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深入推進政務公開，加強法治政府建設

姜明安

本卷組稿和編輯期間，黨中央和國務院就政務公開連續了兩個重要文件：先是中共中央辦公廳、國務院辦公廳于今年年初印發了《關于推進政務公開工作的意見》，之后國務院辦公廳緊接著于2016年4月2日又印發了《2016年政務公開工作要點》。可見黨中央、國務院對政務公開的重視，可見政務公開在當下國家治理和法治國家、法治政府建設中的重要地位和作用。有鑒于此，本卷卷首語特就政務公開所涉有關問題談點看法。

政務公開是政府信息公開進一步的擴展和深化。政務公開的"政務"涉及國家行政權的整個運作，包括行政決策、行政立法、行政執法、行政監管的整個過程，從而政務公開的主體比政府信息公開的主體更為多元。政務公開不僅包括行政權運作形成的靜態信息的公開，而且包括行政權運作過程的動態活動的公開，從而政務公開內容比政府信息公開的內容更為廣泛。政務公開不僅包括政府主動公開政府信息與公民、法人和其他組織依申請主動獲取政府信息，而且還包括政府通過各種形式、途徑將政務活動向公眾開放，使公眾能通過直接參與政務而影響和監督政務，從而政務公開的方式比政府信息公開的方式更多樣化。

由于政務公開的主體、內容和方式比政府信息公開更多元、廣泛、多樣化，因此，政務公開對于法治政府建設有比政府信息公開更為重大、深遠的意義和作用。這主要表現在下述四個方面：

其一，政務公開有利于保障社會公眾參與國家治理，實現國家治理現代化。現代國家治理不同于傳統的國家管理，它必須依賴政務公開才能運作。首先，現代國家治理的主體是多元的，它既包括作為傳統國家管理主體的政府，也包括作為傳統國家管理相對人的公民、法人和其他組織，如社會團體、行業協會、基層自治組織以及現代社會不斷生長和發展的NGO、NPO。這些新型治理主體參與國家治理，顯然不僅需要政府信息公開，也需要整個政務活動的公開。政府信息公開只能保障其知政，政務公開才能保障其知政參政。其次，現代國家治理的目標是人民的權利、自由和幸福，要使人民有獲得感。獲得感不僅僅是源于物質生活的福足，更源于政治上的當家做主。人民的這種主人感、獲得感只能在政務公開的政治生態環境中形成、深化，僅有政府信息公開顯然是不夠的。再次，現代國家治理的手段、方式是合作、協商、柔性，而不同于傳統國家管理手段的單方性與強制性。現代國家治理越來越多地運用行政指導、行政合同、協議以及其他軟性治理手段和方式。這些軟性治理手段、方式的運用在很大程度上依賴政務公開：或以政務公開為前提，或以政務公開為保障。沒有政務公開，現代國家治理的手段、方式難于實際和有效運作。

其二，政務公開有利于保障現代參與民主和協商民主的運行，推進社會的轉型和進步。傳統的議會民主是"傳送帶"民主：人民通過選舉把"民意"傳遞給議員、議會，議會通過法律、決議、決定把"民意"傳遞給政府，政府通過執行議會制定的法律、決議、決定，實現"民意"。對于這種傳統的民主，僅要求有政府信息公開的保障即可。而對于現代民主--參與民主和協商民主來說，僅有政府信息公開是不夠的，還必須有動態的，事前、事中的政務公開，如決策過程公開、立法過程公開、執法行為公開，等等。沒有政務公開，社會公眾不可能有效參與決策、立法和執法，不可能有效地與政府就決策、立法、執法的有關事項展開協商、討論、辯論。沒有政務公開，政府就不可能廣泛地了解和聽取社會公眾的意見、建議和主張，更不可能將社會公眾的意見、建議、主張反映和體現在決策、立法和執法之中。因此，沒有動態的，事前、事中全過程的政務公開，參與民主和協商民主根本無法運作，而沒有參與民主和協商民主，社會轉型和進步的目標就無法實現。

其三，政務公開有利于推進依法治國，建設法治國家。依法治國，建設法治國家是我們黨和國家決心推進的一項宏偉工程。這項工程有著多方面的目標和任務：國民的人權獲得有效的保障和尊重；國家公權力，特別是行政權得到有效的監督和制約；腐敗得到有效的遏制和消減；社會公平正義得到有效的維護和彰顯等。這些目標和任務的實現哪一項都離不開政務公開，都必須依賴政務公開。就尊重和保障人權而言，只有政務的決策和執行公開，國民才可能了解政府和政府官員對人權的態度和政府行為對人權的影響，才可能監督政府和政府官員，促其加強對人權的尊重和保護。就對公權力的監督、制約而言，只有政務公開才能織就關住公權力的制度籠子。只有織就了關住公權力的制度籠子，才能防止政府和政府官員的任性、恣意，使之不能亂作為或不作為，因為一旦亂作為或不作為即隨時可能被質詢、問責。就反腐敗而言，政務公開較政府信息公開的作用更多方位，更具立體性，更有利于形成不易腐、不敢腐、不能腐的社會政治環境；就社會公平正義的維護和彰顯而言，政務公開不僅有利于防止公權力偏私、公權力尋租、公權力為少數人利益服務或為特權階層利益服務，以保障社會公平正義的條件、屏障，而且有利于讓社會公平正義呈現出以讓全體人民看得見的一種形態展現，從而提高政府的公信力，增強人民對依法治國、建設法治國家的信心。

其四，政務公開有利于保障創新、協調、綠色、開放和共享五大發展理念實現，促進建設小康社會。中共十八屆五中全會提出了創新、協調、綠色、開放和共享五大發展理念。要實現這五大發展理念，同樣需要推進政務公開。因為，只有政務公開，才能保障政府的發展決策較大限度地接受廣大人民群眾的監督，以防止產生和形成違反五大發展理念的決策，將可能違反五大發展理念的決策阻遏在議決和形成階段，不致讓其出臺為害；只有政務公開，才能保障政府的整個政務運作過程公開透明，只要其行為一違反五大發展理念，即隨時可被問責、糾正，不致讓其釀成大禍、災難；只有政務公開，才能促使政府和政府官員在政務運作過程中積極貫徹實施五大發展理念，防止其不作為，其一旦為官不為，懶政、庸政，隨時可能被撤換、罷免，不致讓其長久地尸位素餐，妨礙國家五大發展理念的實現，耽誤建設、建成小康社會的日程，影響"兩個一百年"宏偉目標的實現。

為了深入推進政務公開，落實中央《關于推進政務公開工作的意見》(以下簡稱《意見》)，國務院辦公廳進一步制定和了《2016年政務公開工作要點》(以下簡稱《要點》)。《要點》非常具體、務實，特別具有問題意識，特別具有針對性和可操作性。如果《要點》確定的各項公開目標、任務、措施及對各部門的分工都能很好落實，我國政務公開一定會取得重大成效，并對經濟發展、社會穩定、民生改善和法治政府建設發揮重要的保障和促進作用。

政務公開工作的重中之重是增強公開的實效。為此，《要點》緊緊圍繞黨中央、國務院的重大決策部署和人民群眾的重大關切，確定了2016年政務公開的重點。政務公開涉及的范圍非常廣泛，要做的事，要推進的項目非常之多，我們不可能在一年之內做好推進政務公開所有要做的事，推進政務公開所有應推進的項目。要真正保障政務公開的實效，我們只能逐步、扎實、穩妥地推進：每年根據當時的國情，設定當年全國政務公開的若干重點事項、重點項目，在照顧的基礎上有重點地推進。同時，全國各個地方、各個部門也都應根據各自的省情、部情、市情等設定各自政務公開的若干重點事項、確立應推進的若干重點項目予以推進。只有這樣，通過五年、十年不懈的努力，我們才能真正實現我國政務運作的和深度公開，并使之制度化、常態化和發揮較大的實際效用。

要點》確定2016年政務公開的重點有以下4項：一是推進權力清單、責任清單，以及市場監管、政務服務等方面信息的公開；二是推進經濟社會政策、市場準入負面清單、政府投資的重大建設項目、公共資源配置、減稅降費、國有企業運營監管等方面信息的公開；三是推進扶貧、社會救助、就業創業、保障性住房、棚戶區改造和農村危房改造、環境保護、教育、衛生、食品藥品安全等方面信息的公開；四是推進政府決策、政策執行落實情況和財政預決算的公開。

為了保障政務公開的實效，《要點》不僅確定了2016年政務公開的上述重點，而且對于重點公開的各個領域，確定了相應的重點公開項目和具體要求，以增強可操作性和保障實際貫徹落實。例如，在政務服務公開方面，《要點》特別要求公開居住證申領條件、程序、居住證持有人享有的基本公共服務和便利等信息；在決策公開方面，《要點》特別要求各級行政機關特別是市、縣兩級政府要積極實行重大決策的預公開；在扶貧工作信息公開方面，《要點》特別要求貧困地區建立扶貧公告公示制度，確保扶貧對象看得到、看得懂、能監督；在政府和社會資本合作(PPP)項目信息公開方面，《要點》特別要求公開政府和社會資本參與方式、項目合同和回報機制、項目實施情況等；在國有企業運營監管方面，《要點》特別要求對國有企業改制重組、產權交易、增資擴股等方面信息的公開和結果公示；在教育信息公開方面，《要點》特別要求公開義務教育劃片工作的程序、內容、結果、隨遷子女入學的辦法、入學流程、證件要求和辦理方式等。

為了保障政務公開的實效，《要點》特別強調政務公開的過程公開和動態公開(而非僅僅的靜態信息公開)。例如，關于政府及其工作部門權力清單和責任清單的公開，《要點》要求"及時動態更新"；關于行政審批、職業資格的公開，《要點》要求及時公開"清理規范后保留"的事項；關于行政執法公開，《要點》要求通過國家企業信用信息公示系統及時"歸集并公示""行政許可的準予、變更、延續、撤銷，以及行政處罰、抽查檢查和企業嚴重違法失信等信息"；關于政務服務公開，《要點》要求"推動政務服務事項由實體政務大廳向網上辦事大廳延伸，逐步實現服務事項在線咨詢、網上辦理、電子監察"；關于市場準入負面清單公開，《要點》要求及時向社會公開"試點過程中，市場準入負面清單的調整事項、依據和結果"；關于減災救災信息公開，《要點》要求"定期全國核定災情、救災工作進展、救災資金物資調撥使用等情況"；關于生活飲用水水源水質信息公開，《要點》要求"地級以上城市人民政府每季度應向社會公開飲用水水源、供水廠出水、用戶水龍頭水質等飲水安全狀況"；關于積極回應社會關切方面，《要點》要求對于特別重大、重大突發事件，應在事件發生后"24小時內舉行新聞會"，等等。

為了促進政務公開的實效，《要點》還規定了4項專門保障措施：其一，做好政策解讀、回應社會關切。為此，要更好發揮媒體的作用，加強對政策的同步解讀，政府和政府部門主要負責人應帶頭解讀政策，另外，應加強熱點輿情收集、處置、回應和突發事件信息的；其二，提高政務公開工作制度化標準化水平。推進政府信息主動公開基本目錄建設，進一步明確重點領域、重點行業公開的主體、內容、時限、方式等；其三，提高政務公開工作信息化集中化水平。制定出臺全國政府網站發展指引，增強政府門戶網站信息、解讀政策、回應關切、引導輿論的功能；其四，提高政務公開隊伍專業化理論化水平，并將政務公開工作納入政府績效考核體系，所占分值權重不應低于4％。

為了保障2016年政務公開目標、任務的實現和取得扎扎實實的實效，保障黨的十八大確定的2020年基本建成法治政府目標的實現，我們必須認真執行和落實《意見》和《要點》規定的上述各項措施。