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序 章 大國情

貧窮，文明社會的頑疾。

據衛星數據制作而成的世界夜晚燈光亮度比較圖得出，越是經濟發達的地區，夜晚燈光越是明亮，越是貧困地區，則越黯淡。俯視一下我們美麗祖國的夜空，東部沿海地區燈火通明，而西部則黯然失色，貧困的陰影依然籠罩著這片內陸地區。

是的，貧困就像是揮之不去的濃霧纏繞著人類的身心。自從人類誕生之日起，貧困就一直伴隨著人們。人類總是不斷向前發展的，隨著經濟的發展，世界貧困現象總體上有所減輕，但是由于各地區經濟發展不平衡，收入差距擴大，貧富不均的現象仍較嚴重。

中華民族切實感受到：貧困是一切苦難中必須首先根除的苦難。“倉廩實而知禮節，衣食足而知榮辱”，2000 多年前的中國，古代哲學家管子就道出了中國人內心深處豐衣足食的渴求。千百年來，中華民族一直在抗擊貧困。然而，由于當時生產力水平低下，以及疾病、戰亂、自然災害等因素的影響，人們從未遠離貧困，且一直代際傳遞下來。特別是中國近代史更令人心酸！自1840年鴉片戰爭以后，偉大的中華民族內憂外患頻仍，兵災戰禍連綿，社會動蕩不已，廣大勞動人民政治上深受壓迫，經濟上深受剝削，生活風雨飄搖。

1949 年10 月1 日，中華人民共和國成立，標志著中國共產黨領導人民取得了革命的基本勝利。然而，經歷14 年抗日戰爭和多年國內戰爭，當時的中國積貧積弱。消除貧困，帶領人民過上幸福的生活便成了中國共產黨人時不我待的歷史責任，也彰顯著中國共產黨的立黨宗旨。

新中國成立前夕，美國國務卿艾奇遜曾預言，中國永遠擺脫不了由龐大人口所帶來的“不堪負擔的壓力”。他還說：“人民的吃飯問題是每個中國政府必須碰到的及時個問題。一直到現在沒有一個政府使這個問題得到了解決。”“中國共產黨解決不了自己的經濟問題，中國將永遠是天下大亂。”面對民國后期混亂不堪的全國經濟形勢，上海一個資本家甚至用譏諷的口吻說：“共產黨軍事上可以打一百分，政治上可以打八十分，經濟上只能是零分。不依靠資本家，它無法將復雜的社會經濟管理得像個樣子。”當時，4 億多同胞有2 億多人處

于饑餓狀態，中國政府面臨諸多嚴峻的挑戰，百廢待舉。幾億人吃飽穿暖的問題首當其沖地擺在了年輕的共和國面前。

預言也好，譏諷也罷，他們都點中了穴位，擊中了要害！但年輕的共和國沒有絲毫膽怯，他如受盡欺凌、受盡屈辱而一朝擺脫枷鎖、獲得尊嚴的壯漢，渾身煥發出使不完的力量。，這位農民的兒子、共和國的領袖，早在1919 年，就意氣風發地在《湘江評論》的創刊詞上大聲疾呼：“世界上什么事情較大？吃飯問題較大！”是的，幾乎從一開始投身革命，他就意識到，解決所有問題必須從“吃飯”開始，也就是從解決農民的土地和糧食問題開始。他對貧困有著深刻的感受和理解，對窮人有著天生的同情和悲憫。美國記者斯諾在《西行漫記》里曾記述，是個有相當深邃感情的人，當他提到那些

已故的戰友和孤苦無依的窮人時，他的眼睛里常常是潤濕的。新中國成立初期，重建家園，擴大生產，發展經濟，全國上下掀起了社會主義建設的高潮。讓世界震驚的是，僅僅用了三年時間，中國共產黨人不僅醫治了戰爭的創傷，讓幾十年戰亂帶來的社會混亂、生活動蕩、生靈涂炭、滿目瘡痍的局勢一去不返，而且通過沒收官僚資本、建立國營經濟、穩定物價、統一財經等一系列有力措施，一舉扭轉了民國后期連續多年經濟崩潰、物價飛漲、民不聊生的局面。

當然，新中國所走過的歷程并非一帆風順。由于受諸多社會因素的影響，特別是極左思潮的長期干擾和破壞，新中國的巨輪在航行過程中，遇到一個又一個險灘，一次又一次風暴，炎黃子孫也為此付出了慘重而沉痛的代價。在那個特殊的年代，那種以吃苦為快樂、以貧窮為光榮的心理，彌漫到共和國的每一個角落，竟使當時的中國人雖然處于物資極端匱乏的貧困之中，卻很少有人站出來埋怨貧困，當然更不用說消除貧困了。究其原因，除了長期處于貧困狀態而對貧困習以為常，全國農村的普遍貧困反而使人們看不出貧困的緣由之外，還由于我國多年處于對外封閉狀態和低水平的吃“大鍋飯”階段。

歷史推進到1978 年以后，中國迎來了改革開放的新時代。具有歷史意義的黨的十一屆三中全會決定將今后全黨全國的工作重點轉移到經濟建設上來，歷經磨難后的中國，終于舉步踏上了經濟振興之路。改革的春風吹遍大江南北，燃燒起了絕大多數中國人渴望致富的欲望，更讓國人切身感受到貧困的尷尬。這時，人們才驚訝地發現一個赫然存在的事實：到1978 年，我國年收入不足200 元的貧困人口竟然多達2.5 億；貧困人口占總人口的比重竟然高達30.7%。從1958 年到1978 年的20 年里，我國農民人均年收入增長不到3 元錢，城鎮居民人均收入增長不到4 元錢。

面對令人慚愧的數據，中國人沒有退縮，開始與貧困進行頑強的斗爭。

1978 年到1985 年，中國反貧困的主要手段是：及時，通過在農村普遍實行家庭聯產承包責任制，推動農村經濟體制改革，發展和提高農村生產力，以提高農民的收入和生活水平；第二，通過救助式扶貧等反貧困措施，對貧困人口進行幫扶。這兩項措施取得了顯著的成效。據相關數據統計，在此階段，中國未解決溫飽的貧困人口縮減至1.25 億。

1.25 億！這對于中華民族來說，消除貧困仍無疑是一場無法回避的跨世紀之戰！

1984 年9 月29 日，即中華人民共和國成立35 周年的前兩天，中共中央、國務院《關于幫助貧困地區盡快改變面貌的通知》(以下簡稱《通知》)正式出臺。《通知》要求：各級黨委和政府必須高度重視，采取十分積極的態度和切實可行的措施，集中力量解決十幾個連片貧困地區的問題。《通知》指出：國家給予貧困地區的資金和物資，不能采取“撒胡椒面”的辦法平均使用，而要突出重點，盡快幫助連片貧困地區改變生產條件，提高生產能力，發展商品生產，趕上全國經濟發展步伐。《通知》甚至還針對貧困地區出臺了一系列優惠政策，如延長墾荒耕地承包時間，在一定年限內減免農業稅等；提出凡國營

企業單位無力經營或經營得不好的山場、水面、礦藏，可以由農民承包經營；一切農、林、牧、副、土特產品(包括糧食、木材、竹)，都不再實行統購、派購的方式，改為自由購銷。

這份歷史里程碑式的中發(1984)19 號文件，是中共中央、國務院及時次就貧困問題向全黨和全國人民發出的正式文件。30 多年過去了，許多扶貧老干部依然對這份文件刻骨銘心。在湖南湘西土家族苗族自治州采訪時，一位已經退休但在扶貧戰線工作了一輩子的“老扶貧人”跟我說：19 號文件具有突破性意義，具有里程碑式的意義。我國存在較大面積貧困地區和較多貧困人口的事實，在當時的時代背景下，首次在中央文件里公開承認，不容易啊！這既反映了我們黨實事求是的精神，更表現了共和國的領導者們敢于面對貧困、勇于戰勝貧困的信心和決心。

自此，中國政府開始實施有計劃、有組織、大規模的農村扶貧開發，并確立了開發式扶貧的方針，改變了以往以救濟、輸血為主的扶貧方式，并成立專門的工作機構，確定貧困標準和重點扶持區域，安排專項資金，制定特殊支持政策。

十多年的持續努力后，中國新時期的反貧困發生了巨大變化：過去那種成片相連、觸目驚心的大面積貧困，已經被分割打散，逐步向深山區、石山區、干旱區、水庫區、邊疆地區退縮。統計數據顯示，到1993 年年底，全國范圍內沒有解決溫飽的農村貧困人口從1978 年的2.5 億減少到8000 萬人，整整減少了三分之二。中國的反貧困大軍是頑強善戰的，然而，中國的貧困卻是極其頑固的。此時的中國，雖然貧困地區面積一再縮小，貧困人口的數量急劇下降，但是在交通不便、自然條件惡劣、歷史上開發程度較低的地區，要脫貧仍非常

艱難，特別是西部，區位特征和生態環境等難以改變的自然稟賦，決定了貧困依然在那里張牙舞爪、瘋狂肆虐。湘西和貴州的某些貧困山區，還停留在刀耕火種、靠天吃飯的原始階段；川陜一帶的革命老區，還隨處可見衣衫襤褸、食不果腹的老人和孩子……此時的中國盡管只剩下8000 萬貧困人口，但要攻克這的8000 萬，難度驟然增大。

正是在這樣的背景下，國務院于1994 年4 月15 日發出關于印發《國家八七扶貧攻堅計劃》的通知，決定集中人力、物力、財力，打一場大規模的扶貧攻堅戰。這個計劃及時次從一個全新的高度，把中華兒女消除貧困的不懈奮斗，納入到我國20 世紀國民經濟和社會發展的整體戰略目標之中，并向各級黨委、政府和全國各族人民發出了對貧困做決戰的總動員令。從此，扶貧開發不再是一個部門、一個領域、一個局部的事，而是成為全黨和全國人民共同面對的大事。

共和國歷史上又一個具有里程碑意義的決策！

七年艱苦卓絕的奮戰后，中國扶貧開發戰略的重點已經從解決溫飽為主要任務的階段轉入鞏固溫飽成果、提高發展能力、加快脫貧致富、縮小發展差距的新階段。在此背景下，黨中央立足新世紀的廣闊視野、全球視角以及中國實際，結合科學發展觀、社會主義和諧社會及新農村建設等理論思想，對中國扶貧開發提出了更高要求，將扶貧開發的重要性和目標置于更廣闊、更深刻的歷史背景。

2001 年6 月13 日，國務院印發《中國農村扶貧開發綱要(2001—2010 年)》。2011 年，及時個十年扶貧開發綱要完成。一方面，中國在經濟社會發展過程中已經取得了舉世矚目的減貧成就，通過實施一系列的農村扶貧開發政策，使得農村居民的生存和溫飽問題得到基本解決，貧困地區的生產生活條件明顯改善，中國農村扶貧開發工作已經從消除貧困轉變到解決相對貧困的新階段，并且是全球首個實現聯合國千年發展目標中貧困人口減半的國家；另一方面，相對貧困凸顯、貧困地區經濟社會發展總體水平不高，制約貧困地區發展的深層次問題沒有得到根本解決等問題，依然是新階段中國扶貧開發面臨的新問題新挑戰，扶貧開發進入新階段。2011 年5 月27 日，中共中央、國務院印發《中國農村扶貧開發綱要(2011—2020 年)》。這個綱要與上一個十年的綱要，被人們稱為“兩個農村扶貧開發綱要”。《綱要》提出，未來十年農村扶貧開發總體目標是“到2020 年，穩定實現扶貧對象不愁吃、不愁穿，保障其義務教育、基本醫療和住房” 。

然而，中華兒女的夢想不僅僅只是溫飽，而是小康，且是小康。順著扶貧專家對近年來扶貧數據的分析，我看到了兩條走勢相反的曲線——

一條，每年扶貧資金越來越多：2010 年，中央財政安排專項扶貧資金222億元，以后逐年大幅增加，2014 年達到433 億元，四年幾乎翻了一番。

另一條，每年減貧人數卻越來越少：2011 年全國貧困人口減少4329 萬人(貧困人口數會隨著國家調整扶貧標準而發生變化，1978 年中國尚有2.5 億的貧困人口，經過多年的努力，到2010 年年底，按年人均純收入1274 元的扶貧標準計算，全國貧困人口下降到2688 萬人。2011 年，中央決定將年人均純收入2300 元作為新的國家扶貧標準。這一新標準的出臺，使得全國貧困人口數量和覆蓋面由2010 年的2688 萬人擴大到了1.28 億人，占農村總人口的13.4%，占全國總人口近十分之一)，2012 年減少2339 萬人，2013 年減少1650 萬人，2014 年減少1232 萬人。

兩條曲線，折射出扶貧工作的艱巨性，也告誡人們脫貧攻堅的緊迫性。

此時，打開令人沉重的中國貧困人口分布圖，14 個集中連片特困地區赫然在目，且大多分布在西南、西北等偏遠地區。它們覆蓋了全國大部分深度貧困群體，又都是位置偏僻、山大溝深的地方，一般經濟增長無法有效帶動其發展。究其原因，無外乎如下幾個方面。一是自然條件惡劣。我國黃土高原和青藏高原的大部分地區、內蒙古高原的部分地區、幾個大沙漠的邊緣地區，土地貧瘠，干旱缺水；我國南方的石漠化地區，土層稀薄，水肥滲漏嚴重。這些地區都普遍缺乏基本的生存條件，這是貧困發生的根本原因。二是高山大川阻隔，交通條件閉塞。我國山地和高原占國土面積的巨大部分，交通條件改善的成本大于世界上絕大多數國家。例如，西南的個別地區至今還要靠鐵索溜索過江，使得人員和物資的交流受到極大的阻礙。三是經濟發展落后。在我國這樣一個人均土地很少的國家，那些只靠農業生存的區域，農民生產和就業的途徑較少，農民沒有其他生存的途徑，脫貧的困難很大。四是社會發展落后。教育、衛生、醫療跟不上，文化水平低，發展能力弱。這就使得因病因殘致貧、老弱無人撫養致貧、缺少技能致貧、缺少資金致貧等情況經常發生。就說因病致貧，國務院扶貧辦對全國農村建檔立卡貧困戶的一份數據分析顯示，“疾病”在主要致貧原因中位列及時，占比高達42.1%，遠高于缺資金、缺技術、缺勞力等其他原因。因災致貧，也不容忽視。中國是世界上自然災害最嚴重的國家之一，自然災害種類多、分布范圍廣、發生頻率高、破壞強度大、損失嚴重。特別是20 世紀90 年代以來，我國進入了新的災害多發期，地震、洪澇、干旱、臺風等自然災害發生頻繁。據不統計，20 世紀全球54 個最嚴重的自然災害中，有8 個發生在中國。1990 年至2015 年的26 年間，中國平均每年因各類自然

災害造成約3 億人次受災，直接經濟損失2000 多億元。各種因自然災害造成的損失呈明顯上升趨勢，因災致貧、因災返貧的現象比較突出。

還有個問題值得我們警惕，也是非常緊迫的問題。如果把目光移向千里之外的沿海地區，你會發現，這里有著與中西部，尤其是老少邊窮地區較為鮮明的對比，這里有全世界最密集的工廠和樓群，每天有無數的船只從繁忙的港口進進出出，連接起這個世界工廠和地球的每個角落。或許你會發出感嘆，改革開放快40 年了，中國所創造的經濟奇跡為世界所矚目，區域經濟格局也發生了一系列根本性變化，但東部與中西部、老少邊窮地區發展依然存在較大差距。比如東部剩女、西部剩男的婚配難現象，分析其原因，除了經濟外，還有啥？

這種看似悖論性的經驗現象，其背后的機制是什么呢？我覺得，這從更為廣闊的時空層面反映出自20 世紀80 年代以來中國社會的轉型和巨變。當然，差異的形成和擴展并非短期的、偶然的，也不是單一的，而是歷史、自然、社會等綜合因素長期演化的結果。差距也不是偏離歷史發展軌道的奇特現象，而是符合歷史發展規律的產物。為了縮小區域差距，國家也先后實施了西部大開發等戰略。特別是西部大開發以來，西部地區進入了歷史上發展速度最快、發展質量好、老百姓得到的實惠最多的時期。然而，由于西部的特殊條件，東西部的差距在相當長一段時間內仍在擴大。這個原因，無疑也加劇了推進扶貧開發的緊迫性。

黃承偉，國務院扶貧辦全國扶貧宣傳教育中心主任、研究員，長期從事全球貧困與反貧困、國際減貧與發展合作等領域的理論、政策、實踐研究，一個充滿人文情懷的學者型扶貧干部。他告訴我說：經過多年的努力，容易脫貧的地區和人口已經基本脫貧了，剩下的貧困人口大多貧困程度較深，自身發展能力較弱，越往后脫貧攻堅成本越高、難度越大。以前出臺一項政策、采取一項措施就可以解決成百萬甚至上千萬人的脫貧，現在減貧政策效應遞減，需要以更大的投入實現脫貧目標。采用常規思路和辦法，按部就班推進，肯定難以完成任務。

2012 年11 月，黨的十八大在北京召開。報告首次正式提出：“綜觀國際國內大勢，我國發展仍處于可以大有作為的重要戰略機遇期。我們要判斷重要戰略機遇期內涵和條件的變化，把握機遇，沉著應對挑戰，贏得主動，贏得優勢，贏得未來，確保到2020 年實現建成小康社會宏偉目標。”

我注意到，黨的十六大提出建設小康社會的奮斗目標，黨的十七大提出建設小康社會的新要求，而黨的十八大則提出了到2020 年建成小康社會的目標。從“建設”到“建成”，一字之變，寓意深遠：自己給自己設置，采取“最嚴考核”倒逼“精準脫貧”。這不是中國共產黨向13 億多人民的莊嚴保障，不是中國共產黨人的歷史擔當，又是什么？

無疑，共和國脫貧攻堅進入到啃硬骨頭、攻堅拔寨的沖刺階段！

歷史的重任落在了共和國新一代領導人身上！

足寒傷心，民寒傷國！作為新一屆中國領導集體的核心、世界上較大發展中國家的領袖，深知消除貧困、改善民生的重要意義。

時光回溯48 年。

1969 年1 月，年輕的來到陜西延川縣插隊。在這里，他成為中國共產黨最基層的干部——大隊黨支部書記。之后40 多年，他先后在縣、市、省、中央工作，直至擔任中共中央總書記。雖然他的工作地點和職務在不斷改變，但他一顆扶貧的心卻一以貫之，“扶貧干部”的身份從未發生過變化，貧困群眾始終是他最牽掛的人，扶貧始終是他花精力最多的工作。

在陜西延川縣的梁家河工作時，他住過破舊的窯洞，種過貧瘠的土地，吃過干癟的飯菜。作為村支書的他自費到四川學沼氣池建造技術，回來打及時口沼氣池子時甚至還濺得自己滿臉是糞，但他成功帶領村民建成了陜西省及時個沼氣化村。

在河北正定，時任縣委書記的他頂著壓力如實向上級反映問題，為農民爭取到糧食年征購量減免2800 萬斤。

在福建寧德，時任地委書記的他推動掛鉤扶貧的福安坂中畬族鄉的公路建設，改變了當地“交通基本靠走”的現狀。這里還是他及時部個人專著《擺脫貧困》的誕生地。他倡導“滴水穿石”的閩東精神、“弱鳥先飛”的進取意識、“四下基層”的工作作風，形成了一系列推進脫貧致富的實踐探索和理論創新。無疑，寧德是新時期扶貧開發戰略思想形成的重要“策源地”和“試驗田”。

……

深度貧困地區是脫貧攻堅的“重中之重，堅中之堅”。擔任黨的總書記以來的近5 年時間里，從黃土高坡到雪域高原，從西北邊陲到云貴高原，走遍了全國14 個集中連片特困地區，來到祖國最貧困、最落后的地區，察真情、看真貧，為推進新時期扶貧開發工作指方向、想辦法。貧困群眾，是他心中深深的牽掛。

2013 年11 月3 日至5 日，赴湖南湘西考察。他來到花垣縣排碧鄉(現排碧鄉與排料鄉、董馬庫鄉合并成雙龍鎮)十八洞村特困戶施齊文家中看望，坐下來同一家人算收支賬，詢問有什么困難、有什么打算，察看了施齊文家的谷倉、床鋪、灶房、豬圈，勉勵一家人增強信心。就是在十八洞村，他做出“實事求是、因地制宜、分類指導、精準扶貧”的重要指示，并首次提出“精準扶貧”，要求扶貧要實事求是，因地制宜。他強調，要精準扶貧，切忌喊口號，也不要

定好高騖遠的目標。之后又在中央扶貧開發工作會議上再次強調，要提反貧困工作的成效，必須堅持精準扶貧、精準脫貧，并指出：“扶貧開發，貴在精準，重在精準，成敗之舉在于精準。”2015 年6 月，他在貴州調研時，進一步將精準扶貧思想概括為：“扶貧對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、脫貧成效精準。”

“精準扶貧、精準脫貧”戰略既是針對長期制約因素的總攻，更是對新出現的問題的應對。

……

2017 年6 月23 日，在山西太原市主持召開深度貧困地區脫貧攻堅座談會，聽取脫貧攻堅進展情況匯報，集中研究破解深度貧困之策。這是他主持召開的第四個跨省區的脫貧攻堅座談會。在這個會上，他說：“今天，我們召開一個深度貧困地區脫貧攻堅座談會，研究如何做好深度貧困地區脫貧攻堅工作。攻克深度貧困堡壘，是打贏脫貧攻堅戰必須完成的任務，全黨同志務必共同努力。今年2 月21 日，中央政治局舉行第三十九次集體學習時，國務院扶貧辦準備了一個專題片，反映深度貧困地區問題，看到一些地區還很落后、

群眾生活還很艱苦，大家感到心里沉甸甸的。因此，我想請省市縣三級書記來，研究推進深度貧困地區脫貧攻堅工作……黨的十八大以來，黨中央把貧困人口脫貧作為建成小康社會的底線任務和標志性指標，在全國范圍打響了脫貧攻堅戰。脫貧攻堅力度之大、規模之廣、影響之深，前所未有……”

民生為上，不忘根本。

進山區、走邊疆、訪老區、入海島——通過一張蜿蜒曲折的扶貧路線圖，我看到了中國共產黨人的保障與擔當，領袖的大國情懷也躍然紙上。

我在國務院扶貧辦采訪時看到了一組組令人贊嘆的數據：2014 年4 月至10 月，全國扶貧系統組織了80 萬人進村入戶，共識別12.8 萬個貧困村、8962萬貧困人口，建檔立卡、錄入信息，實行有進有出的動態管理，把真正需要扶貧的人扶起來；2015 年8 月至2016 年6 月，全國扶貧系統又動員了近200 萬人開展建檔立卡“回頭看”，補錄貧困人口807 萬，剔除識別不準人口929 萬；2017 年上半年，國務院扶貧辦組織各地對2016 年脫貧真實性開展自查自糾，245 萬標注脫貧人口重新回退為貧困人口，建檔立卡使我國貧困數據及時次實現了到村到戶到人；2013 年至2017 年，中央財政累計安排財政專項資金2787億元，年均增長22.7%；中央要求普遍建立干部駐村幫扶制度，期間全國共選派77.5 萬名干部駐村幫扶、19.5 萬名干部到貧困村和基層組織薄弱渙散村擔任及時書記，解決扶貧“一公里”難題；東部267 個經濟較強縣(市、區)結對幫扶西部406 個貧困縣，中央層面共有310 個單位定點幫扶592 個貧困縣，實施“百縣萬村”行動、“萬企幫萬村”等社會扶貧；還有數以萬計的

社會組織、民間組織、國際組織以及志愿者，都參與到了脫貧攻堅之中……

積土而為山，積水而為海。按現行國家農村貧困標準測算，全國農村貧困人口由2012 年的9899 萬人減少至2016 年底的4335 萬人，累計減少5564 萬人，平均每年減少1391 萬人；全國農村貧困發生率由2012 年的10.2% 下降至2016 年的4.5%，下降5.7 個百分點，平均每年下降1.425 個百分點；2016 年，貧困地區農村居民人均可支配收入8452 元，名義水平是2012 年的1.6 倍，扣除價格因素，實際水平是2012 年的1.5 倍；2016 年貧困地區農村居民人均消費支出7331 元，與2012 年相比，年均增長11.7%，且連續四年保持兩位數增長，扣除價格因素，年均實際增長9.6%……

兩年多來，我一直行走在遠離繁華的深度貧困區，除了看到了這一組組喜人數據帶給群眾的喜悅與笑容，以及背后的復雜與艱辛、矛盾與糾結、淚水與汗水，我更深切地感知著中國人的勤勞勇敢與善良質樸，中華民族實現小康的歷史大潮與老百姓的熾熱情愫。