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一、領導干部為什么要具備法治思維

一)法治時代要求領導干部要有法治思維

從歷史來看，1949年之前的中國雖然也有過法治的主張和探索，但總體來講屬于人治應該沒有太大問題。新中國的60多年基本可以“一分為二”：前30年也有過短暫的“法制小陽春”，但基本面是人治，“”期間更是“無法無天”;后30多年的總體脈絡是逐漸向著“依法治國”目標前行，但也不乏“曲折”、“折騰”。法治建設還存在許多問題，例如立法的科學性不夠，針對性、可操作性不強，部門化傾向、爭權諉責現象較為突出;有法不依、執法不嚴、違法不究現象比較嚴重，執法體制權責脫節、多頭執法、選擇性執法現象仍然存在，執法司法不規范、不嚴格、不透明、不文明現象較為突出，“三個至上”(黨的事業至上、人民利益至上、法律至上)、“三大效果”(政治效果、社會效果與法律效果)一度成了部分領導干部和司法人員干預司法、任意司法的擋箭牌;部分社會成員尊法信法守法用法、依法維權意識不強，一些國家工作人員特別是領導干部依法辦事觀念不強、能力不足，知法犯法、以言代法、以權壓法、徇私枉法現象依然存在。

回顧新中國的歷史，我們既為建國初期的建設成就，尤其是改革開放以來中國的發展速度自豪，但也不應忘記“無法無天”的慘痛教訓和改革開放以來因為法治沒有及時到位所造成的損失、問題和累積的矛盾，姑且不說“”、“十年浩劫”。原全國人大常委會委員長吳邦國曾說，我們國家較大的浪費莫過于戰略決策的失誤。世界銀行估計，“七五”到“九五”期間，中國投資決策失誤率在30%左右(西方發達國家只有5%左右)，資金浪費及經濟損失在4000億~5000億元。 為什么會造成決策失誤?原國務院總理說：“主要是決策權力過分集中于‘一把手’，一些政府部門集決策權、執行權、監督權于一身，監督機制和責任機制不健全，聽取群眾意見和專家咨詢論證流于形式、走過場。” 2007年時任湖南省省長的在接受人民日報記者采訪時說：“一個重要原因就是沒有依法。個別地方領導干部仍然習慣于依靠長官意志和簡單的行政命令來管理經濟、社會和文化事務，在決策中搞地方保護主義、部門利益至上，損害了國家法律和政策的統一。” 另外，改革開放以來，由于立法不統一、不配套，不依法行政、不公正司法等所累積的社會矛盾、引發的群體性事件，耗費了太多的社會資源，也給社會和諧穩定蒙上了陰影，尤其是逐漸養成的“不鬧不解決、小鬧小解決、大鬧大解決”的“鬧文化”成了阻礙法治成長的一大毒瘤。

人治是法治的對立物，人治盛行必然意味著法治不彰。鄧小平曾于1989年說：“一個國家的命運建立在一兩個人的聲望上面，是很不健康的，是很危險的。不出事沒問題，一出事就不可收拾。” 這是對社會主義建設時期以及改革開放初期的體制弊端進行深刻反思后得出的結論。1992年黨的十四大提出建立社會主義市場經濟體制。市場經濟在本質上是法治經濟，這已成為廣泛共識，并被十八屆四中全會《中共中央關于推進依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)明確肯定。黨的十五大確立依法治國、建設社會主義法治國家的基本方略，將“建設社會主義法治國家”確定為社會主義現代化的重要目標。1999年，“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家”載入憲法，同年國務院《國務院關于推進依法行政的決定》。黨的十六大將社會主義民主更加完善，社會主義法制更加完備，依法治國基本方略得到落實，作為建設小康社會的重要目標，并明確提出“加強對執法活動的監督，推進依法行政”。2004年，“國家尊重和保障人權”載入憲法，同年，中國政府又《推進依法行政實施綱要》，提出經過十年左右基本實現建設法治政府的目標，以及此后十年推進依法行政的指導思想、基本原則和要求、主要任務和措施。黨的十七大明確提出落實依法治國基本方略，加快建設社會主義法治國家。2010年國務院《關于加強法治政府建設的意見》提出“切實提高運用法治思維和法律手段解決經濟社會發展中突出矛盾和問題的能力”。

黨的十八大更是明確提出“依法治國基本方略落實，法治政府基本建成，司法公信力不斷提高，人權得到切實尊重和保障”的2020年奮斗目標，并要求“提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定能力”。在首都各界紀念現行憲法公布施行30周年大會上的講話中指出：“落實依法治國基本方略，加快建設社會主義法治國家，必須推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法進程。”十八屆三中全會通過的《中共中央關于深化改革若干重大問題的決定》第九部分專門謀劃了“推進法治中國建設”宏偉藍圖。十八屆四中全會更是在黨的中央全會的歷史上史無前例地專門討論依法治國，對推進依法治國作出了戰略部署。

毫無疑問，我國已經進入了依法治國的新時代，依法治國是時代呼喚、人民的選擇。走向法治，就意味著要逐漸走出人治，就需要領導干部從長官意志、審批管制的權力思維走向憲法法律至上、權利至上、權力制約的法治思維。

從實踐來看，法治、權利的時代意味著領導干部不得不樹立法治思維。在地方掛職期間，我真真切切地感受到了老百姓對依法辦事、依法治國的渴望和對違法行政、徇私枉法的不滿甚至憤怒。經過改革開放30多年的法治化進程，老百姓的法治意識普遍提高，遇事找法、依法“要說法”、通過法律途徑維權的現象越來越普遍，老上訪戶、拆遷釘子戶等更是“久病成醫”，對某一特定領域法律的了解、運用水平已經遠超部分公務員，甚至領導干部。例如在我掛職期間，曾遇到一位從原農村并到國有農場的職工因承包的國有土地被收回，不同意農場的補償方案的上訪，主張自己對承包的國有農場土地有承包經營權，且認為這種承包經營權屬于用益物權，應當與農村土地承包經營權被征收一樣獲得補償。坦率地講，我們的領導干部中，知道“用益物權”這一物權法上專業術語的并不多。從我掛職期間的觀察來看，實踐中如果公職人員、領導干部不依法“說事”、辦事，老百姓是不答應的，是不能容忍的。可以說，強權命令、長官意志等簡單粗暴的老套路越來越不能適應時展的需要，老百姓對法治的渴求倒逼公務員和領導干部必須提高依法行政、依法辦事水平。

二)中國特色的法治化道路要求領導干部應當有法治思維

世界各國國情不同，法治化道路不同，因而對領導干部的要求也不一樣。總體來看，英、美、法等國走了一條自下而上的社會演進模式，其法治化進程經過了一二百年乃至二三百年的內生演化;而新加坡、韓國、日本則屬自上而下的推動模式，經過幾十年的強力推進實現了法治。中國的法治化進程是自上而下與自下而上的結合，自上而下的作用更為突出。這一模式選擇是由幾千年中國傳統文化和當下中國國情決定的。正是基于這一原因，同志指出“推進依法行政，關鍵在領導”，強調“依法治國必須抓領導干部這個‘關鍵少數’”。從十八屆四中全會推進依法治國的戰略部署來看，黨的領導、立法質量的提高、執法體制機制的創新和責任的落實、司法體制改革及司法質量的提升，包括領導干部在內的全民法律意識的提高，以及隊伍建設、組織保障等，每一項工作都需要各級領導干部認真領會精神實質，并從自己崗位實踐出發認真貫徹落實。對于一份推進依法治國的綱領性文件，如果各級領導干部不運用法治思維去謀劃、實施，就不可能取得實效。恩格斯在《給“社會人報”讀者的告別信》中指出：“即使是在英國人這個最尊重法律的民族那里，人民遵守法律的首要條件也是其他權力機關不越出法律的范圍。” 對于中國的法治化來說，必須強調權力機關以及領導干部，尤其是高級領導干部模范守法對全民守法的示范、引領作用，切實改變一些領導干部不尊重憲法、不敬畏法律、不信仰法治的狀況，通過領導干部的以身作則，達到以上率下的效果。

當前影響依法治國的兩大毒瘤一個是權力濫用，一個是權利濫用。回顧改革開放實踐，為什么權利濫用現象越來越嚴重，官員眼中所謂的“刁民”越來越多，一個很重要的原因就是長期以來權力行使得不規范、不依法，甚至嚴重濫用。商鞅曾說：“法之不行，自上犯之。”“君好法，則臣以法事君;君好言，則臣以言事君。君好法，則端直之士在前;君好言，則毀譽之臣在側。”如果我們的國家機關、領導干部視法律為兒戲，就不能指望老百姓守法、信法。因此，領導干部的一言一行、一舉一動都深刻影響著老百姓的觀念和行為，這也要求必須提高領導干部的法治思維。

三)領導干部的法律素養現狀決定了其應當樹立法治思維

在我國的領導干部構成中，真正法學科班出身或具有良好法律素養的比例不高。在過去30多年的改革開放過程中，我國各級領導干部的法治觀念、意識總的來說有所提高，一些政府機構聘請了法律顧問，重大決策要經過法制工作部門的合法性審查，等等。如在任浙江省委書記期間，一次到杭州臨安市下訪時配備2名隨行律師。之后，浙江省委、省政府作出一個新決定：凡省級領導下訪去基層，必須聘請律師為隨行顧問，商量解決涉法信訪問題;再后來，浙江大部分地市縣黨委、政府的主要領導都配有若干名顧問律師。 但不可否認的是，我國公民，包括領導干部的法治觀念的提升并沒有與法律的完善和法律知識的增長保持同步。各級領導干部的法治觀念、法治思維能力水平還很不適應國家快速發展的實際國情。2004年6月4日，國土資源部和監察部聯合調查組公布了對陜西省周至縣非法圈占耕地事件的調查結果，包括原縣長在內的4名責任人受到黨紀政紀的嚴肅處理。在之后新華社記者的調查中，一些干部卻另有“說法”：“發展有時就是要違規違法。嚴格按照法律，很可能辦不成事情”;“全國每年有那么多違規征地的事情，周至這次成為‘典型’，只是運氣不好而已”;“落后地區的發展，可能就是要走圈占土地、興辦園區的路子，這也是發達地區的‘成功經驗’”;“誰干事，誰受累。這次被查處的都是認真做事的人，這樣處理會挫傷干部的積極性”;“要發展就要有犧牲。關鍵是一些群眾目光短淺，思想落后，轉不過彎來。” 2010年江西宜黃強拆事件中，當地官員更是聲稱“沒有強拆就沒有中國的城市化”、“每個人其實都是強拆政策的受益者”。回顧十八大之前我國的法治實踐，存在的主要問題是：

1.法治觀念淡薄

國家行政學院法學部曾聯合19家地方行政學院(黨校)法學(政法)部對2011年7月至2012年9月在行政學院系統參加培訓的8000多名公職人員的問卷調查表明：認同和部分認同領導說法就是較大的法的受訪者超過了三成。該數據雖然遠遠低于不認同的數據，但這在一定程度上反映了社會生活實際中存在的問題，人治的因素還是影響不小，是一個不可小覷的問題，當然，也意味著解決人治倡導法治的任務仍然很艱巨。

法治觀念淡薄的典型表現就是直接違反法律法規的明確規定制定規章、規范性文件，作出行政處罰、行政許可決定以及司法裁決。有的領導干部甚至提出“依法能行政嗎?”這樣的問題。法治觀念淡薄的另一表現，也是常常被忽略的表現就是在法律規定不明確的情況下，違反法律的基本原則、精神。有些領導干部的慣性思維就是尋找法律漏洞，打法律擦邊球，以實現部門、地方，甚至個人利益的較大化。

如2007年，國家食品藥品監督管理局(以下簡稱“藥監局”)原局長鄭筱萸因受賄罪和玩忽職守罪被判處死刑。其瀆職的主要表現就是通過制定行政性規章，調整系統內的行政審批。檢察機關在起訴鄭筱萸玩忽職守罪時，指控其“在全國范圍統一換發藥品生產文號專項工作中，違背重大事項請示報告制度和民主決策程序，草率啟動專項工作;嚴重不負責任，對這一事關國計民生的藥品生產監管工作未作認真部署，并且擅自批準降低換發文號的審批標準”。需要指出的是，鄭筱萸通過制定行政性規章，調整系統內的行政審批的時間正是全國各級政府大張旗鼓地開展行政審批制度改革，并通過《行政許可法》鞏固改革成果的2003年前后。《行政許可法》嚴格限定了可以設定行政許可事項的范圍，而且規定，只有國家法律和政府行政法規才可以設定行政審批事項，甚至明確禁止了任何“規范性文件”設定行政許可的行為。可是，在鄭筱萸主政下，兩度通過部門規章大范圍地調整、設立行政許可：2002年頒布了《藥品注冊管理辦法》(試行)，2005年頒布了《藥品注冊管理辦法》。正是在這兩個文件以及在2001年修訂的《藥品管理法》的強制下，藥監局主導下的“地標”升“國標”以及全國范圍的藥品生產文號換發工作開始了。結果眾所周知，在為群眾負責的幌子下，是其為部門和個人謀取私利的陰謀。

再如，現實生活中的一些事例雖然與領導干部自身沒有關系，但也能折射出領導干部的法治觀念和依法辦事狀況。如2010年十大網絡流行語中，排在第三位的是“我爸是李剛”。“李剛事件”雖然暴露的不是官員本身的問題，而是“官二代”的問題，但“子不教父之過”，子女的目無法治不能說與為人之父的官員，甚至官員群體的平時表現沒有關系。

2.實踐中不守法治底線的現象比較普遍

首先，改革創新突破法治。改革試點——總結經驗——逐步推廣——立法固定——再改革試點，是我國社會主義市場經濟法治建設長期堅持的基本模式。改革試點意味著對法律的突破，例如，農村家庭聯產承包制及其后的土地出讓改革，起初都可以說是違法的。在法律嚴重缺乏，客觀上又不可能“先立規矩后辦事”的市場經濟體制建設初期，“先試點后立法”不會傷害法律的尊嚴和，即使是在當時被認為是違法的改革，也容易為人們所接受。隨著社會主義法律體系逐步形成，改革突破對法律的沖擊逐漸顯現。一方面，改革試點缺乏規范，試點的規模越來越大，試點的期限越來越長，一些試點逐漸背離“試錯”的基本宗旨，演變為變相謀取“特權”的工具。另一方面，形式多樣、內容各異的大規模長期試點容易形成形形色色的特權階層，這些階層反過來又構成了法制統一的嚴重障礙。

其次，“大局”、“穩定”壓倒法治。針對一些部門、一些地方出現的“令不行、禁不止”的政令不暢現象，以及部門利益、行業利益、地方利益甚至個人非法利益至上的嚴重問題，中央適時地提出了顧全大局的大局思維要求;針對各類群體性事件不斷涌現的嚴峻形勢，中央提出了“穩定是及時責任”的要求。毫無疑問，這兩項要求的提出非常及時，非常正確。但從前幾年的實踐來看，一些地方、部門并沒有正確理解“顧全大局”和“穩定是及時責任”的要義，經濟發展至上，GDP至上，經濟發展就是一切，將招商引資等同于大局;將穩定理解為不出問題、沒有矛盾，不惜一切代價和手段處理矛盾糾紛。有些甚至在“服務大局”和“穩定壓倒一切”的幌子下，違紀違法，沖破法治的底線，牟取部門利益、地方利益甚至非法個人利益。馬懷德教授曾撰文指出，由于信訪不受任何事實證據、期限、方式等確定性要求的限制，在個別時間和個別案件中又能夠“一步到位”甚至“突破法律底線”解決問題，成為越來越多當事人的。越級走訪、鬧訪、纏訪成風，領導出于維穩需要個別批示、法外解決誤導了廣大信訪人，導致千軍萬馬齊涌向黨委政府尋求“直通車”;基層政府疲于應付，無原則滿足上訪人要求，導致生效裁判被推翻;有些地方頂不住壓力就花錢買平安，“按下葫蘆起了瓢”。其后果是沖破法律底線，影響法治的、統一和穩定，用所謂的個案正義損害了社會的整體公平和正義。 總的來看，出現了重維穩、輕維法的問題。實踐中，對于什么是“大局”、“穩定”，如何判斷“大局”、“穩定”并沒有明確的標準和程序控制。不可否認，一些領導人眼中的“穩定”、“大局”的確是“穩定”、“大局”。但沒有標準和程序控制的個別領導人隨意行為很難保障個人認定的“穩定”、“大局”事實上都是“穩定”、“大局”。實踐中，個別部門、領導不依法辦事、干預司法的一個很重要理由就是為了“穩定”與“大局”。近年來接連曝光的“誹謗領導”事件，如彭水詩案、稷山文案、高唐網案、王帥帖案、曹縣網案等，多數被領導貼上了“破壞地方穩定與發展”的“大局”的標簽，從而拘留逮捕、跨省追捕所謂“誹謗者”。這些事件告訴我們，沒有明確標準指引、沒有有效程序控制的“服務大局”、“穩定壓倒一切”很容易被個別“一把手”領導濫用，從而成為隨意粘貼的標簽、突破法律限制束縛的王牌。對于法治來說，這無疑是潛在的危險。

，應急不顧法治。近年來，我國自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件等突發事件頻發、高發。如汶川地震、玉樹地震、舟曲泥石流，甕安事件、石首事件、隴南事件，河北三鹿事件、安徽“大頭娃娃”事件、疫苗事件，SARS、禽流感、甲流等。國務院參事、東中西部區域發展和改革研究院院長任玉嶺在2009年10月26日在北京舉辦的“2009年首屆中國應急管理高峰論壇”上列舉了一系列觸目驚心的事實和數字：從1993年到2003年的十年間，全國群體事件發生率平均每年遞增17%，從1萬起增加到6萬起，從72萬人增至302萬人;2004年北京信訪人數7.575萬人，比2003年增加3萬多人;2008年6月甕安事件后，群體事件發生頻率更高，規模更大。 應急管理屬于非常態管理，但非常態管理并不意味著可以“脫法”管理。政府在危機管理中需要運用行政緊急權力，采取一系列行政強制措施等緊急措施，這些措施具有極大的優先性、緊急性、強制性和性，很容易被濫用，因而有必要加以有效的監督和約束。當然，非常態管理自應有別于常態管理之“法”。為了有效應對各類突發事件，我國在SARS后啟動了大規模應急法制建設工作，包括《突發事件應對法》在內的100多項法律、法規和規章先后頒布實施，有效緩解了應急管理實踐中無法可依的問題。但是，我國目前的應急法制體系還沒有建立，緊急狀態等領域還存在制度空白，有關的應急法律法規及規章之間還存在不協調，應急立法過于原則，操作性不強。在應急實踐中，《突發事件應對法》等法律法規沒有得到很好的貫徹執行，一些地方政府在突發事件應急處置中，違反法律規定權限、程序，侵犯老百姓權益的現象時有發生。如在預防禽流感、甲流等傳染病期間，濫用隔離措施，濫捕濫殺動物，公開個人信息擴大化，有些地方甚至禁養某類動物;在應對突發公共安全事件過程中，濫用警力，圍追堵截，隨意限制人身自由，封鎖信息、打壓媒體。

3.法律思維與其他思維的關系欲理還亂

法治意識淡薄，“突破”、“壓倒”、“不顧”法治的實踐，不可能造就良好的法治思維能力。這可以從前些年司法戰線領導關于法律思維的討論見其一斑。

2005年11月，湖北高院原副院長、博士生導師呂忠梅在云南高院大法庭以“法官的思維”為題舉辦了專題講座， 她針對案件審理過程中領導批條子、打招呼等現象，指出：“實際上，不是干預不干預的問題，而是兩種思維形式的差異導致的一種沖突。很多領導人用的是政治思維，我們用的是法律思維，政治思維和法律思維是有矛盾的，它不能融合時就會出現兩種思維的沖突，我們的任務是如何來解決這種思維中的矛盾。”此外，她認為，法官思維存在六個誤區：習慣性的思維是行政思維、濫用政治思維、偏好道德思維、簡單的機械思維、運用推理失范以及違背生活原理，不按法律、生活的常識辦案。關于濫用政治思維，呂忠梅認為法律和政治的關系密切，但是利益衡量和利益平衡是在法律范圍以內的平衡，超出法律范圍以外的利益平衡就不是法官的責任。社會效果、政治效果和法律效果的統一是有前提的，即不能犧牲法律原則去追求社會效果和政治效果。“為什么要講這個話?因為暫時來看，是滿足了政治或社會的需要，但從長遠來看是犧牲了更大的政治和更大的社會效應。”

時任云南省高級人民法院副院長、法學博士田成有于2008年發表題為《法院的大局意識和政治思維》的文章， 詳細闡述了人民法院如何樹立大局意識和政治思維。關于法院為什么要講大局意識和政治思維，他認為，過去法院給自己的定位就是依法律辦事，按程式辦事。在推進中國民主法治的進程中，人民法院必須學會把自己的工作放在全局中去思考，去謀劃，必須要有政治思維，要有大局觀，要做中國特色社會主義事業的建設者、帶動者。大局觀不能只有法律，而沒有政治，不能只有案件，而沒有必要的政治方向和政治立場，不能沒有政治鑒別力和政治敏銳性。之所以強調大局。是因為當今的問題牽一發而動全身，一些重信重訪、老難疑案常常糾纏不清，一些矛盾糾紛呈現出多元化、復雜化、激烈化，甚至呈對抗性的狀況，如果處理不好，機械執法，法律問題有可能就轉化為一個難以意料的社會問題或政治問題。法院執法不是簡單地依法，找個法律依據的問題，而是要想方設法把糾紛解決，把矛盾化解。關于法院如何樹立大局觀念和政治思維，他認為，法院工作必須服從和服務經濟發展大局;必須堅定不移地把維護社會穩定放在首位，牢固樹立“穩定是及時大事，是及時責任”的意識;必須把和諧作為衡量工作的重要標準;人民群眾的認同度、參與度、滿意度，決定著法治的廣度、深度和進度。

時任湖南省長沙市中級人民法院黨組書記、院長羅衡寧于2008年以《法官要善于運用法律思維》為題， 對法官如何運用法律思維問題進行了闡述。他認為，作為法律人，往往更關注其他思維模式與法律思維的沖突矛盾，并試圖以“法律至上”來圈定其他思維模式的范圍，但歷史的經驗告訴我們，法律思維并不是永遠的勝利者，更不是永遠的正確者，尤其當人們需要借助復合思維之時。他認為，應該清醒地認識到，在面對如何發展的及時要務時，經濟思維必須優先;針對涉及災難和動蕩等重大決策時，穩定作為及時責