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1.李某不服Y省國土資源廳征地政府信息公開案[1]

案情]

申請人：李某

被申請人：Y省國土資源廳

申請人不服被申請人對其申請公開的征地批準文件及農用地轉用方案、補充耕地方案、征收土地方案、供應土地方案(以下簡稱"一書四方案")的處理行為，向復議機關提起行政復議。

本案涉及征地信息公開問題。2013年11月4日，申請人向被申請人就下述事項提出政府信息公開申請：1.要求公開Y省某市某縣某鎮居民小組征地批準文件及內容;2.取得該征地批文經批準的"一書四方案"。被申請人于2013年11月20日向申請人作出答復，對申請人所要求的及時項進行了公開，第二項被申請人則依據《中華人民共和國政府信息公開條例》第九條、十一條、十七條，認為應由當地縣級國土資源管理部門公開。申請人對此不服，認為被申請人沒有履行信息公開的行政職責，請求被申請人依法履行政府信息公開行政職責，全部公開其所申請的征地信息。復議機關在審理中認為根據《政府信息公開條例》第二十一條以及第十七條"行政機關制作的政府信息，由制作該政府信息的行政機關負責公開"等有關規定，對于申請人的政府信息公開申請，被申請人已經依法作出告知，履行了法定職責，對本案作出了維持決定。

評析]

本案的爭議焦點是征地"一書四方案"的信息公開主體和公開方式問題。

目前，征地信息公開復議案件存在的主要問題包括：1.各地信息公開處理方式不統一，地區差異明顯。國土資源政府信息公開范圍不明確，缺乏統一標準，各地有不同理解和規定。同時，由于相同申請在各地得到的答復不一致，易引發群眾對地方政府部門不滿，將矛盾上移。2.備案機關或保存機關是否有公開義務。例如征地報批材料由市(縣)國土資源主管部門制作，各級國土資源主管部門都有保存或備案，申請人向保存機關或備案機關申請信息公開時，保存機關或備案機關是否有義務公開沒有明確規定，各地在處理時也尺度不一。實踐中，各地對于不同類型的征地信息公開申請，存在各種各樣的處理方式。而對于"一書四方案"等征地報批材料的信息公開申請，除江蘇、浙江等少數地方全部公開外，大多數地區只公開征地批復，對于其他征地信息，則告知應該由制作機關，即縣級國土資源管理部門公開。對于這種處理方式，我們采取了認可和支持的態度，主要基于以下兩方面原因的考慮：

及時，《政府信息公開條例》第二條規定："本條例所稱政府信息，是指行政機關在履行職責過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。"第十七條規定："行政機關制作的政府信息，由制作該政府信息的行政機關負責公開;行政機關從公民、法人或者其他組織獲取的政府信息，由保存該政府信息的行政機關負責公開。法律、法規對政府信息公開的權限另有規定的，從其規定。"第十七條已經明確規定了兩種不同類型的政府信息的公開主體：行政機關"制作"的政府信息，由"制作該政府信息的行政機關負責公開";行政機關"從公民、法人或者其他組織獲取的政府信息"(注："公民、法人或其他組織"的范圍為行政相對人，并不包括行政機關)，由"保存該政府信息的行政機關負責公開"。雖然保存機關依法掌握了申請人申請公開的政府信息，但是該政府信息不屬于保存機關"從公民、法人或者其他組織獲取的政府信息"，而是由其他行政機關"制作"的政府信息。所以，按照《政府信息公開條例》第十七條的規定，該政府信息的公開主體應為制作該信息的行政機關，即制作該四方案并報批的縣級國土資源管理部門，而由省級國土資源管理部門制作的征地批復則由省級國土資源管理部門負責公開，該案正是這樣處理的。

第二，關于保存機關是否有公開義務的問題。在實踐操作中，由于制作機關可能會根據保存機關的管理和要求對其報批的四方案按要求進行更改和調整，保存機關有可能會保存一個過程性和不完整的文本，制作機關和保存機關保存的版本存在不一致。如果由保存機關公開，很容易導致當事人的誤解和引起不必要的糾紛和矛盾，而如果還需要保存機關去花時間和精力判斷文件是否是最終狀態的話，也脫離了政府信息公開的本來用意。所以我們目前認為讓制作機關公開為原則，讓保存機關告知申請人正確的申請信息公開的途徑為的處理方式。

體會]

政府信息公開的目的是保障申請人獲得真實有效的政府信息。從全國各地情況來看，征地信息公開工作存在問題的原因是多方面的：(1)在思想認識上，公開機關擔心引發新的矛盾，由于多數當事人申請公開的直接目的就是尋找行政行為瑕疵或證據，導致國土部門顧慮重重;(2)在制度規定上，現行法律政策對于信息公開范圍和界限、公開方式和機關、備案機關是否有公開義務等沒有明確規定，致使各地把握尺度也不統一，部分事項應否公開難達成共識;(3)公開機構人力、財力不足;(4)征地中確實存在違法行為，從部分行政復議案件情況來看，部分地區仍存在未征先用、征地程序不規范、征地材料弄虛作假等違法行為;(5)當事人濫用信息公開申請權和復議申請權，有的當事人就同一事項長時間反復申請;有的對無利害關系事項多次提出申請;有的對已主動公開事項提出申請;有的對于公開答復不服的，以不同理由反復申請或多次提起行政復議等等，當事人濫用權利，不僅是對法律的挑戰，也極大浪費了有限的行政資源。

基于以上各種原因，辦案過程中我們把握的重點就是首先確定誰應該是公開部門，其次是申請人是否能夠得到其申請的政府信息。在此類信息公開案件中，我們將文件的制作機關規定為公開責任部門，同時，也要求答復機關向申請人指明真正的公開機關，辦案過程中，我們經常與省廳法制部門的工作人員聯系，要求其保障申請人能夠從縣級國土資源管理部門獲得其需要的信息。既嚴格遵守了法律法規的規定，也保護了當事人的合法權利。

同時，從我國法治化進程和依法行政要求看，擴大征地信息公開范圍、實行陽光征地是趨勢;從化解社會矛盾、促進社會和諧角度看，征地信息是早公開早主動，越拖越被動。具體問題上，對于"一書四方案"等報批材料申請，應當納入主動公開的政府信息范疇，國土資源管理部門也在加緊研究和準備出臺相關政策，2014年9月23日，國土資源部辦公廳下發《關于進一步做好市縣征地信息公開工作有關問題的通知》(國土資廳發(2014)29號)，通知規定按照"誰制作、誰公開"和"就近、便民"的原則，市縣政府為征地實施和征地信息公開的主體，對做好征地信息公開工作起到關鍵作用。針對目前基層征地信息公開存在內容不、公開行為不規范、公開程序不健全、群眾獲知公開信息不便捷不及時等問題，《通知》著重強調市縣征地信息公開主體責任，從多個方面提出了有關政策和要求。公開的方式可以根據條件變通，涉及保密內容的，公開機關可以特定方式向當事人公開;同時，在充分保障公眾知情權和參與權的同時，對濫用權利情形加以適當限制。(胡卉明