深圳是中國的“改革之城”，是中國改革進程的縮影。由于市域面積不大，且難以外延擴張，因此，深圳發(fā)展的主要束縛，是盤根錯節(jié)的房地利益關系。那么，深圳如何在土地的這種束縛下，取得這么大的成就呢？它今后的發(fā)展，又該怎么走？
作為改革開放的前沿陣地，深圳的改革經(jīng)驗曾經(jīng)廣為傳播，取經(jīng)者紛至沓來，而今，它的“”經(jīng)驗，是否也能對中國如火如荼又問題重重的城鎮(zhèn)化及帶來新的啟發(fā)？
本書是經(jīng)濟學專業(yè)知識結(jié)合經(jīng)驗主義的一本不可錯過的作品。這本書的起源，是周其仁教授帶領的深圳研究項目組對深圳兩年多的實地調(diào)查。全書分上下兩篇，上篇在大量實地調(diào)研、走訪的基礎上，梳理深圳30多年來的各項土地政策、效果及遺留問題，并提出可行的政策建議，提供了全新的城市建設思路。下篇為調(diào)研訪談紀要，完整呈現(xiàn)整個調(diào)研當中，調(diào)研團隊與深圳市地方政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村等各級的官員和民眾接觸的方方面面，以及土地問題的錯綜復雜。
房地改革，關乎我們切身利益。深圳，作為改革開放的前沿陣地，它的改革經(jīng)驗曾經(jīng)廣為傳播。而今，“深圳新”的經(jīng)驗，是否也能對中國如火如荼又問題重重的城鎮(zhèn)化及帶來新的啟發(fā)？
周其仁教授領銜、匯聚薛兆豐、徐建國等學者，《深圳新》是經(jīng)濟學專業(yè)知識結(jié)合經(jīng)驗主義的一本不可錯過的作品
徐遠，北京大學國家發(fā)展研究院副教授，2007-2009年任加拿大麥吉爾(McGill)大學金融學助理教授，2005-2007年任香港大學金融學助理教授，杜克大學經(jīng)濟學博士，澎湃專欄作家。
薛兆豐，經(jīng)濟學者，北京大學國家發(fā)展研究院教授，美國西北大學法學院博士后研究員，北京大學“法律經(jīng)濟學研究中心”研究員，美國喬治•梅森大學經(jīng)濟學博士。《新周刊》“2000年度人物”，《南方人物周刊》“2006年度中國十大青年領袖”。
王敏，美國艾奧瓦州立大學經(jīng)濟學博士，于2011年加入北京大學國家發(fā)展研究院，現(xiàn)任經(jīng)濟學助理教授。研究興趣包括環(huán)境與資源經(jīng)濟學、能源經(jīng)濟學、公共政策與增長。
李力行，清華大學經(jīng)濟學學士，美國馬里蘭大學經(jīng)濟學博士，于2008年加入北京大學國家發(fā)展研究院，現(xiàn)任經(jīng)濟學副教授。研究興趣包括發(fā)展經(jīng)濟學、城市經(jīng)濟學、公共財政學等，長期關注土地制度，曾對成都、重慶等地的改革進行調(diào)查研究。
前言 無可救藥的經(jīng)驗主義者/V
上 篇
及時部分 總論/003
及時章 深圳新/005
第二章 更新城市的市場之門/010
第二部分 背景/029
第三章 歷史遺留問題/031
第四章 香港和深圳土地、空間發(fā)展的比較/042
第三部分 分析/065
第五章 順著干還是對著干/067
第六章 “違法建筑”代價幾何？/082
第七章 解決“違法建筑”問題的思路/099
第八章 土地整備的困境和出路/119
第九章 盡可能把絕大多數(shù)人的活動納入合法框架/126
第四部分 政策討論/141
第十章 更新城市的政策工具/143
第十一章 盤活存量工業(yè)用地/160
下篇 調(diào)研訪談紀要
第十二章 及時次深圳調(diào)研訪談紀要/177
第十三章 第二次深圳調(diào)研訪談紀要/218
第十四章 第三次深圳調(diào)研訪談紀要/389
致 謝
國有化的地，原村民的房
在深圳新二元結(jié)構(gòu)下，房與地在法律上分離。土地在法律上屬于國有，但建造在上面的大量建筑物卻由原村民實際控制、收益與轉(zhuǎn)讓。對數(shù)目如此巨大、利益如此豐厚的“房地產(chǎn)”，市政府與原村民各自表述、互不相讓，結(jié)果是土地和空間資源得不到有效利用，違法違規(guī)建筑層出不窮，政府不但要支付高昂的行政成本，還要面對潛藏著的較高的社會風險。
“房地分離”捆住手腳
在政府部門看來，既然土地已經(jīng)全盤國有，所以部分事實上仍然被原村民及其組織控制的土地，就是“應征未征，或應轉(zhuǎn)未轉(zhuǎn)”的國有土地。什么時候政府要用土地，只需對加蓋其上的房屋拆遷給予補償，并不需要對房屋下面的土地再行補償。但在世代生于斯長于斯的原村民看來，既然這部分土地在“統(tǒng)轉(zhuǎn)”時未予足額補償，或遺留了其他未了的問題，那就是“應補未補”的土地，因而仍然屬于原村民集體所有。政府要拿走這部分土地，要講程序和政策，不但要補房價，還要補地價。
麻煩在于，在地價翻番的背景下，當時未了的“歷史遺留問題”，拖來拖去就變得難上加難。可觀察的趨勢是，土地的市價越高，相關各方就越難以達成妥協(xié)。此外，在地價升值預期的影響下，貨幣補償方式也越發(fā)不被接受：當政府強調(diào)“以貨幣補償為主”時，原村民也明白了“貨幣是易貶資產(chǎn)，土地才是升值資產(chǎn)”的道理。他們要求保留實物土地，本質(zhì)上是要求保有部分土地的開發(fā)權(quán)。
盡管政府擁有名義上的土地所有權(quán)，但實際卻難以行使；原村民雖然在事實上享有著使用、收益、轉(zhuǎn)讓等諸項權(quán)益，但不能堂堂正正地從事合法的開發(fā)與再開發(fā)，常常因此錯失市場機會。盡管“違法建筑”可以避稅，但這點“好處”似乎也難抵時時遭受“查違”“拆違”的巨大風險。這使深圳原本就很緊張的土地資源陷入了“政府拿不走、村民用不好、市場難作為”的困境，深圳市政府、原村民集體乃至整個市場都不是贏家。
例如，深圳寶安區(qū)沙井街道共和社區(qū)有一塊占地3萬平方米的舊廠房，早已整理為空地并計劃改為商用。該項目在2005年就已申請報批，但整整七年都得不到批復，土地長期閑置。該社區(qū)還有一處辦公樓和一處工業(yè)大廈項目也在改建中途被叫停。龍崗區(qū)三聯(lián)松元頭片區(qū)的更新項目，因為合法土地指標不足，從2004年開始就懸而未決，損失巨大。這些故事，在數(shù)百平方公里的范圍內(nèi)不斷上演。
屢禁不止的“違建”
合法開發(fā)難上加難，“法外活動”就有了不可抗拒的吸引力。由于合法合規(guī)開發(fā)的代價過高，不少基層社區(qū)被推入“快違建、快收益”的怪圈。寶安區(qū)西鄉(xiāng)街道河東舊村本是遵紀守法的社區(qū)，多年來基本沒有搶建和違建，始終寄希望于合法報批、統(tǒng)一改造。但是，由于項目內(nèi)很大一部分原村民的宅基地沒有合法手續(xù)，所以一直不能動工。對比之下，一河之隔的河西片區(qū)不惜頂著“違建”風險拆掉了舊房，建成先進的新小區(qū)，不但很快收回了建設成本，還給社區(qū)帶來可觀的收益。于是，河東村的干部群眾憤憤不平，紛紛抱怨“守法不如違法”。又如，寶安區(qū)福永街道新田社區(qū)的工業(yè)園因為被劃入生態(tài)控制線，廠房無法出租，但每年仍需支付利息數(shù)百萬元，人均超千元。同樣，前述共和社區(qū)被叫停的辦公樓項目也因為項目擱置，每月承擔的利息甚巨。合法化的超高成本為淵驅(qū)魚，不斷把社區(qū)和原村民“趕”向違建！總體來看，2004年“統(tǒng)轉(zhuǎn)”后，原特區(qū)外幾度出現(xiàn)“違建”高潮，“違法建筑”也逐漸發(fā)展出了包括“統(tǒng)建樓” 在內(nèi)的多種形態(tài)。盡管深圳的“違建”潮大體上已經(jīng)平息，但“查違”工作成本巨大。過去教訓的啟示是：經(jīng)濟規(guī)律不可抗拒，只要違建收益大大超過違建成本，這類活動斷難以根除。
高昂的行政成本與潛在風險
“查違”任務艱巨，深圳各級政府背負了昂貴的行政成本。建制上，市規(guī)土委下屬的監(jiān)察支隊按副局級機關設立，在全市共有1 000多人的編制。為了查違，還列支了可觀的預算，用于集合指揮中心、移動工作站、遙感監(jiān)測、在線督察、視頻監(jiān)控，“天上看、地上查、網(wǎng)上管、視頻探”，并與設在區(qū)縣一級政府的查違辦聯(lián)合“作戰(zhàn)”。
查違工作要高度依賴基層社區(qū)組織的支持。但實際上，特區(qū)外不少基層社區(qū)不同程度地介入“法外世界”的經(jīng)濟活動，不少基層干部對查違抱有很強的抵觸情緒，而在市場機會刺激的“違建”潮涌之時，也容易引發(fā)官民對立、矛盾激化，發(fā)生防不勝防的惡性事件。同時，查違涉及的經(jīng)濟利害極其重大，還需防止查違權(quán)力自身的腐敗。2004年以來，一批查違工作人員因此被追究刑責。監(jiān)察支隊負責查違的官員，戲稱自己身處“高危行業(yè)”。
“高危”危及的是整個深圳社會。在一派繁華之下，深圳隱藏著活躍的法外活動、天量的“違建”，以及民間不滿與底層埋怨。社會關系中潛藏的某種緊張，可能催生誰也不希望發(fā)生的突發(fā)事件。有遠見的深圳領導人對此不會不察。只有深刻理解上述經(jīng)濟現(xiàn)象之間的因果規(guī)律，追本溯源，認清要害，在“堵”與“疏”之間果斷抉擇，才能扭轉(zhuǎn)惡性循環(huán)，讓深圳的房地市場朝著符合市場經(jīng)濟規(guī)律和可持續(xù)發(fā)展的方向改進。
國有化的地，原村民的房
在深圳新二元結(jié)構(gòu)下，房與地在法律上分離。土地在法律上屬于國有，但建造在上面的大量建筑物卻由原村民實際控制、收益與轉(zhuǎn)讓。對數(shù)目如此巨大、利益如此豐厚的“房地產(chǎn)”，市政府與原村民各自表述、互不相讓，結(jié)果是土地和空間資源得不到有效利用，違法違規(guī)建筑層出不窮，政府不但要支付高昂的行政成本，還要面對潛藏著的較高的社會風險。
“房地分離”捆住手腳
在政府部門看來，既然土地已經(jīng)全盤國有，所以部分事實上仍然被原村民及其組織控制的土地，就是“應征未征，或應轉(zhuǎn)未轉(zhuǎn)”的國有土地。什么時候政府要用土地，只需對加蓋其上的房屋拆遷給予補償，并不需要對房屋下面的土地再行補償。但在世代生于斯長于斯的原村民看來，既然這部分土地在“統(tǒng)轉(zhuǎn)”時未予足額補償，或遺留了其他未了的問題，那就是“應補未補”的土地，因而仍然屬于原村民集體所有。政府要拿走這部分土地，要講程序和政策，不但要補房價，還要補地價。
麻煩在于，在地價翻番的背景下，當時未了的“歷史遺留問題”，拖來拖去就變得難上加難。可觀察的趨勢是，土地的市價越高，相關各方就越難以達成妥協(xié)。此外，在地價升值預期的影響下，貨幣補償方式也越發(fā)不被接受：當政府強調(diào)“以貨幣補償為主”時，原村民也明白了“貨幣是易貶資產(chǎn)，土地才是升值資產(chǎn)”的道理。他們要求保留實物土地，本質(zhì)上是要求保有部分土地的開發(fā)權(quán)。
盡管政府擁有名義上的土地所有權(quán)，但實際卻難以行使；原村民雖然在事實上享有著使用、收益、轉(zhuǎn)讓等諸項權(quán)益，但不能堂堂正正地從事合法的開發(fā)與再開發(fā)，常常因此錯失市場機會。盡管“違法建筑”可以避稅，但這點“好處”似乎也難抵時時遭受“查違”“拆違”的巨大風險。這使深圳原本就很緊張的土地資源陷入了“政府拿不走、村民用不好、市場難作為”的困境，深圳市政府、原村民集體乃至整個市場都不是贏家。
例如，深圳寶安區(qū)沙井街道共和社區(qū)有一塊占地3萬平方米的舊廠房，早已整理為空地并計劃改為商用。該項目在2005年就已申請報批，但整整七年都得不到批復，土地長期閑置。該社區(qū)還有一處辦公樓和一處工業(yè)大廈項目也在改建中途被叫停。龍崗區(qū)三聯(lián)松元頭片區(qū)的更新項目，因為合法土地指標不足，從2004年開始就懸而未決，損失巨大。這些故事，在數(shù)百平方公里的范圍內(nèi)不斷上演。
屢禁不止的“違建”
合法開發(fā)難上加難，“法外活動”就有了不可抗拒的吸引力。由于合法合規(guī)開發(fā)的代價過高，不少基層社區(qū)被推入“快違建、快收益”的怪圈。寶安區(qū)西鄉(xiāng)街道河東舊村本是遵紀守法的社區(qū)，多年來基本沒有搶建和違建，始終寄希望于合法報批、統(tǒng)一改造。但是，由于項目內(nèi)很大一部分原村民的宅基地沒有合法手續(xù)，所以一直不能動工。對比之下，一河之隔的河西片區(qū)不惜頂著“違建”風險拆掉了舊房，建成先進的新小區(qū)，不但很快收回了建設成本，還給社區(qū)帶來可觀的收益。于是，河東村的干部群眾憤憤不平，紛紛抱怨“守法不如違法”。又如，寶安區(qū)福永街道新田社區(qū)的工業(yè)園因為被劃入生態(tài)控制線，廠房無法出租，但每年仍需支付利息數(shù)百萬元，人均超千元。同樣，前述共和社區(qū)被叫停的辦公樓項目也因為項目擱置，每月承擔的利息甚巨。合法化的超高成本為淵驅(qū)魚，不斷把社區(qū)和原村民“趕”向違建！總體來看，2004年“統(tǒng)轉(zhuǎn)”后，原特區(qū)外幾度出現(xiàn)“違建”高潮，“違法建筑”也逐漸發(fā)展出了包括“統(tǒng)建樓” 在內(nèi)的多種形態(tài)。盡管深圳的“違建”潮大體上已經(jīng)平息，但“查違”工作成本巨大。過去教訓的啟示是：經(jīng)濟規(guī)律不可抗拒，只要違建收益大大超過違建成本，這類活動斷難以根除。
高昂的行政成本與潛在風險
“查違”任務艱巨，深圳各級政府背負了昂貴的行政成本。建制上，市規(guī)土委下屬的監(jiān)察支隊按副局級機關設立，在全市共有1 000多人的編制。為了查違，還列支了可觀的預算，用于集合指揮中心、移動工作站、遙感監(jiān)測、在線督察、視頻監(jiān)控，“天上看、地上查、網(wǎng)上管、視頻探”，并與設在區(qū)縣一級政府的查違辦聯(lián)合“作戰(zhàn)”。
查違工作要高度依賴基層社區(qū)組織的支持。但實際上，特區(qū)外不少基層社區(qū)不同程度地介入“法外世界”的經(jīng)濟活動，不少基層干部對查違抱有很強的抵觸情緒，而在市場機會刺激的“違建”潮涌之時，也容易引發(fā)官民對立、矛盾激化，發(fā)生防不勝防的惡性事件。同時，查違涉及的經(jīng)濟利害極其重大，還需防止查違權(quán)力自身的腐敗。2004年以來，一批查違工作人員因此被追究刑責。監(jiān)察支隊負責查違的官員，戲稱自己身處“高危行業(yè)”。
“高危”危及的是整個深圳社會。在一派繁華之下，深圳隱藏著活躍的法外活動、天量的“違建”，以及民間不滿與底層埋怨。社會關系中潛藏的某種緊張，可能催生誰也不希望發(fā)生的突發(fā)事件。有遠見的深圳領導人對此不會不察。只有深刻理解上述經(jīng)濟現(xiàn)象之間的因果規(guī)律，追本溯源，認清要害，在“堵”與“疏”之間果斷抉擇，才能扭轉(zhuǎn)惡性循環(huán)，讓深圳的房地市場朝著符合市場經(jīng)濟規(guī)律和可持續(xù)發(fā)展的方向改進。
