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第十三條電子行政行為司法管轄

因電子行政行為引起的訴訟，由最初作出電子行政行為的行政機關所在地人民法院進行管轄，但由事實發生地、違法行為確認地、處罰決定作出地、實際義務履行地等與電子行政法有實際聯系的地點的人民法院管轄更有利于查清案件事實、作出公正裁判的，相對人可以根據實際情況選擇以上的人民法院管轄。

相對人向兩個以上有管轄權的人民法院提起訴訟的，由收到起訴狀的人民法院管轄，同時收到起訴狀的，報請它們的共同上級人民法院，依據"最密切聯系原則"確定管轄權的歸屬。

說明及理由

互聯網技術的發展使得距離不再是制約人與人之間交往和溝通的主要難題。在網絡世界里，電子行政的發展使行政行為也變得虛擬化和技術化。一方面使得行政管轄區域界限變得模糊和淡化。傳統行政行為的管轄區域可以通過實體的觀測、考察等直觀的方式進行判斷，而網絡空間的開放性和虛擬性使得電子行政的管轄區域很難再通過這種直觀判斷的方式予以確定，最典型的例子莫過于在相隔萬里的情況下，行政機關亦可以對特定的相對人作出某些具體行政行為;另一方面網絡的虛擬化使得身份認證也更加困難。這不僅給行政相對人的身份認證帶來諸多困難，也給行政機關身份的認證造成一定難題。比如說，行政相對人通過網絡在線申請行政許可或政府信息公開，所申請的行政部門是否真的是現實存在且有權處理該事項的部門，以及在該申請人收到計算機系統的反饋時，反饋的信息是否一定就是行政主體的真實意思表示，這些問題在網絡的虛擬世界里很難得到百分之百肯定的回答。

管轄區域界限的模糊化和身份認證的困難化，也涉及電子行政行為的司法審查和司法救濟方面。由于網絡技術跨地域、跨空間的特殊聯系方式，相對人往往忽略了不同的行政機關在地域管轄上的職權劃分，使得電子行政行為對相對人產生的法律效果也突破了原有地域空間的限制，再加之當事人身份認證的困難化，這些因素的疊加使得行政訴訟司法管轄的審查和確認變得更加復雜。在現行法律法規體系下，行政管轄權主要包括地域管轄、級別管轄和特別管轄這幾類，其中地域管轄系涉及同級行政主體之間就首次處理行政事務的權限和分工問題，它針對的是行政事務活動的空間區域和范圍。誠如前文所述，行政機關作出電子行政行為時，可能會導致傳統的行政地域管轄的規則無法適用，行政管轄權的混亂和模糊繼而會對司法管轄產生重大影響。對于新型的電子行政行為的司法管轄權，學界存在網址管轄論、技術優先論、相對人所在地管轄論、服務器所在地法院管轄論等諸多觀點，這給我們提供了有益的啟示。但我們認為電子行政行為的司法管轄，應在繼承現有行政訴訟司法管轄權體制的前提下，可以借鑒合同法以及涉外糾紛中有關管轄事務比較成熟的做法予以進一步完善。比如我國《合同法》及其司法解釋對于司法管轄作了很多細致、靈活的規定，例如侵權行為地、合同履行地、合同成立地等等，在涉外糾紛中還規定了最密切聯系原則，這些規定對于同樣屬于新型事務的電子行政行為司法權管轄權的確立，具有極強的借鑒意義。

第三節《電子行政行為法(草案)》

實證案例分析本法律草案重在為電子行政行為的良性發展提供法律保障，在促進行政機關依法實施電子行政行為的同時，達到更有效地保護公民、法人和其他組織正當合法權益的目的。具體來看，本法律草案主要立足于解決電子行政行為發展中以下幾個最為關鍵和迫切的問題，為了更好地體現本法律草案對電子行政行為現有規范和未來發展的促進作用，每個相關問題都附有真實的案例進行對比分析。一、電子行政行為概念的明確化從現代行政發展的角度來看，電子政府( E-Government )是相對于傳統的"紙質政府"( P-Government )而言的。可以說，電子行政是行政行為未來發展的趨勢和方向。但就電子政務的立法而言，目前我國地方電子政務立法遠比中央立法更為活躍，并且其涉及的面也很廣。但是，仔細分析可以發現，地方電子政務立法目前主要還是集中在電子政務工程建設或者項目管理方面，還沒有太多規定涉及信息技術的應用，遑論行政流程的再造與改革。各地方制定的電子政務規定，主要集中在電子政務工程的立項管理、審批權限劃分、網絡平臺構建、工程項目管理、監理、驗收、事后評估、運行維護資金保障等方面。規定信息技術應用較多的領域主要在信息公開、辦公自動化以及信息共享等幾個方面。 正是在這個層面上，我們可以說我國的電子政務立法目前表現出很強的"重電子建設、輕政務應用"特征。周漢華：《電子政務法研究》，載《法學研究》2007年第3期。 這種局面的出現，與我們對電子政務還缺乏系統的研究有關，就電子政務建設所包含的內容來看，電子政府根據不同的發展和建設方向，大體可以分為電子政務組織體系、電子政務技術體系、電子行政行為體系、電子政務監督體系，相應地在電子政府立法的過程中，也可以將立法的過程分為電子政務組織立法、電子政務技術立法、電子行政行為立法、電子政務監督立法。這些部分共同構成了電子政府法的整個體系，電子政府的各個組成部分之間，本不應有"厚此薄彼"之分，但是我們也知道電子政務發展的目的在于通過電子政務的建設以電子行政的方式，實現行政效率的提升以及行政執法的公正。正是在這種意義上，我們認為電子行政行為建設在電子政務體系中起著最為關鍵的作用，也是整個電子政務法和網絡行政發展的核心。但是我們也看到，對于電子行政行為如何發展，比如電子行政行為的適用范圍、種類、法律效力等應當如何界定，其與傳統書面行政行為之間是何種關系，以及電子行政行為的送達和司法管轄等等，均存在諸多爭議和模糊之處，目前立法上也沒有統一的規定，因此如何有效規范和引領電子行政行為就成為迫在眉睫的問題。此外，由于電子行政行為是在當今電子信息與通訊技術發展的基礎上，對傳統行政行為流程的再造和變革，它對于過去以部門權力劃分和紙面辦公方式為背景的傳統行政運作模式是一項全新的挑戰。因此，在電子行政發展的過程中，推行電子政府和電子行政之初，必然面臨著如何突破現有法律對相對人親自到場確認或簽名、采用書面形式作出行政決定以及當面送達本人等傳統行政行為所要求的障礙。因此，我們認為電子行政行為要有比較大的發展，就必須對電子行政行為及時進行立法和規范，也就是說，只有具有了法律的依據和授權，未來電子行政的發展才會最終取得合法地位，才會更加健康蓬勃地發展。

1案例基本案情

2011年11月17日，姜某某至上海市虹口區民政局申請辦理定期撫恤金。經查，姜某某為部隊后勤部招待所退休人員，退休工資為每月人民幣(以下幣種均為人民幣)15907元，虹口區民政局根據2004年8月1日公布的《軍人撫恤優待條例》及滬民優發[2006]18號文等規定，認定姜某某屬定期撫恤對象。當時上海市定期撫恤金標準為每月1910元，因姜某某屬于超過退休年齡且收入水平低于相應定期撫恤金標準的病故軍人的配偶，姜某某可享受的定期撫恤金差額補助為每月3193元。虹口區民政局遂于2011年12月起將錢款直接支付至姜某某銀行賬戶內，姜某某業已收悉。后姜某某認為虹口區民政局拒絕發放定期撫恤金，侵犯其合法權益，遂訴至法院，要求判令虹口區民政局履行職責，足額發放定期撫恤金及頒發《定期撫恤金領取證》。被告上海市虹口區民政局辯稱理由之一為，根據本市定期撫恤金標準，已將上訴人的差額補助匯入其銀行賬戶。目前，本市各區縣民政優撫部門都是通過電子信息系統確認撫恤金發放對象、發放金額，并通過銀行劃撥的方式發放撫恤金，故不再需要發放《定期撫恤金領取證》。

2判決和評析

法院經審理認為，虹口區民政局作為管理其行政區域內軍人撫恤優待工作的行政部門，具有認定定期撫恤對象及核定費用的職權。虹口區民政局在收到姜某某申請后，依法進行審核，并認定姜某某屬于定期撫恤對象，依據滬民優發[2006]18號文等相關規定，對姜某某予以差額補助，并于次月開始發放。虹口區民政局已依法履行職責，其行為認定事實清楚、適用法律正確、程序正當。至于《定期撫恤金領取證》，顧名思義是作領取定期撫恤金之用。現虹口區民政局從簡化程序、方便群眾角度出發，對確定為優撫對象者主動通過銀行劃撥方式發放，無須上門領取，其做法充分體現民政部門便民、節流的工作作風，應予提倡。鑒于領取證已喪失其效用，姜某某實際也已領取了補助，因此虹口區民政局不再頒發并無不妥。遂判決：駁回姜某某的訴訟請求。原告不服提起上訴，二審法院判決駁回上訴，維持原判。

3新法草案下的重新審視

本案虹口區民政優撫部門通過電子信息系統確認撫恤金發放對象、發放金額，并通過銀行劃撥的方式發放撫恤金，不再發放紙質文本的《定期撫恤金領取證》是否合法的問題，成為雙方爭議的焦點之一。本案行政機關的行為可稱為利用電子數據信息系統作出具體行政行為的有益嘗試，所以該爭議焦點本質上體現的是在現代行政發展的過程中，行政機關通過電子數據系統做出的行政行為的合法性問題。由于電子行政是一項新近發展的事務，其內涵、外延均存在一定模糊之處，不同國家或地區、不同專業或領域，對其作出的界定也有所不同，極易引起爭議。而在本案的審理中，法院也沒有對何謂電子行政作出闡釋和說明，但這又是一個極為現實的、常見的、不可回避的概念，所以我們在研究電子行政行為立法時，首先對電子行政行為的基本概念進行了界定和說明，即電子行政行為行政主體通過計算機網絡等電子數據信息化技術和設備，行使行政職權、履行行政職能，依法作出的對公民、法人和其他組織合法權益產生直接或間接法律影響的法律行為。二、電子行政行為適用的管理領域和行為種類問題目前電子行政行為適用的行政管理領域，主要集中在行政審批、交通行政處罰、政府信息公開等社會管理類別，電子行政行為的種類也五花八門，各種名稱都有，比如電子行政審批、電子行政處罰、電子政務信息公開等。可以說，對于電子行政行為的適用領域和種類，目前并無統一的規定和規范。傳統行政行為的種類和領域非常廣泛，電子行政適用的領域也應不斷擴大，電子行政行為的種類應當更加多樣化。鑒于傳統行政行為可以分為秩序性剛性管理種類以及合意性柔性管理類別，電子行政行為的種類也可以遵循這一思路進行擴展，比如在繼續堅持剛性的行政處罰、行政強制、行政征收等部分事項實施電子行政的同時，柔性管理的行政指導、行政合同、行政獎勵等領域大力倡導電子化的行政行為。本法條正是為了解決統一和擴大電子行政行為的種類這一問題，而作出了上述相關之規定。