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上海建設具有全球影響力科技創(chuàng)新中心必須突破的深層問題及對策建議(代序)

上海歷來非常重視科技創(chuàng)新，然而30年來無重大突破;政府對工程形式、項目規(guī)劃很重視，但抓不住要害、落不了地，只開花不結果。要建設具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心，如果不厘清上?？萍紕?chuàng)新瓶頸的來龍去脈，不把握問題關鍵，就難以從根本上實現突破。

按照建設具有全球影響力科技創(chuàng)新中心的指示要求，上海社會科學院與中科院上海院士中心聯合組織團隊，在上海市科委協(xié)調下先行開展前期研究，在厘清問題瓶頸基礎上，提出建設全球影響力科技創(chuàng)新中心的思路及路徑，供決策參考。

一、 首要是解決創(chuàng)新理念導向問題

現在我們講科技創(chuàng)新，多數情況"只是上面有創(chuàng)新目標，下面沒有真正的創(chuàng)新動力"。原因不是政府不重視，也不是上海企業(yè)沒能力、沒人才，而是長期存在的認識錯位，帶來的創(chuàng)新行為扭曲。及時種情形是將"創(chuàng)新"等同于"發(fā)明"?？萍紕?chuàng)新"唯專利論"，出發(fā)點是為了補專利短板，但舍本逐末，眾多專利成為擺設。2004—2014年，上海發(fā)明專利的擁有數量從4689件增長到56515件，增長超過10倍，但上海的科技進步水平與創(chuàng)新能力提高卻沒有同步。第二種情形是將"創(chuàng)新"等同于"產業(yè)"。最典型的是政府抓高科技產業(yè)，多數是只見產值，不見創(chuàng)新。第三種情形是政府補貼扭曲企業(yè)創(chuàng)新行為。各級政府出于推動創(chuàng)新的好心，設計產業(yè)指導目錄，分門別類給予補貼，結果適得其反。補貼成為企業(yè)營業(yè)外收入的"香饃饃"與政府部門招商手段，作用有限，更影響正常創(chuàng)新秩序。現在上海談科技創(chuàng)新一定要轉變"發(fā)明專利增加就等于創(chuàng)新、高科技產業(yè)增長就等于創(chuàng)新、政府科技投入增加就等于促進創(chuàng)新"的三種錯誤認識。重走傳統(tǒng)老套路，上海創(chuàng)新無出路。

轉變認識理念不是口號宣傳，政府要轉變推動方式，徹底打破創(chuàng)新"大鍋飯"。政府要敢于向市場放手，矯正被扭曲行為，讓創(chuàng)新者從市場獲利，而不是從政府獲利。一是除重點工程與項目外，政府應少補貼具體創(chuàng)新項目，多增加有利創(chuàng)新的公共產品投入。通過公正、透明、高效的創(chuàng)新環(huán)境，提升創(chuàng)新活力。二是改變科技創(chuàng)新的"唯專利"、"唯論文"的簡單化評價體系。削減對發(fā)明專利、實用新型專利和外觀專利的資助力度，最終取消對后兩者資助。取消應用性研究的科技創(chuàng)新評獎。應用性研究不看論文，以成果應用論英雄。三是促進科技創(chuàng)新要有成本收益意識?；A研究按本地區(qū)財政能力投入；應用性研究要動員社會資本，調動科研人員積極性為原則導向，以"賺錢效應"來推動，要讓創(chuàng)新者致富。

二、 現行體制機制的束縛必須突破

理念轉變難，受制于僵化的體制機制。利益條塊分割，表面轟轟烈烈，都不了了之?，F行體制機制對科技創(chuàng)新存在三方面掣肘束縛： 一是多層級多部門的分散化管理體制。上海科委抓科技創(chuàng)新，卻管不到信息化；經信委講科技創(chuàng)新，卻沒有業(yè)態(tài)創(chuàng)新；商委只資助服務業(yè)的業(yè)態(tài)模式創(chuàng)新。各級政府、各類園區(qū)、各個部門之間政策要么交叉重疊甚至有沖突，要么存在空白盲區(qū)。在上海城市業(yè)態(tài)多元化、產業(yè)創(chuàng)新融合化的背景下，分部門推創(chuàng)新都是力所不及的。二是分散化管理必然帶來分散化投入。面上百花齊放，都抓不住要點，形不成體系，科技投入依據條線規(guī)則，橫向有科委、發(fā)改委、經信委、國資委、教委、農委、知識產權局各委辦，縱向有市、區(qū)縣、園區(qū)、鎮(zhèn)各級政府，最終難免成為"撒胡椒面"，也為企業(yè)多頭申報留下了空子。三是沒有形成科技投入后的賺錢驅動效應。對政府而言，政府還沒有走出土地財政的財富驅動模式，創(chuàng)新驅動的投入產出回報太低、太慢；對研究人員而言，完成試驗拿經費，成果產權不歸個人，不注重成果應用，創(chuàng)新止于實驗室成果，很少與市場對接。

體制機制突破有賴于政府職能部門的"自我革命"。一是整合各委辦的科技創(chuàng)新管理職能與科技投入渠道。對于科委功能應予以重新定位與設計，構建具有更強協(xié)調能力的科技創(chuàng)新委員會，更好承擔牽頭抓總職能。二是重新評估政府科技創(chuàng)新投入的規(guī)模、領域與方式。優(yōu)化整合各類科技計劃(專項)，建立市級科技創(chuàng)新投入決策和協(xié)調機制。資金安排從按部門分配向建立全市統(tǒng)一項目庫和政府相關部門聯合會審轉變。投入方式改變?yōu)橛稍瓉淼慕涃M撥付，向重點資助基礎性科研項目研究和產業(yè)化過程轉變。三是政府創(chuàng)新投入逐步從"項目導向"轉向"功能導向"，并引入社會化、市場化經營管理。上海科技管理職能可以率先進行社會化、專業(yè)化管理探索。改革科研經費的投入方式(推廣"撥改投"、基金制)、成果認定方式與收入分配方式。

三、 盡快彌補上海的企業(yè)家短板現況

政府體制機制調整后還要讓企業(yè)真正活起來，"企業(yè)成為科技創(chuàng)新主體"不應成為一句空話。企業(yè)要具備創(chuàng)新活力，靈魂在于企業(yè)家。反觀上海過去30年，上海最缺的不是資本、技術、人才和土地，而是企業(yè)家，這是上海經濟生態(tài)的必然。上海國有經濟、外資經濟、民營經濟的總量比例長期穩(wěn)定在2∶1∶1。國企干部任命考核制度決定了不可能走出企業(yè)家，我們有好多國企干部要么為官從政，要么在步入巔峰時即退休。上海是跨國公司集聚區(qū)，但其很難成為本土化創(chuàng)新主力，外企核心技術研發(fā)都不在本地，歸根到底，上海外企高管僅是管理者，還不是真正意義上的企業(yè)家。上海民營企業(yè)數量不少，但是為數不多的企業(yè)家都集中于商貿、地產、資本投資等行業(yè)"賺快錢"，科技創(chuàng)新優(yōu)勢不明顯，沒能成為引領上海創(chuàng)新潮流的主體。上海企業(yè)家成長遠落后于北上廣深及東南沿海地區(qū)。

充分重視企業(yè)家的創(chuàng)新核心功能，將集聚培育企業(yè)家擺在上?？苿?chuàng)中心建設的重要環(huán)節(jié)。科技創(chuàng)新中心建設不能圍繞指標轉，而是要圍繞企業(yè)家轉，吸引到了企業(yè)家，就是吸引到了推動創(chuàng)新的資本、人才、技術。上海應針對不同來源的企業(yè)家采取措施。一是挖掘存量。充分釋放利用國有企業(yè)的企業(yè)家精神，加大股權激勵力度，同時采取負面清單政策，對于企業(yè)利潤連續(xù)3年增長10%以上，或成功推動創(chuàng)新項目產業(yè)化的國有企業(yè)領導者，不適用現有一刀切的退休年齡硬性規(guī)定。二是吸引流量。上海要成為國內外企業(yè)家再創(chuàng)業(yè)、再成長的平臺，以更優(yōu)越營商環(huán)境，吸引二、三線城市企業(yè)家來滬實現二次創(chuàng)業(yè)，邁向國際化與高端化。三是嫁接余量。上海是外資企業(yè)高管的集聚區(qū)，應搭建平臺，充分利用其豐富的國際化行業(yè)與管理經驗，推動本土創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。四是創(chuàng)造增量。前30年上海無以成為企業(yè)家成長天地；今后30年隨著企業(yè)家生成來源結構向知識青年的轉變，上海理應成為企業(yè)家搖籃，其中關鍵是要多方位放開人才政策，讓青年人留下來創(chuàng)業(yè)成家。

四、 想方設法克服上海"創(chuàng)新成本陷阱"

企業(yè)家來不來、能不能成長，除了要消除各類制度壁壘，關鍵還要有良好的營商環(huán)境，留得下來，能長得大。當前，上海創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)營商環(huán)境中較大的瓶頸是商務成本問題。過去30年上海一直是投資驅動與財富驅動為主導，推高了上海的商務成本。眾多中小企業(yè)面對過高土地人工成本，寧愿從事賺快錢產業(yè)，或去異地發(fā)展；眾多科技創(chuàng)新項目"開花多，結果少"。上海孵化的創(chuàng)新項目，一旦進入產業(yè)化階段，基于成本考慮就會選擇周邊地區(qū)落地生產。為此，商務成本問題不解決，即便創(chuàng)新主體具有創(chuàng)新意愿，也難以落地發(fā)展。高企的商務成本成為上海科技創(chuàng)新中心的"創(chuàng)新陷阱"。國內北京、深圳、江浙等中心城市也存在不同程度的高成本問題，但是解決出路各有千秋。北京是國家科研資源投入最集中的地區(qū)，無形之中降低了前期創(chuàng)新投入成本；深圳小產權房的建筑面積一度接近總量70%，雖有城市管理問題，但也降低了城市住房成本；浙江是全國民營企業(yè)家最多的地區(qū)，間接起到攤薄創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)成本比例的效應；蘇州工業(yè)園區(qū)采用的新加坡住房公積金制度，很好調控了園區(qū)房價成本。上述城市特點雖然具有區(qū)域性與歷史因素，但上海該怎么辦？

對于上海商務成本問題，我們認為整體降低商務成本不現實，也不符合發(fā)展規(guī)律，建議通過特殊區(qū)域與功能政策安排克服成本劣勢。一是打造科技創(chuàng)新戰(zhàn)略特區(qū)，從點上實現突破，直接降低商務成本。通過政策特區(qū)與創(chuàng)新便利，形成創(chuàng)新成本洼地。二是運用非經濟杠桿相對降低綜合成本。包括進一步放開人才入滬政策、提高公共服務水平、優(yōu)化空間布局(如"創(chuàng)新走廊"、"創(chuàng)新功能區(qū)"，具體見第七點建議)等手段，營造更好的創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)與生活環(huán)境，使得相對高的成本能對應更好的服務條件。

五、 抓重大工程與項目要打破傳統(tǒng)俗套

改革開放后的20年時間里，上?？萍紕?chuàng)新步伐仍能適應重化工階段性特征，上?？萍紝嵙θ阅鼙３秩珖涷炟S富水平；然而面對21世紀的信息技術創(chuàng)新，上海已落后于國內其他一線城市。上海有抓重大工程與重大項目的成功經驗，也有失敗的先例，基本上重化工產業(yè)的工程項目是相對成功，但是對于信息技術產業(yè)卻沒有經驗，譬如上廣電TFT項目。因此，在信息革命時代抓科技創(chuàng)新的重大工程與重大項目，怎么抓？抓什么？也需要再思考。

怎么抓？當前上海正處在產業(yè)革命的轉換期，新的科技革命正在探索，現有的先進制造業(yè)還需要進一步向先進國家學習、追趕。因此，在今后一段時期內，上海需要"市場決定"與"政府引導"兩條腿走路，但要加強市場決定的范圍與力度。"市場決定"： 就是發(fā)揮廣大中小企業(yè)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)積極性，在上海形成萬眾創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的新局面，要相信上海未來的企業(yè)家群體將主要來自中小企業(yè)。市場決定的創(chuàng)新是一種非定向、不確定創(chuàng)新，無需政府確定產業(yè)導向，關鍵是打造好一視同仁的創(chuàng)新營商環(huán)境。"政府引導"： 是要繼續(xù)有效發(fā)揮政府的創(chuàng)新引導作用，但主要限定在重大工程與重大項目，以及創(chuàng)新公共品提供。對于上海而言主要是落實好兩個方面： 一是落實國家重大工程與項目的戰(zhàn)略布局，并與上海區(qū)域創(chuàng)新形成互動，研發(fā)、掌握、產業(yè)化一批核心技術與項目；二是根據上海城市特點，提出一批重大工程與項目。

抓什么？重大工程與重大項目的遴選要有新標準、新機制。我們對重大工程與重大項目進行了區(qū)分，并提出了符合未來發(fā)展的遴選原則。重大工程： 是重大科學裝置、關鍵技術實驗室、產業(yè)化服務設施和新產品應用工程等創(chuàng)新工程設施。重大工程建設的重中之重是建設世界實驗室。上海有國家實驗室，但缺少具有全球影響力的世界實驗室，上海有條件利用開放優(yōu)勢，建設世界實驗室。尤其要突出在人工智能、新材料、生物技術等重點領域，結合國家戰(zhàn)略與市場需求，開創(chuàng)世界創(chuàng)新的新領域，形成具有全球影響力的創(chuàng)新源。重大項目： 是對國家或上海創(chuàng)新發(fā)展具有重要引領性意義的，具有實體性、應用性、產品型、可預見特點的新產品和新技術，如大飛機、新能源汽車等。課題組共發(fā)出問卷117份，范圍覆蓋在滬兩院院士、973計劃與國家重大科學研究計劃首席科學家、千人計劃專家、國家杰出青年科學基金專家。專家建議基本聚焦于五大領域(新一代信息技術、生命健康、新能源、航空航天、智能制造)，但這僅僅是技術方建議。課題組進一步根據市場前景、產業(yè)關聯、上海優(yōu)勢等原則，初步擬出一批重大工程與重大項目(具體見總報告列表)，基本上覆蓋了國際至2020年及更長一個時期的技術遇見與科技規(guī)劃視距，供有關方參考。

六、 創(chuàng)新主體"錯配劣勢"要轉化為"互補優(yōu)勢"

確定了工程項目的方向，就要思考由誰來實施落地？在科技創(chuàng)新方面，過去30年，上海一直存在國企大而不強、外企強而不為、民企長而不大的現象。以往，每次市里落實創(chuàng)新戰(zhàn)略，往往首先想到的是國有企業(yè)。國有企業(yè)對于趕超型創(chuàng)新項目有優(yōu)勢，但創(chuàng)新受到內在激勵不足束縛。尤其上海國企一半是央企，央企與地方創(chuàng)新之間對接不暢。最典型是上海石化高強度碳纖維項目，符合上海產業(yè)創(chuàng)新方向，但國企體制與央地關系使該項目無法順利推進。上海外企缺少本土化核心技術創(chuàng)新，民企始終沒有成為創(chuàng)新主力軍。

出路就是利用好現有資源，讓三家主體對應不同的創(chuàng)新戰(zhàn)略任務，形成互補。及時，國企聚焦落實國家與市級重大工程與項目，成為創(chuàng)新驅動的動力源之一。非重大工程項目領域創(chuàng)新活動，國企應通過混合所有制經濟改革逐步退出，更多地讓非公經濟參與，或通過創(chuàng)新鏈帶動更多的民營企業(yè)、民營資本參與創(chuàng)新發(fā)展。同時，考慮如何讓中小企業(yè)參與重大工程與重大項目，形成開放式創(chuàng)新網絡。硅谷、波士頓、特拉維夫等創(chuàng)新中心都有國家項目的基因。第二，進一步鼓勵跨國公司研發(fā)總部落地上海，形成第三代跨國公司研發(fā)中心。外資外企是上海打造開放型創(chuàng)新經濟的優(yōu)勢與重要基礎。上海要進一步鼓勵外資企業(yè)的轉型升級，而不是簡單的產業(yè)轉移。抓住"反向創(chuàng)新"、"離岸創(chuàng)新"、"開放創(chuàng)新"、"技術共享"等全球創(chuàng)新趨勢，加速形成為第三代跨國公司研發(fā)中心。通過完善知識產權保護體系擴大外企本地化研發(fā)與應用規(guī)模，與本土企業(yè)形成互動，擴大溢出效應。第三，想方設法真正讓民營企業(yè)成為上海市場化、非定向"草根創(chuàng)新"的主力軍。不是給予民營企業(yè)補貼就是政策支持，其效果可能適得其反；而是要通過政府采購、市場開放、平臺建設、技術共享等方式為民營企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)造機會。

七、 從科技創(chuàng)新中心角度思考上海城市空間布局

現在一直在討論一個問題： 國際大都市是否能成為科技創(chuàng)新中心？紐約、倫敦、東京都沒有成功的先例。雖然倫敦、紐約也有創(chuàng)新，但主要集中在創(chuàng)意產業(yè)，而非科技創(chuàng)新。有人認為國際金融中心與科技創(chuàng)新中心功能是不相容的，因為國際金融中心對應的是高成本的財富驅動中心，會擠出科技創(chuàng)新活動。但我們認為，上海城市區(qū)劃與紐約、倫敦、東京、香港的有很大區(qū)別，上海城市格局包括廣大郊區(qū)，上海的區(qū)域面積足以同時容納財富金融中心與科技創(chuàng)新中心。上海還可考慮運用金融創(chuàng)新撬動科技創(chuàng)新，通過金融機構、金融資本、金融產品的創(chuàng)新，來集聚創(chuàng)新資源。

現在我們在做上海2040城市空間規(guī)劃，要考慮科技創(chuàng)新功能。一是在城市功能區(qū)中嵌入滿足中小企業(yè)創(chuàng)新需要的公共創(chuàng)新服務區(qū)。降低大都市高成本對創(chuàng)新的抑制，同時實現創(chuàng)新形式多元化。二是建設創(chuàng)新示范鎮(zhèn)，形成創(chuàng)新走廊。依托郊區(qū)小城鎮(zhèn)的創(chuàng)新基地可以成為上海城市格局的一大特色，可以兼顧成本與接近創(chuàng)新資源的比較優(yōu)勢，也是其他地區(qū)所不具備的。三是布局三條"創(chuàng)新軸線"。結合上海創(chuàng)新資源與產業(yè)空間布局，上?？梢試@三個創(chuàng)新熱點區(qū)、打造三條創(chuàng)新軸線、形成三個創(chuàng)新扇面。及時條是以浦東張江高科技園區(qū)為依托，以浦東軌道交通十六號線沿線各鎮(zhèn)為節(jié)點，直到臨港新城。依托軌道交通，通過新型城鎮(zhèn)化走廊，形成創(chuàng)新軸線，并選擇創(chuàng)新試點城鎮(zhèn)，綜合降低商務成本，形成科技創(chuàng)新的產業(yè)化新空間。浦東還應將高新區(qū)與自貿區(qū)相結合，體現開放創(chuàng)新的優(yōu)勢，將浦東打造成為面向世界的自由創(chuàng)新區(qū)，做實張江自主創(chuàng)新示范區(qū)，建設國家科學中心。第二條是以楊浦知識創(chuàng)新城區(qū)為核心，向寶山、崇明輻射。一方面，沿江灣創(chuàng)新走廊與寶鋼"騰籠換鳥"形成互動；另一方面，過隧道與長興島、崇明形成互動。第三條是以"紫竹—漕河涇"沿線園區(qū)為核心，與新橋及松江出口加工區(qū)產業(yè)調整互動，形成創(chuàng)新軸線，并與嘉定創(chuàng)新經濟集群相呼應，共同構成面向長三角的創(chuàng)新扇面。通過三條軸線，將形成上海未來創(chuàng)新與產業(yè)發(fā)展的向東、向北與向南三個扇面。

八、 要為創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才來滬留滬創(chuàng)造條件

企業(yè)家與高端人才是先決條件，但也需要不同類型的人才共同組合。上海戶籍管理制度沒有管住低技能就業(yè)群體，但恰恰管住了各類人才。上海人才結構現狀是"兩端少、中間梗阻"。一端是缺少具有全球影響力的領軍人才隊伍，包括科學家、企業(yè)家、投資家；另一端缺少應用性高技能人才。上海外來常住人口中有六成低于初中文化水平，難以符合現代制造業(yè)發(fā)展需要；上海全市黨政、經營管理以及專業(yè)技術人才總量達到460萬人(2013年)，但大部分"梗阻"在機關事業(yè)及國有企業(yè)單位，缺少流動與創(chuàng)新活力。

科技創(chuàng)新背景下的創(chuàng)新人才培育引進應有重大突破。一是激發(fā)體制內人才的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力。允許和鼓勵科研人員離崗創(chuàng)業(yè)、在職兼職創(chuàng)業(yè)，創(chuàng)業(yè)期間保留原有身份和待遇，并可獲得相應個人收入或股份。允許和鼓勵科研人員科研成果向企業(yè)轉讓，所獲收益多數歸團隊負責人及其科研人員。改革事業(yè)單位用人制度與科研經費管理制度，賦予團隊負責人應有的創(chuàng)新空間與收入激勵。二是放開本市畢業(yè)大學生入滬的戶籍限制。本市的高校畢業(yè)生，畢業(yè)即給予戶籍，不要區(qū)分重點與非重點學校專業(yè)。上海每年高校畢業(yè)生約17萬，其中非上海籍約10萬左右，按目前政策70%能留滬，放開后每年最多只增加3萬本地高校畢業(yè)生留滬，但政策的開放意義是巨大的。三是有效放寬針對全國人才的戶籍制度。盡快明確需要的人才專業(yè)系列落戶的方便性政策，同時對其配偶、子女就學給予方便。四是創(chuàng)新海外人才引進制度： 設立上海市的海外市民證制度和技術移民制度。完善境外人才綠卡(長期居留)制度。參照發(fā)達國家和地區(qū)的技術移民指標和本市居住證積分管理指標，建立外國人技術移民制度，吸引外國人才特別是科技型人才移民上海。五是關注在滬農二代的培養(yǎng)。通過職業(yè)教育改革，為農二代創(chuàng)新學習與就業(yè)機會，使其成為上海科技創(chuàng)新的重要人力資源。