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及時章制度轉型，突破增長的迷霧

2016 年中國宏觀決策發生很大調整

許善達

2016 年中央的宏觀決策與前幾年相比，有許多重大變化。就目前來說，對于經濟走勢有三種說法：一種說法叫周期性的下行。有人認為，經濟下行到某一個周期，就會出現拐點，會繼續上行。還有人認為經濟上行了以后，可能還要恢復到一個所謂的高速增長。第二種

說法叫斷崖式的下行。國內外很多學者認為中國經濟處在危機前夜，可能會突然下行到一個非常低的增長速度。

但是 2015 年的中央經濟工作會議在對中國經濟走勢進行判斷時，并沒有接受前兩種說法，而是提出了第三種說法：波動性的下行。也就是說經濟走勢在很長一段時間內會有波動，但總的趨勢是在一個比較長的時期內下行。這是決策層一個全新的判斷，是影響我們對各方面宏觀政策決策的前提，因為如果決策層認為經濟具有長期的波動性，且總的趨勢是往下走，那么很多政策就會因為這個判斷而做出一些和以前不一樣的調整。

實際上，在 2008 年全球金融危機爆發時，已經有人提出了這樣的看法：經濟會面臨下行的趨勢。當時決策層就采取了以 4 萬億投資為代表的一系列宏觀決策，所以 2009~2011 年我國經濟處于上行階段，并維持了一個比較高速增長的態勢。但這個態勢到了 2011 年、2012年就已經很難再維持下去了，所以宏觀決策實際上推遲了下行走勢的起點。

然而幾年以后我們才發現，全世界經濟下行的走勢是不可逆轉的，用這種政策來維持經濟發展的走勢是不可持續的。因此“一段時間以后就會出現拐點，然后經濟就能又恢復到 8% 以上”這樣的前景至少在現在所考慮的時期內， 比如說“十三五”規劃期間， 是不可能發生的。

因為經濟下行不可逆轉，我們只能緩解下行速度，不可能讓它在很短時間內就恢復到上行，特別是恢復到比較高的增長率，因此政府在把握宏觀經濟的方向上做了一個很大的調整，這里就涉及了我們經常提到的“供給側” 。有的經濟學家不大贊成現在搞供給側改革，他們認為供給需求不可分離，談不上說重點搞供給側。當然這在學術界有各種各樣的看法。

2008 年“防通脹防過熱”為何調整

其實金融危機開始的時候，我們國家并不是沒有供給方面的問題。2007 年 12 月中央經濟工作會議，當時認為全世界包括中國在內流動性過剩，提出了“兩防” ： 一是防止通貨膨脹，要把通貨膨脹抑制在 3%以下；二是防止經濟過熱。但是到了 2007 年底，世界經濟形勢出現了經濟工作會議準備期間沒有預見到的一種經濟動態：發達國家的貨幣流動性不夠，因此到了 2008 年 1 月，包括美國、歐洲、日本、英國等發達國家都開始釋放流動性。

這一動態并沒有被很多人注意到，中國也開始出現了外國訂單減少的情況。當時這些加工貿易企業的訂單主要來自發達國家，而訂單減少就成為一個信號，說明發達國家的這種需求已經出現了萎縮，而這種萎縮勢必導致中國外需不足。因為當時我國對外出口中 50% 以上都是加工貿易，加工貿易訂單減少就說明 2008 年的出口可能會產生問題。這種現象現在已經引起了關注，但是在學術界還是有很大爭議。

當時包括我在內的一些經濟學家就已經提出“兩防”需要調整。通貨膨脹要抑制到 3%，就要大幅度收緊貨幣，可是在全世界的貨幣流動性已經不足的形勢下，中國是否應該或者能夠大幅度地收緊貨幣，生產經營情況會出現什么樣的狀態，這是一個很大的問題。關于是否

要調整“兩防” ，政協經濟委員會內部也出現了不同聲音。

這個爭論一直持續到 2008 年上半年，有的政府部門已經通過對業績的分析，看到了把通貨膨脹控制在 3% 以下的不可能性。因為上半年的通貨膨脹率已經達到了 5%，如果全年堅持 3%，就意味著下半年只能是 1%。但很多部門的分析報告已經認為，所謂“下半年 1%，全年 3%”已經不可能實現。這是 7 月初的事情，到了 7 月 20 日左右，黨中央研究上半年經濟形勢時，就決定不再搞“兩防”了。而 7 月 20日中共中央政治局會議之后， 《人民日報》刊登了劉鶴的一篇答記者問，里面就披露了為什么不再堅持“兩防” 。所以我認為這半年多的宏觀政策調整，還算是比較及時的。

中國版的“馬歇爾計劃”未能推行

事實上，到了 2008 年 10 月，4 萬億投資的計劃就開始實施了：發改委集中批復多個項目、商業銀行貸款大幅度增加，貨幣投放量加大，這些舉措才使得 2008 年避免了一次比較激烈的經濟下行。其實當時還有其他的建議，比如說所謂的中國版的“馬歇爾計劃” 。

從經濟角度考慮，馬歇爾計劃就是美國人把錢借給別國，讓別國來買美國的商品，從而推動美國出口。因為“二戰”以后，就美國當時的黃金儲備來說，200 億美元放在國內沒有任何用處，只會導致產能嚴重過剩， 還很可能會發生嚴重的經濟危機。 而歐洲那些國家因為戰事，國內恢復的需求非常強烈，于是馬歇爾提出，拿出美國 65% 的黃金儲備借給其他國家，但只能用來購買美國的產品。所以 1947~1951 年是美國經濟發展速度最快的幾年。

因此，很多學者提出要搞一個中國版的“馬歇爾計劃” ，因為中國當時的外匯儲備中有相當一部分都用來購買美國國債，而美國國債只有零點幾的回報，我們也應該拿這筆錢借給一些國家。這些國家雖然沒有現實購買力，但是有礦產資源和地理資源，如果我們能夠把我們的資金跟他們的資源整合起來，讓他們來輸入我們的產能，也可以解決中國新的外需。我們把錢借給他們，然后幫助他們開礦、修馬路，還可以創造新的財富，因此我們將其命名為“和諧世界計劃” 。但是這個意見并沒有被采納， 因為這些國家如果發生政變， 或者出現其他問題，投資的資金風險很大，而投資國內風險則要小得多。

提高居民收入比重戰略實施困難

另外的方案是增加居民收入拉動內需，這意味著降低政府和企業收入比重， 但難度太大。還要靠投資撐住經濟， 結果加劇產能過剩。當時我國消費也存在問題，改革開放 30 多年來，我們經濟增長的速度很快，但居民的消費率一直在下降，所以當時有人提出擴大居民的消費來帶動經濟增長，但這涉及兩個需要解決的問題。及時個問題，居民收入的比重需要增加。雖然也有文件明確表述要提高居民收入占國民收入的比重。但比重不能從天而降，有提高就要有降低，至于是降低政府的還是降低企業的，還是兩者都降低，這個問題沒有人

給出答案。因為這存在兩難性，如果降低企業的比重，企業家會認為以后的投資收益會大幅降低；如果降低政府的比重，那是不是就應該減稅？

如果不進一步明確降低誰的比重，這就說明提高居民收入比重這個戰略實施還是有困難的。多年以來，這個目標是在前進之中，但提高的速度很慢。指望居民消費成為經濟發展的主要動力，還需要一個相當長的時間， 不能像4萬億投資那樣能夠即刻帶動需求。 所以從投資、消費和外需這三個需求的主要領域來看，當時應對世界金融危機的宏觀決策就是先抓住投資，撐住整個經濟，其他的再慢慢解決。

“一帶一路”新戰略的提出

實踐證明，4 萬億投資確實避免了當時的經濟危機，但這 4 萬億投資里也出現了問題：我們投資了一些當時產能已經過剩的領域，如鋼鐵產業、煤炭產業。這些投資快要完成的時候，我國產能過剩的情況不但沒有消除反而加劇。雖然到 2012 年我國已經意識到了產能過剩的嚴重性，但是已經在建的項目不能半途而廢，所以 2012 年以后，我們改變了投資方向，只投資比較短缺的領域，但是之前已經建設的項目還得繼續，否則損失也很大。

不過要靠投資來拉動經濟增長是不可能的，因此，2012 年以后，我國又提出了對外經濟的新戰略： “一帶一路” 。

我認為之所以要采取這樣的戰略，是因為我國勞動密集型的普通加工貿易已經不能維持，這一批工廠開始紛紛外遷。我國曾經提出努力讓湖南、江西、廣西去承接廣東已經無法經營的加工貿易企業，希望工廠不要遷往越南等地，因為這些省份的土地和勞動力相對便宜，還有很多優惠政策。但這個戰略收效甚微，因為國內的物流成本太高，我們的原材料從海外運到廣東，接著運到湖南加工，然后再運回去，中間增加的物流成本，不是節約勞動力成本、土地成本或其他成本就能夠抵銷的。所以，以東莞的加工貿易為代表，很多企業都遷走了。我們再想依賴加工貿易解決出口問題，是不切實際的。

如果把“一帶一路”戰略僅理解為地理概念的話，我認為并不，因為我國在非洲、拉丁美洲也做這樣的項目。就今天而言，這些項目的核心， 就是我國對其投資， 讓對方來接受我們的項目， 達成合作。

但這和美國當時的“馬歇爾計劃”情況不同。當時那些國家除了找美國以外，根本借不到錢，而現在中國地對外投資則有了很多競爭對手，中日競爭印度尼西亞鐵路項目就是一個例子。前幾年，我國十分注重能源上的對外投資，現在來看，這些投資雖然財務表現不佳，但對于保障能源供應是起了非常重要的作用的。

但是如果不走這條路，我國的外需就會萎縮，這會讓國內產生極大的壓力，產能過剩情況會更加嚴峻。所以盡管有困難，我國還是要堅定不移地實施這種對外經濟的新戰略。

提高居民收入占國民收入比重，縮小居民收入差距的戰略仍然在實施之中，這當然可以促進消費。但是這個戰略實施起來速度并不快，而且在認識上還存在很多分歧。比如中國要不要提高低工資標準？

我們的勞動力成本現在是什么狀態？有專家說，要降低勞動力的工資來增加投資的收益。勞動力成本過高有三個因素： 冗員、 社保繳費和工資。首先是冗員，企業應該裁減的工人裁減不了，社保體系承接不住，所以只能由企業維持。解決的方法就是減少工作時長，讓八個人干五個人的活，所以冗員的工資占了很大一部分。其次是社保，我國社保繳費率按照法定標準是 45%，在全世界比例都是偏高的，與美國相比，我國企業要承擔的養老保險繳費率就高出了一倍。但這個不合理之所以存在，主要是因為我國從計劃經濟延續到市場經濟以后，在社會保障制度建立之前，所有職工不交社保，企業也不交社保。結果這些人退休以后領錢

時就出現了問題。所以我們在 20 世紀 90 年代末制定社保制度的時候，就定了兩個原則：及時，社會保障分省統籌，中央不統籌，因為中央財政沒錢；第二，增加繳費率，不但要把自己以后領的錢交上，還得承擔以前沒有交社保，現在要領錢的人的費用。

統計數據證明，企業勞動力成本過高是由于冗員和社保繳費率過高造成的，認為職工工資過高是不符合實際的。我國的勞動力成本高，社保繳費率就是一個重要原因，因為繳費率是按照標準工資來計算的，而經濟下行導致很多企業勞動小時減少，工資也相應減少，但是社保繳費率的計費工資不變。

在經濟下行的時候，這個矛盾表現得格外突出。實際上我國的決策層已經意識到，這個負擔對企業和職工而言都偏重，所以 2015 年中央經濟工作會議提出了一個任務：要研究社保體系全國統籌、降低社保繳費率。所以在這種情況下，提高居民收入，特別是低收入水準的居民收入，絕不是三五天就可以實現的。

“供給側”與經濟下行走勢判斷有關

因此， 從 2012 年黨的“十八大”以后， 一直到 2015 年這三年期間，我們基本上還是從投資、消費、外需這三個領域來做文章。但是 2015年底我們對經濟走勢已經做出了判斷，如果仍然只從三個領域來考慮，經濟下行的趨勢可能會很難遏制，因此我們把工作重點調整到供給側。所以下行的經濟走勢和供給側還是關聯的。

那么供給側要做什么？簡單地說，就是所謂的“三去一降一補” ：去產能、去杠桿、去庫存、降成本、補短板。下面主要談三個問題：補短板、去庫存和去杠桿，及時是補短板，就是把中國有需求且不得不買的東西更多地實行“進口替代” 。我們國家進口的芯片、品質鋼材等都是我們“補短板”的主要領域。

第二是去庫存， 主要涉及兩個領域： 及時個領域是房地產。 現在三線、四線城市的房地產庫存量很大，一些二線城市的房子也賣不出去，要消化這些過剩房地產，政府就要投入資源。因為政府從房地產開發商中間已經收回了土地使用權的轉讓費，但是只有把房子賣出去才能收到稅費。

如果地方政府能夠從稅費里拿出一部分，用各種辦法降低房價，那一定會擴大很多領域的銷售，比如電視機、電冰箱、床上用品等，這時候政府還會收回一定的稅收。因此我認為在去庫存上，核心就是政府要提供各種資源。上海市實施的共有產權房政策是一線、二線、三線、四線城市普遍適用的，其原則就是政府動用國有資本調動居民住房購買力。

第二個領域就是農產品，農產品現在出現了一個非常損害社會財富的問題，最典型的就是玉米。我國玉米收購有補貼價格，比進口玉米價格高很多，所以 2015 年農民把生產的玉米全部賣給國家儲備，那些玉米兩年以后就變成陳化糧，陳化糧就只能做酒精之類。中亞國家的棉花比新疆的棉花要便宜很多，但是我們不進口，因為如果進口了中亞的棉花，新疆的棉花種植就會被摧毀。

農產品去庫存和“三農”的聯系是非常緊密的，因為要去庫存就要降低農產品的補貼，但這樣一來農民收入就會下降，而我們現在還要增加農民的收入。因此現在的一個辦法就是，國家把給農產品補貼的錢砍掉一半，然后用到農民的社會保障上。這樣的一個結構調整，不但提高了社會保障水平、增加了農民的收入，還減少了我國收購農產品這種社會財富過剩的損失。

第三是去杠桿，現在整個中國的杠桿率是比較高的，包括國家的資產負債表、企業資產負債表和居民資產負債表。當前議論比較多的熱點就是債轉股， 因為杠桿率降低了， 變成了股票投資， 債務就降低了，那資產負債表馬上就可以改善了。當年商業銀行債轉股就解決了股份制改造問題，當時財政部和央行用 14000 億元購買商業銀行的不良資產， 繼而成立了四大公司來處理這些壞賬， 銀行的資產負債表得到改善，股份制改造上市、賺錢。

而鋼鐵行業代表認為，鋼鐵領域和商業銀行一樣，是國家重要的經濟領域，既然對商業銀行可以債轉股，那鋼鐵行業也可以債轉股，這個意見得到相當多企業的支持。但是債轉股是國際金融市場上的一種商業活動，原則上說，只有對那些有前途的企業，判斷實行債轉股以后，可以降低融資成本，使資產負債表改善，獲得高速發展才可以進行債轉股。如果對企業的未來沒有這樣一個判斷就實行債轉股，將來資產縮水，債轉股可能比壞賬還要厲害。這就是市場化的債轉股，成功與否取決于債權人對企業前景的判斷。

所以去杠桿這個問題，當前爭議較大的就是債轉股，規模和項目都要看幾大銀行的決議。而且按照法律，中國的商業銀行是不允許做投資的，否則債轉股就變成股權投資了，而這是違反商業銀行法的。所以去杠桿不是短期內就能夠解決的問題。

目前的制度環境承接不了去產能

目前來說，去產能是較大的問題，在“三去”里排名及時。現在產能過剩的情況非常普遍，鋼鐵行業產能是 12.5 億噸，2015 年生產 7億噸，出口 1 億噸，而 2016 年出口額大幅度下降。煤炭行業就更嚴重，煤炭行業統計的產能是 57 億噸，2015 年實際生產 36 億噸，有 20 億噸產能過剩。但是，一方面是 20 億噸產能過剩，另一方面是中國還在建煤礦。所以，這兩個行業的產能利用率非常低。

這次國家已經制定出這兩個行業去產能的指標，鋼鐵行業定的指標是1億噸，煤炭行業定的指標是 5 億噸。有專家對這兩個指標做了三個評價，我非常贊同： 及時，這個指標并不高； 第二，這個指標雖然不高，但實現起來也很困難；第三，就算是實現了，產能過剩這種趨勢也沒有多大改觀。

所以現在去產能的困難就可以從這三句話體會到任務的繁重。而且還面臨一個問題：目前的制度環境還承接不了去產能。及時個原因是，去產能就得關礦井，關礦井職工就得下崗，就要給下崗職工一筆失業保險，但社保局又沒這么多錢，向商業銀行借款又會造成壞賬，這個后果承擔不了。第二個原因涉及國有資產，如果真要關停幾個礦井，那它的資產肯定會縮水，國有企業資產縮水到底是否可行也是一個問題。所以要想真正把去產能落實到位，光靠企業本身是解決不了的，需要社會上的一些其他領域的制度和政策來支撐。但現在很多制度和政策還支撐不了，所以去產能是我們供給側改革最核心、最主要和最難攻克的一條。

還有一個是降成本。我國的企業成本是個調整結構問題，一方面要降成本，另一方面要協調增加一些成本，其中有兩項主要成本要增加：及時項是折舊率。企業應該努力提高折舊率，加快資產更新速度，這才能使我們的企業發展更好。第二項是研發，現在像華為這類企業的研發支出占整個收入的 10% 以上，而國際上跨國公司沒有一個低于10%，我國全國平均占比才 2% 左右。沒有研發就沒法談發展，更談不上技術進步的速度。同時又有四項成本偏高：融資成本、物流成本、勞動力成本和稅費成本。

關于融資成本，中國有一個怪現象：全世界各國貨幣如果寬松，利率都會下降，中國貨幣也夠寬松了，但是利率并沒有降到人們所想象的水平。

物流成本剛才已經介紹過，按理說我國鐵路賺了錢就應該降低票價，但是鐵道部認為不能降低，因為還要建設新的鐵路，而國家不給錢， 那就得從這些地方來收錢建設。 高速公路收費原來叫作“貸款修路、收費還債” ，按照這個原則，如果貸款還完了就不能再收費，但是現在仍然在收，所以我們的物流成本居高不下，這就是所謂的交通運輸體制問題。

勞動力成本里面涉及工資、冗員和社保繳費，但這三項在勞動力成本里真正突出的不是工資，而是冗員和社保繳費。

減稅費，應持樂觀心態

減稅費是一個重要的問題，不過應對這個問題持有樂觀心態。因為原計劃是“十二五”規劃期間要完成營改增(營業稅改征增值稅) ，營改增減稅都是上千億的，但是兩次決定都沒有兌現。一次是 2013 年兩會上宣布要在三個領域實現營改增，其中包括鐵路、電力、建筑業，結果鐵路在年底完成了，電力推遲了五個月，建筑業就沒下文了；一次是“十二五”規劃期間，力爭完成營改增，結果到了 2015 年也沒完成。

事實上到 2015 年底，我們國家所確定的仍然是 2016 年要力爭完成，但是到了 2016 年 1 月，國務院就決定了把“力爭”兩個字去掉，改為推開，3 月就宣布從 5 月 1 日開始，不能推遲24小時。這個決心直到最近這兩個月才定下來，而且已經宣布要減稅 5000 億元。

但是這 5000 億元的概念現在有三種說法：及時個說法是 2016 年的營改增加上其他減稅一共5000億元， 第二個說法是營改增5000億元，第三個說法是全年減稅 5000 億元，5 月 1 日以后占全年的 2/3，所以5000 億元要乘 2/3。但現在也沒有明確規定到底哪種口徑才是 5000 億元的概念。但是有一點，按照減稅最少來算，也得減 3000 億元，那應

該說這是這幾年較大的減稅措施。

另一個措施就是社保繳費率，我們測算過，如果把社保繳費率降低一半，達到跟美國差不多的水平，那整個社保繳費每年就要減少12000 億 ~13000 億元。據國務院測算，降低社保繳費率可以減 1000億元，而我認為在現在收費的范圍之內，要實現跟美國差不多的繳費水平的話，1000 億元是不夠的，得 12000 億 ~13000 億元，而這樣的規模依靠現有的預算根本完不成。

我們的建議是動用國有資本。現在的國有資本共有 100 多萬億元，其中有一部分要縮水，如一些壞的企業已經資不抵債，還有一部分還沒市場化，一旦市場化，它的資本還要增值。所以按照 100 多萬億元來算，測算要拿出 15 萬億元的規模來解決社保資金的缺口。而且改革越推遲規模就要越大，如果再推遲一段時間的話，可能就需要 20萬億元了。

假設真的把營改增的 5000 億元減少到位，把社保繳費率的 12000億 ~ 13000 億元也減少到位，企業的負擔可以從整體上降低 17000億 ~ 18000 億元，那么這個水平就超過了一般預算收入的 10%。

如果這兩項改革到位，那經濟下行的趨勢就可以得到很大的緩解，也就意味著下行速度會減慢，企業活力會增加，可以有更好的能力來應對整個經濟下行的壓力。但這里還涉及一個爭論了很多年的問題：中國的宏觀稅負究竟高不高？因為宏觀稅負的口徑在學術界分歧很大，如果口徑不同就沒法討論。如果先不討論宏觀稅負高低，只討論要落實降低稅費的決策，等到營改增和社保繳費率這兩項改革到位了，再來談宏觀稅負高與不高，可能會更容易討論。

及時章制度轉型，突破增長的迷霧

2016 年中國宏觀決策發生很大調整

許善達

2016 年中央的宏觀決策與前幾年相比，有許多重大變化。就目前來說，對于經濟走勢有三種說法：一種說法叫周期性的下行。有人認為，經濟下行到某一個周期，就會出現拐點，會繼續上行。還有人認為經濟上行了以后，可能還要恢復到一個所謂的高速增長。第二種

說法叫斷崖式的下行。國內外很多學者認為中國經濟處在危機前夜，可能會突然下行到一個非常低的增長速度。

但是 2015 年的中央經濟工作會議在對中國經濟走勢進行判斷時，并沒有接受前兩種說法，而是提出了第三種說法：波動性的下行。也就是說經濟走勢在很長一段時間內會有波動，但總的趨勢是在一個比較長的時期內下行。這是決策層一個全新的判斷，是影響我們對各方面宏觀政策決策的前提，因為如果決策層認為經濟具有長期的波動性，且總的趨勢是往下走，那么很多政策就會因為這個判斷而做出一些和以前不一樣的調整。

實際上，在 2008 年全球金融危機爆發時，已經有人提出了這樣的看法：經濟會面臨下行的趨勢。當時決策層就采取了以 4 萬億投資為代表的一系列宏觀決策，所以 2009~2011 年我國經濟處于上行階段，并維持了一個比較高速增長的態勢。但這個態勢到了 2011 年、2012年就已經很難再維持下去了，所以宏觀決策實際上推遲了下行走勢的起點。

然而幾年以后我們才發現，全世界經濟下行的走勢是不可逆轉的，用這種政策來維持經濟發展的走勢是不可持續的。因此“一段時間以后就會出現拐點，然后經濟就能又恢復到 8% 以上”這樣的前景至少在現在所考慮的時期內， 比如說“十三五”規劃期間， 是不可能發生的。

因為經濟下行不可逆轉，我們只能緩解下行速度，不可能讓它在很短時間內就恢復到上行，特別是恢復到比較高的增長率，因此政府在把握宏觀經濟的方向上做了一個很大的調整，這里就涉及了我們經常提到的“供給側” 。有的經濟學家不大贊成現在搞供給側改革，他們認為供給需求不可分離，談不上說重點搞供給側。當然這在學術界有各種各樣的看法。

2008 年“防通脹防過熱”為何調整

其實金融危機開始的時候，我們國家并不是沒有供給方面的問題。2007 年 12 月中央經濟工作會議，當時認為全世界包括中國在內流動性過剩，提出了“兩防&rdq