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民告官，進出法院都應體面

(代修訂說明)

這個五一不尋常，民告官迎來一個接一個喜訊，對我這個酷愛行政訴訟維權的一介草民而言，簡直如同嘴里含著糖塊手中還拿捏著蜜棗！新行政訴訟法、新行政訴訟法司法解釋、人民法院登記立案規定、行政訴訟法示范文書等，每個文件都是一劑強心針，無不刺激著廣大行政相對人民告官的熱情。

我，這位被媒體冠以"維權斗士"的青年，當然按捺不住民告官的沖動。新行政訴訟法實施之前數月都設置好準備測試行政訴訟立案的素材。五月四日這個不凡的青年節，自己興奮地提前一個小時趕到某區人民法院。正點開門后，行政訴訟專門立案窗口前熟悉的法官同志向我淡淡一笑，不停地給我讓座。前后僅有十分鐘，我告某市商務局政府信息公開不作為的案件就完成了接收受理案件通知書、立案交費手續。試想幾年前，我代當事人向法院郵寄行政起訴材料，而法院卻拒不接收的場景，讓我不免感嘆，原行政訴訟法24年實施后的今天終于完成并解決"立案難"的使命。

這樣說，民告官進入法院的門檻問題應當得以解決。對我們廣大行政相對人而言，更關注法院審判時是否公正、公開、公平，這里的"三公"提法已不新鮮，我總結為兩個字"體面"！這里的體面，要求法院裁判應擺事實、講道理，政府及行政部門的行政行為錯就是錯，違法就是違法，絕不因被告的特殊地位而有所遷就，也不能因有人干預而失去公信力。這里的體面，要求法院即便判決行政相對人敗訴，也要讓百姓敗得服氣，即使敗訴了但卻對法治充滿希望。近期立案登記制的開展，的確讓行政相對人走出法院很體面，但我們更希望在走出法院時也很體面。

就體面來講，不得不說我寫的《新〈行政訴訟法〉實務解析與裁判指引》一書，書中雖是我個人實務解讀，但卻具有實務性。不僅如此，該書的"民告官，不止于解讀(代序言)"一文，得到眾多讀者的點贊。有筆者來電稱，看過我寫的序言后，心潮澎湃，對法治充滿憧憬，更有了踐行法治的行動。

此書及時版后，2015年4月22日，較高人民法院公布了《關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》，并已于5月1日起施行。該司法解釋對形成一致意見的"原行政行為、復議決定及規范性文件"三審查機制操作、附帶民事爭議解決及判決方式等作出明確規定。另外，當時出版時由于時間倉促，有些錯誤需要改正。還有此書出版后，北京羅斯律師事務所王永強主任律師、黃國緒律師等律界同仁提出諸多意見，在此表示謝意。

特別感謝策劃編輯薛晗、責任編輯慕雪丹對本書所做的大量無私的工作。 民告官，進出法院都應體面

(代修訂說明)

這個五一不尋常，民告官迎來一個接一個喜訊，對我這個酷愛行政訴訟維權的一介草民而言，簡直如同嘴里含著糖塊手中還拿捏著蜜棗！新行政訴訟法、新行政訴訟法司法解釋、人民法院登記立案規定、行政訴訟法示范文書等，每個文件都是一劑強心針，無不刺激著廣大行政相對人民告官的熱情。

我，這位被媒體冠以"維權斗士"的青年，當然按捺不住民告官的沖動。新行政訴訟法實施之前數月都設置好準備測試行政訴訟立案的素材。五月四日這個不凡的青年節，自己興奮地提前一個小時趕到某區人民法院。正點開門后，行政訴訟專門立案窗口前熟悉的法官同志向我淡淡一笑，不停地給我讓座。前后僅有十分鐘，我告某市商務局政府信息公開不作為的案件就完成了接收受理案件通知書、立案交費手續。試想幾年前，我代當事人向法院郵寄行政起訴材料，而法院卻拒不接收的場景，讓我不免感嘆，原行政訴訟法24年實施后的今天終于完成并解決"立案難"的使命。

這樣說，民告官進入法院的門檻問題應當得以解決。對我們廣大行政相對人而言，更關注法院審判時是否公正、公開、公平，這里的"三公"提法已不新鮮，我總結為兩個字"體面"！這里的體面，要求法院裁判應擺事實、講道理，政府及行政部門的行政行為錯就是錯，違法就是違法，絕不因被告的特殊地位而有所遷就，也不能因有人干預而失去公信力。這里的體面，要求法院即便判決行政相對人敗訴，也要讓百姓敗得服氣，即使敗訴了但卻對法治充滿希望。近期立案登記制的開展，的確讓行政相對人走出法院很體面，但我們更希望在走出法院時也很體面。

就體面來講，不得不說我寫的《新〈行政訴訟法〉實務解析與裁判指引》一書，書中雖是我個人實務解讀，但卻具有實務性。不僅如此，該書的"民告官，不止于解讀(代序言)"一文，得到眾多讀者的點贊。有筆者來電稱，看過我寫的序言后，心潮澎湃，對法治充滿憧憬，更有了踐行法治的行動。

此書及時版后，2015年4月22日，較高人民法院公布了《關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》，并已于5月1日起施行。該司法解釋對形成一致意見的"原行政行為、復議決定及規范性文件"三審查機制操作、附帶民事爭議解決及判決方式等作出明確規定。另外，當時出版時由于時間倉促，有些錯誤需要改正。還有此書出版后，北京羅斯律師事務所王永強主任律師、黃國緒律師等律界同仁提出諸多意見，在此表示謝意。

特別感謝策劃編輯薛晗、責任編輯慕雪丹對本書所做的大量無私的工作。

一句話，為了體面，我堅信法治是好的救濟方略。因為在我的生活和工作中，有了這份堅持，加之智慧、技巧維權，法治每每惠及于我。有了這兩點，每一位讀者都一樣。切勿離法治而遠行，否則會后悔莫及。

殷清利乙未年寫于北京

民告官，不止于解讀

(代序言)

從微信上了解到《行政訴訟法》的修訂，心里的這塊石頭也算落了地，但我的心情并不因此而輕松，反而在腦海里浮現出十余年來自己參與過行政訴訟案件的難忘瞬間……

及時個瞬間：S省L市中級人民法院的故事

L市的百姓想立個行政案件，那是一個奢侈的夢想。幾年來，我在此法院要求立過不下幾十個行政案件，除一個作出不予受理裁定外，其他的杳無音訊。這期間百姓輾轉于中院、高院之間，但也是無濟于事。沒有辦法，我只能讓百姓選擇行政復議，將案件扯到省會。但如果復議被駁回后，按原《行政訴訟法》規定，還要起訴原行政行為，這樣案件又會回到這個L市法院管轄的范圍，等于走來走去，"原來是一個圈"。

第二個瞬間：H省X市中級人民法院的故事

這里的中院在大門口打著宣傳語"為大局服務、為人民司法"。但自從2007年在這里辦案至今，除了關鍵案件不立案外，這里在立案上比S省L市中院好得多，但門是進去了，裁判結果卻更讓人心冷。這些官司的被告一般系市縣級政府，明明較高院有管轄規定應由中院一審管轄，而在X市案件都被"一籮筐"指定區縣基層法院管轄，同樣兩審案件被控制在X市范圍。不僅如此，一個案件即使你提一百七十多條理由，意見數萬字，判決書上一句話就會駁回你，真佩服法官的水平。

……

回憶這些瞬間，我在思索，《行政訴訟法》在1990年10月1日實施時，我當時在干什么？噢，那時我剛上初中，剛加入共青團，看過團員證件上的照片，感嘆青春易逝。現在的我，已經是而立之年，子女雙全，學術有點成就，也算對歲月有個交代。相比我的進步與成長，《行政訴訟法》實施二十四年之久，卻連"門檻"的問題都沒有解決好。可見，這次《行政訴訟法》修改突然給我打了一劑"強心劑"。

修改《行政訴訟法》消息一出，網絡、媒體出現各種版本的解讀，解讀可謂亮點多多。但作為實務人員，大部分我不認同。因為實踐中這些條文，想達到立法者的初衷，可能事與愿違。舉個最簡單的例子：隨著《行政強制法》、《國有土地上房屋征收與補償條例》等法律法規的出臺，房屋征收案件的強制執行，只能在房屋征收補償決定收到后的"不復議不訴訟不履行"情況下方能強制執行。所以只要被征收人提起訴訟，法院即使不立案，征收人也不能強制執行。這樣不立案往往是好事，實踐中有些被征收人不聽吾言，著急行政訴訟立案，沒想政府與法院協調后，他的案件像長了翅膀的"鳥"，裁判出奇的快，很快進入法院強制執行程序，最終想立案的事成了敗筆。所以，再動輒就提立案的那點事，已經成了不懂體制的"教書匠"。

于是我潛心窩在家中，開始在及時時間對《行政訴訟法》修改內容進行逐條解讀，才有了獨家十大解讀版本出臺。

一、行政機關負責人出庭應訴成常規，"大姑娘上轎頭一回"

隨著國務院相關建設法治政府方略出臺，全國各地關于行政機關負責人出庭的具體文件有如"雨后春筍"般襲來。如H省的文件也剛在《行政訴訟法》修改前實施，五人以上群體性案件、房地產征收補償案件等被納入負責人應當出庭范圍，于是我就有個和"區長"、"市長"們對話的機會，甚至一副區長因沒帶任何任職證明，而被我搞得"狼狽"不堪。可見《行政訴訟法》第3條第3款規定超前。

二、明確擴大受理范圍，案件"三審查"機制彰顯

《行政訴訟法》實施前，行政案件無一逃脫"具體"與"抽象"之爭。而此次修改，《行政訴訟法》第12條就明確將行政合同、行政許可、征收補償、濫用行政權力排除或者限制競爭、自然資源確權、行政強制執行、違法集資、攤派費用，沒有依法支付社會保險金或者低生活保障費等列入受案范圍；《〈行政訴訟法〉修改決定》第63條還將"具體行政行為"改為"行政行為"，這也是廢止"具體"與"抽象"之爭的信號。不僅如此，《行政訴訟法》第53條第1款規定了對規范性文件的合法性進行審查，第64條規定對規范性文件審查后作出司法建議；另外，第79條還規定法院對原行政行為和復議決定一并作出裁判。這樣就突破了"一行為一案一處理"的格局，形成行政案件"三審查"新機制。

三、中院管轄市縣政府案，取消上級法院移交管轄權

中央對司法體制改革制定了日程表，《較高人民法院關于行政案件管轄若干問題的規定》也于2008年2月1日施行，規定第1條明令被告市縣級政府的案件應當由中院管轄。但很多地方無視以上規定，仍然拿原《行政訴訟法》第23條第1款當"尚方寶劍"，把這些案件指定相關基層法院管轄，這些怪局與司法改革精神格格不入。這樣《行政訴訟法》第15條將市縣政府為被告案件納入中院管轄；第24條第1款僅保留上級法院審理下級法院案件的權利，取消上級法院將其管轄的案件移送下級法院的權利。

四、激活行政復議制度，增強行政復議機關責任意識

行政復議作為行政救濟的一種方式，由于原《行政訴訟法》規定"復議機關改變具體行政行為的，復議機關是被告；復議機關維持具體行政行為的，原行政機關是被告"，于是行政復議機關從自己不愿當被告、照顧下級機關面子等方面出發，一般熱衷于維持行政行為。于是行政復議制度一度不受百姓"喜歡"。此次《行政訴訟法》第26條第2款規定："經復議的案件，復議機關決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機關和復議機關是共同被告；復議機關改變原行政行為的，復議機關是被告。"這樣不管如何，只要行政相對人仍不服的，復議機關都可能作為被告。所以此舉重新燃起行政相對人對行政復議的選擇熱情，為人民法院解決行政爭議分憂不少。

五、行政賠償、補償案件很特殊，原告無法舉證轉移給被告

原告需承擔造成損害事實的證據，這是行政訴訟證據規定的內容。但有些行政賠償、行政補償案件，因行政機關的原因導致原告此項舉證責任無法完成。比如，違法強拆原告房屋，一些損壞物品無法逐一核實，這樣讓原告再承擔損害事實的舉證責任，顯然有失公平。對此，《行政訴訟法》第38條第2款規定："在行政賠償、補償的案件中，原告應當對行政行為造成的損害提供證據。因被告的原因導致原告無法舉證的，由被告承擔舉證責任。"這樣對原告是極為公平的。

六、三招解決行政訴訟不立案困局，具體如何有待檢驗

行政訴訟不立案這個頑疾，如果不予治理，將給我國建設法治國家的目標造成極大負面影響。"行政立案的理由只有一個，行政不立案的理由到處都是！"《行政訴訟法》從以下三方面解決此難題：及時，第50條第2款規定，允許口頭起訴，并出具憑證；第二，第51條第4款規定，對于不接收起訴狀、接收起訴狀后不出具書面憑證，以及不一次性告知當事人需要補正的起訴狀內容的，可以向上級人民法院投訴；第三，第52條規定，對既不立案，又不作出不予受理裁定的，可以向上級人民法院起訴。

七、行政民事爭議可一并審理，旨在與民事訴訟法接軌

本次修改多處參考了《民事訴訟法》的規定，如《行政訴訟法》第57條的先予執行等。另外，過去行政相對人一邊打民事官司，一邊打行政爭議，造成人民法院審判效率下降、當事人維權成本增加及可能產生公正遲延。此次《行政訴訟法》第61條第1款規定："在涉及行政許可、登記、征收、征用和行政機關對民事爭議所作裁決的行政訴訟中，當事人申請一并解決相關民事爭議的，人民法院可以一并審理。"

八、行政訴訟在調解上首開先河，解決爭議成立法宗旨

行政訴訟原則上不適用調解，先前更是對調解"免開金口"。但隨著創建和諧社會的呼聲，行政訴訟實際上有極大比例的案件，通過和解方式，走撤訴結案之路。《行政訴訟法》第60條第1款規定，行政賠償、補償以及行政機關行使法律、法規規定的自由裁量權的案件可以調解。不僅如此，《行政訴訟法》第1條更是將"解決行政爭議"作為立法宗旨予以規定。增加"調解"結案規定，與解決行政爭議立法宗旨不謀而合。

九、公開司法裁判文書，公告行政機關不予執行等情形

陽光是好的防腐劑。司法的公開透明是現代司法的標志。由于行政訴訟的被告系行政機關，所以行政訴訟的裁判文書公開更具有重要意義。所以該條借鑒了民事訴訟法的相關規定，《行政訴訟法》第65條規定公開裁判文書，供公眾查閱。此舉將對推進審判的公開化起到巨大的推進作用。同時增進人民群眾的理解和新聞監督，有利于樹立法院的司法。另外，此次修改創設了公告制度，如《行政訴訟法》第66條第2款規定："人民法院對被告經傳票傳喚無正當理由拒不到庭，或者未經法庭許可中途退庭的，可以將被告拒不到庭或者中途退庭的情況予以公告"，第96條第3項規定人民法院將行政機關拒絕履行的情況予以公告。該制度將有效督促行政機關履行自己的出庭及執行義務。

十、一、二審程序繁簡得當，再審程序將有大改觀

相對原來行政案件一審程序的"一刀切"，此次修改將一審程序分為普通程序和簡易程序，普通程序審限從"三個月內"調整為"六個月內"，簡易程序界定為45日；二審程序審理方式由原來的"書面審理為主"改為"開庭審理為主"，并將審限相應地由"兩個月內"調整為"三個月內"。另外，原來一直被人詬病的是再審程序，即啟動再審大多數先向原審法院提起，駁回后才能向上一級人民法院提起。原審法院自己改自己的錯，是何等的難！它不出駁回再審通知，你沒有一點辦法向上級法院提起再審。這次《行政訴訟法》第90條規定可以向上一級人民法院提起再審。這樣將迎來再審高峰，但卻更便利了當事人的救濟。

我要說，民告官案件的未來，絕不是解讀這么簡單。從解讀出發，我們每一個公民都要讓"生硬"的法律條文在社會的大道上留下腳印。或者腳印不易留下，丟撒路上幾粒沙子也行。那樣就不會再發生二十四年連門都不好進的遺憾故事。所以，我們慶幸一直在路上……

為了增強在路上的信心，我又一次讀了德國法學家耶林的那句名言：每一項權利，無論是民眾的還是個人的，都是以堅持不懈地準備自己去主張為前提。

本書從《行政訴訟法》修改決定公布之日起著手，即選擇實務解讀與裁判指引為目標，及時，與原《行政訴訟法》及司法解釋、《民事訴訟法》等進行詳細對照，歸納修改內容，同時結合司法實務中出現的問題，分析修改的立法初衷；第二，針對與該條文有關的共計76個司法疑難問題進行歸類、總結，加深對條文的應用理解，如對行政訴訟受案范圍將目前基本所有較高法院批復、答復及行政審判庭的意見等進行歸納等；第三，搜集近年來行政訴訟典型案例93例，絕大部分為行政相對人勝訴案例，概括裁判主旨。

本書形成期間，本人可謂奮筆疾書，但如果能貢獻一本迅速上市、專業實用、規范操作、典型裁判之用書，甚感榮幸。在此特別感謝薛晗編輯給予的鼓勵及支持。

由于時間倉促，書中難免會出現錯誤或不當之處，望熱心讀者多提寶貴意見。