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第四節改革重點，供給側結構性改革的總體方向

2015年11月，在中央財經工作領導小組第十一次會議上強調，要著力加強供給側結構性改革，引發各界高度關注，被認為是高層經濟思路上的重大變化。

結構性改革這個詞，國人對此并不陌生。2008年國際金融危機以后，國內外對于結構性改革的探討盛極一時，不僅新興經濟體需要進行若干結構性改革，而且美國、歐洲、日本這樣的發達國家也需要進行結構性改革，世界銀行、國際貨幣基金組織等也應當進行結構性改革。在國內，當時關于結構性改革的討論非常之多，角度也各不相同。如有人認為結構性改革主要是指改變政府與市場的關系，有人則認為是經濟發展方式要從外延到內涵進行變革，有人認為是投資與消費的結構改革，有人認為是產業結構改變，也有人認為是所有制結構的改革，等等。無論作何理解，結構性改革都指的是某種重大關鍵性改革。結合黨的十八屆五中全會“釋放新需求，創造新供給”的表述以及講話精神，當前中國推進供給側結構性改革的主要含義，是從“需求管理”到“供給管理”的重大調整。

一、供給側改革的重中之重是制度創新

制度經濟學代表人物之一、美國著名經濟學家舒爾茨說過，“任何制度都是對實際生活中已經存在的需求的響應”。隨著中國經濟進入轉型升級的新階段，一些制度體系已嚴重滯后，進而提出了創新制度供給的迫切需求。所有這些需求加起來，可以概括為一句話：發揮市場配置資源的決定性作用和更好地發揮政府作用。這主要是因為，雖然我國實行社會主義市場經濟體制已有三十多年了，但迄今為止仍然只能稱為“半拉子”市場經濟，在影響經濟增長至關重要的土地、勞動力、資本、創新等要素方面，還存在著十分明顯的供給抑制與供給約束。現在制度結構、生產結構已經不能滿足龐大中等收入家庭的各類新需求，不利于中國各類消費潛力、改革紅利的釋放。正是在這個意義上，黨的十八屆五中全會才會提出“釋放新需求，創造新供給”的號召。

1.居于制度創新之首的，應當是政府管理經濟、社會方式的創新

具體表現在深入推進“簡政放權、放管結合、優化服務”的行政審批制度改革，以管住、管好政府這只“看得見的手”。通過嚴格規范政府的行權方式，做到廉潔、高效、透明、公正、公開，一方面優化合法經營、公平競爭、高度法治的市場環境，另一方面也要加強政府對市場的監管和規范，增加公共產品和公共服務的提供。目前，行政審批制度改革已進入深水區，諸多系統性、基礎性問題正在浮出水面，進一步深化改革不僅需要決心與勇氣，更需要改革的系統設計與專業化的技術解決方案。政府在這方面可以作為的空間還很大。當前最重要的是明確政府的權力邊界，以自我革命的精神，在行政干預上多做“減法”，把“放手”當作較大的“抓手”，同時切實履行好宏觀調控、市場監管、公共服務、社會管理、保護環境等基本職責。

2.深入推進財稅改革，形成政府與公民、中央與地方之間穩定的經濟關系以及規范的政府財政管理制度財政是國家治理的基礎與重要支柱。兩年來，財稅改革的力度很大，也取得了一些進展。但在當前經濟下行、財政收入增速放緩的情況下，推進財稅改革的外部環境正在變得現實而嚴峻。今后一個時期，財政改革既要兼顧與其他改革之間的協調配合，自身更要向縱深推進，需要啃下多個“硬骨頭”，如房地產稅、個人所得稅改革、中央與地方事權改革、地方收入體系重構、預算管理基礎制度建設、PPP等。這些都是十分復雜而牽動全局的改革，但對提升國家治理體系與治理能力現代化都具有十分重要的意義，是制度創新的重要內容。

在“管住權”“管住錢”的同時，還要積極推進國有企業改革、收入分配制度改革、社會保障制度改革等，以營造良好的市場競爭環境，促進社會的公平正義。結合中國的實際情況，當前供給側改革的重中之重是對要素市場進行改革，以真正發揮市場在配置資源方面的決定性作用，釋放經濟社會活力。

二、供給側改革的主戰場是要素市場改革

長期而言，要素的數量和質量，從根本上決定著一國經濟增長的效率。目前，我國五大關鍵要素都面臨著制度陳舊、不適應市場經濟發展需要的情況，需要進行深入改革。

1.立即調整人口政策，從控制人口數量轉向實施人力資本戰略

人是經濟增長最根本的因素。隨著我國人口紅利的消失，老齡化社會的陰影正在逼近，因此必須盡快、果斷地調整我國人口政策。一是在十八屆五中全會宣布“放開二孩”后，還應動態推進，后續優化，嚴密監控政策效果，做好應對不同情況的政策儲備。二是切實將以計劃生育為核心的人口控制，過渡到以優生和提高人口質量為核心的人口戰略，并進一步調整為教育和提升創新能力為核心的人力資本戰略。三是促進人口流動、適當吸引移民也應當成為我國人口政策的重要內容。四是盡快完善與人口流動密切相關的戶籍制度改革、社會保障制度改革等，真正形成全國統一的勞動力市場。

2.審慎推動土地制度改革，建立城鄉統一的土地流通制度

土地制度是國家的基礎性制度，是供給管理的極重要內容。當前，土地制度改革的焦點主要集中在農村土地方面。要積極落實黨的十八屆五中全會《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》中的有關精神，明確農村集體經營性建設用地入市范圍和途徑；建立健全市場交易規則和服務監管制度，積極總結和借鑒重慶等區域以“地票”制度處理遠離城市中心區的農民在農地“占補平衡”框架下分享城鎮化紅利的經驗。推動農民承包土地使用權的確權、流通、轉讓、租賃制度，保護農民的合法權益。探索農民住房保障在不同區域戶有所居的多種實現形式。應充分重視深圳特區“先行先試”環境下形成的“國有平臺，整合分類，權益求平，漸進歸一”土地制度改革的經驗，在逐步建立城鄉統一的土地產權框架和流轉制度過程中形成兼顧國家、單位、個人的土地增值收益分配機制。土地征收中嚴格界定公共利益用地范圍，規范程序，公開信息；建立對被征地農民的合理、規范、多元的補償和生活保障、生產引導機制。

3.深化金融改革，解除“金融抑制”

金融是現代經濟的核心。目前，我國金融市場結構失衡、功能不全，“金融抑制”比較明顯，應推進金融改革。及時，進一步深化金融機構特別是國有控股商業銀行改革，適當降低國家持股比例，提升社會資本持股比例。第二，加快民營銀行的發展，積極發展一大批社區銀行、村鎮銀行，以形成結構合理、功能互補的銀行業生態體系。第三，大力發展多層次資本市場，在繼續完善主板、中小企業板和創業板市場的基礎上，積極探索覆蓋全國的各類產權交易市場、“大資產管理公司”等。第四，放開存貸款利率管制，實現資本市場化定價。第五，改革金融業監管體系，加強不同監管部門的統一領導與相互協調，合理界定中央和地方金融監管職責，實施分地域、分層監管。第六，積極推動人民幣國際化。

4.實施創新驅動戰略，建設創新型國家

創新是黨的十八屆五中全會提出的“五大理念”之首。對于今日之中國，其重要性無論怎么強調都不過分。當務之急是科技創新和產業創新，努力實現科技與經濟的融合，在高端“買不來的技術”領域靠原始、自主創新艱難前行，在中高端依靠開放和“拿來主義”“引進、消化吸收再創新”與“集成創新”結合，最終建成“創新型國家”。與此同時，還必須改革科技管理體制、科研成果轉化辦法、加快高等教育改革，為創新培養更多人才。切實加強知識產權保護，提供強大的創新激勵。

切實以改革為企業經營創業活動“松綁”“減負”，激發微觀經濟活力。結合當前企業的實際情況，應以“負面清單”原則取向，創造“海闊憑魚躍，天高任鳥飛”的高標準法治化營商環境。一是以自貿區為標桿，進一步簡政放權，降低門檻，減少準入控制，同時改革監管方式，優化服務，推動全國統一的行政審批標準化改革，建立覆蓋所有法人、自然人的全國性信息信用系統，執行統一的市場監管規則，以此較大限度地減少社會交易成本，為企業創造良好的經營環境。二是適度降低我國社保繳費率，同時加快推進實施基本養老社會保障全國統籌步伐；建立全國統籌的社保體系可結合調入國資經營收益等機制。三是進一步清理收費，降低企業實際綜合負擔特別是稅外負擔，在深化結構性減稅改革的同時，應注重徹底切斷行政審批與收費之間的利益關聯，分類重建收費管理的體制機制，將“準稅收”性質的收費、基金盡快調入一般公共預算，“使用者付費”性質的收費、基金應在基金預算中加強成本核算與信息公開，行業協會、中介組織所提供的服務收費應打破壟斷、增強競爭、壓低負擔水平，對“紅頂中介”、設租尋租所強加給企業的負擔，更應結合反腐倡廉來有效消除。

三、近期供給側改革要打好五大殲滅戰

推進供給側結構性改革，戰略上要著眼于打好持久戰，堅持穩中求進，把握好節奏和力度；戰術上要抓住關鍵點，致力于打好殲滅戰。近期供給側改革在戰略上要堅持穩中求進、把握好節奏和力度，戰術上要抓住關鍵點，主要是抓好去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板五大任務。

1.積極穩妥化解產能過剩

要按照企業主體、政府推動、市場引導、依法處置的辦法，研究制定配套的政策體系，因地制宜、分類有序處置，妥善處理保持社會穩定和推進結構性改革的關系。要依法為實施市場化破產程序創造條件，加快破產清算案件審理。要提出和落實財稅支持、不良資產處置、失業人員再就業和生活保障以及專項獎補等政策，資本市場要配合企業兼并重組。要盡可能多兼并重組、少破產清算，做好職工安置工作。要嚴格控制增量，防止新的產能過剩。

2.幫助企業降低成本

要開展降低實體經濟企業成本行動，打出“組合拳”。要降低制度性交易成本，轉變政府職能、簡政放權，進一步清理規范中介服務。要降低企業稅費負擔，進一步正稅清費，清理各種不合理收費，營造公平的稅負環境，研究降低制造業增值稅稅率。要降低社會保險費，研究精簡歸并“五險一金”。要降低企業財務成本，金融部門要創造利率正常化的政策環境，為實體經濟讓利。要降低電力價格，推進電價市場化改革，完善煤電價格聯動機制。要降低物流成本，推進流通體制改革。

3.化解房地產庫存

要按照加快提高戶籍人口城鎮化率和深化住房制度改革的要求，通過加快農民工市民化，擴大有效需求，打通供需通道，消化庫存，穩定房地產市場。要落實戶籍制度改革方案，允許農業轉移人口等非戶籍人口在就業地落戶，使他們形成在就業地買房或長期租房的預期和需求。要明確深化住房制度改革方向，以滿足新市民住房需求為主要出發點，以建立購租并舉的住房制度為主要方向，把公租房擴大到非戶籍人口。要發展住房租賃市場，鼓勵自然人和各類機構投資者購買庫存商品房，成為租賃市場的房源提供者，鼓勵發展以住房租賃為主營業務的專業化企業。要鼓勵房地產開發企業順應市場規律調整營銷策略，適當降低商品住房價格，促進房地產業兼并重組，提高產業集中度。要取消過時的限制性措施。

4.擴大有效供給

要打好脫貧攻堅戰，堅持精準扶貧、精準脫貧，瞄準建檔立卡貧困人口，加大資金、政策、工作等投入力度，真抓實干，提高扶貧質量。要支持企業技術改造和設備更新，降低企業債務負擔，創新金融支持方式，提高企業技術改造投資能力。培育發展新產業，加快技術、產品、業態等創新。要補齊軟硬基礎設施短板，提高投資有效性和精準性，推動形成市場化、可持續的投入機制和運營機制。要加大投資于人的力度，使勞動者更好適應變化了的市場環境。要繼續抓好農業生產，保障農產品有效供給，保障口糧安全，保障農民收入穩定增長，加強農業現代化基礎建設，落實藏糧于地、藏糧于技戰略，把資金和政策重點用在保護和提高農業綜合生產能力以及農產品質量、效益上。

5.防范化解金融風險

對信用違約要依法處置。要有效化解地方政府債務風險，做好地方政府存量債務置換工作，完善全口徑政府債務管理，改進地方政府債券發行辦法。要加強多方位監管，規范各類融資行為，抓緊開展金融風險專項整治，堅決遏制非法集資蔓延勢頭，加強風險監測預警，妥善處理風險案件，堅決守住不發生系統性和區域性風險的底線。

總之，更加注重供給側結構性改革，既是因應國際經濟形勢的劇烈變化，也是基于我國經濟發展中存在的突出矛盾與主要問題。改革的目標是通過更好地發揮政府作用進而發揮市場配置資源的決定性作用，提高我國供給體系的質量與效益，為建成小康社會和實現中華民族偉大復興的中國夢作出貢獻。