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第二節(jié) 食品安全“及時責(zé)任人”

法條指向

第二條 在中華人民共和國境內(nèi)從事下列活動，應(yīng)當(dāng)遵守本法：

一)食品生產(chǎn)和加工(以下稱食品生產(chǎn))，食品銷售和餐飲服務(wù)(以下稱食品經(jīng)營);

二)食品添加劑的生產(chǎn)經(jīng)營;

三)用于食品的包裝材料、容器、洗滌劑、消毒劑和用于食品生產(chǎn)經(jīng)營的工具、設(shè)備(以下稱食品相關(guān)產(chǎn)品)的生產(chǎn)經(jīng)營;

四)食品生產(chǎn)經(jīng)營者使用食品添加劑、食品相關(guān)產(chǎn)品;

五)食品的貯存和運輸;

六)對食品、食品添加劑、食品相關(guān)產(chǎn)品的安全管理。

供食用的源于農(nóng)業(yè)的初級產(chǎn)品(以下稱食用農(nóng)產(chǎn)品)的質(zhì)量安全管理，遵守《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的規(guī)定。但是，(制訂有關(guān))食用農(nóng)產(chǎn)品的市場銷售、有關(guān)質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)的制定、有關(guān)安全信息的公布和本法對農(nóng)業(yè)投入品作出規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)遵守本法的規(guī)定。

第三條 食品安全工作實行預(yù)防為主、風(fēng)險管理、全程控制、社會共治，建立科學(xué)、嚴(yán)格的監(jiān)督管理制度。

第四條 食品生產(chǎn)經(jīng)營者對其生產(chǎn)經(jīng)營食品的安全負(fù)責(zé)。

食品生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)和食品安全標(biāo)準(zhǔn)從事生產(chǎn)經(jīng)營活動，保障食品安全，誠信自律，對社會和公眾負(fù)責(zé)，接受社會監(jiān)督，承擔(dān)社會責(zé)任。

一、食品安全“及時責(zé)任人”的概念淵源、原理與現(xiàn)實意義

“食品生產(chǎn)經(jīng)營者對其生產(chǎn)經(jīng)營食品的安全負(fù)責(zé)”的本意是：食品生產(chǎn)經(jīng)營者是食品安全的“及時責(zé)任人”，是保障食品安全性的直接行為人。

這一思想源于2001年歐盟理事會的《食品安全白皮書》。其中“食品安全原則”部分第9項是這樣陳述的：“在食品鏈中(飼料生產(chǎn)者、農(nóng)民和食品生產(chǎn)者操作者;各成員國和其他國家的主管當(dāng)局;委員會;消費者)，各項主體的任務(wù)一定要分清：飼料生產(chǎn)者、農(nóng)民和食品生產(chǎn)者操作者擁有對食品安全最基本的責(zé)任。政府當(dāng)局通過國家監(jiān)督和控制系統(tǒng)的運作來檢查和執(zhí)行該職責(zé)。……消費者必須認(rèn)識到他們對食品的妥善保管、處理與烹煮也負(fù)有責(zé)任。”[ 歐盟理事會《食品安全白皮書》。

]2003年10月1日生效的日本《食品安全法》則明確提出了“及時責(zé)任人”的概念[ 日本《食品安全法》第七條及時項。

]。目前，食品(及食品相關(guān)產(chǎn)品)的生產(chǎn)經(jīng)營者是食品安全的“及時責(zé)任人”的理念與原則已經(jīng)成為國際共識。

從前文對“食品安全”概念的分析可以找到食品生產(chǎn)經(jīng)營者是食品安全“及時責(zé)任人”的原理。即，食品安全的核心內(nèi)容——食品的安全性只能被生產(chǎn)經(jīng)營者的行為所直接影響，其他相關(guān)人行為都無法直接對食品安全性進(jìn)行影響。所以，生產(chǎn)經(jīng)營者是負(fù)有直接責(zé)任的“及時責(zé)任人”。

第四條第二款規(guī)定將生產(chǎn)經(jīng)營者的行為納入法律法規(guī)和食品安全標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范，同時提出了自律、接受社會監(jiān)督、承擔(dān)社會責(zé)任的義務(wù)要求，是出于對“及時責(zé)任人”的食品安全性保障行為必須要規(guī)則化、標(biāo)準(zhǔn)化、自覺化、責(zé)任化的目的。

特別提醒：在現(xiàn)實中，厘清食品安全“及時責(zé)任人”角色，具有以下意義：一是還原了食品安全的直接責(zé)任，有利于甄別和具體落實食品安全責(zé)任;二是有利于食品安全規(guī)制與風(fēng)險控制措施的制定與實行;三是有利于社會大眾的認(rèn)知與歸因;四是有利于明晰政府監(jiān)管部門的權(quán)責(zé)，避免“監(jiān)管不到位”和“過度管制”的兩種因責(zé)任不清而導(dǎo)致的錯誤行政行為。

二、食品安全“及時責(zé)任人”的實務(wù)分析

本法對食品生產(chǎn)經(jīng)營者的活動進(jìn)行了分類。

首先，需要進(jìn)行辨析“活動”與“環(huán)節(jié)”兩個概念的區(qū)別。

第二條及時款沿用了2009《食品安全法》的概念，規(guī)定“在中華人民共和國境內(nèi)從事下列活動，應(yīng)當(dāng)遵守本法。”這一規(guī)定明確界定了對食品生產(chǎn)經(jīng)營者監(jiān)管的指向標(biāo)的是“活動”。但是在過去一段時期內(nèi)，食品安全監(jiān)管部門一直使用“環(huán)節(jié)”概念對監(jiān)管職責(zé)進(jìn)行描述，如：“進(jìn)一步健全科學(xué)合理、職能清晰、權(quán)責(zé)一致的食品安全部門監(jiān)管分工，加強綜合協(xié)調(diào)，完善監(jiān)管制度，優(yōu)化監(jiān)管方式，強化生產(chǎn)經(jīng)營各環(huán)節(jié)監(jiān)管，形成相互銜接、運轉(zhuǎn)高效的食品安全監(jiān)管格局”[ 《國務(wù)院關(guān)于加強食品安全工作的決定》(國發(fā)2012第20號)。

]等。正是因為現(xiàn)實中使用的“環(huán)節(jié)”概念與法律中規(guī)定的“活動”概念產(chǎn)生了交叉，在多部門監(jiān)管時期，“環(huán)節(jié)”成為各部門對食品生產(chǎn)經(jīng)營“活動”監(jiān)管進(jìn)行取舍的正當(dāng)理由，當(dāng)各取所需的解讀沒有按照法律規(guī)范一致起來的時候，“職責(zé)不清、推諉扯皮”就成為一種常態(tài)。甚至在許可審批、監(jiān)管執(zhí)法的細(xì)化規(guī)范中都出現(xiàn)了與法律概念不能一致的現(xiàn)象(見[事例觀察1.2.1]

因此，在現(xiàn)實監(jiān)管中可以使用“環(huán)節(jié)”或其他概念，但是必須要明確與法律規(guī)定中“活動”概念的關(guān)系，符合法律概念的內(nèi)容要求。

其次，同為“及時責(zé)任人”的食品生產(chǎn)經(jīng)營者，在具體責(zé)任落實與追究方面，是不能一概而論的。總體而言，造成食品安全風(fēng)險的直接行為人是名副其實的“及時責(zé)任人”，應(yīng)當(dāng)具體承擔(dān)主要責(zé)任;其他主體不是“風(fēng)險的制造者”，其責(zé)任承擔(dān)應(yīng)當(dāng)按照其履行法定義務(wù)的情況、消除風(fēng)險的主動作為與結(jié)果情況等來確定。

一)食品生產(chǎn)經(jīng)營活動的分類解讀

本法進(jìn)一步細(xì)化了食品生產(chǎn)經(jīng)營活動的分類，修訂和新增了一些內(nèi)容。

一是將“食品流通”改為了“食品銷售”，并與“餐飲服務(wù)”活動并稱為“食品經(jīng)營”。

二是增加了“食品的貯存和運輸”活動。

三是增加了“食用農(nóng)產(chǎn)品的市場銷售”、有關(guān)質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)的“制定”、有關(guān)“安全”信息的公布和“本法對農(nóng)業(yè)投入品作出規(guī)定的”應(yīng)當(dāng)遵守本法規(guī)定的要求。

將“食品流通”調(diào)整為“食品銷售”，可以理解為是從“環(huán)節(jié)”到“活動”、從“整體”到“局部”的一種概念調(diào)整。在2009《食品安全法》中，“流通”是對食品“從農(nóng)田到餐桌”全過程中區(qū)別食品生產(chǎn)加工和餐飲服務(wù)(消費)的一種存在狀態(tài)的描述，由于沒有行為特征，所以無法定義“流通”的內(nèi)容與行為邊界。與其相比，“銷售”是一種可以直觀描述的食品經(jīng)營活動，其行為特征比較明顯，在一定意義上，還原了法律界定為“活動”的本意。作為食品經(jīng)營活動之一，“食品銷售”與“食品的貯存和運輸”等新明確的活動一起組成了“食品流通”的內(nèi)容。

本條還增加了“食用農(nóng)產(chǎn)品的市場銷售”以及相關(guān)的內(nèi)容規(guī)定。一是強調(diào)了食用農(nóng)產(chǎn)品的“食品”本質(zhì)屬性，保障了“從農(nóng)田到餐桌”的食品安全全過程的完整性;二是充分考慮了《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》(以下簡稱《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》)的現(xiàn)行有效性，對食用農(nóng)產(chǎn)品重新進(jìn)行了監(jiān)管職責(zé)的劃分;三是對影響食用農(nóng)產(chǎn)品安全的相關(guān)因素也進(jìn)行了規(guī)定，包括有關(guān)食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)的“制定”、有關(guān)“安全”信息的公布和“農(nóng)業(yè)投入品”的檢測與監(jiān)管，都納入了統(tǒng)一管理范疇。

三、食品安全管理的原則分析

本法提出了食品安全工作的基本原則。

1.“預(yù)防為主”原則強調(diào)的是“防患于未然”。食品是所有人都離不開的生存元素之一，所以食品安全是人類的基本安全之一，是應(yīng)當(dāng)以事先危害防范為基本原則的公共事務(wù)。預(yù)防為主的原則決定了食品生產(chǎn)經(jīng)營者“及時責(zé)任人”的責(zé)任義務(wù)，同時也決定了政府及其相關(guān)部門是食品安全監(jiān)管“及時責(zé)任人”的角色定位，以及社會各個主體都負(fù)有相應(yīng)的食品安全責(zé)任。

2.“風(fēng)險管理”原則是“預(yù)防為主”原則的專業(yè)化表達(dá)。在食品安全的語境里，風(fēng)險(risk)概念與危害(hazard)概念相對使用。通俗理解，風(fēng)險是指尚未發(fā)生的危險;危害是已經(jīng)發(fā)生的危險。食品安全工作以“風(fēng)險管理”為原則，就是要以對食品安全風(fēng)險的查找、歸集、評估分析、以及最終消除為主要內(nèi)容，開展食品安全工作。

3.“全程控制”原則是一個國際通行的原則，是指食品安全控制從“農(nóng)田到餐桌”的實施原則。“從農(nóng)田到餐桌”是一個食品形成的自然過程和市場進(jìn)程，自然也是食品安全需要關(guān)注的全過程。需要指出的是，“從農(nóng)田到餐桌”的全過程并不是一個“串聯(lián)”的鏈條(見[圖示1.2.1])，食用農(nóng)產(chǎn)品并不是一定會作為原材料進(jìn)入生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)，相反，當(dāng)今時代食用農(nóng)產(chǎn)品直接進(jìn)入流通和餐飲服務(wù)的總量可能與進(jìn)入生產(chǎn)加工的總量不相上下，甚至更多。同樣的，生產(chǎn)加工的食品也并不是一定要通過食品銷售活動才能與消費者見面，食品銷售不僅僅包括生產(chǎn)加工食品，食用農(nóng)產(chǎn)品和餐飲類食品也越來越多;等等。所以，“從農(nóng)田到餐桌”的全過程并非一個線性的鏈條，而是一個縱橫交織的網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)(見[圖示1.2.2]

圖示1.2.1]

圖示1.2.2]

4.“社會共治”原則是強調(diào)社會各個主體對食品安全均有一定的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)。食品安全具有廣義上的“私人產(chǎn)品”屬性和狹義上的“公共產(chǎn)品”屬性，是與每個人有著直接利害關(guān)系的“公共產(chǎn)品”。因此，除了生產(chǎn)經(jīng)營者和政府監(jiān)管者之外，社會相關(guān)主體，包括食品行業(yè)協(xié)會、消費者權(quán)益保護(hù)協(xié)會等NGO類組織、食品相關(guān)科研機構(gòu)、新聞媒體以及消費者個人等，都自然對食品安全具有參與權(quán)。

5.“建立科學(xué)、嚴(yán)格的監(jiān)督管理制度”是專門針對政府監(jiān)管提出的要求。首先，食品安全是基于自然科學(xué)研究基礎(chǔ)上的公共事務(wù)，食品安全風(fēng)險產(chǎn)生、發(fā)現(xiàn)、查找、評估與分析，都是對食品安全風(fēng)險因素及其客觀規(guī)律的觀察與控制。因此，“監(jiān)督管理制度”的及時要求是“科學(xué)性”，即尊重食品安全的客觀規(guī)律，從食品生產(chǎn)經(jīng)營活動的客觀實際出發(fā)，制定監(jiān)督管理制度。其次，監(jiān)督管理制度是政府公權(quán)力干預(yù)食品生產(chǎn)經(jīng)營活動的行動措施，其前提是對已經(jīng)成為“公共產(chǎn)品”性質(zhì)的食品安全進(jìn)行管理，管理的標(biāo)準(zhǔn)線已經(jīng)是“保障安全”的“低限”。所以，應(yīng)當(dāng)以嚴(yán)格為原則。即，制度的制定應(yīng)嚴(yán)格依法依規(guī)，并具有清晰明確的可操作性，既便于生產(chǎn)經(jīng)營者遵守，也便于監(jiān)管者執(zhí)行。

事例觀察1.2.1]超市中的“現(xiàn)場制售”：流通“環(huán)節(jié)”中的餐飲服務(wù)“活動”

當(dāng)今絕大多數(shù)的超市中都會有一些“主食廚房”“面包制作”“冰淇淋制作”等現(xiàn)場加工制作行為。在“分環(huán)節(jié)監(jiān)管”的時期，超市屬于流通“環(huán)節(jié)”，整體上應(yīng)當(dāng)由工商部門監(jiān)管。但是現(xiàn)場加工制作的行為本質(zhì)上明顯屬于“餐飲服務(wù)活動”性質(zhì)，事實上超出了工商部門監(jiān)管的職責(zé)范圍和能力水平。面對這一迷局，實施分“環(huán)節(jié)”監(jiān)管的省以下各級監(jiān)管部門面臨著實實在在的職責(zé)界定困擾：如果按照“環(huán)節(jié)”的職責(zé)界定由工商部門負(fù)責(zé)監(jiān)管，則有可能出現(xiàn)高風(fēng)險行為(帶有餐飲性質(zhì)的現(xiàn)場制作)得不到有效監(jiān)管的潛在問題;如果按照“活動”(《食品安全法》用詞)監(jiān)管，該如何與“分段監(jiān)管”的結(jié)構(gòu)設(shè)計相吻合?

其實這個問題的答案并不復(fù)雜。監(jiān)管體制的導(dǎo)向應(yīng)當(dāng)服從監(jiān)管客體的需要。這就是所謂的“結(jié)果導(dǎo)向”，即食品安全監(jiān)管必須按照食品生產(chǎn)經(jīng)營活動現(xiàn)實的需要進(jìn)行設(shè)置。活動交織在“環(huán)節(jié)”中是現(xiàn)代社會催生的食品消費現(xiàn)象，是市場為顧客服務(wù)的自然選擇。監(jiān)管體制的設(shè)置應(yīng)當(dāng)跟從這種市場選擇的結(jié)果，從“分段監(jiān)管”向“一體化”監(jiān)管過度。當(dāng)前的食品藥品監(jiān)管體制正是這種過度的體現(xiàn)。