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培植憲法信仰，推進憲法實施

姜明安

行政法論叢》第18卷定稿之日，恰好是中國第二個國家憲法日(2015年12月4日)到來之時。因此，本卷卷首語特就憲法信仰與憲法實施問題發表一點看法。

憲法信仰與憲法實施是什么關系？

伯爾曼說，“法律必須被信仰，否則它將形同虛設”，“沒有信仰的法律將退化成為僵死的教條”。［美］哈羅德 J.伯爾曼：《法律與宗教》，梁治平譯，生活.讀書.新知三聯書店1991年版，

第28、64頁。

說，“憲法的生命在于實施，憲法的也在于實施”，“我們要通過不懈努力，在全社會牢固樹立憲法和法律的”，“提高全體人民特別是各級領導干部和國家機關工作人員的憲法意識和法制觀念”。

：《談治國理政》，外文出版社2014年版，第138、141頁。

憲法信仰是憲法實施的保障，憲法實施是憲法信仰形成、鞏固和發展的條件。憲法信仰與憲法實施是互為前提、互相促進的關系。

憲法信仰是憲法實施的保障

憲法信仰是憲法實施的保障。沒有國人對憲法的信仰，特別是國人中“關鍵少數”對憲法的信仰，憲法不可能在中國得到真正實施，中國不可能有真正的憲制，不可能真正實現依憲治國。這一點已經被中國舊民主主義、新民主主義和社會主義階段的歷史反復證明。

清朝末年，清政府曾于1908年以光緒皇帝名義頒布欽定《憲法大綱》。該“憲法大綱”的基本內容是確定“君上神圣尊嚴，不可侵犯”。盡管其也以附錄的形式規定了臣民享有言論、著作、出版、集會、結社、呈訴等權利自由，

肖蔚云等編：《憲法學參考資料》(下冊)，北京大學出版社2003年版，第875頁。但在當時整個統治者根本沒有憲政信念，絕大多數臣民不知憲法、憲政為何物的歷史條件下，這些權利自由沒有一項能得以兌現，當然，統治者在頒布這個“憲法大綱”時也根本就沒有想讓這些權利自由兌現。

1912年3月11日，中華民國臨時政府在其成立后不到3個月即頒布了《中華民國臨時約法》，“臨時約法”規定“中華民國之主權，屬于國民全體”，中華民國人民享有人身、居住、言論、出版、集會、結社、通信、遷徒、信仰、保有財產、營業，以及請愿、訴訟、考試、選舉和被選舉等權利自由。

同上，第878頁。立憲者當時頒布這個“臨時約法”的目的主要是用來限制袁世凱的權力的。但在當時，全體國民缺乏對憲法、憲政的信仰，只是在資產階級革命精英中，有很少的一些人信仰憲法，追求憲政。即使是革命精英，其中也有很多人并不信仰憲法和憲政。在這樣的歷史條件下，“臨時約法”的命運可想而知，其實施僅一年多時間，即被袁世凱所廢棄。之后袁氏頒布《中華民國約法》，規定總統獨攬立法、行政、軍事、財政、司法、外交大權，

同上，第882頁。顯然此“約法”不是為行憲政，而是為其復辟帝制做準備。

國民黨政府成立后，分別于1931年制定《中華民國訓政時期約法》，1936年公布《五五憲草》，1946年制定《中華民國憲法》。這些憲法或憲法性文件雖然規定“中華民國之主權，屬于國民全體”，中華民國“為民有、民治、民享之民主共和國”，中華民國人民享有人身、參政、表達、監督、救濟等廣泛的權利和自由，

周葉中主編：《憲法》(第3版)，高等教育出版社2012年版，第67頁。但是，這些憲法或憲法性文件規定的憲政制度，在整個國民黨統治時期，并未真正得到過實施。原因是什么？可能有多種多樣的原因。但其中一個重要原因是統治者沒有憲法信仰，他們制定這些憲法或憲法性文件不是出于實施憲政的理念，而是當時的形勢所迫，他們需要這些憲法或憲法性文件賦予他們的政府以形式上的“合法性”，以此欺騙人民和欺騙世界輿論。

中華人民共和國成立后，中國共產黨領導人民為建設法治國家，實現真正的依法治國、依憲治國奮斗了六十多年，在此期間也經歷了很多曲折，有很多教訓讓我們刻骨銘心。

1954年，我們制定了中國有史以來的及時部真正確立民主、共和，賦予人民廣泛權利、自由的憲法。這部憲法規定的憲制，在頒布后的最初兩年里得到了比較好的實施，但其后由于反右擴大化、，以至后來的“”，就一步一步被束之高閣，被國人，特別是被領導人無視、忽視、輕視，甚至踐踏。憲法規定了公民人身自由不受侵犯權，但許多公民，甚至國家主席的人身自由都可以被隨意剝奪，公民可以不依任何法定程序而被拘禁、批斗、毆打；憲法規定中華人民共和國一切權力屬于人民，人民行使權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會，但全國人民代表大會1965年至1978年13年間只開過兩次會；憲法規定，審判權由人民法院行使，人民法院獨立進行審判，只服從法律，但實踐中，特別是在“”中，各級法院均難以獨立審判，黨委、政府、地方當局領導人、“”中的革命委員會、造反派組織均可以對法院的審判進行干預。甚至一些群眾組織、造反派組織可以撇開法院私設公堂，出入人罪。

“五四憲法”是一部好憲法，但在實施中的命運卻是如此不堪。這是為什么？重要原因之一就是我們的國人，特別是我們國人中的“關鍵少數”在很長的一個時期對憲法、憲制沒有基本的信仰，以階級斗爭為綱，把憲法當作一個工具，認為憲法、憲制對其有用時就用一下，認為憲法、憲制妨礙其權力運作時，就將之棄如敝屣。

改革開放以后，我們反思“”和整個左傾路線的教訓，開始對憲法、憲制和整個法制有了新的認識。中共十一屆三中全會公制指出，“為了保障人民民主，必須加強社會主義法制，使民主制度化、法律化，使這種制度和法律具有穩定性、連續性和極大的，做到有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究……檢察機關和司法機關要保持應有的獨立性；要忠實于法律和制度，忠實于人民利益，忠實于事實真相；要保障人民在自己的法律面前人人平等，不允許任何人有超于法律之上的特權”。

參見《三中全會以來重要文獻選編》，人民出版社1982年版，第11頁。正是基于我們國人，特別是黨和對民主、法制和憲法、憲制的這種全新理念，1982年12月4日五屆全國人大五次會議通過了新憲法，即現行憲法。

“八二憲法”從通過到現在已經33年，這33年期間還產生了4個修正案。“八二憲法”及其后產生的各項修正案在這三十多年的時間里在總體上應該說得到了比較好的實施，盡管這期間也有個別或少量違憲的行為或事件發生，但像“”中和“”前那種性、整體性違憲的行為或事件再也沒有發生過。這是為什么？最重要的原因就是我們的國人和國人中的“關鍵少數”已經開始形成對憲法、憲制的初步信仰，對憲法、憲制的作用開始有了比較深刻的認識。在首都各屆紀念現行憲法施行30周年上的講話中指出，“30年來，我國憲法以其至上的法制地位和強大的法制力量，有力保障了人民當家作主，有力促進了改革開放和社會主義現代化建設，有力推動了社會主義法治國家進程，有力促進了人權事業的發展，有力維護了國家統一、民族團結、社會穩定，對我國政治、經濟、文化、社會生活產生了極為深刻的影響”。

：《談治國理政》，外文出版社2014年版，第136~137頁。這五個“有力”的表述充分反映了新一屆中央領導集體對憲法的信仰。

憲法實施是憲法信仰形成、鞏固和發展的條件

中國憲法、憲制發展的歷史證明，憲法信仰是憲法實施的保障，沒有國人、特別是對憲法、憲制的信仰，不可能有憲法、憲制，即使有了憲法，也不可能實施，不可能使書面的憲法轉化成實踐的憲法，轉化成現實中的憲制。但是國人對憲法、憲制的信仰是怎么形成、鞏固和發展的呢？這反過來又有賴于憲法的實施。一個國家，制定了憲法，國民不可能自然而然地就形成和產生對憲法、憲制的信仰。國民對憲法、憲制信仰的形成需要有一個過程，需要憲法的實施不斷給他們帶來越來越多，越來越切實的權利、自由保障，帶來越來越多的福祉。或者說憲法的實施不斷地減少或消除權力的任性、恣意、濫用，不斷地減少或消除權力任性、恣意、濫用對他們權利、自由的侵害。一個國家，如果僅僅有了一部好的憲法而不實施，將它放置于神壇而不適用，國民是不可能形成對憲法的信仰的。

我國自現行憲法頒布33年來，國民的憲法意識越來越強，憲法的信仰度越來越高，其最重要的就是憲法的實施。我國國民的憲法意識、憲法信仰正是在不斷地同違憲，同侵犯憲法權利自由的行為、現象進行斗爭的過程中，即在憲法實施的過程中逐步增強、逐步提高的。

正是因為憲法的實施，我們才能通過“孫志剛事件”，廢除違憲和侵犯公民人身權的《收容遺送條例》，而以保護弱勢群體權利的《流浪乞討人員救助條例》取而代之。

正是因為憲法的實施，我們才能通過“唐福珍事件”，廢除違憲和侵犯公民財產權的《房屋拆遷管理條例》，而以保護被拆遷人合法權益的《國有土地上的房屋征收補償條例》取而代之。

正是因為憲法的實施，我們才能通過“唐慧事件”“任建宇事件”，廢除違憲和侵犯人權的《勞動教養條例》，而以保護違法行為者基本人權的社區矯正制度取而代之。

國民對憲法、憲制的理念、信仰，既通過國民自己主動與違憲行為進行斗爭，使之糾正違憲行為，保障憲法實施，在憲法實施過程中得以增強、提高，同時，國民對憲法、憲制的理念、信仰也通過國家建立完善保障憲法實施的相關制度、措施與推進這些制度、措施的實施得以增強、提高。

近年來，特別是自黨的中共十八屆三中全會、四中全會以來，國家確立了一系列推進和保障憲法實施的制度。

2014年11月1日，第十二屆全國人大常務會第十一次會議決定將每年12月4日設立為國家憲法日。設立國家憲法日的目的即在于通過多種形式開展憲法宣傳教育活動，以增強全社會的憲法意識，弘揚憲法精神，加強憲法實施，推進依法治國。很顯然，設立國家憲法日有利于培育全體國民對憲法和憲制的信仰。

2015年7月1日，第十二屆全國人大會常委會第十五次會議決定設立憲法宣誓制度。設立憲法宣誓制度的目的是彰顯憲法，激勵和教育國家工作人員忠于憲法、遵守憲法、維護憲法，加強憲法實施。同時促使國家工作人員樹立憲法意識，恪守憲法原則，弘揚憲法精神，履行憲法使命。很顯然，設立憲法宣誓制度有利于增強國家工作人員，特別是領導干部對憲法、憲制的信仰。

為了保障憲法關于司法機關獨立行使審判權、檢察權的規定的真正實現，增進司法公信力，2015年3月30日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究規定》；2015年3月30日，中央政法委印發《司法機關內部人員過問案件的記錄和責任追究規定》。2015年10月21日，中央對《中國共產黨紀律處分條例》進行修訂，在條例第119條中明確規定：“黨員領導干部違反有關規定干預和插手司法活動、執紀執法活動，向有關地方或者部門打招呼、說情，或者以其他方式對司法活動、執紀執法活動施加影響，情節較輕的，給予嚴重警告處分；情節較重的，給予撤銷黨內職務或者留黨察看處分；情節嚴重的，給予開除黨籍處分”。很顯然，黨紀國法做出這些規定，其目的即在于保障司法的獨立、公正、，從而增進人民群眾對憲法的信仰。

正因為人民群眾對憲法的信仰取決于憲法所規定的各項制度的實施，故近年來黨和國家特別重視憲法制度的實施，緊抓不放，常抓不懈。就排除干預，保障司法機關獨立行使司法權來說，今年一年就出臺了數項措施，前不久的2015年11月5日，中央政法委即公開通報了5起領導干部干預司法活動、插手具體案件處理和司法機關內部人員過問案件的典型案例(包括江蘇徐州市人大常委會原副主任丁維和、云南昭通維穩辦副主任彭澤高干預司法活動、插手具體案件處理案；北京市高級人民法院民二庭原庭長陳海鷗、北京豐臺區檢察院法警隊法警李朝陽、上海浦東新區檢察院原書記員劉一定過問案件案)。這一通報有力地震懾了領導干部干預司法的行為，維護了司法的獨立和公正。

正是在黨和國家這種堅持不懈、扎扎實實地推進和保障憲法各項制度實施的行動中，廣大人民群眾感知到了憲法的，增進了對憲法的信仰。而人民群眾憲法理念、憲法信仰的不斷增進，又成為推動和保障憲法切實實施的動力源泉。