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1. PPP模式的深層內(nèi)涵是什么？

答： 2014年是中國PPP(publicprivate partnership)模式的元年，已經(jīng)形成了相當(dāng)?shù)纳鐣?huì)熱度，然而實(shí)際上國際對(duì)PPP模式還沒有達(dá)成一個(gè)共識(shí)，它真正的含義，大家并不十分清楚，每個(gè)人的觀點(diǎn)也都不同。像加拿大、澳大利亞、英國等國家，都有自己對(duì)PPP的定義。其中，加拿大對(duì)PPP的定義是“公共部門和私營部門建立合作經(jīng)營工作，通過適當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)分配和利益分享滿足公共需求”，相對(duì)簡潔且普遍適用。亞洲開發(fā)銀行和歐盟則從其特征來定義，雙方各自根據(jù)優(yōu)勢互補(bǔ)共同承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，政府根據(jù)公共利益確定對(duì)服務(wù)、質(zhì)量、價(jià)格的要求，并進(jìn)行監(jiān)管。

PPP在歐美國家起源并蓬勃發(fā)展，主要原因如下：

一方面，在歐洲和美國，由于重商主義精神相對(duì)盛行、市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為充分，契約精神比較普遍，同時(shí)社會(huì)治理以法制為基礎(chǔ)，依托數(shù)字化和量化而存續(xù)，因此在100多年的PPP發(fā)展歷史中建立了較為完善的制度環(huán)境。

另一個(gè)重要原因是政府負(fù)債的存在，陳志武教授在《金融的邏輯》［1］中就提到一個(gè)現(xiàn)象： “把公元1600年左右的國家分成兩組，一組是國庫深藏萬寶的國家，例如，中國在明朝時(shí)國庫藏銀1250萬兩(盡管明朝當(dāng)時(shí)快要滅亡)，印度國庫藏金6200萬塊，土耳其帝國藏金1600萬塊，日本朝廷存金1030萬塊；另一組是負(fù)債累累的國家，如西班牙、英國、法國、荷蘭、意大利城邦國家。那么，從17世紀(jì)到19世紀(jì)、20世紀(jì)，哪些國家發(fā)展得更好呢？當(dāng)年國庫藏金萬貫的國家，除日本于19世紀(jì)后期通過明治維新而改變其命運(yùn)外，其他的到今天還都是發(fā)展中國家，而當(dāng)時(shí)負(fù)債累累的國家卻是今天的發(fā)達(dá)國家。”負(fù)債帶來了政府的自律和省吃儉用，自然為法制和契約精神奠定了基礎(chǔ)。

由于中國有國企占主導(dǎo)的國情，PPP來到中國之后需要與國情相適應(yīng)，public一般指政府部門，而private指社會(huì)資本，官方有兩個(gè)版本的定義：

一是財(cái)政部2014年11月29日頒布的《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)的通知》(財(cái)金\[2014\]113號(hào))［2］，其第二條規(guī)定： “本指南所稱社會(huì)資本是指已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人，但不包括本級(jí)政府所屬融資平臺(tái)公司及其他控股國有企業(yè)”。[

二是國家發(fā)展和改革委員會(huì)(以下簡稱“國家發(fā)展改革委”)2014年12月2日頒布的《國家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》(發(fā)改投資\[2014\]2724號(hào))，其附件2《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南》中指出，“社會(huì)資本主體，應(yīng)是符合條件的國有企業(yè)、民營企業(yè)、外商投資企業(yè)、混合所有制企業(yè)，或其他投資、經(jīng)營主體”［3］。

總的來說，PPP的內(nèi)涵如下：

1) 政府授權(quán)具體政府部門執(zhí)行，通過政府部門再向社會(huì)資本授權(quán)，制定規(guī)則并進(jìn)行有效監(jiān)管；

2) 社會(huì)資本需要出錢并獲得合理回報(bào)，提供合格的產(chǎn)品和服務(wù)，表現(xiàn)出比政府傳統(tǒng)模式下更高的效率；

3) 雙方應(yīng)長期合作、互相信任，否則容易出現(xiàn)投機(jī)現(xiàn)象。

不管PPP的定義是什么，可以認(rèn)為只要能實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)資本之間的優(yōu)勢互補(bǔ)、利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，而且滿足上述關(guān)鍵內(nèi)涵的，就是PPP［4］。

2. PPP模式的核心原則是什么？

答： 理想狀態(tài)下的PPP模式應(yīng)具備以下4個(gè)核心原則：

1) 風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)：由最有能力且高效管理某風(fēng)險(xiǎn)的那方承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)；

2) 產(chǎn)出要求：合同須明確對(duì)設(shè)施或服務(wù)的詳細(xì)要求；

3) 全壽命期績效：要求企業(yè)負(fù)責(zé)設(shè)施或服務(wù)的長期績效并承擔(dān)運(yùn)營維護(hù)風(fēng)險(xiǎn)；

4) 與績效關(guān)聯(lián)的回報(bào)：支付須與(按合同規(guī)定的特定或定量準(zhǔn)則所進(jìn)行的)績效評(píng)估結(jié)果相關(guān)聯(lián)。

現(xiàn)階段，國內(nèi)PPP模式按照財(cái)金\[2014\]76號(hào)文和發(fā)改投資［2016］1744號(hào)文的要求，PPP模式是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立一種長期合作、利益共享、保本微利、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的共贏關(guān)系。通常是由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施或公共服務(wù)的大部分工作，并通過“使用者付費(fèi)”、必要的“政府付費(fèi)(含財(cái)政補(bǔ)貼)”及個(gè)別的“第三方收入”獲得合理投資回報(bào)；政府部門負(fù)責(zé)價(jià)格、質(zhì)量、進(jìn)度、安全等方面的監(jiān)管，以保障公共利益較大化。

也就是說，社會(huì)資本為政府的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域等項(xiàng)目提供當(dāng)期資金支持，在項(xiàng)目中的退出方式不再是地方政府回購項(xiàng)目，而是項(xiàng)目本身在未來產(chǎn)生的預(yù)期穩(wěn)定收益，即“使用者付費(fèi)”。同時(shí)，政府也會(huì)結(jié)合項(xiàng)目收益向社會(huì)資本支付一定的費(fèi)用，即“政府付費(fèi)”，但前提是該項(xiàng)“政府付費(fèi)”的支付是有必要的，至于什么情形下是有必要的，并未明確規(guī)定，有賴于政府與社會(huì)資本之間的協(xié)議約定。此外，依據(jù)項(xiàng)目衍生出來的資源產(chǎn)生的經(jīng)營性收益，即“第三方收入”，也是一種重要的回報(bào)方式。

3. PPP模式的主要目標(biāo)是什么？

答： PPP模式的目標(biāo)有三層：

1) 底層的目標(biāo)，指特定項(xiàng)目的短期經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，即實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的合理投資回報(bào)水平，對(duì)政府來說則是實(shí)現(xiàn)融資(引資)；

2) 中層的目標(biāo)，指引入社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)投資、建設(shè)、運(yùn)營，實(shí)現(xiàn)長期合作目標(biāo)，以提高運(yùn)營效率(引智)；

3) 頂層的目標(biāo)，即力爭實(shí)現(xiàn)建設(shè)法制社會(huì)、建立契約精神、建成市場化意識(shí)等治理目標(biāo)(引制)。

4. PPP模式的現(xiàn)實(shí)意義是什么？

答： 基于國內(nèi)外成功的PPP實(shí)踐，并結(jié)合我國推廣PPP模式的內(nèi)在訴求，可以從以下三個(gè)方面概括PPP模式的現(xiàn)實(shí)意義：

1) 通過PPP模式，可以引入有效競爭機(jī)制，發(fā)揮社會(huì)資本的能動(dòng)性和創(chuàng)造性，最終提升公共產(chǎn)品質(zhì)量和服務(wù)水平。

2) 通過PPP模式，可以轉(zhuǎn)變政府管理方式，促使政府方從原來的參與提供基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)的全過程，轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)該過程進(jìn)行監(jiān)管、規(guī)制，從而將政府方從原來的具體事務(wù)中解放出來，讓政府方有精力更多地關(guān)注產(chǎn)品質(zhì)量、服務(wù)水平和價(jià)格機(jī)制的合理性等市場環(huán)境。

3) 通過PPP模式，可以部分緩解政府資金短缺的問題，通過社會(huì)資本的投入，加快建設(shè)速度并獲得收益，從而使得整個(gè)社會(huì)水平提升且快速積累財(cái)富，再用以后的現(xiàn)金流償還之前的投入，用一句形象的話形容就是“國外的老太太終其一生還清自己的住房貸款，而中國的老太太終其一生存夠了買房的資金”。現(xiàn)在通過推廣PPP模式，就是要改善中國的這一現(xiàn)狀，以加速社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)。