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旅游調控權論綱

[摘要]本文以旅游法規定分析為基礎，就政府旅游調控權的概念、內涵、相關權力與職責的關系以及有效實施問題進行了初步探討。本文認為，旅游經濟調控權，簡稱旅游調控權，是指由政府職能部門，為促進旅游事業的健康發展，達到旅游經濟發展目標，在制定旅游業發展政策基礎上，運用經濟調控工具，對旅游業進行調節和控制活動時，所依法享有的權力。它是由政府職能部門行使的專項職權;其目的是為促進旅游事業的持續健康發展，達到旅游經濟發展目標;并具有特定的調節工具。旅游調控權與旅游經營權、旅游市場監管權以及政府的社會管理和服務職責之間，既有聯系，又有區別。在新形勢下，旅游調控權必須以法治思維和方式予以規范;充分發揮市場的決定性作用和相關社會組織的作用，并以公益性為基礎確定政府旅游調控權的邊界，才能保障其有效地行使。

[關鍵詞]旅游;旅游法;旅游調控權

從1993年起，我國開始實施社會主義市場經濟體制并強調加強宏觀調控。這個決策和實踐被憲法所確認。

對此，1993年《憲法修正案》第7條將《憲法》第15條修改為："國家實行社會主義市場經濟。""國家加強經濟立法，完善宏觀調控。""國家依法禁止任何組織或者個人擾亂社會經濟秩序。"從實踐來看，宏觀調控權的行使主要由中央政府及其相關職能部門行使。與此同時，在法律和中央政府的授權下，地方政府對本地經濟和社會發展也擁有調控權。尤其是，隨著市場經濟的深入發展，當政府的職責被定位于"經濟調控、市場監管、社會管理和社會服務"時，由中央或地方政府行使的調控權是否能夠正當合理地行使，對各行各業能否健康發展具有重要的意義。其中，對于旅游業而言，也同樣具有重要的意義。為此，本文專門就旅游調控權所涉及的基本問題進行探討。

一、旅游法對旅游調控權的規定分析

我國于2013年10月1日起實施的《中華人民共和國旅游法》(以下簡稱《旅游法》)是一個綜合性的法律。它涉及旅游法律關系的方方面面。既涉及旅游民事關系的確立，也涉及政府對旅游業發展的職責規定。但總體來說，體現了國家對旅游業發展的調節與控制的立法理念。首先，該法第7條規定，"國務院建立健全旅游綜合協調機制，對旅游業發展進行綜合協調。縣級以上地方人民政府應當加強對旅游工作的組織和領導，明確相關部門或者機構，對本行政區域的旅游業發展和監督管理進行統籌協調。"這就從國家法律的高度賦予了縣級以上人民政府對旅游事業的發展負有統籌協調的職權。其次，該法專設"第三章旅游規劃和促進"，用11個條款，就政府履行調控權時，所涉及的旅游發展規劃、旅游產業政策指引、加強旅游基礎設施建設、旅游公共服務和旅游形象推廣，以及鼓勵和支持發展旅游職業教育和培訓等進行了規定。

參見《中華人民共和國旅游法》第17—27條。再次，在"第六章旅游安全"中規定，"縣級以上人民政府統一負責旅游安全工作。縣級以上人民政府有關部門依照法律、法規履行旅游安全監管職責。""國家建立旅游目的地安全風險提示制度。旅游目的地安全風險提示的級別劃分和實施程序，由國務院旅游主管部門會同有關部門制定。縣級以上人民政府及其有關部門應當將旅游安全作為突發事件監測和評估的重要內容。""縣級以上人民政府應當依法將旅游應急管理納入政府應急管理體系，制訂應急預案，建立旅游突發事件應對機制。突發事件發生后，當地人民政府及其有關部門和機構應當采取措施開展救援，并協助旅游者返回出發地或者旅游者指定的合理地點。"參見《中華人民共和國旅游法》第76—78條。本文認為，這三個方面，明確了旅游調控權的行使主體及其主要內容，是分析旅游調控權的基本的立法基礎。

二、旅游調控權的概念界定

根據以上旅游法的規定以及我國理論界對宏觀調控與經濟調控權的基本認識，本文認為，旅游經濟調控權，簡稱旅游調控權，是指由政府職能部門，為促進旅游事業的健康發展，達到旅游經濟發展目標，在制定旅游業發展政策基礎上，運用經濟調控工具，對旅游業進行調節和控制活動時，所依法享有的權力。這一概念界定包括以下基本的內涵：

(一)旅游調控權是由政府職能部門行使的專項職權

根據旅游法規定，行使旅游調控權的主體是政府的職能部門。這一政府部門主要指的是縣級以上的旅游主管部門，即中央、省、市和縣的各級旅游管理部門。但不限于這些專門的旅游管理部門。對此，2014年9月9日國務院《關于同意建立國務院旅游工作部際聯席會議制度的批復》(國函(2014)117號)表明，目前，旅游調控權的行使，涉及由國家旅游局牽頭的，中央宣傳部、外交部、發展和改革委員會、教育部、公安部、財政部、國土資源部、環境保護部、住房和城鄉建設部、交通運輸部、農業部、商務部、文化部、衛生計劃和生育委員會、工商總局、質檢總局、新聞出版廣電總局、安全監管總局、食品藥品監管總局、統計局、林業局、氣象局、鐵路局、民航局、文物局、中醫藥管理局、國務院扶貧開發領導小組辦公室共28個部門的相互配合及權力配置問題。而在地方旅游經濟管理中，也存在多個政府部門的相互配合問題。由此可以看出，旅游調控權行使的復雜性。與此同時，也表明，無論是旅游行業組織者或旅游經營者均不具有旅游調控權，他們是旅游調控權的作用對象。

(二)旅游調控權行使的目的是為促進旅游事業的持續健康發展，達到旅游經濟發展目標

首先，旅游調控權行使的基礎是旅游事業的定位。按照學理解釋，所謂事業是指"人所從事的，具有一定目標、規模和系統而對社會發展有影響的經常活動。"中國社會科學院語言研究所詞典編輯室編：《現代漢語詞典》(第5版)，商務印書館2009年版，第1246頁。據此，旅游法之所以把我國當前的旅游活動視為一種事業，是因為隨著經濟社會發展，人民生活水平的提高，旅游已經成為逐步富裕起來的我國人民群眾的一項普遍的經常性的活動。

其次，從旅游實踐來看，人們之所以在物質條件允許下，利用休閑時間參與旅游活動，其目的就在于通過旅游開闊視野，了解異地風情和文化，并有利于自己的身心健康。也就是說，要使旅游者感到旅游消費花錢花得值。然而，旅游作為一種市場行為，必然會遭遇基于旅游經營者的行為不規范而帶來的旅游"不愉快"，甚至糾紛，從而影響了旅游的可持續發展。為此，通過政府旅游調控權的行使，促使旅游經營者規范經營是必不可少的。

，旅游調控權的立足點在于使旅游活動符合國家和地方經濟發展目標。在當前，無論是國家還是地方，均把旅游業的發展視為國民經濟的一個新的增長點，進而大力扶持。從經濟調控角度分析，旅游業的發展對國民經濟的影響，體現在促進經濟增長、促進充分就業、保持物價穩定、保持國際收支平衡和國家經濟安全等方面。為此，政府旅游調控權的行使，應當引導旅游消費為實現國家與地方經濟調控的目標做貢獻。

(三)旅游調控權的行使具有特定的調節工具

根據旅游法及經濟調控原理和實踐，旅游調控權的行使，具有特定的調節工具，其主要表現為以下幾個方面：

1發展規劃

根據旅游法的規定，制定和實施旅游發展規劃，是政府行使旅游調控權的基礎或前提，即旅游調控權的行使，應當按照發展規劃來進行。因此，旅游規劃權是旅游調控權的首要權力。根據我國現行的發展規劃體制，旅游發展規劃包括國民經濟和社會發展規劃綱要中旅游發展部分、旅游專項規劃以及與旅游發展相關的區域發展規劃三種。為此，旅游法分4條，專門就旅游規劃作出了專門規定，是旅游職能管理部門制定和實施旅游規劃的法定依據。對此，《旅游法》第17條規定，"國務院和縣級以上地方人民政府應當將旅游業發展納入國民經濟和社會發展規劃。國務院和省、自治區、直轄市人民政府以及旅游資源豐富的設區的市和縣級人民政府，應當按照國民經濟和社會發展規劃的要求，組織編制旅游發展規劃。對跨行政區域且適宜進行整體利用的旅游資源進行利用時，應當由上級人民政府組織編制或者由相關地方人民政府協商編制統一的旅游發展規劃。"第18條規定，"旅游發展規劃應當包括旅游業發展的總體要求和發展目標，旅游資源保護和利用的要求和措施，以及旅游產品開發、旅游服務質量提升、旅游文化建設、旅游形象推廣、旅游基礎設施和公共服務設施建設的要求和促進措施等內容。根據旅游發展規劃，縣級以上地方人民政府可以編制重點旅游資源開發利用的專項規劃，對特定區域內的旅游項目、設施和服務功能配套提出專門要求。"第19條規定，"旅游發展規劃應當與土地利用總體規劃、城鄉規劃、環境保護規劃以及其他自然資源和文物等人文資源的保護和利用規劃相銜接。"第20條規定，"各級人民政府編制土地利用總體規劃、城鄉規劃，應當充分考慮相關旅游項目、設施的空間布局和建設用地要求。規劃和建設交通、通信、供水、供電、環保等基礎設施和公共服務設施，應當兼顧旅游業發展的需要。"《旅游法》通過這4條的規定，為政府行使旅游規劃權夯實了法律基礎。

2產業指導

在國民經濟體系中，旅游業作為服務業屬于第三產業的范疇，但其發展會帶動第二產業，甚至及時產業的發展。其中，第二產業指的是加工業，如專門旅游產品的加工;及時產業如特色旅游農業的開發。總體來說，旅游業屬于國家支持發展的產業，但是，旅游業的發展不能自發地盲目發展，必須在政府的產業指導下有序開展。為此，有必要通過政府的產業指導，使旅游業按照既定的方向發展。為此，產業指導就成了旅游調控權行使的重要內容。近幾年來，國家頒發了相關的產業指導意見，是旅游業發展的基本依據。例如，2014年8月9日，國務院頒發《國務院關于促進旅游業改革發展的若干意見》(國發(2014)31號)(以下簡稱《意見》)，是當前及今后一個時期旅游產業發展的重要依據。該《意見》結合黨的十八大和十八屆二中、三中全會精神，就樹立科學旅游觀、增強旅游發展動力、拓展旅游發展空間、優化旅游發展環境、完善旅游發展政策五個方面，進行了部署。其中，《意見》提出了一些量化性的指標安排。例如，《意見》提出，"到2020年，境內旅游總消費額達到55萬億元，城鄉居民年人均出游45次，旅游業增加值占國內生產總值的比重超過5%。""逐步優化完善外國人72小時過境免簽政策，推動外國人72小時過境免簽城市數量適當、布局合理。"此外，《意見》對于實現意見目標要求，予以了具體的時間安排，如，"完善國家旅游宣傳推廣體系，采取政府購買服務等方式，逐步實現國家旅游宣傳促銷專業化、市場化。建立多語種的國家旅游宣傳推廣網站，加強國家旅游形象宣傳。旅游局、財政部等2015年6月底前出臺具體措施。"

3價格調節

在經濟調控實踐中，價格調控(調節)是一個基礎性工具。其主要包括兩方面的內容:一是，對于屬于私人產品的旅游消費，應當遵循市場規律，發揮市場競爭規律，由市場決定旅游價格;二是，對于處于公共物品或產品的旅游消費，則應當按照市場經濟原理，采取政府指導價或政府定價，甚至免費向公眾開放的辦法予以調節。對此，《旅游法》明確規定，"利用公共資源建設的景區的門票以及景區內的游覽場所、交通工具等另行收費項目，實行政府定價或者政府指導價，嚴格控制價格上漲。擬收費或者提高價格的，應當舉行聽證會，征求旅游者、經營者和有關方面的意見，論證其必要性、可行性。利用公共資源建設的景區，不得通過增加另行收費項目等方式變相漲價;另行收費項目已收回投資成本的，應當相應降低價格或者取消收費。公益性的城市公園、博物館、紀念館等，除重點文物保護單位和珍貴文物收藏單位外，應當逐步免費開放。"參見《中華人民共和國旅游法》第43條。"景區應當在醒目位置公示門票價格、另行收費項目的價格及團體收費價格。景區提高門票價格應當提前六個月公布。將不同景區的門票或者同一景區內不同游覽場所的門票合并出售的，合并后的價格不得高于各單項門票的價格之和，且旅游者有權選擇購買其中的單項票。景區內的核心游覽項目因故暫停向旅游者開放或者停止提供服務的，應當公示并相應減少收費。"參見《中華人民共和國旅游法》第44條。

4財政稅收及金融調節

按照宏觀調控原理，運用財政稅收和金融工具，對經濟活動予以調節，是經濟調控的重要工具。其中，財政稅收工具主要通過對旅游項目的財政支持、稅收優惠或減免來實現;而金融工具的運用則主要通過銀行貸款的支持、相關保險項目的開展來實現。其目的是引導旅游業經營者向政府指引的旅游業發展方向發展，而事實上，即使旅游者在選擇旅游活動時，也有必要知道，哪些旅游活動是政府支持的，哪些是政府限制甚至禁止的。只有這樣，才能使自己的旅游消費得到國家法律和政策的保護。對此，上述《意見》明確要求，"加大財政金融扶持。抓緊研究新形勢下中央財政支持旅游業發展的相關政策，做好國家旅游宣傳推廣、規劃編制、人才培養和旅游公共服務體系建設。國家支持服務業、中小企業、新農村建設、扶貧開發、節能減排等專項資金，要將符合條件的旅游企業和項目納入支持范圍。政府引導，推動設立旅游產業基金。支持符合條件的旅游企業上市，通過企業債、公司債、中小企業私募債、短期融資券、中期票據、中小企業集合票據等債務融資工具，加強債券市場對旅游企業的支持力度，發展旅游項目資產證券化產品。加大對小型微型旅游企業和鄉村旅游的信貸支持。"

5行政強制

依照經濟調控原理，政府對經濟的調控包括兩個方面的內涵：一是，調節、協調的意思;二是，控制的意思。而改革開放以來，國家對經濟管理的手段，也被常常概述為"經濟手段、法律手段和必要的行政手段"。對此，本文認為，所謂"調節和協調"即主要體現了經濟手段的運用。其突出的特點，就是指這種"調節和協調"必須遵循經濟規律，并在尊重市場主體意愿的基礎上，以政府間接干預的方式引導旅游者的消費以及與旅游經營者的旅游交易。所謂的"控制"則體現了明顯的行政手段特點，是政府直接干預的表現。例如，當旅游發生突發事件時，政府的行政強制則顯得十分必要。而法律手段的運用，則是一種固化權利、義務和職責、職權的綜合治理的體現。這種綜合治理的主要表現是從部門法角度分析，旅游法不僅僅是經濟法，而且也涉及對旅游民商事關系、旅游行政關系和刑事關系的調整。其中，賦予政府經濟調控部門必要的行政強制權，是經濟調控權的內涵之一。但在經濟調控權運用時，應當盡量少用行政強制。

值得強調的是，按照法學原理，旅游調控權作為政府行使的特定權力，既是政府的一項特定的權力，也是其應履行的特定職責，具有不可拋棄的特征。為此，政府不能在對己有利時就行使，對己不利時就不行使。