轉變，標志著政府對于預算由管理主體變為管理對象，無疑深刻蘊涵了現代預算的民主、法治精神。不僅有利于中國預算民主政治建設，也將成為推動國家治理現代化能力提升的重要制度支撐。

首先，前已述及，在現行憲法的架構下，修訂后的預算法實現了從"管理法"向"控權法"轉型，其立法宗旨從"強化"改為"規范"政府的收支行為。修訂后的預算法及時條規定的首要立法目的就在于"規范政府收支行為"，充分表明其作為控權法的基本屬性。這就要求政府預算活動必須嚴格遵循法律，實現政府財政收支活動和管理行為的制度化、程序化、透明化，這是預算法最重要的宗旨，是"強化預算約束"、"加強對預算的管理和監督"、"保障經濟社會的健康發展"等其他宗旨的前提和保障。毋庸置疑，法治的核心要求在于控權,要規范、控制、監督政府的預算權,使得所有的政府權力在法律約束之下。即通過控制國家權力來保護納稅人權利。從西方現代預算體制發展的歷程看,控制取向是其根本特征。而具有控制取向的公共預算之肯綮作用,就是給政府的預算權力裝上一個"剎車系統",用來防止行政機關和政府官員的獨斷專權、以權謀私、損害公益。由此,不僅"人民的錢袋子"被牢牢地看緊,而且有效實現了將政府的預算權力關進制度的籠子里。

當然，從嚴格的學理上考慮，預算法所規范的行為不應僅僅局限于政府收支行為，其還應包括立法機關、司法機關乃至人民大眾在內的所有預算法主體所為的預算行為，包括預算的編制、審批、執行、執行中的調整、執行后的決算以及貫穿于整個預算過程的監督等行為，這一點從修訂后的《預算法》第二條規定中也可得到強有力的佐證。而政府收支行為，僅僅是預算的執行行為，只是其中的一個方面。修訂后《預算法》及時條"為了規范政府收支行為"的表述，實質上大大縮減了預算法本身應該規范的范圍。況且，對政府收支行為的直接規范，更多的應由稅法、公債法、國有資產收益法、規費法、彩票發行法等財政收入法和財政撥款法、政府采購法、轉移支付法、政府投融資法等財政支出法實施。預算法最為直接和最主要的任務，是應通過規范整個預算過程中的各類主體各環節行為，去實現對政府收支行為的規范、控制和監督，進而保障政府的施政方向、施政范圍、施政事項符合民眾的社會公共需要，保障政府施政行為不越位、不缺位、不錯位。

其次，修訂后的預算法強調"建立健全規范、公開透明的預算制度。"一方面將政府全部收支納入預算，保障了預算的完整性(第四條)，并在其后法條規定的具體制度中(第五條等系列條文)確立了涵蓋四本預算的全口徑預算體系。預算的完整性、性原則是預算法的基本原則，它要求政府全部收支都應納入預算，全部收入和全部支出應分別獨立編列表達，以實現立法機關對政府收支過程的審查、監督和控制。黨的十八大和十八屆三中全會都明確提出了確立全口徑預算體系的要求。另一方面，實行透明預算是建設民主預算的關鍵。在建立全口徑預算后,關鍵就是要"公開透明"，其目的就是要讓權力在陽光下運行，把"看不見的政府"變為"看得見的政府"，形成保障公眾預算知情權的公開透明型預算，而不是調整政府內部預算程序行為的內部封閉型預算。公共預算信息是關于政府收支的信息,是反映政府行使所有與公共資源籌集和使用有關的權力信息,是制約和監督政府權力最為關鍵的信息。預算的公開性是社會成員對預算行使知情權、質詢權、建議權、申訴權、監督權的前提。預算公開以便接受公眾和立法機關的監督是實現預算法治化的必經之路。納稅人是國家預算收入的供應者，當然有權利對預算進行監控，整個社會以"收支法定"的形式保障政府預算收支服務于公共需要。公開透明意味著社會公眾能夠行使監督權。無論預算編制還是預算審批,如果不公開透明,就不能算是法治預算,也無法規范行為、監督權力。

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