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第五章 執法規范

※ 本章導讀 ※

制定執法規范的目的是使城管執法部門及其執法人員在城市管理執法過程中規范地行使職權，合理選擇適當的執法方式，并嚴格遵守法定的程序規則，從而保護公民、法人和其他組織的合法權益。從內容上看，本章共十條，即第二十五條至第三十四條，分別規定了執法程序、處罰與教育、執法措施、證據的收集與保存、罰沒所得上繳、法制審核、執法信息公開以及行政執法文書的送達等內容。

※ 條文理解 ※

第二十五條 城市管理執法主管部門依照法定程序開展執法活動，應當保障當事人依法享有的陳述、申辯、聽證等權利。

條文主旨]

本條是關于城市管理執法部門在執法中有關程序的規定。

條文解讀]

執法既是行政主體的實體行為，又是行政主體的程序行為，城市管理執法部門的執法活動離不開一定的步驟、方式和過程。因為城市管理的執法活動不僅關系著城市管理的順利進行，而且關系著公民重要的權利，所以，設定公正、民主、效率的執法程序對于公民權利和城市管理具有十分重要的意義。

一、關于告知和說明理由程序

告知和說明理由程序是對當事人知情權和參與權的基本保障。它要求城管執法部門及其執法人員作出行政處罰決定或者實施行政強制措施之前，必須向行政相對人說明事實依據、法律依據以及進行自由裁量時所考慮的政策、公益等因素。并同時告知當事人其所擁有的權利及救濟手段，以確保當事人正確參與行政程序。告知和說明理由既是行政主體的程序義務，又是當事人的程序權利。當事人有權了解執法部門及其執法人員給予行政處罰的違法事實、證據以及法律依據等情況。這在《中華人民共和國行政處罰法》和《中華人民共和國行政強制法》中就已經進行了明確規定。城管執法有其特殊性，執法人員面對的當事人大多都是社會中的弱勢群體，他們的法律素質、法律意識不高，往往并不了解自己應有的權利。因此，城管執法部門及其執法人員在作出處罰決定之前更應該耐心地、詳細地告知當事人所擁有的權利。只有執法部門及其執法人員在執法的各個階段均貫徹告知說明理由制度，才能使執法活動更順利地開展，從而提高城管執法的可接受性和實效性，減少因此而產生的當事人及社會公眾的不滿情緒。若執法部門及其執法人員不履行告知義務，剝奪當事人的被告知權利，行政處罰決定就不能成立。

二、關于當事人的陳述和申辯權利

在城市管理執法部門和執法人員在實施行政處罰或行政強制措施時，公民、法人或者其他組織享有陳述、申辯、聽證的權利。

一)陳述權是指公民、法人或者其他組織在城管執法部門和執法人員實施行政處罰或者行政強制措施時，有權對有關事實、理由及依據予以說明，有權陳述自己對事實認定的看法以及自己的主張、要求等。申辯權是指城管執法部門和執法人員在實施行政處罰或者行政強制措施的過程中，公民、法人或者其他組織對其提出的不利于自己的證據、理由、依據等問題進行解釋、說明、澄清、辯解或駁斥。《中華人民共和國行政處罰法》第六條規定：“公民、法人或者其他組織對行政機關所給予的行政處罰享有陳述權、申辯權……”。當事人的陳述和申辯不僅有利于當事人維護自己的合法權益，更有利于執法部門客觀、的了解案件事實，查清違法行為。因此，執法部門在執法過程中，必須保障當事人依法享有的陳述權和申辯權。《中華人民共和國行政處罰法》第四十一條規定：“……拒絕聽取當事人的陳述、申辯，行政處罰決定不能成立;當事人放棄陳述或者申辯權利的除外。”

二)當事人行使陳述權和申辯權的主要形式是直接向實施行政處罰或者行政強制措施的工作人員進行陳述、申辯，雙方面對面地進行。這種形式靈活、便捷，有利于于城管執法人員作出正確的判斷。

三)對于當事人的陳述和申辯，城管執法人員應當認真聽取，對其提出的事實、證據和理由應當進行復核，對正確的予以考慮和采納，對錯誤的要予以指出和駁回，真正做到以事實為依據，以法律為準繩。

四)城管執法部門不得因當事人的申辯而加重處罰。《中華人民共和國行政處罰法》第三十二條第二款規定：“行政機關不得因當事人申辯而加重處罰。”執法部門作出行政處罰，必須查明違法事實，如果公民、法人或者其他組織確有違法城市管理秩序的違法行為，那就應當給予當事人行政處罰;如果當事人違法事實不清楚的，行政處罰就不能成立。這說明，只要有違法行為，無論當事人怎樣申辯，都不影響違法事實的客觀成立。因此，城管執法部門及其執法人員不得因當事人的申辯而加重處罰。

三、關于聽證程序

聽證程序是《中華人民共和國行政處罰法》確立的一個程序，是行政機關在作出行政處罰決定之前聽取當事人或者利害關系人的陳述和申辯，由聽證參加人針對相關問題相互進行質問、辯論和反駁，從而查明事實的過程。在聽證程序中，當事人有權充分表達自己的意見和主張，提出有利于自己的證據，有權為自己辯解、反駁，這也便于行政機關及時發現行政程序中存在的問題。建立聽證程序的最根本的目的就是要賦予公民的參與權，從行政執法方面為公民政治參與渠道的暢通提供法律保障。公眾或者利害關系人可以采取口頭辯論、書面意見、召開會議、開展咨詢等多種形式，將自己的意見直接反饋至行政機關，供其參考和吸納。聽證程序賦予當事人為自己辯護的權利，為當事人充分維護和保障自己的權益提供程序上的條件。聽證程序可以防止城管執法人員獨斷專行，加強執法部門的內部制約。

根據《中華人民共和國行政處罰法》的規定，聽證程序僅限于一些較為嚴厲的行政處罰行為：如責令停產停業、吊銷許可證和營業執照、較大數額的罰款等行政處罰。本辦法中沒有特別規定在城管執法中聽證程序的適用標準，因此可以按照行政處罰法的規定適用。聽證程序并非必經程序，符合聽證條件的案件，在作出行政處罰決定之前，執法部門應當告知當事人有權要求聽證，當事人必須在法定的權利期限內向行政機關提出申請，只有當事人要求舉行聽證時，聽證程序才必須適用。

聽證程序包括下列要點：執法部門舉行聽證，必須提前7日通知當事人舉行聽證的時間、地點;除了涉及國家秘、商業秘密或者個人隱私外，聽證公開舉行;聽證由執法部門指定的非本案調查人員主持;舉行聽證時，調查人員提出當事人違法的事實、證據和行政處罰建議，當事人進行申辯和質證;聽證應當制作筆錄，并交當事人審核無誤后簽字或者蓋章。

四、關于適用簡易程序的規定

簡易程序即當場作出行政處罰決定的程序，是處理較輕違法行為、處以較輕并對當事人權益影響不大的行政處罰時應遵守的比較簡單的行政處罰程序。適用簡易程序應該具備法定條件：(1)違法事實清楚、確鑿。這主要指案情比較簡單、事實清楚、證據確鑿，無需再作進一步的調查取證;(2)有法定依據。行政處罰適用簡易程序必須要由法律、法規或者規章的明文規定，而且如何處罰也要有明文規定，否則不能適用;(3)限于特定的行政處罰種類。只有對公民處以五十元以下、對法人或者其他組織處以一千元以下罰款或者警告的行政處罰的，才能適用簡易程序。除此之外的其他種類的行政處罰，只能按一般程序辦理，不能適用簡易程序。

執法部門適用簡易程序一般包括以下幾個內容：(1)表明身份。執法部門執法人員應當出示執法身份證件，以表示處罰主體的合法性;(2)說明理由。在作出當場處罰決定前，應當向受處罰人說明即將作出處罰決定的事實和法律依據，并簡要地聽取受處罰人的申辯;(3)制作當場處罰決定書。執法人員填寫預定格式、編有號碼的處罰決定書。處罰決定書應當載明當事人的違法行為、行政處罰依據、罰款數額、時間、地點以及執法部門的名稱，并由執法人員簽名或者蓋章;(4)行政處罰決定書必須當場交付當事人。當事人對當場作出的行政處罰決定不服的，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。

城管執法部門在日常的行政執法中，往往較多地適用簡易程序查處違法行為。因此，城管執法人員要更加注重掌握和規范運用簡易程序，依法查處違法行為。

五、關于適用一般處罰程序的規定

一般處罰程序是行政處罰決定程序中的一個基本程序，如無例外規定，一個行政處罰決定必須適用一般處罰程序，否則，將直接影響到該行政處罰決定的效力。設置一般處罰程序的法律意義在于，以一個完整、科學的行政處罰決定程序規范行政處罰權，有助于保護受處罰人運用程序權利對抗行政機關違法、濫用行政處罰權，從而保障國家法律得以充分、完整的實施。一般處罰程序主要包括：立案、調查取證、聽證、決定、送達。

相關規定]

中華人民共和國行政強制法》，《中華人民共和國行政處罰法》第六條、第三十二條、第四十一條。

第二十六條 城市管理執法主管部門開展執法活動，應當根據違法行為的性質和危害后果依法給予相應的行政處罰。

條文主旨]

……

※ 適用指導 ※

本章規定了城管執法規范的問題，相關條款能否在實務中得以應用是制度設計的關鍵。結合相關的理論和實踐，我們選取城管執法規范中如下五個熱點問題進行重點分析，以期對各地的城管規范執法有所指導和幫助。

一、關于執法方式的問題

一)存在的問題

1.暴力執法問題突出。根據中國政法大學法治政府研究院的《中國法治政府評估報告(2014)》，在行政執法這一評估項中，有一個觀測點是“行政執法負面典型事件”，也就是通過新聞媒體報道考察被評估城市行政執法狀況，其中負面典型事件含暴力執法、“釣魚執法”、選擇執法、以罰代管等多種情形。具體評測方法是通過查閱2014年1月1日至2014年12月31日的人民網、法制網、新華網等新聞板塊，逐日對所有新聞進行地毯式的檢索。在檢索到的負面典型事件中，城管暴力執法的事件最多，其中暴力執法事件主要發生在“拆違”、查處占道經營和無照流動攤販這幾個執法領域。

2.城管執法方式單一，過分依賴強制性手段。城管在執法過程中，對于很多違法情節較為輕微可以采取說服教育的方式來進行管理，但是現實中很多問題就是從小事發展起來的，究其原因就是執法方式和手段上出了問題，對于很多可以說服教育的情況采取了扣押、罰款等方式，激化了執法主體和相對人之間的矛盾。

二)解決的路徑

1.轉變城管執法理念，將依法行政與服務為民有機結合。城管執法是為了滿足居住在城市的民眾的生活需要。換言之，城管執法的最終目的是服務于市民。因此，城市秩序、市容市貌是市民意志的反映，是為了生活得方便舒適，從這個意義上講，城管執法不應該是冰冷生硬的機械執法而應該是充滿人性的執法。根據服務于民的執法目的，有必要對傳統的管理、權力、統治等觀念予以革新，確立新的城市管理執法理念，即將依法行政與服務為民有機結合。

例如陜西西安市蓮湖區人民政府在全國首次提出并推行城管“標準化執法”的創新思路和方法，不斷探索創新體制機制，并寓執法于服務。為城管執法全部服務事項建立標準和規范,為群眾提供、有效、標準的城市管理服務;開設城管執法服務大廳，設置陳述申辯窗口和聽證室，保障當事人合法權利;科學選址設立便民服務區和服務點，在慈善協會設立城管專項救助基金，為市民群眾特別是危困群眾解決實際問題。蓮湖區城管執法的做法，已經從單純的執法走向了執法與服務并重的重大轉變，探索并開創著城市綜合管理新模式，不僅踐行著政府在城市管理領域的職能轉變，而且在落實黨的十八屆三中全會決定提出的“理順城管執法體制，提高執法與服務水平”的基礎上，通過加強執法機構建設，又為進一步積極貫徹黨的十八屆四中全會決定提出的“理順城管執法體制，加強城市管理綜合執法機構建設，提高執法與服務水平”要求，開創了良好的新局面。

2.創新城管執法手段，加強執法方式的多樣化。中共中央、國務院在《法治政府建設實施綱要(2015—2020年)》中明確提出：要創新行政執法方式，推廣運用說服教育、勸導示范、行政指導、行政獎勵等非強制性執法手段。因此，城管執法部門要改變過去單一的執法方式，改變“以罰代管”的局面，逐步向疏堵結合、強制性處罰與非強制性指導相結合的方向轉變。城市管理尤其是城管執法不能沒有強制手段，但也不能只靠強制手段，而應該綜合運用各地近年來探索出的行之有效的執法方式。目前，要探索多元化的執法方式，特別是符合現代城市管理特點的柔性管理方式。比如行政指導、行政合同、行政獎勵，以及勸告、建議、教育等方式，與違法者或是潛在的違法者進行溝通，對其加以引導和協助，進行換位思考，比單純采取強制手段的執法效果更好。

從地方實踐來看，2005年9月,北京市東城區城管大隊將“談判技巧”引入執法,緩解矛盾,避免沖突發生。他們率先在全市成立了及時個“談判”小組,正式引進公安“談判技巧”,應對執法中可能出現的各種突發的暴力抗法事件,變“剛性”為“柔性”執法,取得了預期的效果。另外自2010年9月以來，廣州市城管部門在全市范圍內開展了一次對流動商販進行教育勸導的大行動，通過對亂擺賣商販進行教育、勸導和制止，引導流動商販到疏導區經營，杜絕在主干道、重點地區和亞運場館周邊亂擺賣。勸導式執法行動持續20天，在此期間，城管部門如果發現有流動商販在進行亂擺賣、占道經營的現象，并不會就此沒收流動商販的物品，而是采取教育和勸導的柔性執法。

3.加強行政指導。所謂行政指導，就是指國家行政機關在其所管轄的事務范圍內，對于特定的人、企業、社會團體等，運用非強制性手段，獲得相對人的同意或協助，指導相對人采取或不采取某種行為，以實現一定行政目的的行為。行政指導作為一種柔性的行政管理手段，它將平等、民主、協商、可選擇性等現代行政民主的原則具體地滲透到現代行政管理的操作方式和程序中，使得“行政管理者”和“被管理者”之間由轉化對相對化，并走向平衡，體現了對行政相對人的尊重。現代行政執法手段不再是單一的而是趨于多樣，行政執法人員在執法過程中應善于運用行政指導，在實現執法目的的同時，減少不必要的矛盾沖突。

例如，北京市城管執法局采用行政指導方式進行城市管理，將“在服務中實施管理，在管理中體現服務”的要求融入執法實踐中，提出了執法事項提示制、輕微問題告誡制、突出問題約見制、管理責任建議制、重大案件回訪制及典型案例披露制六項行政指導措施，將行政指導作為日常執法工作的重要補充。其中一種措施是強調罰款前的教育指導，在城管執法過程中，遇有新頒布的法律、法規、規章或者政策文件對當事人設定了與城管職責有關的義務時，或者城管執法機關在日常檢查時發現新確定的市容環境衛生責任人時，城管執法機關應當在首次執法前對執法事項進行提示，或者以執法事項告知書形式向管理相對人宣傳法規政策。比如，一些從事無照經營等違法行為的外來務工人員，可能并不清楚本市的一些相關規定，城管隊員在及時次對管理相對人處理時，將予以宣傳教育，告知對方違反了相關規定，而不處以罰款。同時，城管將對被發現的違法人員建立檔案，如日后再發生類似情況，再予以處罰。另一種措施是對輕微違法行為以教育指導取代罰款，當管理相對人違法行為輕微并能及時糾正時，城管執法機關告誡其立即糾正違法行為，并告知其應明確知曉的行為規范和要求，而不再對其進行行政處罰。如以前要進行罰款的擅自吊掛晾掛物品、平臺陽臺堆放物品、隨地吐痰等多種較輕微的違法行為。

4. 推進城市管理數字化、精細化、智慧化。實施數字化城市管理是現代化城市發展的必然趨勢。《中共中央 國務院關于深入推進城市執法體制改革改進城市管理工作的指導意見》指出：到2017年年底，所有市、縣都要整合形成數字化城市管理平臺。基于城市公共信息平臺，綜合運用物聯網、云計算、大數據等現代信息技術，整合人口、交通、能源、建設等公共設施信息和公共基礎服務，拓展數字化城市管理平臺功能。加快數字化城市管理向智慧化升級，實現感知、分析、服務、指揮、監察“五位一體”。整合城市管理相關電話服務平臺，形成全國統一的12319城市管理服務熱線，并實現與110報警電話等的對接。綜合利用各類監測監控手段，強化視頻監控、環境監測、交通運行、供水供氣供電、防洪防澇、生命線保障等城市運行數據的綜合采集和管理分析，形成綜合性城市管理數據庫，重點推進城市建筑物數據庫建設。強化行政許可、行政處罰、社會誠信等城市管理全要素數據的采集與整合，提升數據標準化程度，促進多部門公共數據資源互聯互通和開放共享，建立用數據說話、用數據決策、用數據管理、用數據創新的新機制。例如上海市對數字化城管進行統籌規劃，總體設計，搭建城市管理信息平臺，面向全市，條塊結合，以區為單位，實現市、區兩級平臺互通聯動。同時城市管理信息平臺預留與其他信息資源事例的接口，建立了城市綜合管理數據庫，全市實行統一編碼，逐步實現市、區、街道三級管理層面信息資源共享。

5. 提高執法人員的執法水平。城市管理工作領域廣，內容多，執法方式多樣，這些特點對執法人員的業務水平、知識結構、執法方式、應變能力提出了新的要求。在城市管理人員的準入機制方面，應該對城管執法人員進行專門的錄用考試，嚴格標準，公平競爭，擇優錄取;在培訓機制方面，應該根據城市管理不同領域的執法范圍和特點有針對性地進行培訓。由于城市管理執法范圍涉及方方面面，培訓的內容應盡量寬泛，除執法意識、法律知識等培訓內容外，還需進行相關專業知識的培訓。

二、關于執法程序的問題

一)存在的問題

1.城管執法程序標準化、規范化程度低。城管執法的范圍廣泛，執法事項繁多，不同的執法事項存在不同的屬性，因此，執法手段、執法方式，執法標準都不一樣。并且不同的執法人員對同一個違法行為的理解也會不同，這樣經常會導致同樣的違法行為出現不一樣的處罰結果。

……

※ 案例評析 ※

案例]執法應遵守基本的程序規范

基本案情)

因某一垃圾場周邊村民認為，垃圾場離住宅太近，嚴重影響村民的日常生活，因此他們采取各種方式阻攔垃圾車進場。某日下午，垃圾車到村子時遭村民阻擋。17時許，市環衛局工作人員向城管局分管領導報告此事，城管局分管領導通知50多名城管執法人員到現場，隨后城管隊員與村民發生激烈沖突，多名村民被打傷。一群眾駕車路過時拿出手機下車攝像。數十名執法人員見此蜂擁而至，對他進行毆打，后該群眾交出手機，舉起雙手，但毆打并未結束。5分鐘后，該群眾倒地不省人事。城管人員將他送到醫院時，他呼吸已經停止。

專家評析)

本案所暴露出來的主要問題是城管執法方式單一，執法程序缺失。目前，城管的執法方式主要就是罰款和扣押財物等這些強制性的執法方式。但是在不斷強調“以人為本”的城市管理理念的新背景下，采用這種單一的強制性執法方式已不適應現代化城市管理的需要。不可否認，強制性方式是強化城市管理最直接、最常用的手段，但是，城管執法人員必須正確運用強制性方式，因為其不應當是管理初始階段的常用方法，而是一種的迫不得已而采取的管理手段，不能以強制性方式替代城市管理工作。在正確運用強制性方式手段的同時，應探索多元化執法方式，特別是符合現代行政管理特點的柔性管理方式。城管執法人員應重視完善人性化措施、促進相對人或行業自律：采用行政指導、行政合同、行政獎勵，以及勸告、建議、教育等非強制方式手段，與違法者或是潛在的違法者進行溝通，對其加以引導和協助，進行換位思考，激勵相對人自覺守法，往往比單純采取強制手段的執法效果更好。

行政程序是行政行為的法定構成要素。健全的程序規則是對行政行為過程的系統約束,是行政目標得以實現的基本保障。在城管執法過程中,執法程序的問題主要表現在兩個方面:一是某些城管執法行為沒有相應的程序制度約束,城管執法無程序可依;二是程序規則被忽略,在城管執法過程中被虛置。本案中的城管執法人員無視執法程序，違法執法、暴力執法，給相對人造成了巨大傷害。城市管理工作具有較大的自由裁量空間，如果沒有正當程序可以依靠,行政執法權力很容易變成“肆無忌憚”的強權。因此，規范城管執法程序機制非常重要。