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專題二：低于按國(guó)家規(guī)定所確定的低價(jià)協(xié)議出讓

土地使用權(quán)合同效力的認(rèn)定

核心提示]經(jīng)市、縣人民政府批準(zhǔn)同意以協(xié)議方式出讓的土地使用權(quán)，土地使用權(quán)出讓金低于訂立合同時(shí)當(dāng)?shù)卣凑諊?guó)家規(guī)定確定的低價(jià)的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定土地使用權(quán)出讓合同約定的價(jià)格條款無(wú)效。

實(shí)務(wù)爭(zhēng)點(diǎn)

國(guó)有土地使用權(quán)的出讓問(wèn)題，從我國(guó)目前現(xiàn)行體制來(lái)看，主要采取的方式有招投標(biāo)、掛牌、協(xié)議出讓等。對(duì)以協(xié)議方式出讓國(guó)有土地使用權(quán)時(shí)，出讓金低于當(dāng)?shù)卣磭?guó)家規(guī)定所確定的低價(jià)的，合同效力如何認(rèn)定，此前一直沒(méi)有定論。爭(zhēng)議的焦點(diǎn)，主要在于是僅認(rèn)定該合同中的出讓金數(shù)額條款無(wú)效，還是認(rèn)定整個(gè)合同無(wú)效。其實(shí)，爭(zhēng)議的焦點(diǎn)是對(duì)合同效力認(rèn)定的理解適用。對(duì)此，《國(guó)有土地使用權(quán)合同解釋》第三條及時(shí)款規(guī)定：經(jīng)市、縣人民政府批準(zhǔn)同意以協(xié)議方式出讓的土地使用權(quán)，土地使用權(quán)出讓金低于訂立合同時(shí)當(dāng)?shù)卣凑諊?guó)家規(guī)定確定的低價(jià)的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定土地使用權(quán)出讓合同約定的價(jià)格條款無(wú)效。

理解適用

對(duì)《國(guó)有土地使用權(quán)合同解釋》第三條及時(shí)款的理解與適用

國(guó)有土地使用權(quán)受讓方與出讓方對(duì)土地使用權(quán)的價(jià)款等問(wèn)題的議定，是一種純粹的市場(chǎng)化行為的結(jié)果。采取協(xié)議轉(zhuǎn)讓方式所締結(jié)的合同，是受法律保護(hù)的，除非法律規(guī)定的特殊情形出現(xiàn)，無(wú)論最終的結(jié)果如何，任何一方均不得予以變更。結(jié)合具體情況，出讓金約定價(jià)格低于簽訂合同時(shí)當(dāng)?shù)氐蛢r(jià)的效力問(wèn)題，可以認(rèn)定為部分無(wú)效。也就是說(shuō)，僅認(rèn)定合同中的出讓金數(shù)額條款無(wú)效，而不是認(rèn)定合同整個(gè)無(wú)效可以使合同仍然得以有效存在，當(dāng)事人可以僅就出讓金數(shù)額條款進(jìn)行修改從而使得合同得以順利履行下去，或者在認(rèn)定合同整體有效的情形下處理后續(xù)事宜。

一)對(duì)合同效力的理解與適用

合同效力，指依法成立受法律保護(hù)的合同，對(duì)合同當(dāng)事人產(chǎn)生的必須履行其合同的義務(wù)，不得擅自變更或解除合同的法律拘束力，即法律效力。這個(gè)“法律效力”不是說(shuō)合同本身是法律，而是說(shuō)由于合同當(dāng)事人的意志符合國(guó)家意志和社會(huì)利益，國(guó)家賦予當(dāng)事人的意志以拘束力，要求合同當(dāng)事人嚴(yán)格履行合同，否則即依靠國(guó)家強(qiáng)制力，要當(dāng)事人履行合同并承擔(dān)違約責(zé)任。依法成立的合同，自成立時(shí)生效。合同的效力體現(xiàn)為雙方當(dāng)事人訂立合同的效果意思產(chǎn)生的法律效力，每一個(gè)合同的效力都是特定的，各個(gè)合同之間的效力都是不相同的。

所謂有效合同，是指依照法律的規(guī)定成立并在當(dāng)事人之間產(chǎn)生法律約束力的合同。從目前現(xiàn)有的法律規(guī)定來(lái)看，都沒(méi)有對(duì)合同有效規(guī)定統(tǒng)一的條件。但是我們從現(xiàn)有法律的一些規(guī)定還是可以歸納出作為一個(gè)有效合同所應(yīng)具有的共同特征。根據(jù)《民法通則》第五十五條對(duì)“民事法律行為”所規(guī)定的條件來(lái)看，主要應(yīng)具有以下條件：1.行為人具有相應(yīng)的民事行為能力;2.意思表示真實(shí);3.不違反法律或者社會(huì)公共利益。因?yàn)樯鲜鋈齻€(gè)條件是民事行為能夠合法的一般準(zhǔn)則，當(dāng)然也應(yīng)適用于當(dāng)事人簽訂合同這種民事行為。所以，合同有效的條件也應(yīng)當(dāng)具備上述三個(gè)條件，只不過(guò)是根據(jù)《合同法》第五十二條的規(guī)定，《民法通則》中的“不違反法律”具體表現(xiàn)為不得“違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定”。同時(shí)結(jié)合《合同法》第十條等規(guī)定來(lái)看，有些合同的生效或有效還要求合同必須具備某一特定的形式。因此，以上四個(gè)條件也就是合同有效的要件。從《合同法》第四十四條來(lái)看，就是要“合法”。當(dāng)然以上四個(gè)條件也都是《民法通則》《合同法》的相關(guān)具體規(guī)定，只有符合這些條件，合同才能“合法”，也才會(huì)有“有效”的可能。合同如果成立后生效，則會(huì)在合同當(dāng)事人之間產(chǎn)生法律約束力。我國(guó)《合同法》第八條規(guī)定，依法成立的合同對(duì)當(dāng)事人具有法律約束力，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)按照約定履行自己的義務(wù)，不得擅自變更或者解除合同。而且依法成立的合同，受法律保護(hù)。如果一方當(dāng)事人不履行合同義務(wù)，另一方當(dāng)事人可依照本條規(guī)定及合同的具體約定要求對(duì)方履行或承擔(dān)違約責(zé)任。由于目前我國(guó)還沒(méi)有建立起第三人侵害債權(quán)制度，所以如果第三人侵害合同債權(quán)時(shí)，另一方當(dāng)事人只能依據(jù)《合同法》及時(shí)百二十一條的規(guī)定要求違約方承擔(dān)違約責(zé)任，當(dāng)事人一方和第三人之間的糾紛，依照法律規(guī)定或者按照約定解決。也就是說(shuō)，根據(jù)合同的相對(duì)性原則和現(xiàn)有的法律規(guī)定，有效合同的法律約束力僅限于合同當(dāng)事人之間，對(duì)當(dāng)事人之外的第三人并無(wú)法律約束力，沒(méi)有為守約方或受害方提供更加、有力的保護(hù)，有待合同法的進(jìn)一步修改和完善。

所謂無(wú)效合同是相對(duì)于有效合同而言的，是指合同雖然成立，但因其違反法律、行政法規(guī)、社會(huì)公共利益，被確認(rèn)為無(wú)效。可見(jiàn)，無(wú)效合同是已經(jīng)成立的合同，是欠缺生效要件、不具有法律約束力的合同，不受法律保護(hù)。無(wú)效合同自始無(wú)效，合同一旦被確認(rèn)無(wú)效，就產(chǎn)生溯及既往的效力，即自合同成立時(shí)起不具有法律的約束力，以后也不能轉(zhuǎn)化為有效合同。無(wú)效合同是當(dāng)然無(wú)效，由于無(wú)效合同是違反國(guó)家法律、行政法強(qiáng)制性規(guī)定和社會(huì)公共利益的合同。

按照全部還是部分不具有法律效力分為全部無(wú)效合同和部分無(wú)效合同。

全部無(wú)效合同是指合同的全部?jī)?nèi)容自始不產(chǎn)生法律約束力。①訂立合同主體不合格，表現(xiàn)為：a.無(wú)民事行為能力人、限制民事行為能力人訂立合同且法定人不予追認(rèn)的，該合同無(wú)效。但有例外：純獲利益的合同和與其年齡、智力、精神健康狀況相適應(yīng)而訂立的合同，不需追認(rèn)，合同當(dāng)然有效;b.人不合格且相對(duì)人有過(guò)失而成立的合同，該合同無(wú)效;c.法人和其他組織的法定代表人、負(fù)責(zé)人超越權(quán)限訂立的合同，且相對(duì)人知道或應(yīng)當(dāng)知道其超越權(quán)限的，該合同無(wú)效。②訂立合同內(nèi)容不合法，表現(xiàn)為：a.違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定的合同，無(wú)效;b.違反社會(huì)公共利益的合同，無(wú)效;c.惡意串通，損害國(guó)家、集體或第三人利益的合同，無(wú)效;d.以合法形掩蓋非法目的的合同，無(wú)效。③意思表示不真實(shí)的合同，即意思表示有瑕疵，如：一方以欺詐、脅迫的手段訂立合同，損害國(guó)家利益的，無(wú)效。

部分無(wú)效合同是指合同的部分內(nèi)容不具有法律約束力，合同的其余部分內(nèi)容仍然具有法律效力。

合同被確認(rèn)無(wú)效后將導(dǎo)致合同自始無(wú)效，這也就是效力溯及既往的原則。我國(guó)《民法通則》第六十一條規(guī)定：“民事行為被確認(rèn)為無(wú)效或者被撤銷后，當(dāng)事人因該行為取得的財(cái)產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)返還給受損失的一方。有過(guò)錯(cuò)的一方應(yīng)當(dāng)賠償對(duì)方因此所受的損失，對(duì)方都有過(guò)錯(cuò)的，應(yīng)當(dāng)各自承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。雙方惡意串通，實(shí)施民事行為損害國(guó)家的、集體的或者第三人的利益的，應(yīng)當(dāng)追繳雙方取得的財(cái)產(chǎn)，收歸國(guó)家、集體所有或者返還第三人。”《合同法》第五十八條規(guī)定：“合同無(wú)效或者被撤銷后，因該合同取得的財(cái)產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)予以返還;不能返還或者沒(méi)有必要返還的，應(yīng)當(dāng)折價(jià)補(bǔ)償。有過(guò)錯(cuò)的一方應(yīng)當(dāng)賠償對(duì)方因此所受到的損失，雙方都有過(guò)錯(cuò)的，應(yīng)當(dāng)各自承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。”第五十九條規(guī)定：“當(dāng)事人惡意串通，損害國(guó)家、集體或者第三人利益的，因此取得的財(cái)產(chǎn)收歸國(guó)家所有或者返還集體、第三人。”由此可見(jiàn)這兩部法律的規(guī)定是基本相同的。無(wú)效的合同或者被撤銷的合同自始沒(méi)有法律約束力，那么合同被確認(rèn)無(wú)效或者被撤銷后怎么進(jìn)行處理以及負(fù)有責(zé)任的當(dāng)事人應(yīng)承擔(dān)什么性質(zhì)的法律責(zé)任呢?過(guò)錯(cuò)方應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)締約過(guò)失責(zé)任。根據(jù)我國(guó)《民法通則》第六十一條及《合同法》第五十八條、第五十九條的規(guī)定，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任類型主要有：(1)返還財(cái)產(chǎn)(包含不能返還或者沒(méi)有必要返還時(shí)的折價(jià)補(bǔ)償這一特殊方式);(2)賠償損失;(3)收歸國(guó)有或返還集體、第三人。特別是第三種責(zé)任有時(shí)會(huì)超出民事責(zé)任的范疇，有可能會(huì)讓行為人承擔(dān)行政甚至是刑事責(zé)任。因此，人民法院或者仲裁機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)案件的實(shí)際情況來(lái)進(jìn)行處理。

另外，根據(jù)《民法通則》第六十條、《合同法》第五十六條、第五十七條的規(guī)定，當(dāng)合同部分無(wú)效而并不影響其他部分的效力的，其他部分仍然有效。而且當(dāng)合同被確認(rèn)無(wú)效、被撤銷或者終止后，不會(huì)影響合同中獨(dú)立存在的有關(guān)解決爭(zhēng)議方法條款的效力。由于這是法律所作出的特別的、強(qiáng)制性的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)足夠地注意。

從合同交易關(guān)系的穩(wěn)定以及保護(hù)受讓方合法權(quán)益的角度來(lái)考慮，我國(guó)立法是本著鼓勵(lì)交易的原則，對(duì)于合同無(wú)效采取了比較嚴(yán)格的限制。同時(shí)，如果單純以出讓金低于按國(guó)家規(guī)定確定的低價(jià)為由認(rèn)定出讓合同無(wú)效，將使得受讓方處于非常不利的地位。出讓方有可能利用甚至濫用確認(rèn)合同無(wú)效的訴權(quán)，以達(dá)到其侵占受讓方權(quán)益的目的。《合同法》第五十八條規(guī)定：“合同無(wú)效或者被撤銷后，因該合同取得的財(cái)產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)予以返還;不能返還或者沒(méi)有必要返還的，應(yīng)當(dāng)折價(jià)補(bǔ)償。有過(guò)錯(cuò)的一方應(yīng)當(dāng)賠償對(duì)方因此所受到的損失，雙方都有過(guò)錯(cuò)的，應(yīng)當(dāng)各自承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。”可以看出，法律明確規(guī)定，無(wú)效合同不受法律保護(hù)，一旦判定合同無(wú)效，將產(chǎn)生返還財(cái)產(chǎn)、締約過(guò)失責(zé)任、行政處罰等法律后果。然而，僅僅因?yàn)槌鲎尳鸬陀诎磭?guó)家規(guī)定確定的低價(jià)使合同無(wú)效來(lái)確定締約過(guò)失責(zé)任是比較困難的，由此，最終只能是返還財(cái)產(chǎn)。而在房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目或其他一些與土地開(kāi)發(fā)有關(guān)聯(lián)的項(xiàng)目中，往往時(shí)間周期長(zhǎng)，投資巨大，受讓方已經(jīng)承擔(dān)了巨大的風(fēng)險(xiǎn)，如果僅僅因?yàn)槌鲎尳鸬陀诎磭?guó)家規(guī)定確定的低價(jià)使合同無(wú)效，受讓方將承受額外的風(fēng)險(xiǎn)與損失，對(duì)于受讓方來(lái)說(shuō)，顯然是不公平的。由此還有可能造成一些出讓方惡意利用此項(xiàng)規(guī)定，以達(dá)到牟取不法利益的目的，從而損害到國(guó)家、集體、社會(huì)公共利益和他人合法權(quán)益。

關(guān)于部分無(wú)效問(wèn)題，早在羅馬法上有“有效之部分，不因無(wú)效之部分而受影響”的規(guī)定。我國(guó)《合同法》第五十六條中規(guī)定：“合同部分無(wú)效，不影響其他部分效力的，其他部分仍然有效。”其目的在于維護(hù)私法自治，即不使當(dāng)事人受欠缺無(wú)效部分之法律行為的拘束，此通常亦符合當(dāng)事人之意思。可見(jiàn)，認(rèn)定合同無(wú)效具有很大的弊端，并且容易形成更加尖銳的矛盾。如果僅認(rèn)定合同的出讓金數(shù)額條款無(wú)效，即僅是合同部分無(wú)效，可以很好地解決上述矛盾。

涉案合同的效力是否可分，取決于無(wú)效部分是否影響其余部分的效力。根據(jù)合同法理論，部分合同無(wú)效分為量上的無(wú)效和質(zhì)上的無(wú)效。所謂量上的無(wú)效，是指某一合同條款中載明的數(shù)量超出國(guó)家規(guī)定的限制，超出的部分無(wú)效，未超出規(guī)定的部分有效，在一個(gè)合同條款中既有有效部分，也有無(wú)效部分，劃分效力的標(biāo)準(zhǔn)是以量來(lái)確定的。所謂質(zhì)上的無(wú)效，是指某一合同條款因違反法律規(guī)定導(dǎo)致該條款全部無(wú)效。無(wú)論是量上的無(wú)效還是質(zhì)上的無(wú)效，均不當(dāng)然構(gòu)成整個(gè)合同的無(wú)效。因?yàn)椤逗贤ā返牧⒎ㄒ鈭D是盡量使合同有效，通常這種無(wú)效條款具有獨(dú)立性和可分性，亦即獨(dú)立于合同的其他有效部分并可與之分離。只有在合同的部分無(wú)效條款與其他條款具有不可分性或者合同目的違法或者其他條款的有效性對(duì)當(dāng)事人沒(méi)有實(shí)際意義，無(wú)法實(shí)現(xiàn)合同目的等特殊情況下，才能確認(rèn)合同全部無(wú)效。

確立合同的部分無(wú)效，應(yīng)當(dāng)符合如下幾個(gè)要件：一是必須限于一個(gè)單一的合同，而不是構(gòu)成數(shù)個(gè)合同，否則就是一個(gè)分別無(wú)效的問(wèn)題，而不是部分無(wú)效的問(wèn)題;二是合同內(nèi)容具有一定的可分性。所謂可分性，指將無(wú)效部分分離出來(lái)，還能夠可以將其行為想象為有效的行為繼續(xù)存在，而且這項(xiàng)行為并不與當(dāng)事人的愿望相違背。例如，在合同中的格式條款因?yàn)閯儕Z了消費(fèi)者的主要權(quán)利而無(wú)效的情形下，如果該格式條款可以與一般條款分開(kāi)，就構(gòu)成合同部分無(wú)效;三是合同部分無(wú)效，不影響其他部分效力的。如果合同表面上是一個(gè)行為，實(shí)質(zhì)上由若干部分組成，或在內(nèi)容上可以分為若干部分，即有效部分和無(wú)效部分可以獨(dú)立存在，一部分無(wú)效并不影響另一部分的效力，那么無(wú)效部分被確認(rèn)無(wú)效后，有效部分繼續(xù)有效。但是，如果無(wú)效部分與有效部分有牽連關(guān)系，確認(rèn)部分內(nèi)容無(wú)效將影響有效部分的效力，或者從行為的目的、交易的習(xí)慣以及根據(jù)誠(chéng)實(shí)信用和公平原則，決定剩余的有效部分對(duì)于當(dāng)事人已無(wú)意義或已不公平合理，則合同應(yīng)被全部確認(rèn)為無(wú)效;四是合同部分無(wú)效須在除去無(wú)效的部分行為后，當(dāng)事人也將從事剩余部分行為的情況下，才應(yīng)發(fā)生部分無(wú)效。即部分無(wú)效不導(dǎo)致合同整體無(wú)效，如果部分無(wú)效將導(dǎo)致整個(gè)合同履行不公平，當(dāng)事人也不愿意繼續(xù)履行的，這種情況下應(yīng)當(dāng)宣告合同全部無(wú)效。

所謂按照國(guó)家規(guī)定確定的低價(jià)，通常情況下是由新增建設(shè)用地的土地有償使用費(fèi)、征地(拆遷)補(bǔ)償費(fèi)用以及按照國(guó)家規(guī)定應(yīng)當(dāng)繳納的有關(guān)稅費(fèi)之和。某些地區(qū)規(guī)定有基準(zhǔn)地價(jià)，協(xié)議出讓土地所有權(quán)低價(jià)不得低于出讓地塊所在級(jí)別基準(zhǔn)地價(jià)的70%。眾所周知，土地是生產(chǎn)要素市場(chǎng)中價(jià)值較高的資產(chǎn)。作為資產(chǎn)自然應(yīng)該有它相應(yīng)的價(jià)格，低于這個(gè)價(jià)格，國(guó)家將遭受損失，社會(huì)公共利益亦將受到損害。而以協(xié)議方式出讓國(guó)有土地使用權(quán)的過(guò)程中，極有可能出現(xiàn)出讓方和受讓方隨意甚至惡意串通，以極低的價(jià)格獲取土地使用權(quán)，導(dǎo)致“炒地”現(xiàn)象大量出現(xiàn)，嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家和社會(huì)公共利益的行為。規(guī)定協(xié)議出讓土地使用權(quán)的出讓金的低價(jià)正是為了有效控制上述行為的出現(xiàn)，切實(shí)維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益。由于依據(jù)國(guó)家規(guī)定所確定的低價(jià)，需要在確定國(guó)家規(guī)定、土地資源稀缺程度、國(guó)家相關(guān)稅費(fèi)收取標(biāo)準(zhǔn)等參數(shù)的基礎(chǔ)上加以確定，而這些標(biāo)準(zhǔn)都有可能發(fā)生變化或調(diào)整，所以依據(jù)這些可變性標(biāo)定得出的低價(jià)，也存在變化的可能。低價(jià)并非一個(gè)一成不變的事物，因此，以不同階段的地價(jià)來(lái)判斷合同約定地價(jià)的高低，很有可能會(huì)得出不同的結(jié)論。那么，就有必要確定一個(gè)判斷的時(shí)點(diǎn)。是以簽訂合同時(shí)依據(jù)當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)氐囊?guī)定確定得出的低價(jià)為判斷標(biāo)準(zhǔn)，還是以合同簽訂后依據(jù)起訴時(shí)規(guī)定的低價(jià)為判斷標(biāo)準(zhǔn)?對(duì)此，《國(guó)有土地使用權(quán)合同解釋》作出了明確規(guī)定，即以“低于訂立合同時(shí)當(dāng)?shù)卣凑諊?guó)家規(guī)定確定的低價(jià)”為標(biāo)準(zhǔn)。也就是說(shuō)，當(dāng)事人的行為必須符合行為發(fā)生時(shí)的法律及其他規(guī)定的要求。反之，作為受讓方的合法權(quán)益亦應(yīng)當(dāng)受到保護(hù)。如果當(dāng)?shù)匕凑崭黜?xiàng)規(guī)定確定的低價(jià)發(fā)生上調(diào)，明顯高于原來(lái)簽訂合同時(shí)的低價(jià)的，作為代表國(guó)有土地所有權(quán)人的政府相關(guān)部門(mén)，也不得擅自利用此條規(guī)定，以國(guó)家利益受損為由主張按照后來(lái)的市場(chǎng)評(píng)估價(jià)格為準(zhǔn)要求予以調(diào)整。

二)實(shí)務(wù)中應(yīng)當(dāng)注意的問(wèn)題

關(guān)于低于按國(guó)家規(guī)定所確定的低價(jià)協(xié)議出讓土地使用權(quán)合同效力到底應(yīng)當(dāng)如何認(rèn)定的問(wèn)題，其實(shí)就是僅認(rèn)定低于按國(guó)家規(guī)定所確定的低價(jià)的協(xié)議出讓土地所有權(quán)的合同的出讓金數(shù)額條款無(wú)效，還是認(rèn)定整個(gè)土地出讓合同全部無(wú)效的問(wèn)題。其可以抽象出的理論問(wèn)題，就是合同部分無(wú)效與合同全部無(wú)效。《國(guó)有土地使用權(quán)合同解釋》實(shí)際上是采取了部分條款無(wú)效的處理原則，沒(méi)有因出讓金約定低于低價(jià)而使整個(gè)合同全部歸于無(wú)效。

無(wú)效合同在實(shí)踐中類型較多，情況比較復(fù)雜。一般說(shuō)來(lái)，是否具有違法性是無(wú)效合同的主要判斷標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)《民法通則》第五十八條的規(guī)定：“違反法律或者社會(huì)公共利益的”合同無(wú)效，《合同法》第五十二條規(guī)定：“違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定的合同無(wú)效。”這為無(wú)效合同的確認(rèn)確定了一項(xiàng)明確的標(biāo)準(zhǔn)，在具體適用中，應(yīng)當(dāng)注意如下幾點(diǎn)：

1.必須違反了全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律和國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)，才能直接導(dǎo)致合同無(wú)效。

2.必須是違反了法律和行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定。按照一般的理解，合同法之所以要增加強(qiáng)制性規(guī)定這一限制，目的是要嚴(yán)格區(qū)分強(qiáng)行性規(guī)范和任意性規(guī)范。所謂任意性規(guī)范，是指當(dāng)事人可以通過(guò)其約定排除其適用的規(guī)范。所謂禁止性規(guī)定，指命令當(dāng)事人不得為一定行為的法律規(guī)定。前者是指法律、行政法規(guī)要求人們必須為某種行為，而后者是指法律、行政法規(guī)要求人們不得為某種行為。合同無(wú)效必須是違反了強(qiáng)制性規(guī)定。

3.必須是違反了強(qiáng)行性規(guī)定中的效力性規(guī)定。從實(shí)踐來(lái)看，我國(guó)法律法規(guī)確定了大量的強(qiáng)行性規(guī)范，在認(rèn)定合同效力時(shí)，有必要在法律上區(qū)分何為取締性規(guī)范、何為效力性規(guī)范。具體來(lái)說(shuō)可以采取以下標(biāo)準(zhǔn)：首先，法律法規(guī)明確規(guī)定違反禁止性規(guī)定將導(dǎo)致合同無(wú)效或不成立的，該規(guī)定屬于效力性規(guī)范。其次，法律法規(guī)雖沒(méi)有明確規(guī)定違反禁止性規(guī)定將導(dǎo)致合同無(wú)效或不成立的，但違反該規(guī)定以后若使合同繼續(xù)有效將損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，也應(yīng)當(dāng)認(rèn)為該規(guī)范屬于效力性規(guī)范。如果法律法規(guī)雖沒(méi)有明確規(guī)定違反禁止性規(guī)定將導(dǎo)致合同無(wú)效或不成立的，違反該規(guī)定若使合同繼續(xù)有效并不損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，而只是損害當(dāng)事人的利益，在此情況下，該規(guī)范就不應(yīng)屬于效力性規(guī)范，而應(yīng)屬于取締性規(guī)范。例如，關(guān)于預(yù)售商品房的登記主要關(guān)系當(dāng)事人的利益，法律設(shè)立該制度的目的是保護(hù)買受人的利益。所以要求辦理預(yù)售登記的規(guī)范，應(yīng)屬于取締性規(guī)范，而非效力性規(guī)范。沒(méi)有辦理登記不應(yīng)導(dǎo)致合同無(wú)效。一般來(lái)說(shuō)，只有違反了效力性規(guī)定的合同才作為無(wú)效的合同，而違反了取締性的規(guī)定，可以由有關(guān)機(jī)關(guān)對(duì)當(dāng)事人實(shí)施行政處罰，但不一定非要將合同認(rèn)定為無(wú)效。

如果單純按照我國(guó)《合同法》第五十二條及《民法通則》第五十八條結(jié)合《城市房地產(chǎn)管理法》第十三條的有關(guān)規(guī)定，那么低于按國(guó)家規(guī)定所確定的低價(jià)的協(xié)議出讓土地所有權(quán)的合同無(wú)疑是損害了國(guó)家的利益，對(duì)于此類合同應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為無(wú)效合同。但是在實(shí)踐當(dāng)中，由于我國(guó)各地區(qū)實(shí)際情況不同，無(wú)法確定明確統(tǒng)一的出讓金低價(jià)的數(shù)額限定，一般都是由各地自行確定。而在有些地方出于招商引資和其他一些利益的影響，往往會(huì)向投資方許諾許多優(yōu)惠條件，其中最主要的優(yōu)惠條件，就是在出讓土地使用權(quán)時(shí)在出讓金數(shù)額上作出優(yōu)惠。因而出現(xiàn)有些地方政府對(duì)于協(xié)議出讓土地使用權(quán)的出讓金價(jià)格確定上的隨意性，應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，這種造成客觀上出現(xiàn)土地出讓金低于低價(jià)的結(jié)果，是當(dāng)事人主觀因素起了決定性作用的。在這種情況下，認(rèn)定出讓金低于低價(jià)進(jìn)而主張合同無(wú)效，對(duì)受讓方來(lái)講是極不公平的。

根據(jù)《合同法》第五十二條第(五)項(xiàng)和《較高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)合同法〉若干問(wèn)題的解釋(一)》(簡(jiǎn)稱《合同法解釋(一)》)第四條的規(guī)定，確認(rèn)合同無(wú)效應(yīng)當(dāng)以法律和行政法規(guī)作為依據(jù)，不得以地方性法規(guī)和行政規(guī)章作為依據(jù)。雙方當(dāng)事人簽訂的《國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同》中約定的土地用途與規(guī)劃和評(píng)估報(bào)告中的土地用途不同，如果可能導(dǎo)致土地使用權(quán)出讓金低于訂立合同時(shí)當(dāng)?shù)卣凑諊?guó)家規(guī)定確定的低價(jià)的，屬于影響國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同價(jià)格條款效力的因素，但不導(dǎo)致國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同無(wú)效。

與此同時(shí)，我們也應(yīng)該注意對(duì)國(guó)家利益的保護(hù)，在實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)注意領(lǐng)會(huì)司法解釋的含義。按照《國(guó)有土地使用權(quán)合同解釋》的規(guī)定，土地使用權(quán)出讓金低于訂立合同時(shí)當(dāng)?shù)卣凑諊?guó)家規(guī)定確定的低價(jià)的，此種價(jià)款約定為無(wú)效。立法及實(shí)務(wù)中一直認(rèn)為合同無(wú)效問(wèn)題屬于違反國(guó)家強(qiáng)行性法律規(guī)定，侵害國(guó)家、社會(huì)和公民合法權(quán)益，可以由國(guó)家依職權(quán)從公權(quán)力入手進(jìn)行干預(yù)和救濟(jì)的范疇。關(guān)于合同效力，人民法院也歷來(lái)持不論當(dāng)事人是否有明確主張法院均可依職權(quán)進(jìn)行主動(dòng)審查的態(tài)度，其出發(fā)點(diǎn)也正是在于對(duì)國(guó)家和社會(huì)利益的保護(hù)。因此，就出讓金價(jià)款約定的效力問(wèn)題，可以是當(dāng)事人依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)及司法解釋的規(guī)定向人民法院主動(dòng)提出，也可以是當(dāng)事人均未提出，人民法院在依法審理案件過(guò)程中主動(dòng)依職權(quán)進(jìn)行審查的內(nèi)容。