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國有企業在作為OECD伙伴國家的大多數新興經濟體中成為它們政治經濟領域一個重要部分，這并不是無可爭議的。這個問題在決策者們的議程上處于重要地位，因為在全球經濟中來自新興經濟體的國有企業越來越多地與私營企業并存，所以需要考慮如何保持公平競爭環境［即在OECD以前出版物中所討論的“競爭中立”(Competitive Neutrality)］。

本報告是OECD對國有企業作為國家發展戰略的一部分究竟扮演了或者能扮演什么角色的首次回應。本報告來自一項正在進行中的關注于國有企業和包容性增長(Inclusive Growth)的研究項目，主要由公司治理委員會的“國家所有權與民營化實踐工作小組”研究完成。此外，本報告還得益于投資委員會和貿易委員會的合作與投入。OECD秘書處的初稿由馬茨 伊薩克森(Mats Isaksson)領導的公司事務研究部的漢斯 克里蒂森(Hans Christiansen)和金勝友(Yunhee Kim)準備，投資研究部的麥克 蓋斯璀(Mike Gestrin)以及貿易與農業司的普熱米斯拉夫 科瓦爾斯基(Przemyslaw Kowalski)也貢獻良多。

本報告還受益于2014年4月4日在法國巴黎召開的“國家發展進程中的國有企業”研討會上的討論與發言。外界專家的貢獻在報告中都有所體現，整個報告應該看作是前述團隊的集體結晶。在后來報告的完善過程中，我們還得益于商業和工業咨詢委員會(Business and Industry Advisory Committee，BIAC)、勞工咨詢委員會(Trade Union Advisory Committee ，TUAC)、其他一些咨詢伙伴以及非OECD成員經濟體的意見。

一場政府發展戰略的復興？近年來，對于企業部門的政策再次成為焦點，尤其是在發展中國家。與此同時，中央集權的方式，即最重大的經濟項目應該列入國家計劃，已經被放棄，取而代之的是市場化的戰略選擇。形成這一現象的根本原因是，很多國家對自由市場經濟模式和過去的計劃經濟模式的效果都很失望。一些國家政府越來越注意到，許多亞洲國家的治理卓有成效，它們通過國家干預，但仍基本上以市場為基礎的戰略取得了經濟增長。干預的工具多種多樣，包括對私營部門活動的監管，控制金融中介及在某些情況下直接控制金融機構，以及直接通過國有企業運營來落實產業政策等。本報告提出的一個關鍵問題是，政府選擇讓國有企業發揮什么樣的作用、扮演什么樣的角色。

國別差異。通過調查我們發現，國有企業在各個國家發展戰略中的作用有著顯著的不同。本報告總結了5個國家的經驗：新加坡(包括與其他幾個東盟國家的比較)、巴西、印度、中國和南非。這些不同類型的選擇和比較主要反映了兩類國別差異：

 經濟發展水平。最初的發展水平是非常重要的。從一個相對較低發展水平起步的國家更傾向于采用追趕型工業化政策，在其中大型國有企業(包括“國家的冠軍企業”)的角色相對比較容易確定。而更成熟一些的國家則需要慎重考慮賦予私營部門和公共部門的角色。

 經濟和政治歷史。賦予國有企業的角色很顯然是存在路徑依賴關系的。在國家社會主義和其他中央計劃經濟中誕生的企業，國有企業的角色越來越被淡化了；大多數國家爭論的是，是否要盡可能減少這種角色。其他發展中國家則恰恰相反，它們實施更加積極主動的發展戰略，向國有企業下達發展指令，或者以發展為目的來創辦國有企業。

成功的條件。本報告總結的經驗表明，以國有企業為基礎的戰略要取得成功，一般需要具備一些關鍵條件。首先，國家應該有一支能力較強的管理隊伍，他們被授權去有效地執行所有權的功能，并賞罰分明。其次，期望國有企業去運營的領域，好是商業、金融以及市場競爭力不那么集中的其他領域。一些成功的例子之所以發生，是因為一些國家從相對比較平等的環境中起步；而另一些國家在嘗試制定產業和發展政策時，很快就被現存的利益集團所俘獲。，需要清晰闡明發展目標，尤其是不要夾雜社會政策目標。新興經濟體中很多有潛在創新能力的國有企業之所以消亡，是因為政府政策與企業發展目標不匹配，它們在為一些與它們自身制定的目標毫不相干的社會政策目標做出貢獻。

國有企業的國際化。新興經濟體的國有企業逐步通過開展國際投資和國際貿易進入國際市場。與此相關的是，當外國私營企業進入新興經濟體市場時，新興經濟體的國有企業也會發現它們與外國私營企業出現競爭。在某種程度上，這是經濟增長的一種必然結果，但是也許有其他因素也在起作用。一些在特定領域培育了國有企業的政府，也許會將國有企業推向國際競爭中的表現作為其業績是否優異的最終測試。如果那些國有企業在它們實現國際化時仍然享受著政府補貼或者其他物質利益，這或許是一個令人擔憂的因素。根據本報告提出的問題，可以得出以下兩個方面的結論：

 國際投資。一些國家國有企業的國際投資在全球金融危機期間顯著增加，而且未來國有企業似乎仍將是國際投資的一個重要來源。國有企業增加的國際投資大部分來自新興經濟體的對外投資。此舉造成的部分后果是，各國政府將更加積力于制定相關政策，以應對國有企業的國際投資。在新近簽署的一些國際投資協議中，針對國有企業的條款日益增多。這些舉措大多數表面上是為了明確對于國家控制的投資的待遇，幾乎沒有保護主義回潮的跡象。然而，一個普遍的觀念仍然存在：與私人投資相比，國有企業投資呈現出特定的風險和挑戰，因此需要更密切的監控。

ⅩⅦ

 對外貿易。國有企業，常常是新興經濟體經濟中的一個重要組成部分，傳統上，它們直接對其國內市場出售商品和服務。然而，在過去十年中，這一狀況已經在改變。正如本報告所展示的那樣，現在國有企業在一些具有國際競爭性和垂直整合的產業領域越來越舉足輕重。這一狀況引發了國際上一些額外的擔憂，但是這些擔憂似乎并非是不可克服的。與國際投資環境相比，國際貿易環境有著更為明確的規則，限制政府對國有企業的支持。例如，世界貿易組織(WTO)協議中包含一些特定條款，可以并實際上已發揮這樣的功效。除了WTO協議中的這些條款，與國有企業相關的規章也被包含在一些區域貿易協定中，而且在《跨太平洋伙伴關系協定》(TPP)和《跨大西洋貿易與投資伙伴關系協定》(TTIP)的談判中，國有企業也是一個主題。

國有企業在作為OECD伙伴國家的大多數新興經濟體中成為它們政治經濟領域一個重要部分，這并不是無可爭議的。這個問題在決策者們的議程上處于重要地位，因為在全球經濟中來自新興經濟體的國有企業越來越多地與私營企業并存，所以需要考慮如何保持公平競爭環境［即在OECD以前出版物中所討論的“競爭中立”(Competitive Neutrality)］。

本報告是OECD對國有企業作為國家發展戰略的一部分究竟扮演了或者能扮演什么角色的首次回應。本報告來自一項正在進行中的關注于國有企業和包容性增長(Inclusive Growth)的研究項目，主要由公司治理委員會的“國家所有權與民營化實踐工作小組”研究完成。此外，本報告還得益于投資委員會和貿易委員會的合作與投入。OECD秘書處的初稿由馬茨 伊薩克森(Mats Isaksson)領導的公司事務研究部的漢斯 克里蒂森(Hans Christiansen)和金勝友(Yunhee Kim)準備，投資研究部的麥克 蓋斯璀(Mike Gestrin)以及貿易與農業司的普熱米斯拉夫 科瓦爾斯基(Przemyslaw Kowalski)也貢獻良多。

本報告還受益于2014年4月4日在法國巴黎召開的“國家發展進程中的國有企業”研討會上的討論與發言。外界專家的貢獻在報告中都有所體現，整個報告應該看作是前述團隊的集體結晶。在后來報告的完善過程中，我們還得益于商業和工業咨詢委員會(Business and Industry Advisory Committee，BIAC)、勞工咨詢委員會(Trade Union Advisory Committee ，TUAC)、其他一些咨詢伙伴以及非OECD成員經濟體的意見。

一場政府發展戰略的復興？近年來，對于企業部門的政策再次成為焦點，尤其是在發展中國家。與此同時，中央集權的方式，即最重大的經濟項目應該列入國家計劃，已經被放棄，取而代之的是市場化的戰略選擇。形成這一現象的根本原因是，很多國家對自由市場經濟模式和過去的計劃經濟模式的效果都很失望。一些國家政府越來越注意到，許多亞洲國家的治理卓有成效，它們通過國家干預，但仍基本上以市場為基礎的戰略取得了經濟增長。干預的工具多種多樣，包括對私營部門活動的監管，控制金融中介及在某些情況下直接控制金融機構，以及直接通過國有企業運營來落實產業政策等。本報告提出的一個關鍵問題是，政府選擇讓國有企業發揮什么樣的作用、扮演什么樣的角色。

國別差異。通過調查我們發現，國有企業在各個國家發展戰略中的作用有著顯著的不同。本報告總結了5個國家的經驗：新加坡(包括與其他幾個東盟國家的比較)、巴西、印度、中國和南非。這些不同類型的選擇和比較主要反映了兩類國別差異：

 經濟發展水平。最初的發展水平是非常重要的。從一個相對較低發展水平起步的國家更傾向于采用追趕型工業化政策，在其中大型國有企業(包括“國家的冠軍企業”)的角色相對比較容易確定。而更成熟一些的國家則需要慎重考慮賦予私營部門和公共部門的角色。

 經濟和政治歷史。賦予國有企業的角色很顯然是存在路徑依賴關系的。在國家社會主義和其他中央計劃經濟中誕生的企業，國有企業的角色越來越被淡化了；大多數國家爭論的是，是否要盡可能減少這種角色。其他發展中國家則恰恰相反，它們實施更加積極主動的發展戰略，向國有企業下達發展指令，或者以發展為目的來創辦國有企業。

成功的條件。本報告總結的經驗表明，以國有企業為基礎的戰略要取得成功，一般需要具備一些關鍵條件。首先，國家應該有一支能力較強的管理隊伍，他們被授權去有效地執行所有權的功能，并賞罰分明。其次，期望國有企業去運營的領域，好是商業、金融以及市場競爭力不那么集中的其他領域。一些成功的例子之所以發生，是因為一些國家從相對比較平等的環境中起步；而另一些國家在嘗試制定產業和發展政策時，很快就被現存的利益集團所俘獲。，需要清晰闡明發展目標，尤其是不要夾雜社會政策目標。新興經濟體中很多有潛在創新能力的國有企業之所以消亡，是因為政府政策與企業發展目標不匹配，它們在為一些與它們自身制定的目標毫不相干的社會政策目標做出貢獻。

國有企業的國際化。新興經濟體的國有企業逐步通過開展國際投資和國際貿易進入國際市場。與此相關的是，當外國私營企業進入新興經濟體市場時，新興經濟體的國有企業也會發現它們與外國私營企業出現競爭。在某種程度上，這是經濟增長的一種必然結果，但是也許有其他因素也在起作用。一些在特定領域培育了國有企業的政府，也許會將國有企業推向國際競爭中的表現作為其業績是否優異的最終測試。如果那些國有企業在它們實現國際化時仍然享受著政府補貼或者其他物質利益，這或許是一個令人擔憂的因素。根據本報告提出的問題，可以得出以下兩個方面的結論：

 國際投資。一些國家國有企業的國際投資在全球金融危機期間顯著增加，而且未來國有企業似乎仍將是國際投資的一個重要來源。國有企業增加的國際投資大部分來自新興經濟體的對外投資。此舉造成的部分后果是，各國政府將更加積力于制定相關政策，以應對國有企業的國際投資。在新近簽署的一些國際投資協議中，針對國有企業的條款日益增多。這些舉措大多數表面上是為了明確對于國家控制的投資的待遇，幾乎沒有保護主義回潮的跡象。然而，一個普遍的觀念仍然存在：與私人投資相比，國有企業投資呈現出特定的風險和挑戰，因此需要更密切的監控。

ⅩⅦ

 對外貿易。國有企業，常常是新興經濟體經濟中的一個重要組成部分，傳統上，它們直接對其國內市場出售商品和服務。然而，在過去十年中，這一狀況已經在改變。正如本報告所展示的那樣，現在國有企業在一些具有國際競爭性和垂直整合的產業領域越來越舉足輕重。這一狀況引發了國際上一些額外的擔憂，但是這些擔憂似乎并非是不可克服的。與國際投資環境相比，國際貿易環境有著更為明確的規則，限制政府對國有企業的支持。例如，世界貿易組織(WTO)協議中包含一些特定條款，可以并實際上已發揮這樣的功效。除了WTO協議中的這些條款，與國有企業相關的規章也被包含在一些區域貿易協定中，而且在《跨太平洋伙伴關系協定》(TPP)和《跨大西洋貿易與投資伙伴關系協定》(TTIP)的談判中，國有企業也是一個主題。

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