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及時章 項目建設(shè)前期工程咨詢工作概述

及時節(jié) 項目建設(shè)前期工程咨詢發(fā)展進(jìn)程

2006年3月，第十屆全國人大四次會議批準(zhǔn)了《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》(以下簡稱《綱要》)，明確提出要"支持發(fā)展市場調(diào)查、工程咨詢、管理咨詢、資信服務(wù)等咨詢服務(wù)"。工程咨詢是智力型生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，是開拓現(xiàn)代服務(wù)業(yè)領(lǐng)域的一個重要組成部分。我國工程咨詢服務(wù)業(yè)在經(jīng)歷了20多年的實踐后，正處在一個重要的改革、創(chuàng)新、發(fā)展時期。

我國工程咨詢和建設(shè)項目決策咨詢評估約始于1978年黨的十一屆三中全會以后。改革開放給基本建設(shè)領(lǐng)域帶來了新的契機(jī)，在學(xué)習(xí)國外項目管理先進(jìn)經(jīng)驗的同時，思考前一時期由于投資決策失誤帶來的嚴(yán)重后果并總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，為了更好實現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，力戒盲目性和低水平重復(fù)建設(shè)，必須改革現(xiàn)行基本建設(shè)管理模式和制度，實行建設(shè)項目投資決策的民主化、科學(xué)化。由此，工程咨詢業(yè)應(yīng)運而生：項目建設(shè)前期咨詢評估邁出了及時步。可以說，工程咨詢業(yè)是我國改革開放的產(chǎn)物，也是建設(shè)項目投資決策民主化、科學(xué)化的必然要求。20世紀(jì)80年代初，國務(wù)院、國家計劃委員會采取了一系列政策性舉措，有力推進(jìn)了基本建設(shè)領(lǐng)域的改革步伐，開創(chuàng)了基本建設(shè)管理的新局面。

一、國家頒布的主要相關(guān)文件

從1979年至1987年期間，國家先后頒布了幾個主要文件。

1.1979年國家計委、國家建委曾發(fā)文《關(guān)于做好基本建設(shè)前期工作的通知》。1981年國務(wù)院頒布了《關(guān)于加強(qiáng)基本建設(shè)體制管理、控制基本建設(shè)規(guī)模的若干規(guī)定》(國發(fā)[1981]30號)，明確提出"所有新建、擴(kuò)建大中型項目以及所有利用外資進(jìn)行基本建設(shè)的項目都須有可行性研究報告。"

2.1982年9月，國家計委頒布了《關(guān)于編制建設(shè)前期工作計劃的通知》(計基[1982]793號)，要求"加強(qiáng)建設(shè)項目的前期工作，嚴(yán)格按照建設(shè)程序辦事，使建設(shè)項目的確定建立在充分調(diào)查研究，認(rèn)真分析論證的基礎(chǔ)上，努力做到技術(shù)上先進(jìn)，經(jīng)濟(jì)上合理，投資效益顯著。"并提出，建設(shè)項目前期工作主要包括三個方面。

(1)勘察、科研、試驗和可行性研究。對調(diào)查、試驗所取得的資料進(jìn)行可行性研究，初步論證建設(shè)項目在技術(shù)、經(jīng)濟(jì)和生產(chǎn)力布局上是否可行，并經(jīng)過多方案的比較，推薦方案。

(2)設(shè)計任務(wù)書。在技術(shù)經(jīng)濟(jì)論證或可行性研究的基礎(chǔ)上，對推薦的方案再進(jìn)行深入研究，進(jìn)一步分析項目的利弊得失，落實各項建設(shè)條件和協(xié)作配合條件，審核各項技術(shù)、經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的性，比較、確定建設(shè)廠址，審查建設(shè)資金的來源，為項目的最終決策和初步設(shè)計提供依據(jù)。

(3)初步設(shè)計。初步設(shè)計是項目決策后的具體實施方案。

3.1983年2月，國家計委頒布了《關(guān)于頒發(fā)建設(shè)項目進(jìn)行可行性研究的試行管理辦法的通知》(計資[1983]116號)。明確提出"可行性研究是建設(shè)前期工作的重要內(nèi)容，是基本建設(shè)程序中的組成部分"，"可行性研究的任務(wù)是根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)長遠(yuǎn)規(guī)劃和地區(qū)規(guī)劃、行業(yè)規(guī)劃的要求，對建設(shè)項目在技術(shù)、工程和經(jīng)濟(jì)上是否合理和可行，進(jìn)行分析、論證，作多方案比較，提出評價，為編制和審批設(shè)計任務(wù)書提供的依據(jù)。"并提出"根據(jù)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長遠(yuǎn)規(guī)劃和建設(shè)任務(wù)，結(jié)合資源情況、建設(shè)布局等條件，存調(diào)查研究、收集資料、踏勘建設(shè)地點、初步分析投資效果的基礎(chǔ)匕，提出需要進(jìn)行可行性研究的項目建議書。"同時要求"負(fù)責(zé)進(jìn)

行可行性研究的單位要對工作成果的性、性承擔(dān)責(zé)任，要為可行性研究單位客觀地、公正地進(jìn)行工作創(chuàng)造條件，任何單位和個人不得加以干涉。"

該文明確了三個方面的內(nèi)容。①可行性研究的定性、定位及其編制原則和要求；②需編制項目建議書及其編制目的和任務(wù)；③編制單位的責(zé)任。

4.1986年7月，國務(wù)院頒布了《關(guān)于控制固定資產(chǎn)投資規(guī)模的若干規(guī)定》(國發(fā)[1986]74號)，強(qiáng)調(diào)"堅持按基本建設(shè)程序辦事。建設(shè)項目必須先提出項目建議書(總投資三百萬元以下的非生產(chǎn)性建設(shè)項目除外)。項目建議書經(jīng)批準(zhǔn)后，可以開展前期工作，進(jìn)行可行性研究，可行性研究報告必須達(dá)到規(guī)定的深度。"并規(guī)定"經(jīng)過有資格的咨詢公司評估，提出評估報告，再由國家計委審批。設(shè)計任務(wù)書或可行性研究報告經(jīng)批準(zhǔn)后，可以進(jìn)行項目設(shè)計。"

該文確定了兩個原則：一是堅持按基建程序辦事。建設(shè)項目前期工作分為三個階段，即項目建議書、可行性研究報告(設(shè)計任務(wù)書)和項目(初步)設(shè)計；二是建立先咨詢評估，再決策審批的程序。

5.1987年10月，國家計委頒發(fā)了"同意《中國國際工程咨詢公司建設(shè)項目評估暫行辦法》的通知"(計資[1987]1850號)，肯定了以下幾點：

(1)"為了貫徹落實國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志關(guān)于`決策民主化和科學(xué)化`和建設(shè)項目`先評估，后決策`的指示精神，要搞好建設(shè)項目前期工作階段的評估。"

(2)"建設(shè)項目的評估報告，是項目決策的重要依據(jù)。評估人員要站在國家立場上，堅持實事求是的原則，認(rèn)真進(jìn)行調(diào)查研究，廣泛聽取各方面的意見。評估意見要做到公正、科學(xué)、。"

(3)"建設(shè)項目的評估，應(yīng)論證建設(shè)項目是否符合國家有關(guān)政策、法令和規(guī)定；是否符合國家宏觀經(jīng)濟(jì)要求，符合國民經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)長遠(yuǎn)規(guī)劃、行業(yè)規(guī)劃和國土規(guī)劃的要求，布局是否合理；在技術(shù)、工程上是否合理可行；經(jīng)濟(jì)效益和社會效益是否良好。"

(4)對項目可行性研究報告評估內(nèi)容提出了具體要求，包括建設(shè)項目的必要性，建設(shè)規(guī)模和產(chǎn)品方案，工藝、技術(shù)、設(shè)備、廠址、線路方案，建筑工程的方案和標(biāo)準(zhǔn)，環(huán)境保護(hù)，投資估算和資金來源，財務(wù)評價，國民經(jīng)濟(jì)評價，不確定性分析等。

綜合分析上述幾個主要政策性文件，針對項目建設(shè)前期工作的現(xiàn)狀和工程咨詢業(yè)發(fā)展，明確了以下幾點：

(1)提出要加強(qiáng)項目建設(shè)前期工作，是基本建設(shè)程序的組成部分。

(2)建立項目投資決策"民主化、科學(xué)化"原則和"先評估、后決策"的程序。

(3)明確項目建設(shè)前期工作分為項目建議書、可行性研究和初步設(shè)計三個階段。

(4)闡述項目建議書、可行性研究的定性、定位和任務(wù)要求。

(5)確定項目建設(shè)前期咨詢評估的基本原則和重點。

二、世界銀行"項目準(zhǔn)備"程序

上述項目建設(shè)前期工作管理與世界銀行"項目準(zhǔn)備"程序基本吻合。世界銀行項目管理將投資前期工作分為以下幾個步驟：

1.鑒別機(jī)會研究(機(jī)會研究)；

2.項目的初步選擇和擬定(初步可行性研究)；

3.項目的分析和確定(可行性研究)；

4.項目的確定和評價報告。

世界銀行提出的機(jī)會研究即分析項目可能的投資方向，是進(jìn)行可行性研究前的預(yù)備性調(diào)查研究。通過對項目發(fā)展背景、趨勢、基礎(chǔ)、條件等方面的研究，尋找合適的投資機(jī)會和鑒別項目的設(shè)想。這種研究是比較粗略的，主要是在調(diào)研基礎(chǔ)上依靠經(jīng)驗進(jìn)行粗略的估計，其度誤差控制在30％左右。目前，國內(nèi)有的項目，尤是企業(yè)投資項目的投資決策也采用這種做法。初步可行性研究是對項目方案進(jìn)行初步的技術(shù)、經(jīng)濟(jì)分析，作出初步選擇，目的在于判斷投資機(jī)會，確定作深入調(diào)研的必要性，其度誤差控制在20％左右。可行性研究是對項目進(jìn)行深入的技術(shù)經(jīng)濟(jì)論證，確定方案的可行性，并選擇方案，其度誤差控制在10％左右。評價報告是對項目可行或不可行作出評價，主要為技術(shù)、組織體制、財務(wù)、經(jīng)濟(jì)、社會五個方面的可行性。

三、國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定

隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，投資體制的深化改革，項目投資分為政府投資和企業(yè)投資兩類。政府對投資項目的管理分為審批制、核準(zhǔn)制和備案制三種方式。

2004年7月，國務(wù)院頒布了《關(guān)于投資體制改革的決定》(國發(fā)[2004]20號)。對政府投資項目，由政府按程序?qū)嵭袑徟啤?qiáng)調(diào)要健全政府投資項目決策機(jī)制，"進(jìn)一步完善和堅持科學(xué)的決策規(guī)則和程序，提高項目決策的科學(xué)化、民主化水平；政府投資項目一般要經(jīng)過符合資質(zhì)要求的咨詢中介機(jī)構(gòu)的評估論證"；"特別重大的項目還應(yīng)實行專家評議制度；逐步實行政府投資項目公示制度，廣泛聽取各方面的意見和建議"；"對于政府投資項目，采用直接投資和資本金注入方式的，從投資決策角度只審批項目建議書和可行性研究報告；同時應(yīng)嚴(yán)格政府投資項目的初步設(shè)計、概算審批工作"。

對企業(yè)投資項目，實行企業(yè)"自主決策，自擔(dān)風(fēng)險"原則。"區(qū)別不同情況實行核準(zhǔn)制和備案制"。

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