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第二節(jié)公開透明的北歐政務(wù)系統(tǒng)

在北歐的廉政建設(shè)中，作用較大的一項(xiàng)工作就是其“廉政體系”(integrity system)的建立。北歐五國(guó)都建立了自己的廉政體系。該“廉政體系”的核心是建立透明公開的政務(wù)系統(tǒng)，讓國(guó)家權(quán)力的運(yùn)行和官員的所有行為都暴露和展示在公眾的面前，接受公眾輿論的批評(píng)和監(jiān)督。在媒體時(shí)代、數(shù)據(jù)時(shí)代，公眾意識(shí)的覺醒使這種監(jiān)督和批評(píng)成為可能。而民主政治體制的成熟化和政治競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的存在，也使這種本來不具有強(qiáng)制執(zhí)行力的監(jiān)督和批評(píng)變得非常有力，因?yàn)槿魏我粋€(gè)執(zhí)政黨都知道，太多的民眾批評(píng)所引發(fā)的政治不信任，甚至對(duì)這種批評(píng)的置若罔聞，都會(huì)導(dǎo)致這個(gè)政黨執(zhí)政失敗，從而退出政治舞臺(tái)。面對(duì)公眾的眼睛，政府人員無不如履薄冰。因此，將自己的一言一行暴露在陽光下，在公眾的視野中行使權(quán)力既是一種極大的政治勇氣，也是一種極強(qiáng)的政治自信，更是一種敢于擔(dān)當(dāng)?shù)恼螒B(tài)度。

北歐這種政務(wù)系統(tǒng)的公開透明主要是通過公眾信息獲取制度的普遍建立而實(shí)現(xiàn)的。北歐各國(guó)政府需要公開的信息特別廣泛，如包括政府預(yù)算在內(nèi)的財(cái)政信息都需要公開，以便任何公民都有可能監(jiān)督政府花錢。同時(shí)，北歐這幾個(gè)國(guó)家大多還針對(duì)公務(wù)員制定了相關(guān)的“行為準(zhǔn)則”，在規(guī)范公務(wù)員行為的同時(shí)，補(bǔ)充和進(jìn)一步落實(shí)信息公開制度。例如，丹麥的公務(wù)員行為準(zhǔn)則要求所有一定級(jí)別的公務(wù)員，如部長(zhǎng)，每月就其公務(wù)消費(fèi)和接受禮品或宴請(qǐng)款待等情況進(jìn)行公布，而瑞典的公民則有權(quán)隨時(shí)申請(qǐng)查閱有關(guān)官員的消費(fèi)和支出清單。目前，北歐各國(guó)都通過不同的立法確立公眾對(duì)行政行為等信息的獲取權(quán)，并且隨著時(shí)代的進(jìn)步，北歐各國(guó)也與時(shí)俱進(jìn)，不斷修改相關(guān)信息公開的立法。

一、冰島的信息公開制度

一)信息公開的目的

冰島于2012年頒布了新的《信息法》(Act of Information)，自2013年1月1日起生效。該法第1條就開宗明義地指出：“本法的宗旨是保障政府行政和處理公共利益的透明度，特別是為了加強(qiáng)以下幾點(diǎn)：1獲取信息和言論自由的權(quán)利;2讓公民參與到民主社會(huì)中;3媒體和公眾對(duì)政府機(jī)構(gòu)的制約;4媒體對(duì)公共事務(wù)的信息交流;5公眾對(duì)政府管理的信心。”這部法律適用于所有的政府活動(dòng)，甚至適用于公有份額占51%以上的企業(yè)法人的所有活動(dòng)。

二)信息公開的范圍及限制

當(dāng)然，冰島的《信息法》也有一些不適用的范圍。例如：(1)不適用于根據(jù)《證券交易法》已申請(qǐng)或獲得上市股票的企業(yè)法人及其子公司。(2)不適用于財(cái)產(chǎn)登記、執(zhí)法程序、財(cái)產(chǎn)扣留、扣押、禁令、強(qiáng)制出售、暫停支付、財(cái)產(chǎn)清算以及其他行政案件，也不適用于刑事案件的調(diào)查和訴訟。(3)本法不包括《行政程序法》規(guī)定的信息獲取情況,也不包括任何屬于國(guó)際協(xié)定中冰島需要保密的信息。(4)材料公共獲取權(quán)還不包括內(nèi)閣會(huì)議記錄、部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議備忘錄以及此類會(huì)議的準(zhǔn)備材料;由地方政府及其組織或機(jī)構(gòu)共同準(zhǔn)備的材料、制定的提議或有關(guān)機(jī)構(gòu)或個(gè)人與政府就地方金融問題協(xié)商的材料;訴訟程序或調(diào)查中是否要進(jìn)行訴訟所用的與專家來往的信函;與人事相關(guān)的材料。除了上述列明的排除適用的范圍，一般保密法律條款是不應(yīng)限制材料的獲取的。該法同時(shí)還出于對(duì)公共利益的考慮，對(duì)獲取包含以下信息的材料的信息權(quán)，因關(guān)系到重要公共利益而進(jìn)行了限制：(1)國(guó)家安全和國(guó)防問題;(2)與其他國(guó)家或國(guó)際組織的關(guān)系;(3)重要的國(guó)家經(jīng)濟(jì)利益;(4)國(guó)有企業(yè)或市有機(jī)構(gòu)或公司在此范圍內(nèi)正與其他機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng);(5)公共計(jì)劃安排或檢查，如果這些安排或檢查公布后會(huì)失去意義或達(dá)不到預(yù)期效果;(6)類似稀有礦物、化石、巖層、稀有生物棲息地等環(huán)境問題，如果材料泄露可能嚴(yán)重影響相關(guān)方面的環(huán)境保護(hù)。

此外，盡管政府工作人員的工作申請(qǐng)、職業(yè)發(fā)展和雇用關(guān)系方面的人事材料一般是不公開的，但是這只是一個(gè)一般性規(guī)定，當(dāng)這些材料不符合上述對(duì)于信息權(quán)獲取的限制性規(guī)定時(shí)，仍然需要公開有關(guān)公務(wù)員的以下信息：專業(yè)職稱;雇員姓名和職責(zé);除高級(jí)管理人員以外，雇員的固定薪酬;高級(jí)管理人員的薪酬;在高級(jí)管理人員的雇用協(xié)議或其他材料里有關(guān)高級(jí)管理人員的學(xué)歷、工作重點(diǎn)以及要求他們?nèi)〉玫某晒Ｔ儆校幜P不超過4年的，須提供高級(jí)管理人員同意的員工工作處罰信息，包括開除、警告的處罰,即使這些信息不在某一具體問題的材料中，公眾也有權(quán)從相關(guān)雇主方獲取。當(dāng)然，除相關(guān)人士同意，公眾禁止獲取任何有關(guān)私人事務(wù)或財(cái)務(wù)的合理受保密材料。該限制還包括企業(yè)或其他法人組織的任何有關(guān)重要財(cái)務(wù)或商業(yè)利益的材料。

如果得到相關(guān)部門的授權(quán)，公眾的信息獲取權(quán)的范圍可能更大，有可能突破上述限制的規(guī)范，而且一旦得到授權(quán)，將不受任何其他法律的限制，特別是隱私保護(hù)的立法條款的限制。而即使是上述受到信息披露限制的信息，也不是不能被公眾獲得的，比如對(duì)于內(nèi)閣會(huì)議記錄、部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議備忘錄以及此類會(huì)議的準(zhǔn)備材料，相對(duì)于訴訟材料或人事材料而言，材料生效8年之后公眾可以獲得。而對(duì)于公共計(jì)劃安排或檢查的資料，在相關(guān)安排或檢查完畢后可被公眾獲取。對(duì)于類似稀有礦物、化石、巖層、稀有生物棲息地等環(huán)境問題的信息和材料，如果沒有任何理由認(rèn)為該信息的交流會(huì)給環(huán)境帶來負(fù)面影響,且材料歷史超過30年，公眾可以查詢。另外，如果獲取這些被限制公開的信息是為了研究，在不侵犯公共和私人利益的情況下，提出合理書面申請(qǐng)的，有關(guān)部門可以以書面形式批準(zhǔn)這種申請(qǐng)，準(zhǔn)許其獲取該信息資料。但即使是出于研究目的而被獲準(zhǔn)接觸這些信息，政府仍然可以根據(jù)獲取的信息的本質(zhì)，并基于獲取材料使用的潛在目的而設(shè)定一些條件，進(jìn)一步限制這種信息獲取，例如，(1)有關(guān)私人問題的信息，包括財(cái)務(wù)問題不得進(jìn)行交流;(2)不得與特殊文件中提到的個(gè)人及其血親、姻親聯(lián)系;(3)特殊文件不得完整地公布;(4)特殊文件不得復(fù)印;(5)準(zhǔn)許獲取的信息公布在研究結(jié)論中時(shí)不得被識(shí)別出來。特殊情況下，還可以設(shè)置其他條件。獲得材料的當(dāng)事人不能公布、轉(zhuǎn)交信息，也不能以政府允許以外的形式使用該信息。否則，獲得材料的當(dāng)事人應(yīng)接受罰款或最長(zhǎng)3年的監(jiān)禁，同時(shí)會(huì)被判處對(duì)信息相關(guān)當(dāng)事人造成的傷害和經(jīng)濟(jì)損失進(jìn)行賠償。

如果一個(gè)政府機(jī)構(gòu)的材料包括敏感個(gè)人信息，如《隱私法》(The Act on the Protection of Privacy)中定義的有關(guān)個(gè)人數(shù)據(jù)處理的信息,或者交流該材料有特殊風(fēng)險(xiǎn)，可能會(huì)侵犯相關(guān)主體的權(quán)利和自由，政府應(yīng)在泄露信息前獲得信息保護(hù)專局的同意。信息保護(hù)專局應(yīng)針對(duì)申請(qǐng)批立更明細(xì)的條規(guī)，一旦確立了有關(guān)此類信息流通的通用規(guī)則和安全標(biāo)準(zhǔn)，便可決定撤銷獲準(zhǔn)申請(qǐng)。

三)政府主動(dòng)提供信息的義務(wù)

冰島《信息法》第13條明確規(guī)定了政府主動(dòng)向公眾提供信息的義務(wù)。政府應(yīng)定期向公眾提供政府活動(dòng)信息，如通過公布電子報(bào)告、總結(jié)重大項(xiàng)目或其他類型的材料。政府還應(yīng)系統(tǒng)地提供電子版的案件卷宗、材料清單及材料本身。數(shù)據(jù)庫和數(shù)據(jù)文件也應(yīng)如此。在處理時(shí)應(yīng)謹(jǐn)慎，以免侵犯?jìng)€(gè)人或公共利益。

政府各部部長(zhǎng)應(yīng)向議會(huì)(Althingi)提交定期報(bào)告，包括在有關(guān)擴(kuò)大公共信息公開工作上獲取的成果，還應(yīng)在制定5年信息政策中采取主動(dòng)，準(zhǔn)備好與公眾、冰島記者聯(lián)盟、當(dāng)?shù)卣M織、公共檔案館、大學(xué)及科學(xué)社區(qū)的檔案管理員進(jìn)行商議。這么做的一個(gè)目的是滿足民主社會(huì)對(duì)成熟、信息的需求。此外，各部的部長(zhǎng)應(yīng)提供有關(guān)信息的具體細(xì)節(jié)，包括政府完成特殊目標(biāo)的階段和時(shí)限，還包括信息公布的方式及地點(diǎn)，以及政府為了確保材料被公眾順利獲知所采取的手段和措施，以便盡可能地確保公眾有權(quán)平等獲取已的信息。而且，政府的出版物應(yīng)該符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。政府各部部長(zhǎng)還應(yīng)制定規(guī)則來盡可能地確保信息平等，如惠及殘疾人。

四)各方主動(dòng)獲取政務(wù)信息的方法

冰島的法律規(guī)定，冰島的每個(gè)公民都有權(quán)獲取相關(guān)政務(wù)信息，而且當(dāng)其提出這種要求時(shí)必須得到滿足，但是需符合法律對(duì)信息權(quán)限制的規(guī)定，也即那些不能被獲取的信息是例外。比如，如果材料還包含其他個(gè)人的私人事務(wù)信息，鑒于要對(duì)該信息保密的利益大于獲取信息的利益，允許限制獲取這些信息;病患訪問醫(yī)療記錄應(yīng)遵循《健康記錄法》(The Health Records Act)的規(guī)定等。

如果公眾主動(dòng)要求獲取相關(guān)信息，其流程如下：當(dāng)事人請(qǐng)求獲取材料須詳細(xì)說明請(qǐng)求，或能夠說明該請(qǐng)求與事件相關(guān)的內(nèi)容，當(dāng)事人可能會(huì)被要求在官方為其提供的表格中闡述該請(qǐng)求。依據(jù)對(duì)有關(guān)信息性質(zhì)的明確法律規(guī)定，有關(guān)機(jī)構(gòu)如果認(rèn)為不可能詳細(xì)說明具體材料和事件，當(dāng)事人的請(qǐng)求可能將不會(huì)被接受。然而，在拒絕請(qǐng)求前，相關(guān)機(jī)構(gòu)須向當(dāng)事人提供指導(dǎo)和更加地說明請(qǐng)求的機(jī)會(huì)。基于此情況，為了使當(dāng)事人能夠獲取闡述相關(guān)事件的材料，政府需要向當(dāng)事人提供事件說明明細(xì)。在特殊情況下，如滿足以下情況，有關(guān)當(dāng)局可能會(huì)拒絕該獲取信息的請(qǐng)求：(1)處理該請(qǐng)求需要大量的時(shí)間或精力，由于此原因認(rèn)為完成這些工作是不可能的;(2)有明顯跡象表明提交的請(qǐng)求是出于非法目的。

若材料已經(jīng)轉(zhuǎn)交到國(guó)家檔案局或其他公共檔案部門，相關(guān)檔案部門有權(quán)根據(jù)材料歷史年限，根據(jù)材料獲取的限制性規(guī)定，決定是否提供材料的影印件或復(fù)制品。

在政府當(dāng)局審批信息獲取申請(qǐng)的流程速度方面，法律也做出了明確規(guī)定：是否同意材料獲取請(qǐng)求應(yīng)盡快作出決定。請(qǐng)求答復(fù)不應(yīng)超過7天，否則須通知申請(qǐng)人延遲決定的原因和預(yù)計(jì)決定時(shí)間。然而，處理第33條中的請(qǐng)求期限為20天。在決定獲取有關(guān)私人利益、政府或個(gè)人處理請(qǐng)求的材料前，要求信息相關(guān)人員解釋清楚是否認(rèn)為該信息需要保密，并須在7天內(nèi)答復(fù)此申請(qǐng)。

獲取材料應(yīng)盡可能以保持原材料語種的形式，除非該材料已經(jīng)對(duì)公眾開放。在僅有電子材料的情況下，當(dāng)事人可選擇接收電子版或打印版。若文件數(shù)量過大，可要求申請(qǐng)人負(fù)責(zé)影印材料。如果轉(zhuǎn)交材料的人無設(shè)備打印文件，也由申請(qǐng)人負(fù)責(zé)打印。在此類案件中，申請(qǐng)人應(yīng)支付需要的打印費(fèi)用。同時(shí)申請(qǐng)人還應(yīng)支付除文件外，依情況需要復(fù)印的費(fèi)用。根據(jù)政府的收費(fèi)項(xiàng)目清單，有關(guān)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人應(yīng)根據(jù)《信息法》決定哪些影印件和轉(zhuǎn)交材料的復(fù)印件是必須支付費(fèi)用的，以保障收支平衡，支出包括材料的成本、設(shè)備及工作人員的費(fèi)用。如果復(fù)印或打印費(fèi)用預(yù)計(jì)超出10,000冰島克朗(約546元人民幣)，申請(qǐng)人須提前支付該費(fèi)用。

五)信息委員會(huì)

在冰島，信息委員會(huì)(The Information Committee)的一個(gè)重要職責(zé)就是處理要求獲取政府政務(wù)信息的民眾和有關(guān)當(dāng)局之間的糾紛。如果民眾獲取材料的申請(qǐng)?jiān)獾接嘘P(guān)部門的拒絕，可以上報(bào)信息委員會(huì)，由該委員會(huì)解決爭(zhēng)議。同樣，政府轉(zhuǎn)交規(guī)定格式的材料的請(qǐng)求也由信息委員會(huì)裁定。委員會(huì)應(yīng)獨(dú)立工作，其裁決不必提交其他政府機(jī)構(gòu)。信息委員會(huì)由3名信息委員會(huì)委員以及3名替補(bǔ)成員組成，任期4年。無論是委員，還是他們的替補(bǔ)委員，都應(yīng)滿足地方法院法官的職業(yè)資格。

信息委員會(huì)有權(quán)在需要時(shí)向?qū)＜易稍兘ㄗh或請(qǐng)求幫助。同時(shí)，信息委員會(huì)委員應(yīng)對(duì)材料的任何信息保密，同樣，協(xié)助該委員會(huì)的相關(guān)人士也應(yīng)對(duì)信息保密。

案件在申請(qǐng)材料獲取當(dāng)事人收到答復(fù)決定30日內(nèi)，應(yīng)以紙質(zhì)版形式將爭(zhēng)議提交給信息委員會(huì)。在案件最終解決前，信息委員會(huì)給被申訴法人簡(jiǎn)短的時(shí)間來發(fā)表對(duì)案件的意見。該法人有義務(wù)向信息委員會(huì)提供與案件有關(guān)的材料復(fù)印件。在申請(qǐng)材料復(fù)印件的信函中，信息委員會(huì)要求對(duì)秘密轉(zhuǎn)交的任何材料進(jìn)行特別鑒定。如果信息委員會(huì)委員沒有對(duì)案件達(dá)成一致意見，多數(shù)人的意見將決定其結(jié)果。各方人數(shù)相等時(shí)，由委員會(huì)主席投票決定。

信息委員會(huì)應(yīng)盡快向申請(qǐng)獲取材料的當(dāng)事人和被申訴的法人宣布裁決。一般而言，信息委員會(huì)做出的這種裁決具有強(qiáng)制執(zhí)行的效力。在信息委員會(huì)已指定一個(gè)政府機(jī)構(gòu)或其他法人提供材料的情況下，信息委員會(huì)在相關(guān)法人的要求下，如認(rèn)為有特殊原因，可延遲裁決的法律效力。延遲法律效力的申請(qǐng)須在裁決宣布后7天內(nèi)向信息委員會(huì)提交。裁決法律效力的任何延期應(yīng)保障：在裁決宣布后7天內(nèi)，案件與信息委員會(huì)的優(yōu)先處理申請(qǐng)一同提交給法院。如果申請(qǐng)優(yōu)先處理被法院拒絕，訴訟程序應(yīng)在拒絕后7天內(nèi)開始。

信息委員會(huì)的裁決或相關(guān)總結(jié)，應(yīng)至少每年公布一次。在開放的網(wǎng)站上公布裁決可以視為合適的公布方式。