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堅持法治引領,切實推動上海司法行政新一輪改革發展(代序)

鄭善和(鄭善和，上海市司法局黨委書記、局長，上海市監獄管理局及時政委，上海市司法行政工作研究會會長

十八屆四中全會對依法治國作出了重大戰略部署。上海司法行政系統必須學習貫徹好四中全會和系列重要講話精神，把握推進依法治國的深刻內涵，進一步深化認識、提升能力，融入大局、主動作為，扎實推進司法行政各項工作，為推進依法治國提供品質高效的法律服務和保障。一、當好法治忠實崇尚者：堅定領導干部法治信仰，強化法治思維司法行政承擔著法治宣傳教育、依法治理、司法考試、法學教育、法治理論研究等職能，理應在培育法治信仰、推進法治實踐中發揮重要作用。作為司法行政系統的領導干部，要有更高的標準、更嚴的要求以及更加強烈的緊迫感和使命感，必須在以下三個方面形成共識：(一)發自內心地認同法治這一"較大公約數"，樹立法治信仰信仰是敬畏心的較高境界，因此把尊法放在及時位，強調領導干部要做尊法的模范。作為領導干部，不僅要在知識層面認同法治，更要在理論上和感情上認同法治，使自己在利益沖突等關鍵時刻守住法治的底線，在法治的框架內堅守原則，用好權力。要深入學習中國特色社會主義法治理論，在黨的領導和法治的關系、法治和改革的關系、社會主義法治和西方法治的本質區別等重大理論問題上形成系統認識，增強理論自信；要深刻認識到法律就是黨和人民的共同意志，維護法律就是維護黨和人民共同意志的，捍衛法律尊嚴就是捍衛黨和人民共同意志的尊嚴，以對黨和人民的深厚感情來強化對中國特色社會主義法治的認同。 (二)堅持不懈地磨礪"法治思維"這一重要本領，筑牢思想根基法治思維的內涵十分豐富，是指運用法律規范、法律原則、法律精神和法律邏輯對所遇到或所要處理的問題進行分析、綜合、判斷、推理和形成結論、做出決定的思想認識活動與過程，姜明安：《法治是法治思維與法律手段的良性互動》，載《北京日報》2012年10月15日版。其核心和側重點在于依法用權。運用法治思維做決策，是推進依法治國形勢下對領導干部綜合能力的全新定義和更高要求。對此，強調要做到四條：一是守法律、重程序；二是牢記職權法定，明白權力從哪里來、邊界在哪里；三是牢記法治的根本目的，即保護人民權益；四是自覺接受監督。要落實好這四條要求，必須一方面加強法治培訓，落實黨委中心組集體學法、法治講座等常態化學法制度；另一方面結合落實政府法律顧問制度、行政機關內部重大決策合法性審查機制等工作，積極推動領導干部的法治實踐，在一次次實踐中養成"越是問題復雜、越是情況緊急，越是要用法治思維去思考、去處理"的思維習慣。(三)切實擔當起"關鍵少數"這一重大責任，增強責任意識強調，領導干部是依法治國的"關鍵少數"，必須做"尊法、學法、守法、用法"的模范。作為執政的主體力量，國家依法治理和法治化的程度，在相當程度上取決于領導干部這個關鍵群體對于推進法治建設的信念、決心和行動。當前正在開展"三嚴三實"專題教育活動，其中"嚴以用權"的核心就是要增強法治觀念、依法依規用權。對照做"尊法、學法、守法、用法模范"這一標準，上海司法行政系統有些領導干部還存在一定的距離：有的對學法的重要性認識不足，認為法律與自己從事的工作關系不大；有的認為法律方面有法制機構、業務部門把關，等著聽匯報、作決策就行了；有的認為依法辦事束手束腳、程序太多、效率太低，不如行政命令用得順手，等等。對此，必須時刻警醒、立即行動，在思想上和實踐中堅決糾正和解決這些問題。二、當好法治自覺遵守者：塑造規范標準，著力提升司法行政機關和隊伍依法行政依法辦事水平目前，法治建設中較大的問題，就是執法領域的問題。權儉：《推進依法治國的幾個著力點》，載《學習時報》2015年8月17日第8版。韓正同志在2014年12月舉行的"學習宣傳憲法 弘揚憲法精神座談會"上也指出，當前上海法治建設中比較突出的問題是執法不嚴，強調必須下大力氣重點解決執法不規范、不嚴格、不透明、不文明、不作為等問題。司法行政機關是重要的執法主體之一，監獄監禁刑、社區矯正非監禁刑、司法行政強制隔離戒毒措施的執行，以及法律賦予司法行政機關各項管理職能，在嚴格執法、維護法律正確實施等方面具有重要作用。吳愛英同志2015年5月8日在政法領導干部推進依法治國專題研討班輔導報告。司法行政機關的領導干部，自身要當好自覺守法的模范，更要顧全局、抓整體，著力提高依法行政依法辦事水平，重點從三個方面下功夫： (一)以完善的制度廓清職權邊界1.編制司法行政系統"三張清單"。目前，已初步梳理出除行政審批以外的407項行政權力、57項行政過錯責任、26條限制準入條目，涵蓋了行政處罰、行政指導、行政檢查、行政強制等13種行政權力類型。下一步，要建立健全有關制度體系，明確清單目錄管理主體責任、編制和程序以及責任追究，建立長效機制。2.推進行政審批制度改革。專門成立公共法律服務處，歸口管理原分散在各業務處室的行政審批職責，初步實現了行政審批和批后監管職能分離。大力推進行政審批標準化，編制并及時修訂業務手冊和辦事指南，杜絕無法律依據審批、變相增加審批條件和審批環節的行為。下一步，要按照中央放管結合、優化服務的要求，積極適應審批和監管相分離的新形勢，轉變監管理念，創新監管機制和方式，實行綜合監管，推廣分級分類動態監管、隨機抽查監管，推進"智能監管"、信用監管，落實好監管和服務的法定職責。3.強化司法所依法履職。切實落實司法部關于"機構獨立、編制單列、職能強化、管理規范"的要求，進一步做大做強司法所，推動建設一支專群結合、適應履職要求的司法所工作隊伍，強化人民調解、社區矯正、安置幫教、公共法律服務和依法治理等法定職能，鞏固司法所作為基層社會治理平臺的地位，提高司法所在基層社會治理工作中的法治化水平。(二)以健全的機制約束用權執法1.積極探索建立內部監督和外部監督互相銜接配合的機制。2014年以來先后出臺了一系列規定，比如，《關于規范行政執法人員執法行為的實施辦法》、《關于行政執法過錯責任追究的實施辦法》、《關于司法行政機關行政處罰裁量基準的若干規定》，等等，不斷強化對執法行為的內部監督制約。同時，大膽嘗試強化外部監督，主動接受司法監督，提出了機關負責人行政訴訟案件出庭應訴率和行政復議案件辦案率均不低于40%的年度工作目標；大力推進政務公開，強化對行政行為的監督和制約，切實扭轉"不公開為常態、公開為例外"的狀態，努力做到讓權力在陽光下運行。2.防范并減少行政訴訟敗訴等風險。2015年5月1日起實施的新修訂的《行政訴訟法》細化明確了復議機關的訴訟主體地位和責任義務，明確規定了行政機關負責人出庭應訴義務，對依法行政工作提出了新的挑戰。要針對當前各類行政復議和訴訟類案件較多、較為復雜的情況，加強對具體行政行為的監督和指導，注重對典型案例的分析研究，防范并減少行政行為被撤銷和行政訴訟敗訴風險。(三)以科學的管理提升法治能力1.大力推進標準化建設。標準化是一種有效的管理工具，不僅體現了哲學思想上普遍性和特殊性的辯證關系，胡稅根、徐元帥：《中國政府公共服務標準化建設的價值研究》，載《領導參閱》2015年第2期。更是解決問題、推動工作、降低成本、提高效率的有效方法，其目的在于獲得秩序和社會效益。經過近三年的探索和實踐，標準化在上海司法行政系統已經鋪開并取得了不少成果："社區矯正機構運行和管理規范"、"獄務公開"和"戒毒診斷評估"分別獲批為部級和市級標準化試點；民事法律援助、公證和法醫臨床司法鑒定服務3項標準正在試點；司法鑒定人身損害的地方標準已正式出臺實施；司法所運行和管理規范已獲地方標準立項并在研制過程中。2015 年，我們提出了力爭在3年內將全市50%以上的司法所建設成標準化司法所的目標。下一步，要不斷拓寬標準化的涵蓋領域，逐步延伸至司法行政各項權力運行領域，進一步提高管理能級和服務質量，努力打造上海司法行政工作的破解版、增強版、升級版。2.大力推進信息化建設。信息化是司法行政事業發展必須適應的新常態。面對上海司法行政信息化建設相對滯后的形勢倒逼，要加強力量配備，制定"信息化三年行動計劃"，"司法行政政務內網和政務外網建設方案"、"網上政務大廳建設方案"，集中精力和資源打造"縱向貫通、橫向集成、共享共用、安全可控"的信息化格局，努力構建信息化統一大平臺。面對互聯網滲透社會生活各領域的新形勢，部署推動"互聯網+"與司法行政業務工作深度融合，實現司法行政為民服務從"實體到虛擬"的延伸。三、當好法治堅定捍衛者：扎實履行職能，促進社會公平正義、維護社會大局穩定司法行政體系是中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，主要包括刑罰執行及教育矯治、法治宣傳、法律服務、司法行政法律制度和司法保障等體系，對于推進依法治國具有多方面的、多層次的影響和作用。吳愛英：《健全完善中國特色社會主義司法行政體系努力為推進依法治國提供品質高效的法律服務和保障》，載《中國司法》2015年第7期。對于省級司法行政機關來說，重點在以下幾個環節：(一)突出"嚴格公正"，保障刑罰執行及教育矯治工作依法有效實施1.執法規范化。建立健全制度規定和執法規范，從源頭上堵塞漏洞。從減刑、假釋、暫予監外執行，提請變更強戒期限，以及服刑人員、戒毒人員獎懲、計分考核等重點環節入手，規范執法流程，確保執法工作始終在法治軌道和制度框架內運行。2.陽光執法機制。陽光是好的防腐劑，公開是一種倒逼的機制和手段。《司法部關于進一步深化獄務公開的意見》下發后，我們立即抓緊研究，有關實施意見即將出臺，目標是打造司法行政陽光執法機制，提升執法公信力。目前，上海監獄系統的獄務公開正在抓緊推進，戒毒系統的所務公開、社區矯正執法公開都在試點探索中。(二)突出"綜合監管"，保障法律服務行業健康有序發展1.積極推進法律服務行業信用體系建設。上海市司法局作為全市及時批重點領域社會信用體系建設單位，以律師、公證、司法鑒定、法律援助、基層法律服務5個行業信用體系建設為重點，大力推進法律服務行業信用信息平臺開發、信息采集錄入、管理制度制定等工作。目前，法律服務行業信用信息平臺開通運行已有一年時間，互聯網用戶訪問突破10余萬人次，為社會公眾提供了一個公開、透明、快速、便捷獲取信用信息的新途徑。下一步，要圍繞"服務"和"信用"兩個關鍵環節，探索實現"互聯網+監管"模式，力爭把平臺打造成政府和社會共同監管，執業機構和從業人員自省自律、誠實守信、品質高效的服務平臺。2.積極為法律服務業發展創造良好環境。要完善執業保障機制，大力宣傳法律服務工作，為法律服務業更好地發揮職能作用創造條件，積極引導律師等參與社會治理、民主法治建設、社會矛盾化解等工作。3.加強法律服務行業的黨建和隊伍建設。扎實開展依法治國教育活動，建設一支法治觀念強、專業素質高的上海法律服務隊伍。(三)突出"宣傳實效"，努力推動全民法治觀念增強普法工作是推進依法治國的一項長期基礎性工作，要把握好三個重點：1.在重點對象上下功夫。法治宣傳也要抓住領導干部這個"關鍵少數"，要按照四中全會提出的要求，認真落實對領導干部的法治宣傳教育各項措施，探索推動對新任領導干部開展學法及依法行政等教育，著力實現領導干部和國家工作人員學法用法的制度化、常態化。2.在完善機制上下功夫。充分發揮好法宣辦、依法治市辦的組織牽頭作用，認真研究，積極爭取，在指導、考核、評估等方面建立有效機制，充分調動黨政各部門的積極性，給相關部門傳遞壓力和動力，使"誰執法誰普法"的機制真正落實到位，積極構建由法宣辦、依法治市辦做導演、搭好臺，由各普法責任單位來唱戲的大普法格局。3.在創新形式上下功夫。利用好新媒體開展普法，是法治宣傳工作成效的重要增長點。我們引入社會專業力量，整合區縣司法局資源，打造新媒體聯盟，形成了以"法治上海"和"上海司法行政"為龍頭的微信、微博群。"法治上海"微信平臺開通運行以來，在全國司法行政系統平臺點擊量的排名始終靠前，較好發揮了新媒體的影響力。今后，要繼續加大投入，加強機制保障，精心編輯設計內容，不斷增強粉絲黏性，擴大粉絲范圍，提高傳播力和影響力。四、當好法治積極推動者：弘揚改革精神，大力推進司法行政改革重點任務落實對如何認識和處理當前我國改革和法治的關系作出了深刻論斷："在法治下推進改革，在改革中完善法治。"這是我們必須堅持的基本原則。十八屆三中全會《決定》中司法行政負責改革的事項有6項，參與的有33項；四中全會提出的190項重大改革舉措中，司法部牽頭30項，參與60項。司法行政改革任務繁重，大有可為，是司法體制改革的重要組成部分。要履行好司法行政推進依法治國職責，必須以深化司法行政改革為動力。我們結合上海實際，突出法治引領、改革推動，制定出臺了2015年度司法行政改革工作實施方案，明確了1項重點調研的改革課題和9項重點推進的改革事項，關鍵是把握好以下三個維度：(一)在融入大局中推進司法行政改革1.融入司法體制改革大局。要把握好司法行政機關與其他政法機關的關系，貫徹好公、檢、法、司各司其職，相互配合、相互制約的要求。中央深改組2015年2月審議通過了《深化人民監督員制度改革方案》，明確由司法行政機關牽頭落實。我們要深刻領會中央關于由司法行政機關承擔選任管理人民監督員工作的深遠意義，認真履行司法行政機關的職責，重點在使人民監督員更好地代表人民群眾意愿上下功夫。目前，已啟動了前期調研工作，初步明確了總體的制度框架。2.融入法治政府建設大勢。要積極推動建立政府法律顧問制度，設立公職律師，建立法治建設考核制度，提高依法行政水平，加快推進法治政府建設。3.融入大眾創業、萬眾創新的洪流。司法行政尤其是法律服務行業要加強探索、積極跟進，較大限度提供好品質服務。我們還要進一步集聚國際型高端法律服務人才，更好地為企業引進來和走出去提供品質高效的法律服務，努力服務上海自貿試驗區和科創中心建設。(二)在夯實基層基礎中推進司法行政改革1.持續推進基層司法行政改革。6月25日，市委召開了創新社會治理加強基層建設工作交流會，韓正同志在會上指出，要從基層實際出發，順勢而為，適應街道體制的變化；增強合力，使街鎮職能切實向服務和管理轉變等。要抓住這一契機，按照市委"1+6"文件要求，大膽創新，勇于探索，進一步加強司法所建設，充分依法履行好司法所的法定職能，以司法所為平臺為社區群眾提供一站式的集成服務；竭力發揮好人民調解組織遍布全市居(村)委的網絡優勢，加強人民調解員隊伍建設，及時就地化解各類矛盾糾紛。2.推進覆蓋城鄉居民的公共法律服務體系建設。著眼司法行政所轄的各類法律服務資源，在整合、共享和創新服務方式、拓展服務領域上下功夫，提高律師事務所、公證處、法律援助中心、司法鑒定機構等各類組織為民服務的質量與效果，提升人民群眾對法治建設成果的"獲得感"。(三)在把握規律中推進司法行政改革司法行政工作"點多、面廣、戰線長"，既要把握司法行政工作的共性，又要掌握各項具體工作的個性。整體來看，司法行政工作的共性體現在三個層面：從制度屬性上看，具有"綜合性、兼容性"；從工作屬性上看，具有"基礎性、服務性"；從效果屬性上看，具有"治本性、長效性"。同時，每一個條線的工作又都具有一些自身的規律和特點。只有把握規律、運用規律，順規律而為，才能更加有效地推進各項改革，才能使各項改革舉措不會跑偏。比如，要牢牢把握社區矯正作為非監禁刑罰執行的本質屬性，既要認識到它和監獄工作、安置幫教工作的聯系，又要認識到它們之間的區別，在這個前提下謀劃推進社區矯正改革。比如，律師制度本質上是一種人權保障和救濟制度，孟建柱同志在全國律師工作會議上強調"律師執業權利是當事人權利的延伸"，因此，在推進律師制度改革的過程中必須把握這個本質屬性，做到保障和規范并重，發揮好律師的作用。比如，法律援助是政府的責任，是政府為困難群眾提供的免費法律幫助，要健全完善法律援助制度，必須抓住這點不放。又如，人民調解是解決民間糾紛的活動，自愿、平等、不收取任何費用是本質特點，在完善人民調解制度、拓展工作領域時決不能違背它的本質特點和規律。對于這些，必須要有理智、清醒的認識，保持定力，在符合各項工作本質特點和規律的前提下，探索推進改革。